Bijlage 1 - Onderzoeksrapport De rechtmatigheid van het inzetten van drones als handhavingsmiddel - geanonimiseerd

5.5.3 Afwijking van de centrale vraag en deelvragen De deelvragen zijn veranderd. Tijdens het inlezen in alle theorie over dit onderwerp, kwam de onderzoeker erachter dat de tweede deelvraag minder goed aansluit op de uitvoering van het onderzoek. Tijdens het maken van het plan van aanpak was de onderzoeker in veronderstelling dat een gemeente bevoegd is om flexibel cameratoezicht uit te oefenen. Uiteindelijk bleek dit gecompliceerder te liggen. Om de deelvraag volledig te beantwoorden zijn deelvraag 1 en deelvraag 2 samengevoegd. Deze twee vragen sloten zo goed op elkaar aan, dat deze beter samengevoegd konden worden. Daarnaast is de centrale vraag aangepast. ‘Toezicht op groen’ is toegevoegd aan de centrale vraag. Hier is voor gekozen omdat de centrale vraag op deze manier wordt afgebakend. Ook het woord ‘privacyaspecten’ in de derde deelvraag is veranderd naar ‘privacyrechtelijk’. Hier is voor gekozen, omdat het woord ‘privacyrechtelijk’ deze vraag beter omvat.

22

5.6 Validiteit De validiteit van dit onderzoek is gewaarborgd door gebruik te maken van twee meetinstrumenten: inhoudsanalyse en interviews. Om de validiteit te verhogen zijn de interviews opgenomen. Ook is er een transcript gemaakt van de interviews. Deze transcripten zijn goedgekeurd door de geïnterviewde. Bij de inhoudsanalyse is een zoekplan gemaakt, waar de zoekstrategie van het onderzoek wordt bepaald. 5.7 Betrouwbaarheid De betrouwbaarheid voor het onderzoek is gewaarborgd door verschillende onderzoeksmethoden te gebruiken (triangulatie). De interviews hebben consistent plaatsgevonden via Teams met een vastgestelde interviewprotocol, waardoor dezelfde informatie is verstrekt aan de geïnterviewde. 5.8 Ervaringen tijdens het verzamelen van gegevens In het onderzoek zijn er maar twee interviews gehouden met organisaties die gebruik maken van drones. Er zijn wel andere organisaties benaderd, maar die lieten weten geen gebruik te maken van drones of hebben geen gehoor gegeven. Dat laat ook de realiteit zien in de praktijk. Droneoperaties bij de gemeente zijn vrij nieuw en geen enkele gemeente in Nederland maakt hier gebruik van. Dit was ook terug te zien in het aantal bronnen zoals documenten, handleidingen of vakliteratuur die beschikbaar waren. Omdat er in de praktijk weinig gebruik gemaakt wordt van drones is hier waarschijnlijk ook minder behoefte aan.

Hier is de onderzoeker tegen aan gelopen tijdens het onderzoek. Hierdoor heeft de onderzoeker niet veel verschillende bronnen kunnen gebruiken. Omdat er zo weinig bronnen beschikbaar zijn en zo weinig interviews zijn gehouden kon de diepgang tijdens het beantwoorden van de deelvragen minder opgezocht worden. Dit is de onderzoeker ook tegen gevallen. Tijdens het begin van het onderzoek had de onderzoeker al een idee welke kant het onderzoek op zou gaan. De onderzoeker dacht dat de wettelijke basis van de bevoegdheid van de gemeente om drones in te zetten zou liggen in artikel 151c van de Gemeentewet. De wetshistorie van dit wetsartikel zou uitgebreid geanalyseerd worden. Hier was het juridische kader in het plan van aanpak ook op gericht. Uiteindelijk bleek dat de gemeenten niet bevoegd zijn om drones in te zetten op basis van dit wetsartikel. Dit heeft ervoor gezorgd dat de eerste deelvraag heel anders beantwoord is dan in het juridische kader van het plan van aanpak is bepaald. Om het onderzoek verder af te bakenen en om verwarring te voorkomen zijn de deelvragen veranderd. ‘Groen toezicht’ is toegevoegd aan de centrale vraag en deelvraag 1. Dit is gedaan om te voorkomen dat er gedacht zou worden dat het ging om inzetten van drones in het kader van handhaving van de openbare orde.

5.9 Afwijkingen van het onderzoeksrapport (eerste kans) In de eerste variant van het onderzoeksrapport was de doelstelling te breed, er stond namelijk in de doelstelling dat het ging om het inzetten van drones om toezicht te houden op de regels van de APV. Dit sloot niet aan op de centrale vraag en deelvragen. Deze vragen waren namelijk gericht op het houden van toezicht op groen. De doelstelling is inmiddels veranderd, en het begrip ‘groentoezicht’ is toegevoegd. De eerste deelvraag in de eerste variant van het onderzoeksrapport is ook veranderd, omdat deze te veel op de hoofdvraag leek. De eerste deelvraag is anders geformuleerd en ‘op basis van de Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht’ is toegevoegd aan deze vraag om de deelvraag specifieker te maken. De derde deelvraag is ook veranderd, om deze specifieker te maken. Voorheen was deze vraag nog te breed en stond er ‘overige regels’. Inmiddels is dit veranderd tot: ‘Wat betekent de nieuwe Europese wet- en regelgeving bij het inzetten van drones bij groentoezicht voor de eenheid Toezicht en Handhaving?’ Hiermee zorgt de onderzoeker dat deze vragen specifieker zijn en aangegeven wat er wordt onderzocht bij deze deelvragen. Ook is er een woord toegevoegd aan de hoofdvraag. Het gaat om het woord ‘verschillende’.

Dit is gedaan om aan te duiden dat er in dit rapport onderzoek wordt gedaan naar verschillende wetgeving omtrent het

23

inzetten van drones. Er wordt gekeken naar de bevoegdheid van de eenheid Toezicht en Handhaving, maar ook naar de Europese regelgeving. Deze regelgeving legt dronebestuurders namelijk beperkingen op.

24

6. Bevoegdheid van de gemeente In dit hoofdstuk komt de bevoegdheid van de gemeente om drones in te zetten als hulpmiddel aan bod. Er wordt gekeken in hoeverre er een wettelijke grondslag is om toezicht te houden via de inzet van drones. Daarbij wordt ten eerste gekeken naar artikel 151c van de Gemeentewet. Volgens dit artikel kunnen onder omstandigheden ‘flexibele’ camera’s worden ingezet voor handhavingsdoeleinden. Er zal worden onderzocht wat het doel is van dit artikel en wat de reikwijdte ervan is. Ten tweede wordt ingegaan op de vraag welke wettelijke bevoegdheden de toezichthouders van de eenheid Toezicht en Handhaving volgens de Awb hebben. Dit is van belang mede omdat artikel 151c van de Gemeentewet qua reikwijdte beperkt is. Tot slot zal er ook gekeken worden of de beelden van de drones gebruikt kunnen worden om sancties op te leggen. 6.1 Cameratoezicht en artikel 151c Gemeentewet Zoals eerder besproken in de inleiding stellen de gemeenten in Nederland als doel om leefbaar, gezond en veilig te zijn. Dit doel behalen zij door toezicht te houden op de opgestelde wet- en regelgeving. Daarnaast handhaven zij waar nodig. 77 Toezicht houden kan op vele manieren gedaan worden. Eén van deze manieren is cameratoezicht. Uit artikel 151c van de Gemeentewet wordt duidelijk dat de gemeente bevoegd is om gebruik te maken van cameratoezicht.

Uit dit wetsartikel blijkt ook dat het primaire doel van het inzetten van cameratoezicht door de gemeente is om toezicht te houden op de openbare orde.78 Een gemeente kan een camera plaatsen op openbare plekken in het kader van de handhaving van de openbare orde. Dit doen zij in samenwerking met de politie. De politie bekijkt deze beelden ook. In 2005 is artikel 151c van de Gemeentewet ingesteld. ‘Deze wet is gecreëerd omdat cameratoezicht bijdraagt aan de verbetering van de veiligheid in de publieke ruimte en bevordert ook het zichtbaar maken van overlast, geweld en criminaliteit.’79 In deze wet werd vastgesteld dat de camera’s vast horen te zitten en dat deze voor een langere duur gebruikt moeten worden. Gedurende vijf jaar (2005 t/m 2011) heeft er van uit het ministerie van Veiligheid en Justitie een evaluatie plaatsgevonden over het cameratoezicht. Uit de evaluatie werd bekend dat de gemeenten vaker behoefte hebben aan een flexibelere vorm van cameratoezicht.80 ‘Deze behoefte is ingegeven door de wens om aanhoudende en zich verplaatsende overlast in de publieke ruimte beter en effectiever te bestrijden door gerichte inzet van camera’s die snel en eenvoudig met de overlast mee kunnen worden verplaatst.’81Naar aanleiding van deze behoefte is artikel 151c van de Gemeentewet veranderd. Het woord ‘vast’ verdween uit dit wetsartikel.

Dit betekent dat gemeenten tegenwoordig ook bevoegd zijn om flexibele camera’s in te zetten. Hier kunnen drones ook onder vallen. Flexibel cameratoezicht mag alleen ingezet worden ter handhaving van de openbare orde. Uit de wettekst blijkt dat de reikwijdte van dit artikel beperkt is. Het is immers alleen van toepassing op situaties die te maken hebben met verstoringen van de openbare orde. De vraag is daarom wat daaronder wordt verstaan. Uit de rechtspraak blijkt dat het begrip openbare orde ruim moet worden opgevat. 82 In 2007 heeft de Hoge Raad bepaald dat de openbare orde gezien kan worden als: ‘op of aan de openbare weg of in een voor een publiek toegankelijk gebouw.’83 Wanneer er gesproken wordt van verstoring van de openbare orde, gaat het volgens de Hoge Raad om verstoring van de

77 M.G.J. Maas-Cooymans, A. Danopolous, J. Barensen, Handhaving door en voor gemeenten Een juridische handleiding voor

de gemeentelijke praktijk Vereniging van Nederlandse Gemeente, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. 78 Artikel 151c van de Gemeentewet. 79 Kamerstukken II 2012/13, 33582, nr. 3, p. 1. 80 Kamerstukken II 2012/13, 33582, nr. 3, p. 1. 81 Kamerstukken II 2012/13, 33582, nr. 3, p. 1. 82 J. Brouwer, Wat is openbare orde?, NJB, 2016/1561 afl. 27, p.2162. 83 HR 30 januari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ2104.

25

normale gang van zaken in een openbare ruimte. Voorbeelden hiervan zijn: geweldsdelicten 84, voetbalrellen85 of drugspanden.86 6.2 Bevoegdheden van de toezichthouders Omdat artikel 151c van de Gemeentewet beperkt is qua reikwijdte, komt de vraag naar voren welke bevoegdheden de toezichthouders van de eenheid Toezicht en Handhaving hebben als het gaat om de inzet van drones. In artikel 11 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt de term ‘toezichthouder’ gedefinieerd. In dit wetsartikel staat: ‘Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.’87 Dit wetsartikel geeft aan dat een toezichthouder op basis van de wet toezicht heeft op de naleving van hetgeen dat in de wet geregeld is. Om toezicht te houden op de naleving van hetgeen dat in de wet geregeld is, heeft een toezichthouder een aantal bevoegdheden, die ook in de Awb zijn benoemd. Een toezichthouder is bijvoorbeeld bevoegd om zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen. Een ander voorbeeld is de bevoegdheid om het legitimatiebewijs van personen te vorderen.

88 Als het gaat om de vraag of de toezichthouder gebruik mag maken van drones, is met name artikel 5:15 van de Awb van belang: Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.’89 Een toezichthouder is bijvoorbeeld bevoegd om een weiland, tuin, garage of bedrijfsterrein te betreden. Een toezichthouder heeft geen toestemming nodig van de rechthebbende, om deze plaatsen te betreden. Echter, een toezichthouder kan niet zonder toestemming van de rechthebbende een woning betreden. In de Grondwet staat aangegeven dat het betreden van een woning alleen kan geschieden door toestemming van de bewoner, tenzij het bij of krachtens de wet is bepaald. 90 Daarbij is voorafgaand legitimatie, de reden van binnentreding en een schriftelijk verslag van binnentreden achteraf vereist. 91 Uit het interview met , een toezichthouder van de FUMO, werd duidelijk dat zij zich ook beroepen op de bevoegdheid die bepaald is in artikel 5:15 van de Awb met betrekking tot het inzetten van een drone. Zij zien een drone als een benodigd apparaat om niet toegankelijke plaatsen (virtueel) te betreden. Of hij de wet zo mag interpreteren weet hij niet, maar volgens hem zal er ooit jurisprudentie moeten ontstaan over de mogelijkheden van drones, want die is er op dit moment niet.

Tot nu toe, is de FUMO niet tegengehouden door de gezaghebbende autoriteiten. 92 Uit het interview met is gebleken dat zij ook benodigde apparatuur meenemen, die zij nodig achten voor het onderzoek. Zij nemen hun telefoon en iPad mee, die beide beschikken over een camera. Deze camera’s worden gebruikt om foto’s te maken.93 Uit het interview met , toezichthouder bij Wetterskip Fryslân is gebleken dat hij geen juridische kennis had over dit onderwerp om hier concrete uitspraken over te doen.

84 Rb. Leeuwarden 19 oktober 2012, ECLI:NL:RBLEE:2012:CA2962. 85 Hof Amsterdam 12 september 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:3652. 86 Rb. Leeuwarden 31 juli 2007, ECLI:NL:RBLEE:2007:BB1540. 87 Artikel 11 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 88 Art. 16 jo. 17 en 18 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 89 Artikel 12 van de Grondwet lid 1. 90 Artikel 12 van de Grondwet lid 2. 91 Artikel 11 lid 1 jo. 2 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 92 Zie bijlage 4 Interview met Arjen de Haas, p. 58. 93 Zie bijlage 6 Interview met Anneke van der Galiēn en Stijn van Gijssel, p. 67.

26

6.2.1 Artikel 5:13 Awb Een toezichthouder is aldus bevoegd om een onderzoek te starten.94 Om een onderzoek te starten, kunnen de toezichthouders bijvoorbeeld plaatsen betreden met medeneming van benodigde apparatuur. Enige voorwaarde voor deze bevoegdheden is dat zij uitsluitend uitgevoerd mogen worden, zover dat rederlijkwijs voor de taak van een toezichthouder nodig is. Er wordt ook wel gesproken over het evenredigheidsbeginsel (proportionaliteit). Dit is beschreven in 5:13 van de Awb.95 De toezichthouder zou zijn bevoegdheden niet mogen uitoefenen, als het niet noodzakelijk of niet in verhouding zou zijn voor het vervullen van zijn taak. Echter moet het begrip ‘ten behoeve van de vervulling van zijn taak’ 96, zoals beschreven is in art. 5:13 Awb ruim geïnterpreteerd worden.97 Wanneer de toezichthouders hun bevoegdheden inzetten ter voorbereiding van andere besluiten dan handhavingsbesluiten, dan zijn zij in strijd met artikel 5:13 van de Awb. 98 Wanneer toezichthouders zalen en bussen betreden, terwijl zij zich voordoen als consumenten, omdat zij toezicht willen houden op de consumentenbescherming kan dit aangemerkt worden als redelijkerwijs noodzakelijk ter vervulling van de taak van de toezichthouder. 99 Hier waren de toezichthouders relevante informatie aan het verzamelen voor een (eventueel) handhavingsbesluit.

Hier waren ze toe bevoegd omdat dit noodzakelijk was in het kader van hun taak, toezichthouden op de consumentenbescherming. In een uitspraak van de rechtbank in Rotterdam blijkt dat het ruim interpreteren van artikel 5:13 van de Awb niet onbegrensd is. In deze uitspraak komt naar voren dat de toezichthouders van de AFM (Autoriteit Financiële Markten) gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheid om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. 100 Op basis van deze bevoegdheid hebben zij naast digitale klantgegevens ook emailsystemen van een onderneming gevorderd. De rechter is van oordeel dat de toezichthouders bevoegd zijn om de digitale klantgegevens van de onderneming te vorderen. Echter, er zou volgens de rechtbank niet bepaald kunnen worden dat het vorderen van inzage van het emailsysteem zou leiden tot een eventuele overtreding. Uit deze uitspraak kan vastgesteld worden dat het vorderen van e-mailsystemen van een onderneming redelijkerwijs niet noodzakelijk was met betrekking tot de toezichthoudende taak van de toezichthouder (van de AFM). Door de jurisprudentie kan er vastgesteld worden dat de toezichthouders heel veel vrijheid hebben, als het gaat om artikel 5:13 Awb. Echter, is het van belang dat de in te zetten middel in redelijke verhouding moet staan.

Dit wordt ook wel het proportaliteitsbeginsel genoemd.101 De toezichthouders moeten het doel van de bevoegdheden niet uit het oog verliezen. Dat betekent dat zij een drone alleen kunnen gebruiken voor hun toezichthoudende taken en niet voor andere doeleinden.

6.3 Herstelsancties Wanneer uit het onderzoek van de toezichthouder blijkt dat de wettelijke voorschriften zijn overtreden, kunnen er herstelsancties opgelegd worden. Het bestuursorgaan kan twee herstelsancties opleggen: last onder bestuursdwang 102 en last onder dwangsom.103 Beide herstelsancties zijn erop gericht om de overtreding geheel of gedeeltelijk te herstellen. Last onder bestuursdwang is ‘een middel voor een bestuursorgaan om feitelijk ongedaan te maken wat in strijd met een voorschrift tot stand is gebracht.’104 Met een last onder dwangsom wordt bedoeld: ‘de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.’105 94 Artikel 18 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 95 Art. 13 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 96 Art. 13 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 97 T.N. Sanders, Module Algemeen bestuursrecht, Alpen aan de Rijn: Wolters Kluwer 2020, paragraaf 2.2.4. 98 T.N. Sanders, Module Algemeen bestuursrecht, Alpen aan de Rijn: Wolters Kluwer 2020, paragraaf 2.2.4. 99 ECLI:NL:CBB:2015:191. 100 ECLI:NL:RBROT:2012:BX6988. 101 Artikel 13 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 102 Artikel 21 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 103 Artikel 31d van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. 104 C.J.

Loonstra, Hoofdlijnen Nederlands recht, Groningen: Noordhoff Uitgevers, 2018 p. 90. 105 Artikel 31d van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht.

27

Volgens artikel 3:2 van de Awb moet het bestuursorgaan bij de voorbereiding de nodige informatie vergaren betreffende de relevante feiten en de af te wegen belangen. Dit wordt ook wel het zorgvuldigheidsbeginsel genoemd. De relevante feiten en kennis kunnen de toezichthouders verzamelen door de uitgevoerde inspecties in de praktijk. Zoals eerder genoemd hebben toezichthouders de bevoegdheid om een onderzoek te starten. Dit onderzoek wordt vastgelegd door de toezichthouders in de vorm van een verslag. In deze verslagen worden ook bewijsstukken toegevoegd zoals de foto’s die genomen zijn met de benodigde apparatuur.106

6.4 Tussenconclusie Uit de analyse die hierboven is gemaakt, blijkt dat een drone niet ingezet kan worden voor het houden van groentoezicht op basis van artikel 151c van de Gemeentewet. Uit de probleemanalyse is duidelijk geworden dat de eenheid Toezicht en Handhaving drones wil inzetten voor groentoezicht en niet voor de openbare orde. Artikel 151c van de Gemeentewet heeft alleen betrekking tot de openbare orde. Uit de Algemene wet bestuursrecht blijkt dat toezichthouders bevoegd zijn om een onderzoek in te stellen wanneer zij dit nodig achten. Zij hebben ook de bevoegdheid om elke plaats, behalve een woning, te betreden zonder toestemming van de rechthebbende. Zij zijn bevoegd om de benodigde apparatuur mee te nemen. Een drone kan als een verlengstuk van de toezichthouder gezien worden. De eenheid Toezicht en Handhaving wil de drones inzetten voor groentoezicht. Groentoezicht speelt zich veelal af in een weiland of andere landelijke gebieden. Wanneer een drone gebruikt wordt, omdat een weiland fysiek niet toegankelijk is, kan een drone ervoor zorgen dat het weiland virtueel betreden kan worden. Ook blijkt uit de wetgeving, dat de toezichthouder bevoegd is om benodigde apparatuur mee te nemen. Ten aanzien van deze apparatuur kan niet worden gesteld dat een drone hiervan uitgesloten zou zijn.

Het kan als een middel worden gezien om in korte tijd bijvoorbeeld een elzensingel (in een weiland) te inspecteren en de toestand hiervan vast te stellen door het maken van beeldopnames. De toezichthouder kan het waar te nemen object zowel direct zien, als via de monitor, als achteraf via het bekijken van de beelden. De beelden die worden gemaakt met een drone worden toegevoegd aan een verslag. Op basis van dit verslag kunnen de gemeenten herstelsancties opleggen als dat nodig is. Door het bovenstaande kan vastgesteld worden dat de toezichthouders van de Gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen bevoegd zijn om een drone te gebruiken tijdens een onderzoek en het beeldmateriaal ook kunnen gebruiken als bewijsmateriaal. Het blijkt dat de toezichthouders van de gemeenten wel bevoegd zijn om drones in te zetten als hulpmiddel bij het houden van groentoezicht. Deze bevoegdheid kan alleen uitgeoefend worden, wanneer dit redelijkerwijs nodig is voor de taak van een toezichthouder.

106 Zie bijlage 6 interview met

, p. 67.

28

7. Privacy van de burger In dit hoofdstuk staat de privacy van de burger centraal. Er zal gekeken worden welke risico’s drones opleveren voor de privacy van de burgers. Daarna zal er gekeken worden naar de juridische aspecten van het schenden van de privacy van de burger en het verwerken van persoonsgegevens. De wetten die in dit hoofdstuk aan bod komen zijn: EVRM, Grondwet en de AVG. Tot slot volgt er een tussenconclusie waar middels de analyse die gemaakt is de deelvraag wordt beantwoord. 7.1 Drones Drones, die ook wel bekend staan als Unmanned Aerial Vehicles (UAV), oftewel onbemande luchtvaartuigen, zijn tegenwoordig aan grote technologische ontwikkelingen onderhevig. ‘De drijvende krachten achter innovatie komen zowel uit de maatschappij als uit de techniek. Het is de wisselwerking tussen wat kan en wat wij willen.’ 107 Drones worden steeds vaker uitgerust met verschillende (opname)instrumenten, zoals verschillende soorten camera’s. Dit kunnen gewone fotoen videocamera’s zijn, maar bijvoorbeeld ook infraroodcamera’s, warmtebeeldcamera’s of intelligente camera’s (gezichtsherkenning).

Naast de bovengenoemde camera’s, kan een drone ook over andere instrumenten beschikken, zoals sensoren voor onderschepping van telecommunicatieverkeer, microfoons, een radar, GPS-systemen en wifi-routers.108 In de handleiding over drones en privacy van het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt duidelijk dat de bovengenoemde instrumenten burgers kunnen opnemen of data kunnen vastleggen van de burger. Hierdoor kunnen drones een inbreuk maken op de privacy van de burger. Drones zijn namelijk klein van formaat en vliegen op een grote hoogte. Hierdoor zijn drones nauwelijks waarneembaar. De burger kan zich hierdoor niet bewust zijn van de drone die boven hem vliegt. Ook de privacyverwachtingen van de burger kunnen in het gedrang komen. Drones kunnen namelijk ook gebruikt worden in situaties waarin de burger niet verwacht dat zijn privacy geschonden zal worden. Bijvoorbeeld een burger die niet verwacht dat naar binnen gekeken kan worden in zijn flatwoning van de 20e etage. Ook wanneer een drone niet voorzien is van opname-instrumenten en andere sensoren die data kunnen verzamelen, kunnen de privacyverwachtingen van de burger geschonden worden. Door het kleine formaat kan niet gezien worden met welke instrumenten een drone is uitgerust.

Dit kan leiden tot andere gedragingen van de burger.109 ‘Dit wordt ook wel het “chilling effect” van drones genoemd: je gaat je minder vrij gedragen dan anders het geval zou zijn. Dat kan, afhankelijk van de situatie, ook betrekking hebben op de uitoefening van grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting of het recht van vereniging en vergadering.’ 110 7.2 Privacy van de burger Volgens de handleiding over drones en privacy van het Ministerie van Justitie en Veiligheid zijn de bovengenoemde punten risico’s die drones kunnen hebben op de privacy van de burger. In de subparagrafen komen de juridische aspecten omtrent de schending van privacy van de burger aan bod. 7.2.2 Grondwet en EVRM De Grondwet regelt de bevoegdheden van het parlement, de ministers en de Koning. 111 In de Grondwet wordt, naast deze bevoegdheden, ook vastgesteld hoe provincies en gemeenten moeten opereren. Ook de grondrechten van alle Nederlanders zijn in de Grondwet opgenomen. Hieronder valt ook het recht op privacy.112 In artikel 10 van de Grondwet staat: ‘Ieder heeft, behoudens bij of

107 W.de Jager, Drones binnen de gemeente, Den Haag: VNG 2020 p. 8. 108 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 5. 109 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 5, 6 en 7. 110 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 7. 111 ‘Grondwet’, Overheid.nl. 112 ‘Grondwet’, Overheid.nl.

29

krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.’113 Persoonlijke levenssfeer kan onder andere worden omvat als: ‘het huis, de briefwisseling, de communicatie via telefoon en andere communicatiemiddelen, het recht om niet te worden bespied of afgeluisterd, het recht op zorgvuldige behandeling van persoonlijke gegevens, het recht op eerbiediging van het innerlijk leven, het recht op eerbiediging van de lichamelijke integriteit.’114 Kortgezegd wordt in de Grondwet bepaald dat eenieder recht heeft op zijn privacy. Hier zou in beginsel geen inbreuk op gemaakt mogen worden, maar artikel 10 van de Grondwet geeft aan dat in de wet uitzonderingen kunnen staan. Dit betekent dat inbreuk op privacy wel is toegestaan, mits de uitzondering een grondslag heeft in de wet. Naast de Nederlandse Grondwet, kent ook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) een wetsartikel omtrent privacy. In artikel 8 van de EVRM staat: ‘Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.’115 In het tweede lid staat dat inmenging van de overheid niet is toegestaan, voor zover het bij wet is voorzien of noodzakelijk is in het belang van de democratische samenleving.

116 Er kan ook inbreuk gemaakt worden op dit recht wanneer het in het belang van ‘de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen is.’117 In de vorige deelvraag werd duidelijk dat toezichthouders bevoegd zijn om een onderzoek in te stellen. Conform artikel 15 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht hebben de toezichthouders de bevoegdheid om elke plaats met de benodigde apparatuur te betreden zonder toestemming van de rechthebbende. Bij het betreden van een woning is er wel toestemming nodig van de rechthebbende van de woning. Uit dit wetsartikel blijkt dat een toezichthouder een weiland of een bedrijfsterrein kan betreden zonder dat hij toestemming nodig heeft. Deze twee plekken hebben niet per se te maken met een persoonlijke levenssfeer. Omdat de toezichthouder wettelijk bevoegd is om deze plekken te betreden zonder toestemming, kan hij in zo’n situatie ook inbreuk maken op dit grondrecht. Dit grondrecht mag namelijk overtreden worden door de overheid als de overtreding een wettelijke grondslag heeft.

Daarnaast is het ook belangrijk om te onthouden, dat de eenheid Toezicht en Handhaving de drone alleen wil gebruiken met het doel om toezicht te houden op het groen. De eenheid Toezicht en Handhaving heeft geen enkele intentie om inbreuk te maken op de persoonlijke levenssfeer van de burger. 7.2.3. Beginselen AVG De Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) is een verordening. Dat betekent dat alle staten die lid zijn van de Europese Unie de daarin te vinden regels moeten volgen. 118 De AVG is van toepassing bij de verwerking van persoonsgegevens.119 De AVG kent een aantal belangrijke beginselen. Deze beginselen staan in artikel 5 van de AVG. Bij het verwerken van persoonsgegevens moet de verwerker hieraan voldoen.120 De beginselen luiden als volgt: 1. ‘De verwerking van persoonsgegevens moet rechtmatig, behoorlijk en transparant zijn’ 121 ‘Uitgangspunt is dat persoonsgegevens alleen mogen worden verwerkt voor gerechtvaardigde doeleinden.’ 122 113 Artikel 10 van de Grondwet. 114 Artikel 10 van de Grondwet. Anders: ‘Artikel 10: Privacy’, denederlandsegrondwet.nl. 115 Artikel 8 van de Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens lid 1. 116 Artikel 8 van de Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens lid 2. 117Artikel 8 van de Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens lid 2. 118 B. W. Schermer, D.

Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet

Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.19. 119 Artikel 2 jo. 4 van de Algemene verordening gegevensbescherming. 120 Artikel 5 van de Algemene verordening gegevensbescherming. 121 Artikel 5 lid 1 sub a van de Algemene verordening gegevensbescherming. 122 B. W. Schermer, D. Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.22.

30

2. ‘De verwerking moet gebonden zijn aan specifieke verzameldoelen’ 123 ‘Persoonsgegevens mogen alleen worden verzameld en verwerkt voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden.’124 3. ‘De gegevens moeten toereikend, ter zake dienend en beperkt tot het noodzakelijke zijn’ 125 ‘Wanneer persoonsgegevens worden verwerkt dan moeten zij voor het doel toereikend en ter zake dienend zijn. Verder mogen er niet meer persoonsgegevens worden verwerkt dan noodzakelijk voor het doel.’ 126 4. ‘De gegevens moeten juist zijn’127 ‘De verwerkingsverantwoordelijke (zie hoofdstuk 3 en Schema 3) moet alle redelijke maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de gegevens correct en actueel zijn.’128 5. ‘De gegevens mogen niet langer worden bewaard dan nodig’ 129 ‘Persoonsgegevens mogen niet langer bewaard worden dan noodzakelijk voor het doel van de verwerking. Wanneer de gegevens niet langer noodzakelijk zijn, dan moeten zij worden vernietigd of gewist.’130 6.

‘De gegevens moeten goed beveiligd zijn en vertrouwelijk blijven’ 131 ‘Persoonsgegevens moeten worden beschermd tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging.’132 7.2.4 Verwerking van persoonsgegevens Zoals eerder aangegeven, kan een drone verschillende instrumenten (payload) bevatten, deze instrumenten kunnen gegevens van personen vastleggen en opslaan. Een camera op een drone kan bijvoorbeeld personen herkenbaar in beeld brengen (bijvoorbeeld door in te zoomen). In dat geval worden er dus persoonsgegevens verwerkt. Wanneer personen niet herkenbaar in beeld zijn, kunnen zij ook niet geïdentificeerd worden. Wanneer personen niet te identificeren zijn op beeld, is er ook geen sprake van (verwerking van) persoonsgegevens. 133 Uit het interview met , toezichthouder bij de FUMO, blijkt dat zij nauwelijks mensen tegenkomen bij de operaties die zij uitvoeren, maar helemaal voorkomen is niet mogelijk. De FUMO houdt milieucontroles en vliegt over bedrijfsterreinen en landelijke gebieden. Zij hebben wel een Data Protection Impact Assessment (hierna: DPIA) opgesteld.

Een DPIA is een instrument om vooraf de privacy risico’s van een gegevensverwerking in kaart te brengen en om daarna maatregelen te kunnen nemen om de risico’s te verkleinen.’ 134 Een DPIA is verplicht als de gegevensverwerking een hoog privacy risico oplevert voor de mensen van wie deze gegevens worden verwerkt. De organisatie die deze gegevens verwerkt moet zelf bepalen wanneer hier sprake van is.135 Wanneer zij toch 123 Artikel 5 lid 1 sub b van de Algemene verordening gegevensbescherming. 124 B. W. Schermer, D. Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet

Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.22. 125 Artikel 5 lid 1 sub c van de Algemene verordening gegevensbescherming. 126 B. W. Schermer, D. Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.22. 127 Artikel 5 lid 1 sub d van de Algemene verordening gegevensbescherming. 128 B. W. Schermer, D. Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.22. 129 Artikel 5 lid 1 sub e van de Algemene verordening gegevensbescherming. 130 B. W. Schermer, D. Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.22. 131 Artikel 5 van de lid 1 sub f Algemene verordening gegevensbescherming. 132 B. W. Schermer, D. Hagenauw, N.Falot, Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming en Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2018, p.22. 133 Artikel 4 lid 1 van de Algemene verordening gegevensbescherming. Anders: Rapport cameratoezicht, Den Haag: Autoriteit persoonsgegevens, p.46.

134 ‘Data protection impact assessment (DPIA)’, autoriteitpersoonsgegevens.nl. 135 Artikel 35 van de Algemene verordening gegevensbescherming. Anders: ‘Data protection impact assessment (DPIA)’, autoriteitpersoonsgegevens.nl Data protection impact assessment (DPIA)’, autoriteitpersoonsgegevens.nl.

31

personen tegenkomen in het beeldmateriaal, dan maken zij deze personen onherkenbaar. Dit doen zij door deze personen te vervagen (blurren). Zij doen dit om personen niet identificeerbaar op beeld te brengen. Zo voorkomen zij verwerking van persoonsgegevens. Wanneer het blijkt dat het beeldmateriaal nauwelijks bruikbaar is, verwijderen zij het beeldmateriaal. 136 Rindert van der Kooi, toezichthouder bij Wetterskip Fryslân, geeft aan dat ook zij weinig mensen tegenkomen tijdens de drone-operaties. Zij zorgen er expliciet voor dat er geen mensen in beeld komen, door mensen te waarschuwen of weg te sturen. Volgens Rindert van der Kooi komt het incidenteel wel eens voor dat personen in beeld staan, maar dat is veelal op 50 meter hoogte. Deze personen komen dan niet herkenbaar in beeld. Wanneer mensen onverhoopt wel herkenbaar in beeld komen, dan maken zij de persoon onherkenbaar door de gezichten te vervagen. Ook Wetterskip Fryslân heeft een DPIA opgesteld om vooraf privacyrisico’s in kaart te brengen om daarna maatregelen te kunnen nemen om de risico’s te beperken. 137 Er kan vastgesteld worden dat beide organisaties een (verplichte) DPIA hebben opgesteld om de risico’s vast te stellen en te beperken. Daarnaast kan ook vastgesteld worden dat beide omgevingsdiensten weinig mensen tegenkomen tijdens de droneoperaties.

De AVG stelt vast dat organisaties die persoonsgegevens verwerken ook een informatieplicht hebben.138 Dit betekent dat zij de betrokkene moeten informeren over het feit dat er persoonsgegevens worden verwerkt. Echter, deze informatieplicht geldt niet wanneer het onmogelijk blijkt te zijn of tot een onevenredige inspanning leidt. Dit kan lastig zijn voor de eenheid Toezicht en Handhaving. Het is namelijk moeilijk elke persoon die misschien op beeld zal komen te informeren. De eenheid Toezicht en Handhaving kan namelijk niet voorspellen of er mensen op beeld zullen komen. Wandelaars of mensen die toevallig in het buurt zijn kunnen moeilijk opgespoord worden. 7.2.5 Proportionaliteitsbeginsel en subsidiariteitsbeginsel De gemeenten dienen ook rekening te houden met het proportionaliteitsbeginsel 139 en het subsidiariteitsbeginsel140. Volgens het proportionaliteitsbeginsel moet de zwaarte van het middel dat ingezet zal worden in verhouding staan met het beoogde doel. 141 Wanneer wordt gekeken naar de inzet van drones door de eenheid Toezicht en Handhaving, dan is het beoogde doel om toezicht te houden op landelijke gebieden, ook de landelijke gebieden die niet toegankelijk zijn. Het is van belang dat de inbreuk op de privacy, gelet op dit doel, niet te zwaar is.

In dit geval zal het middel dat ingezet zal worden (door de eenheid Toezicht en Handhaving) een drone zijn met een camera. Hierdoor kunnen landelijke gebieden, die niet toegankelijk zijn, virtueel betreden worden. Hierdoor kan er toezicht worden gehouden op het groen. Groentoezicht is belangrijk voor de gemeenten om leefbaar, gezond en veilig te zijn. De gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen zijn landelijke gemeenten met veel agrarische bedrijven met daarbij behorende weilanden, gelegen in het typerende landschap van de Friese Wouden.142 Hieruit kan afgeleid worden dat toezicht op groen voor beide gemeenten van belang is. Om deze vorm van toezicht volledig te mogen uitvoeren in gebieden die moeilijker te betreden zijn, moet er gebruik gemaakt worden van benodigde apparatuur, zoals een drone. Daarnaast blijkt uit het interview met Arjen de Haas blijkt dat toezichthouders bij de FUMO nauwelijks mensen tegenkomen tijdens de drone-operaties die zij uitvoeren. Zij hebben verschillende 136 Zie bijlage 4 Interview met Arjen de Haas, p. 58. 137 Zie bijlage 5 Interview met Rindert van der Kooi, p. 62. 138 Artikel 13 van de Algemene verordening gegevensbescherming. 139 Artikel 3:4 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht. 140 Artikel 3:4 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht. 141 Artikel 2.3 Proportionaliteit & subsidiariteit van de Handreiking toezicht Drank- en Horecawet.

Anders: ‘2.3

Proportionaliteit & subsidiariteit’, handreikingdhw.nl. 142 PLANTOELICHTING BESTEMMINGSPLAN BUITENGEBIED 2013, Gemeente Tytsjerksteradiel, Burgum: Gemeente Tytsjerksteradiel 2013, p.45.

32

manieren gevonden om de inbreuk te beperken en dus ‘proportioneel’ te houden. Zo hebben ze een DPIA opgesteld. Een DPIA is een instrument om vooraf de privacyrisico’s van een gegevensverwerking in kaart te brengen. En om daarna maatregelen te kunnen nemen om de risico’s te verkleinen.’ 143 Een DPIA is verplicht als de gegevensverwerking een hoog privacy risico oplevert voor de mensen van wie deze gegevens worden verwerkt. De organisatie die deze gegevens verwerkt moet zelf bepalen wanneer hier sprake van is.144 Wanneer zij toch personen tegenkomen in het beeldmateriaal, dan maken zij deze personen onherkenbaar. Dit doen zij door deze personen te vervagen (blurren). Wanneer het blijkt dat het beeldmateriaal nauwelijks bruikbaar is, verwijderen zij het beeldmateriaal. Het tweede beginsel waar rekening mee gehouden moet worden, is het subsidiariteitsbeginsel. Hier wordt mee bedoeld dat het middel alleen ingezet mag worden als een lichter middel niet tot voldoende resultaat leidt. 145 Een lichter middel om groentoezicht te houden is de gebieden fysiek te betreden. Uit het interview met toezichthouders van de eenheid Toezicht en Handhaving) blijkt dat zij wel eens te maken hebben met situaties waardoor zij geen toezicht kunnen houden op bepaalde plaatsen.

Deze plekken zijn dan niet toegankelijk, door bijvoorbeeld een onbetrouwbare stier of agressief vleesvee dat aanwezig is in het weiland. Uit het interview met Arjen de Haas is gebleken dat ook hij te maken heeft gehad met plaatsen die niet toegankelijk waren om toezicht te houden. Een weiland dat net geoogst was door een boer bijvoorbeeld. 146 Uit de interviews is gebleken dat in de praktijk het fysiek toezichthouden soms niet mogelijk is. Hier kan uit afgeleid worden dat dit (lichtere) middel niet voldoende is om het gewenste resultaat op te leveren. Een drone inzetten kan wel leiden tot voldoende resultaat. 7.3 Tussenconclusie Uit de analyse die hierboven is gedaan, blijkt dat het inzetten van drones veel privacygevoelige risico’s met zich meedraagt. Privacy is een grondrecht van de Nederlandse burger. Dit recht is zowel in de Grondwet als in het EVRM opgenomen. Uit de betreffende artikelen blijkt dat inbreuk maken op dit recht niet toegestaan is. Echter, er kunnen wel uitzonderingen gemaakt worden. Uit beide regelingen blijkt dat een inbreuk op de privacy is toegestaan als daarvoor een wettelijke grondslag is. De toezichthouders van de gemeenten zijn wettelijk gezien bevoegd om een onderzoek in te stellen als zij het vermoeden hebben dat wettelijke voorschriften niet worden nageleefd. Zij kunnen daarom alle plekken betreden zonder toestemming (behalve woningen).

Dit kan variëren van een plek waar sprake is van een publieke sfeer (voorbeeld: bedrijfsterrein, weiland, openbare weg etc.) tot een plek waar sprake is van een privésfeer (tuin, garage, voertuig). Daarnaast zijn de toezichthouders wettelijk bevoegd om alle benodigde apparatuur mee te nemen. Een drone kan hier onder vallen. Enige voorwaarde voor deze twee bevoegdheden zijn dat zij uitsluitend uitgevoerd mogen worden, zover dat rederlijkwijs voor de uitvoering van de taak van een toezichthouder nodig is. Wanneer wordt gekeken naar het beoogde dronegebruik door de eenheid Toezicht en Handhaving, is de inbreuk op de privacy beperkt en gerechtvaardigd. Ten eerste is er een wettelijke grondslag om gebruik te maken van drones. Ten tweede wordt gevlogen over landelijke gebieden met als doel om het groen (en niet de mensen) in beeld te brengen. Er zijn weinig mensen en de mensen die er zijn bevinden zich meer in een publieke sfeer dan in een privésfeer. Dit neemt niet weg dat er mensen in beeld kunnen komen en dat hun privacybelangen worden beschermd door de AVG. Er moet daarom wel worden getracht de inbreuk op hun privacy te beperken. Het is daarom van belang om een DPIA op te stellen. Hierin kunnen maatregelen worden opgenomen dat de gezichten worden vervaagd of dat 143 ‘Data protection impact assessment (DPIA)’, autoriteitpersoonsgegevens.nl.

144 Artikel 35 van de Algemene verordening gegevensbescherming. Anders: Data protection impact assessment (DPIA)’,

autoriteitpersoonsgegevens.nl. 145 Artikel 2.3 Proportionaliteit & subsidiariteit van de Handreiking toezicht Drank- en Horecawet. Anders: ‘2.3 Proportionaliteit & subsidiariteit’, handreikingdhw.nl. 146 Zie bijlage 4. Interview met Arjen de Haas, p. 58.

33

afbeeldingen worden verwijderd als er personen op staan. Op die manier wordt rekening gehouden met de privacybelangen van burgers.

34

8. Europese wet- en regelgeving droneoperaties In dit hoofdstuk staat de nieuwe Europese regelgeving over drones en de luchtvaartwet centraal. Ook de nationale wetgeving wordt geanalyseerd omdat deze in verbinding staan met de Europese regelgeving. Er zal uitgelegd worden hoe een toezichthouder rekening moet houden met de regels die gelden in de lucht. Daarnaast wordt er ook uitgelegd waar een toezichthouder aan moet voldoen voordat hij/zij kan beginnen met het besturen van een drone. 8.1 Europese regelgeving drones Sinds 31 december 2020 is de Europese regelgeving over drones in werking getreden.147 Deze nieuwe Europese wetgeving vervangt de nationale dronewetgeving. Waar de nationale dronewetgeving verschil maakte tussen professionele dronebestuurders en recreatieve dronebestuurders doet de nieuwe Europese dronewetgeving dat niet. De nieuwe Europese dronewetgeving deelt dronebestuurders namelijk op in drie categorieën:148 - Open categorie (Vluchten met laag risico) - Specifieke categorie (Vluchten met gemiddeld risico) - Gecertificeerde categorie (Vluchten met hoog risico) Onder welke categorie een dronebestuurder valt hangt af van het gewicht van de drone en de soort vlucht die uitgevoerd gaat worden door de dronebestuurder.

Daarnaast hangt het ook af van de risico’s op een ongeval tijdens een vlucht.149 De algemene regels en categorieën zullen nader toegelicht worden in de volgende paragrafen. 8.1.1 Algemene regels De Europese dronewetgeving kent een aantal algemene regels waar de dronebestuurder aan moet voldoen voor het vliegen. De eigenaar (exploitant) van één of meerdere drones moet zich registreren bij de RDW. De dronebestuurder zal een vliegbewijs moeten halen. Om een vliegbewijs te behalen, zal er eerst een theorie-examen afgelegd moeten worden. Wanneer hier een positief resultaat op is behaald, ontvangt de dronebestuurder een vliegbewijs. Dit vliegbewijs zal de dronebestuurder altijd bij zich moeten dragen tijdens het besturen van een drone.150 De dronebestuurder moet minimaal 16 jaar oud zijn, hij/zij mag niet vliegen in de buurt van hulpdiensten en moet de drone onmiddellijk dalen als er ander vliegverkeer in beeld is.151 Daarnaast is in deze regelgeving opgenomen dat elk land gebieden kan aanwijzen waar het verboden is om te vliegen in het kader van de veiligheid.152 Hier wordt later in het hoofdstuk verder op in gegaan. Uit het interview van blijkt dat wanneer hier wel operatie moet worden uitgevoerd, er toestemming wordt gevraagd aan de vliegbasis in Leeuwarden. Deze algemene regels gelden in alle categorieën. Bij sommige categorieën zijn er aanvullende regels.

8.1.2 Open categorie Vluchten met een laag risico op ongevallen vallen in de open categorie. Om onder de open categorie te vallen, zijn er een aantal voorwaarden opgesteld. Ten eerste moet de drone bij het opstijgen een gewicht hebben van maximaal 25 kilogram. Daarnaast moet de dronebestuurder er voor zorgen dat de drone op een veilige afstand van mensen wordt gehouden en dat er niet gevlogen wordt boven 147 Artikel 16 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen. 148Artikel 3 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en

procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 149 ‘Nieuwe regels voor vliegen met drones’, rijksoverheid.nl. Anders: ‘Europese droneregelgeving’, dronewatch.nl. 150 Artikel 14 jo. 18 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 151 Artikel 3 jo. Bijlage Deel A sub 3 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 152 Artikel 15 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45).

35

mensenmassa’s. Ook moet de dronebestuurder zicht hebben op de drone, dit wordt ook wel de Visual Line Of Sight (VLOS) genoemd. Er mag tot een maximale hoogte van 120 meter gevlogen worden. Tot slot mogen er geen gevaarlijke stoffen vervoerd worden en mag er niks uit de drone vallen. 153 De open categorie kent drie subcategorieën. Elke subcategorie kent andere aanvullende regels. De open categorie kent drie subcategorieën. Elke subcategorie kent andere aanvullende regels. De eerste subcategorie is A1. Hieronder vallen drones tot 250 gram. Voor drones die onder subcategorie A1 vallen geldt dat zij zich alleen hoeven te registeren bij de RDW als de drone beschikt over een camera. Daarnaast hoeft de dronebestuurder geen theorie-examen af te leggen of over een vliegbewijs te beschikken.154 De tweede subcategorie is A2. Hieronder vallen drones die dichter bij een mensenmassa vliegen en een gewicht hebben van maximaal 2 kilogram. Als de drone onder deze subcategorie valt heeft de dronebestuurder naast een vliegbewijs ook een vaardigheidsbewijs nodig. Om dit vaardigheidsbewijs te behalen zal naast het theorie-examen ook een aanvullende kennistest met succes afgelegd moeten worden. Daarnaast zal de dronebestuurder moeten verklaren dat hij/zij een praktische zelfopleiding heeft gevolgd.

Bij het vliegen in de subcategorie A2 zal de drone tijdens de vlucht minimaal 50 meter afstand moeten houden van mensen.155 Tot slot volgt de laatste subcategorie A3. Hier vallen drones onder tot het maximale gewicht van 25 kilogram. Dronebestuurders met een drone die onder deze subcategorie valt mogen niet vliegen in gebieden waar mensen zijn. Daarnaast moet de dronebestuurder 150 meter afstand houden van de woon-, handels-, industrie-, of recreatiezones. 156 8.1.3 Specifieke categorie Onder de specifieke categorie vallen vluchten die risicovoller zijn dan vluchten die vallen onder de open categorie. Het gaat om vluchten waar er boven mensen gevlogen gaat worden, vluchten in de buurt van luchtvaartterreinen, drones boven de 25 kilogram, vluchten binnen de bewoonde omgeving, vluchten waar drones boven de 120 meter vliegen, drones die iets uit de lucht mogen droppen en drones waarmee er buiten het directe zicht gevlogen wordt (BVLOS). Ook bij de specifieke categorie gelden de algemene regels, maar er zijn ook aanvullende regels. Deze aanvullende regels bepalen dat de dronebestuurder minimaal een vaardigheidsbewijs moet hebben. De exploitant (eigenaar van de drone) moet een risico-analyse uitvoeren.

Dat betekent dat de exploitant aan het begin van een operatie een analyse moet uitvoeren van de risico’s van de geplande vlucht voor de luchtvaartveiligheid en de veiligheid van personen en goederen op de grond. 157

Tot slot zal de exploitant ook een vluchtvergunning moeten hebben. Deze vluchtvergunningen worden verstrekt door de Inspectie Leefomgeving en Transport. 158 8.1.4. Gecertificeerde categorie Onder de gecertificeerde categorie vallen dronevluchten waar er sprake is van een hoog risico. Dit zou moeten blijken uit een risicoanalyse die uitgevoerd is door de exploitant. 153 Artikel 4 lid 1 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en

procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 154 Bijlage Deel A sub 3 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 155 Bijlage Deel A sub 3 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). Anders: ‘Heb ik een vliegbewijs nodig om met een drone te vliegen?’, rijksoverheid.nl. 156 Bijlage Deel A sub 3 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). Anders: ‘Welke regels gelden voor het vliegen met een drone met een laag risico?’, rijksoverheid.nl 157 ‘ILT-brede risicoanalyse 2020’, ilent.nl 158 Artikel 13 lid 1 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45).

36

Vluchten die vallen onder de gecertificeerde categorie zijn veelal vluchten die boven een groot aantal mensen plaatsvinden of waarbij gevaarlijke goederen vervoerd worden. 159 Voor deze categorie zijn de regels nog niet volledig ontwikkeld. Deze regels worden ontwikkeld door het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) in samenwerking met experts. Naar verwachting zullen de eerste Europese voorstellen gedaan worden in het tweede kwartaal van 2021. Voor die tijd geldt de nationale wetgeving, dat wil zeggen de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen.160 In de tussentijd wordt er een vergunning verleend door ILT voor dronevluchten binnen deze categorie. 161 Wanneer de regels van de nieuwe Europese regelgeving worden overtreden, kan dat een boete opleveren van €8.700,- per overtreding. 162 8.2 Luchtvaartwet De Luchtvaartwet kent twee regelingen die betrekkingen hebben op onbemande luchtvaartuigen: de Regeling modelvliegen en de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. In de volgende sub paragrafen zullen deze twee regelingen worden toegelicht. 8.2.1 Regeling modelvliegen De onbemande luchtvaartuigen, zoals drones, vallen onder deze regeling. In deze regeling worden de regels in de lucht, tijdens de besturing van de drone, voor privégebruik van de drone aangegeven.

In artikel 1b van de Regeling modelvliegen wordt bijvoorbeeld duidelijk dat drones voorrang moeten verlenen aan vliegtuigen, helikopters, zweeftoestellen, vrije ballonen en luchtschepen. ‘In alle overige gevallen dat twee luchtvaartuigen kruisen op of omstreeks hetzelfde niveau, verleent het luchtvaartuig dat het andere aan zijn rechterzijde heeft voorrang.’ 163 In deze regelgeving staan ook andere regels omtrent ‘vluchten met een modelluchtvaartuig die worden uitgevoerd in het verband van een modelluchtvaartuigclub of -vereniging’. 164 8.2.2 Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen Omdat de markt voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen zo snel groeit, wilde het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat deze groei faciliteren. Dat hebben zij gedaan door de regelgeving aan te passen en ruimte te creëren voor professioneel gebruik van drones. 165 Wanneer een drone vliegt voor een overheidsdienst (staatsoperatie) geldt de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen.166 De Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) verleent vergunningen (ROC) voor een staatsoperatie en daarnaast verleent de ILT ook ontheffingen voor plaatsen waar niet gevlogen mag worden. Volgens de ILT worden staatsluchtvaartuigen ingezet voor: militaire activiteiten, politie activiteiten, brandbestrijding, opsporing of vergelijkbare activiteiten of diensten.

167 Uit het interview met , toezichthouder van de FUMO, blijkt dat de FUMO de keuze had om onder de oude regelgeving (staatsoperatie) of onder de nieuwe Europese regelgeving te opereren. De FUMO heeft gekozen om te opereren onder de nieuwe Europese regelgeving. De 159 Artikel 6 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en

procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 160 Artikel 15 lid 3 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen. 161 Artikel 15 lid 3 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen. 162 ‘Q&A drones’, rijksoverheid.nl 163 Artikel 1b van de Regeling modelvliegen. 164 Artikel 2 van de Regeling modelvliegen. 165 Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 4 oktober 2017 tot wijziging van de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen in verband met het verruimen van de mogelijkheden voor gecertificeerd drone gebruik (Strct 2017, 57411). 166 Artikel 15 lid 3 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen. Anders: ‘Staatsluchtvaartuigen’, ilent.nl. 167 ‘Staatsluchtvaartuigen’, ilent.nl.

37

nieuwe Europese regelgeving biedt namelijk meer ruimte om een operatie uit te voeren. Een andere reden voor de keuze van de FUMO is ook het financiële plaatje. Momenteel is er nog maar sprake van één piloot met drones bij de FUMO. Zij willen geen duizenden euro’s besteden aan ontheffingen en vergunningen voor een piloot. De dronevluchten van de FUMO vallen onder categorie Open, subcategorie A2. Zij maken namelijk gebruik van een consumentendrone Mavic 2 Pro, een drone van 907 gram. 168 Wetterskip Fryslân valt momenteel nog onder de oude regelgeving, omdat er sprake is van een overgangsperiode. Zij vliegen namelijk al sinds 2017. Wanneer voldaan kan worden aan alle eisen (juiste opleiding en drone) zouden ze liever willen dat een gedeelte van de lichtere operaties van Wetterskip Fryslân onder de open categorie vallen. De reden hiervoor is omdat zij willen dat er meer collega’s een drone gaan besturen. Wanneer de vluchten binnen de open categorie vallen, is het makkelijker om in te stappen, omdat er minder eisen worden gesteld aan de dronebestuurder en de drone. Zwaardere operaties vallen onder de staatsoperatie. Bij een staatsoperatie zouden zij binnen een CTR-gebied mogen vliegen. 169 De FUMO en het Wetterskip Fryslân verschillen hier dus wel in. Dit komt doordat de FUMO sinds kort gebruik maakt van droneoperaties.

Wetterskip Fryslân maakt al een langere tijd gebruik van drones en valt daarom in de overgangsregeling. Wetterskip Fryslân ziet de eenheid Toezicht en Handhaving eerder opereren onder de nieuwe Europese regelgeving dan onder een staatsoperatie. De reden hiervan is omdat onder nieuwe Europese regelgeving vallen makkelijker is om in te stappen. Onder deze categorie zouden de gemeenten de eerste ervaringen op kunnen doen. 170 8.3 ‘No-fly’-zones en CTR In de nieuwe Europese regelgeving is opgenomen dat elk land gebieden kan aanwijzen waar het verboden is om te vliegen, in kader van veiligheid. 171 Dit zijn bijvoorbeeld ‘no-fly’-zones en control zones (CTR-gebieden). In Nederland zijn er ook zulke gebieden aangewezen. Dit zijn onder andere de luchtruimen rondom een luchthaven of vliegbasis (CTR). 172 In Leeuwarden is er ook een CTR-gebied aangewezen, het is verboden om een dronevlucht uit te voeren binnen dit CTR-gebied.173 Uit de luchtvaartkaart (VFR) die gemaakt is door de LVNL (Luchtverkeersleiding Nederland) blijkt dat de plaatsen Suwâld, Gytsjerk, Tytsjerk en Bartlehiem ook binnen dit CTR-gebied vallen en niet toegankelijk zijn met een drone. Dit zijn de zogenoemde ‘no-fly’-zones. De bovenstaande plaatsen zijn gebieden in de gemeente Tytsjerksteradiel. In Achtkarspelen is er ook sprake van gebieden die niet toegankelijk zijn voor een drone: It Utlân en Surhuisterveen.

Uit het interview met Arjen de Haas blijkt dat wanneer in deze gebieden wel een operatie plaatsvindt, er toestemming wordt gevraagd aan de vliegbasis in Leeuwarden. , toezichthouder van Wetterskip Fryslân geeft aan dat Wetterskip Fryslân vaak toestemming vraagt aan de vliegbasis Leeuwarden. Volgens is de vliegbasis van Leeuwarden baas over het luchtruim van dat gebied en kan daarom toestemming geven voor droneoperaties. Volgens de FUMO en Wetterskip Fryslân geeft de vliegbasis bijna altijd toestemming om een droneoperatie uit te voeren binnen dat gebied. Ook in gebieden die vallen onder de Natura 2000-wetgeving kan er niet zomaar gevlogen worden. Volgens en moet er dan een ontheffing aangevraagd worden bij 174 de Provincie Fryslân.

168 Zie bijlage 4 Interview met

, p.58. i, p. 62. 170 Zie bijlage 5 Interview met p. 62. 171 Artikel 15 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 172 Artikel 7 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen. 173 Artikel 7 lid 2 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen. 174 Artikel 3.3 van de Wet natuurbescherming. Anders: Zie bijlage 4 en 5 Interview 169 Zie bijlage 5 Interview met

.

38

8.4 Tussenconclusie Sinds 31 december 2020 is de Europese regelgeving over drones in werking getreden. Deze nieuwe Europese regelgeving vervangt de nationale dronewetgeving. De nieuwe Europese regelgeving werkt met drie categorieën: de open categorie, de specifieke categorie en de gecertificeerde categorie. De eenheid Toezicht en Handhaving kan ervoor kiezen om te opereren onder deze nieuwe regelgeving, maar ook om (tijdelijk) te opereren onder de nationale wetgeving. Uit de praktijk is gebleken dat voor de toezichthouders het opereren onder de nieuwe Europese regelgeving makkelijker is om in te stappen. Ook zouden hier minder kosten aan verbonden zijn, omdat er minder vergunningen nodig zijn. Wanneer de eenheid Toezicht en Handhaving kiest voor een soortgelijke drone als de FUMO, zal zij ook onder de open categorie vallen. De droneoperatie zal dan ook in subcategorie A2 vallen. In deze subcategorie vallen drones die een gewicht hebben van maximaal 2 kilogram. In deze subcategorie zal de dronebestuurder een vliegbewijs moeten halen, dit kan door een online kennistest af te leggen. Daarnaast zal ook een aanvullende kennistest succesvol afgelegd moeten worden en zal de dronebestuurder moeten verklaren dat hij/zij een praktische zelfopleiding heeft gevolgd. De RDW verstrekt het vliegbewijs.

Dit vliegbewijs zal de dronebestuurder altijd bij zich moeten dragen tijdens het besturen van een drone. 175 Hiernaast zal de eenheid Toezicht en Handhaving ook rekening moeten houden met het CTR-gebied van de vliegbasis Leeuwarden. Hier ligt de vliegbasis en is er sprake van veel luchtverkeer. Wanneer het noodzakelijk is om binnen dit gebied te vliegen, moet de eenheid Toezicht en Handhaving om toestemming vragen aan de vliegbasis Leeuwarden.

175 Artikel 14 jo. 18 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en

procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45).

39

9. Conclusie In dit hoofdstuk zal de centrale vraag: ‘In hoeverre kunnen en mogen de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, binnen de geldende wet- en regelgeving, gebruik maken van drones bij toezicht en handhaving?’ uiteengezet worden. In de eerste plaats is uit dit onderzoek gebleken dat artikel 151c van de Gemeentewet geen wettelijke basis vormt om een drone in te zetten in het kader van groentoezicht. Dit wetsartikel is namelijk beperkt qua reikwijdte en heeft alleen betrekking tot handhaving van de openbare orde. Uit een uitspraak van de Hoge Raad is gebleken dat gebieden zoals weilanden of andere gebieden niet onder de term ‘openbare orde’ vallen. 176 Echter, uit het wetsartikel 5:15 van de Awb is gebleken dat toezichthouders bevoegd zijn om elke plaats (woningen uitgezonderd) te betreden zonder toestemming van de rechthebbende. Daarbij mogen zij ook benodigde apparatuur meenemen. Een drone lijkt hier ook onder te vallen. Uit dit wetsartikel kan niet worden gesteld dat een drone hiervan uitgesloten zou zijn. Een drone zou de toezichthouder de kans kunnen bieden om de gebieden ‘virtueel’ te betreden. Een drone kan gezien worden als een verlengstuk van de toezichthouder. In de tweede plaats spelen er ook privacyrechtelijke aspecten mee bij het inzetten van een drone. Door artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM is de privacy van de burger beschermd.