Bijlage 1 - Onderzoeksrapport De rechtmatigheid van het inzetten van drones als handhavingsmiddel - geanonimiseerd

Onderzoeksrapport HBO-Rechten Naam student: Studentnummer: E-mailadres school: Telefoonnummer: 0643294452 Opleiding, afstudeerrichting ×VT oDT

HBO-Rechten

Datum: 9 juni 2021 Naam organisatie: Adres: Postcode / plaats: Gemeente van vestiging: Website organisatie:

Gemeente Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen Raadhuisweg 7 9251 GH Burgum Gemeente Tytsjerksteradiel https://www.t-diel.nl/

Naam en email opdrachtgever/praktijkbegeleider: Functie opdrachtgever/praktijkbegeleider: Juridisch beleidsmedewerker Telefoonnummer opdrachtgever/praktijkbegeleider Afstudeerbegeleider(docent):

0

9 JUNI 2021

ONDERZOEKSRAPPORT DE RECHTMATIGHEID VAN HET INZETTEN VAN DRONES ALS HANDHAVINGSMIDDEL

HBO-Rechten (NHL-Stenden Hogeschool)

1

Titelblad Titel: Onderzoeksrapport Subtitel: De rechtmatigheid van het inzetten van drones als handhavingsmiddel Auteur: Studentennummer: Naam begeleidende docent: Datum van inleveren: 9 juni 2021 Naam module: Afstuderen HBO-Rechten 2021

2

Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport ‘De rechtmatigheid van het inzetten van drones als hulpmiddel voor handhavingsdoeleinden’. Dit onderzoeksrapport is door mij geschreven voor mijn vierde en tevens laatste jaar van HBO-Rechten aan de NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden. Dit onderzoeksrapport is voortgevloeid uit het plan van aanpak dat is opgesteld voor de opdrachtgever de eenheid Toezicht en Handhaving van het team Vergunningverlening, Toezicht, Handhaving en Veiligheid van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel. Het schrijven van dit onderzoeksrapport was tot nu toe een leerzaam proces. Het is een interessant onderwerp met veel juridische aspecten. Dit is ook de reden waarom ik soms ook moeilijkheden ervaren heb met het schrijven van het rapport. Soms zag ik door de bomen het bos niet meer. Toch is het goed gekomen en kan ik dit een volwaardig onderzoeksrapport noemen. Ik zou graag , mijn praktijkbegeleider willen bedanken voor zijn begeleiding en feedback op mijn stukken. Daarnaast wil ik bedanken, die mij vanuit NHL Stenden begeleidt in dit proces. Ook van hem heb ik bruikbare feedback en adviezen ontvangen. Ook wil ik bedanken voor de mogelijkheid om mijn afstudeerstage bij de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen uit te voeren.

Als allerlaatst wil ik mijn familie bedanken voor het luisterende oor, ook wanneer zij geen idee hadden waar ik het over had. Ik wens u veel leesplezier bij het lezen van dit onderzoeksrapport.

3

Samenvatting Wanneer er toezicht op groen wordt gehouden, zijn er bepaalde plekken die moeilijk toegankelijk zijn voor de toezichthouders van de eenheid Toezicht en Handhaving van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel. Het inzetten van een drone zou een oplossing kunnen bieden bij dit probleem. In dit onderzoek wordt onderzocht in hoeverre de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel een drone kunnen inzetten voor toezicht op groen. Om antwoord te krijgen op deze vraag is gebruik gemaakt van een inhoudsanalyse en zijn er interviews gehouden met een rayonbeheerder van Wetterskip Fryslân, omgevingsdienst FUMO en met toezichthouders van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel. Uit het onderzoek is gebleken dat de toezichthouders van de eenheid Toezicht en Handhaving bevoegd zijn om plaatsen te betreden en de benodigde apparatuur mee te nemen naar deze plaatsen, op basis van artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht. Het lijkt erop dat een drone ook onder deze benodigde apparatuur zou kunnen vallen. Door de drone kan de toezichthouder de plaats als het ware ‘virtueel betreden’. Daarnaast moet er ook rekening gehouden worden met de privacyrechtelijke aspecten. In artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) staat aangegeven dat elke burger recht heeft op zijn privacy/persoonlijke levenssfeer.

Inbreuk maken hierop is krachtens deze wetten verboden, tenzij er sprake is van een wettelijke grondslag. Wanneer er wordt gekeken naar het beoogde dronegebruik door de eenheid Toezicht en Handhaving, is de inbreuk op de privacy beperkt en gerechtvaardigd. Ten eerste is er een wettelijke grondslag om gebruik te maken van drones. Ten tweede wordt gevlogen over landelijke gebieden met als doel om het groen (en niet de mensen) in beeld te brengen. Het kan wel eens voorkomen dat er een persoon in beeld staat. Wanneer dit gebeurt, is er sprake van verwerking van persoonsgegevens. Dit moet zoveel mogelijk beperkt worden. De eenheid Toezicht en Handhaving zal daarom een Data Protection Impact Assessment (DPIA) moeten opstellen om de privacyrisico’s van de gegevensverwerking in kaart te brengen, om daarna maatregelen te nemen die deze risico’s kunnen beperken. Tot slot is er sinds kort ook de nieuwe Europese regelgeving geïntroduceerd. Omdat deze Europese regelgeving nog niet volledig is, kunnen de gemeenten kiezen tussen het opereren onder de nieuwe Europese regelgeving of de bestaande nationale regelgeving. Wanneer zij kiezen voor het laatste vallen ze onder een staatsoperatie. Dit betekent dat zij een vergunning nodig hebben van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en binnen de CTR-gebieden mogen vliegen (er is wel toestemming nodig van de eigenaar van het luchtruim).

De CTR is het gecontroleerde gebied rondom een luchthaven, dat op de luchtvaartkaart wordt aangegeven. Om onder een staatsoperatie te opereren zijn er langere en zwaardere opleidingen nodig. Wanneer zij kiezen voor de nieuwe Europese regelgeving kunnen zij vallen onder de open categorie. Bij deze categorie is er geen vergunning nodig en is de opleiding minder zwaar. Volgens de Europese regelgeving mag er niet gevlogen worden binnen de CTR-gebieden. In de praktijk blijkt dat er toestemming gevraagd kan worden om alsnog binnen de CTR-gebieden te mogen vliegen. Uit het onderzoek is gebleken dat de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel drones mogen gebruiken binnen de geldende wet- en regelgeving, wanneer zij rekening houden met de bovengenoemde aspecten.

4

Inhoudsopgave AFKORTINGENLIJST .................................................................................................................................. 8 1. INLEIDING ....................................................................................................................................... 9 1.1. TOEZICHTHOUDEN EN HANDHAVEN .............................................................................................. 9 1.2 DRONES ............................................................................................................................................. 9 1.3 DRONES ALS HULPMIDDEL VOOR HET HOUDEN VAN TOEZICHT ................................................. 10 1.4 OMSCHRIJVING VAN DE OPDRACHTGEVER .................................................................................. 10 1.5 LEESWIJZER ................................................................................................................................... 11 2. PROBLEEMANALYSE ................................................................................................................. 12 2.4 VOOR WIE IS HET EEN PROBLEEM? (STAKEHOLDERSANALYSE) ................................................ 14 PROBLEEMSTELLING ........................................................................................................................... 15 3.

DOEL-EN VRAAGSTELLING ..................................................................................................... 16 3.1 HOOFD- EN DEELVRAGEN .............................................................................................................. 16 3.2 INTERNE DOEL ................................................................................................................................ 16 3.3 EXTERNE DOELEN IS RECHTMATIGHEID ...................................................................................... 16 4. THEORETISCH KADER VAN DIT ONDERZOEKSRAPPORT ............................................ 17 4.1 DEELVRAAG 1: DE BEVOEGDHEID VAN DE GEMEENTE ............................................................... 17 4.1.1. BEGRIPPEN EN BRONNEN ............................................................................................................. 17 4.2 DEELVRAAG 2: PRIVACY VAN DE BURGER ................................................................................... 18 4.2.1 BEGRIPPEN EN BRONNEN .............................................................................................................. 18 4.3 DEELVRAAG 3: EUROPESE REGELGEVING VOOR HET BESTUREN VAN DRONES ........................ 18 4.3.1 BRONNEN EN BEGRIPPEN .............................................................................................................. 18 5.

METHODE & VERANTWOORDING ........................................................................................ 20 5.1 ONDERZOEKSMETHODE ................................................................................................................ 20 5.2 VERANTWOORDING INHOUDSANALYSE ........................................................................................ 20 5.3 VERANTWOORDING INTERVIEW ................................................................................................... 21 5.4 VERANTWOORDING METHODEN EN BRONNEN PER DEELVRAAG* .............................................. 22 5.5 AFWIJKING VAN HET PLAN VAN AANPAK ..................................................................................... 22 5.5.1 AFWIJKINGEN VAN HET INTERVIEW.............................................................................................. 22 5.5.2 AFWIJKING VAN DE PLANNING ..................................................................................................... 22 5.5.3 AFWIJKING VAN DE CENTRALE VRAAG EN DEELVRAGEN ............................................................. 22 5.6 VALIDITEIT .....................................................................................................................................

23 5.7 BETROUWBAARHEID ...................................................................................................................... 23 5.8 ERVARINGEN TIJDENS HET VERZAMELEN VAN GEGEVENS ......................................................... 23 5.9 AFWIJKINGEN VAN HET ONDERZOEKSRAPPORT (EERSTE KANS) ............................................... 23

5

6. BEVOEGDHEID VAN DE GEMEENTE..................................................................................... 25 6.1 CAMERATOEZICHT EN ARTIKEL 151C GEMEENTEWET .............................................................. 25 6.2 BEVOEGDHEDEN VAN DE TOEZICHTHOUDERS ............................................................................. 26 6.2.1 ARTIKEL 5:13 AWB ....................................................................................................................... 27 6.3 HERSTELSANCTIES ......................................................................................................................... 27 6.4 TUSSENCONCLUSIE......................................................................................................................... 28 7. PRIVACY VAN DE BURGER ...................................................................................................... 29 7.1 DRONES ........................................................................................................................................... 29 7.2 PRIVACY VAN DE BURGER.............................................................................................................. 29 7.2.2 GRONDWET EN EVRM ................................................................................................................. 29 7.2.3.

BEGINSELEN AVG ....................................................................................................................... 30 7.2.4 VERWERKING VAN PERSOONSGEGEVENS ..................................................................................... 31 7.2.5 PROPORTIONALITEITSBEGINSEL EN SUBSIDIARITEITSBEGINSEL .................................................. 32 7.3 TUSSENCONCLUSIE......................................................................................................................... 33 8. EUROPESE WET- EN REGELGEVING DRONEOPERATIES .............................................. 35 8.1 EUROPESE REGELGEVING DRONES ............................................................................................... 35 8.1.1 ALGEMENE REGELS ...................................................................................................................... 35 8.1.2 OPEN CATEGORIE .......................................................................................................................... 35 8.1.3 SPECIFIEKE CATEGORIE ................................................................................................................ 36 8.1.4. GECERTIFICEERDE CATEGORIE ....................................................................................................

36 8.2 LUCHTVAARTWET .......................................................................................................................... 37 8.2.1 REGELING MODELVLIEGEN ........................................................................................................... 37 8.2.2 REGELING OP AFSTAND BESTUURDE LUCHTVAARTUIGEN ........................................................... 37 8.3 ‘NO-FLY’-ZONES EN CTR .............................................................................................................. 38 8.4 TUSSENCONCLUSIE......................................................................................................................... 39 9. CONCLUSIE ................................................................................................................................... 40 10. ADVIESBRIEF.............................................................................................................................. 42 11. LITERATUURLIJST ................................................................................................................... 48 BIJLAGEN .......................................................................................................................................... 50 BIJLAGE 1: INTERVIEWPROTOCOL..........................................................................................

51 1.1 INTERVIEWS.................................................................................................................................... 51 EISEN AAN DE EXPERTS EN RESPONDENTEN .......................................................................................... 51 VERLOOP VAN HET INTERVIEW ............................................................................................................. 52 AANLEIDING .......................................................................................................................................... 52 INTERVIEWVRAGEN ............................................................................................................................... 52 AFSLUITING ........................................................................................................................................... 53 BIJLAGE 2: ZOEKPLAN .................................................................................................................. 54

6

BIJLAGE 3: METHODENMATRIX ................................................................................................ 55 BIJLAGE 4: INTERVIEW ARJEN DE HAAS ............................................................................... 58 BIJLAGE 5: INTERVIEW RINDERT VAN DER KOOI .............................................................. 62 BIJLAGE 6: INTERVIEW MET STIJN VAN GIJSSEL EN ANNEKE VAN DER GALIËN ... 67

7

Afkortingenlijst AFM: Autoriteit Financiële Markten 1 AOC: Air Operator Certificate 2 AP: Autoriteit Persoonsgegevens 3 AVG: Algemene verordening gegevensbescherming 4 Awb: Algemene wet bestuursrecht 5 BVLOS: Beyond Visual Line-of-Sight 6 CCV: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 7 CTR: Controlled traffic region 8 DPIA: Data Protection Impact Assessment 9 EASA: European Aviation Safety Agency 10 EVRM: Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens 11 FUMO: Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing 12 ILT: Inspectie Leefomgeving en Transport 13 LVNL: Luchtverkeersleiding Nederland14 NVWA: Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit 15 RDW: Rijksdienst voor Wegverkeer 16 ROC: RPA Operator Certificate 17 RPA: Remotely piloted aircraft 18 UAV: Unmanned Aerial Vehicle (onbemand luchtvaartuig) 19 VLOS: Visual Line-of-Sight 20 VNG: Vereniging van Nederlandse Gemeenten 21

1 ‘Autoriteit Financiële Markten (AFM)’, rijksoverheid.nl. 2

‘Air Operator Certificate’, ilent.nl.

3 ‘Autoriteit Persoonsgegevens (AP)’, rijksoverheid.nl. 4 ‘Algemene verordening gegevensbescherming. 5 Algemene wet bestuursrecht. 6

Artikel 2 lid 8 Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 7 ‘Homepage’, hetccv.nl. 8 Artikel 8 van de Regeling luchtverkeersdienstverlening. 9 Data protection impact assessment (DPIA)’, autoriteitpersoonsgegevens.nl. 10 ‘List of frequently used EASA abbreviations’, easa.europa.eu. 11 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 12 ‘Over de FUMO’, fumo.nl. 13 ‘Home’, ilent.nl. 14 ‘Luchtverkeersleiding Nederland’, lvnl.nl. 15 ‘Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)’, rijksoverheid.nl. 16 ‘Historie RDW’, rdw.nl. 17 ‘ROC of ROC-light’, nlr.nl. 18 Artikel 1 van de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. 19 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 2. 20 Artikel 2 lid 7 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 21 ‘Over de VNG’, vng.nl.

8

1. Inleiding Naar aanleiding van een praktisch probleem, ontstond bij het Team Toezicht en Handhaving van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel de vraag of het mogelijk is om toezicht op groen op een minder belastende wijze uit te voeren. Bij het houden van toezicht op groen komt het namelijk regelmatig voor dat de toezichthouder langere afstanden door een weiland moet lopen om toezicht te houden. Naast de fysieke belasting is ook gebleken dat sommige landelijke gebieden niet goed toegankelijk zijn voor de toezichthouders. Dit beperkt de toezichthouders in het uitvoeren van hun taken. Gezien de fysieke belasting van het toezicht houden en de beperkte toegankelijkheid van sommige gebieden werd door de teamcoördinator de vraag gesteld of dit toezicht mogelijkerwijze ook met behulp van een drone zou kunnen worden uitgevoerd. Daaruit voortvloeiend kwam de vraag aan welke wettelijke eisen en verplichtingen toezicht houden met een drone moet voldoen. 1.1. Toezichthouden en handhaven Gemeenten in Nederland stellen zich onder andere ten doel om leefbaar, gezond en veilig te zijn. Om dit doel te behalen houden de gemeenten toezicht op de opgestelde wet- en regelgeving en handhaven waar nodig.

‘Toezicht kan worden omschreven als het verzamelen van informatie over de naleving van wettelijke voorschriften, zo nodig met behulp van wettelijk toegekende bevoegdheden, en het beoordelen van die informatie, alsmede het informeel trachten de overtreder tot naleving te bewegen. De resultaten van het toezicht kunnen dienen ter onderbouwing van een door het bevoegd gezag te nemen sanctiebesluit.’22 De toezichthouders van de gemeente zijn belast met het houden van toezicht op ‘de fysieke leefomgeving en het sociale domein’.23 Onder de fysieke leefomgeving vallen onder andere landschappen en natuur.24 Hier houden gemeenten ook toezicht op. Zij noemen dit groentoezicht.25 Een voorbeeld hiervan zijn de elzensingels. Hier kan een kapvergunning voor aangevraagd worden. Wanneer deze bomen zijn gekapt, controleren de toezichthouders of dit op de juiste wijze is gebeurd. Deze elzensingels bevinden zich in de landelijke, agrarische gebieden van beide gemeenten. Groentoezicht heeft betrekking op het toezichthouden op de naleving van de wet- en regelgeving binnen deze gebieden. ‘Handhaving is elke (re)actie die erop gericht is de naleving van het bij of krachtens wet- en regelgeving geldende recht te bevorderen en te bewerkstelligen, zo nodig door het opleggen van sancties.’ 26 Daarnaast heeft handhaving ook een andere functie bij de gemeenten.

Het gaat namelijk niet alleen om het opleggen van sancties, maar ook om het creëren van de randvoorwaarden.27 1.2 Drones Drones staan ook bekend als onbemande luchtvaartuigen en worden op afstand bestuurd. Deze luchtvaartuigen kunnen uitgerust worden met verschillende instrumenten (payload). Dat kunnen zowel camera’s, microfoons, GPS, als wifi-routers zijn. 28 Een drone met een camera wordt steeds vaker gebruikt.

22 F.C.M.A. Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2016, p. 191. 23 Aanwijzingsbesluit toezichthouder fysieke leefomgeving en sociaal domein Strct, 2020, Nr. 49423. 24 ‘Fysieke Leefomgeving’, iplo.nl. 25 S. Alkema, UITVOERINGSPROGRAMMA TOEZICHT en HANDHAVING 2020, Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, Burgum:

Gemeente Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel 2020 p. 14. 26 M.G.J. Maas-Cooymans, A. Danopolous, J. Barensen, Handhaving door en voor gemeenten Een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk Vereniging van Nederlandse Gemeente, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten p. 11. 27 M.G.J. Maas-Cooymans, A. Danopolous, J. Barensen, Handhaving door en voor gemeenten Een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk Vereniging van Nederlandse Gemeente, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten p. 11. 28 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 4. Anders: Cameratoezicht Beleidsregels voor de toepassing van bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens Den Haag: Autoriteiten persoonsgegevens 2016, p. 45.

9

1.3 Drones als hulpmiddel voor het houden van toezicht Waar voorheen het cameratoezicht werd gebruikt door beveiligingsbedrijven, worden deze camera’s steeds vaker door de gemeenten en politie gebruikt. 29 Dit wordt om verschillende redenen gedaan. Er kan gedacht worden aan: het beveiligen van hulpdiensten, het veiligheidsgevoel van diensten vergroten, opsporing en vervolging van strafbare feiten. De voornaamste reden waarom cameratoezicht aanvankelijk werd ingezet had te maken met het houden van toezicht op de openbare orde en veiligheid. 30 Op dit moment ontwikkelt de technologie zich nog steeds verder en komen er steeds meer nieuwe geavanceerde apparaten op de markt. Deze apparaten kunnen ook als hulpmiddel bij het werk van een toezichthouder worden ingezet. Er kan daarbij worden gedacht aan mobiele telefoons, camera’s, en iPad’s. Dit als gevolg van de modernisering. Tegenwoordig stijgt de populariteit van drones, zowel bij de particuliere als de zakelijke gebruikers. Ook door de overheid worden er steeds vaker drones ingezet. Een goed voorbeeld hiervan is de politie. De politie maakt al gebruik van drones, maar zal komende jaren nog meer drones aanschaffen en gebruiken voor meerdere taken.31 Ook voor een gemeente kan het inzetten van een drone waardevol zijn.

Drones beschikken over een scherpe camera en kunnen van bovenaf en op afstand een locatie filmen.32 Dit betekent dat de toezichthouders van de gemeente geen grote afstanden meer hoeven af te leggen om een locatie te bekijken. Daarnaast heeft het inzetten van drones meerdere voordelen. Het gebruik van een drone kan bijdragen aan een efficiënt en kwalitatief toezicht en als bewijsmiddel dienen bij de handhaving. Ook zou het inzetten van een drone tijdwinst kunnen opleveren bij het houden van toezicht. Dit zou eventueel kunnen leiden tot een verbetering van de efficiëntie van het toezicht en tot het oppakken van meer toezicht kwesties. Dit kan ook uiteindelijk leiden tot kostenbesparing voor de gemeente. Naast groentoezicht, zou een gemeente een drone ook voor andere doeleinden kunnen inzetten. Er valt te denken aan: gevel- en dakinspecties, monitoring van evenementen en toezicht op bedrijven. 33 1.4 Omschrijving van de opdrachtgever De gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel hebben een samenwerkingsverband Werkmaatschappij 8KTD. Zij voeren het toezicht uit op de naleving van regels in het fysieke domein. Daarnaast treden zij ook handhavend op als er overtredingen worden waargenomen. Bij toezicht in het fysieke domein kan worden gedacht aan: Openbare Orde en Veiligheid, Ruimtelijke Ordening, Groen etc. De eenheid Toezicht en Handhaving is belast met deze taken.

34 De eenheid Toezicht en Handhaving maakt bij het toezicht houden op de naleving van regels en handhaving van deze regels bij constateringen graag gebruik van moderne hulpmiddelen voor handhavingsdoeleinden. Hiervoor is structureel een handhavingsbudget beschikbaar. De eenheid Toezicht en Handhaving blijft zoeken naar effectieve werkwijzen en middelen. De eenheid Toezicht en Handhaving zou de drone voornamelijk willen inzetten voor groentoezicht. Bij het houden van toezicht op groen ervaren de toezichthouders vaak moeilijkheden bij het betreden van bepaalde gebieden. Een net geoogst weiland is hier een voorbeeld van. De eenheid Toezicht en Handhaving ziet het inzetten van een drone positief in. Toch rijzen er veel vragen over de toepasbaarheid van de drones. Het gebruik van opnameapparatuur en camera’s raakt de privacy en 29 ‘Cameratoezicht’, politie.nl. 30 ‘Cameratoezicht op openbare plaatsen’, autoriteitpersoonsgegevens.nl. Anders: ‘Cameratoezicht’, politie.nl. 31 ‘Politie koopt tientallen extra drones voor allerlei nieuwe taken’, nos.nl 16 november 2020. 32 ‘Wat is een drone?’, drone-optiek.nl. 33 W.de Jager, Drones binnen de gemeente, Den Haag: VNG 2020 p. 8 34 S. Alkema, UITVOERINGSPROGRAMMA TOEZICHT en HANDHAVING 2020, Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, Burgum:

Gemeente Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel 2020.

10

de grondwettelijke rechten van de mens. Daarnaast speelt er, zoals eerder genoemd, ook andere problematiek rondom het inzetten van drones. In dit onderzoek zal deze problematiek uitgezocht worden en een concreet advies gegeven worden aan de opdrachtgever. 1.5 Leeswijzer Dit plan van aanpak omvat verschillende hoofdstukken. In de leeswijzer zullen de hoofdstukken kort beschreven worden. In het tweede hoofdstuk komt de probleemanalyse en de probleemstelling van de onderzoeksopdracht aan bod. Dit wordt gedaan aan de hand van de 5w vragen. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk ook een vergelijking gemaakt met andere (overheid)organisaties die ook gebruik maken van drones en organisaties die geen gebruik maken van drones. Dit leidt uiteindelijk tot een probleemstelling. In het derde hoofdstuk worden de interne en externe doelstellingen en de hoofden deelvragen opgesteld. In hoofdstuk vier staat het theoretisch kader centraal. Hier wordt er uitleg gegeven welke bronnen geraadpleegd gaan worden voor het beantwoorden van de deelvragen. Het daaropvolgende hoofdstuk zal ingaan op de onderzoeksmethoden, waar uitleg wordt gegeven welke methoden gebruikt worden en hoe deze methoden ingezet zullen worden. In hoofdstuk zes komt de eerste deelvraag aan bod waar de vraag beantwoord zal worden of de eenheid Toezicht en Handhaving bevoegd is om een drone in te zetten.

Daarna volgt het zevende hoofdstuk waar de privacyrechtelijke aspecten behandeld gaan worden. In het achtste hoofdstuk komt de overige regelgeving aan bod, zoals de Europese regelgeving omtrent drones. Daarna volgt de conclusie waar de hoofdvraag beantwoord zal worden. Het daaropvolgende hoofdstuk zal een adviesbrief bevatten, die gericht is op de eenheid Toezicht en Handhaving. Tot slot volgen de bijlagen, met daarin de literatuurlijst, het interviewprotocol, het zoekplan, de methodematrix en de uitgewerkte interviews.

11

2. Probleemanalyse De gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen zijn landelijke gemeenten met veel agrarische bedrijven met daarbij behorende weilanden, gelegen in het typerende landschap van de Friese Wouden.35 Dit landschap kenmerkt zich onder andere door (elzen)singels en dijkswallen. Deze landschappelijke elementen worden beschermd door wet- en regelgeving, neergelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening, het bestemmingsplan en de Wet natuurbescherming. In het kader van het groentoezicht hierop moeten er met regelmaat grote afstanden afgelegd worden. Het komt ook wel eens voor dat deze plekken moeilijk toegankelijk zijn om allerlei redenen. Om dit toezicht te vereenvoudigen en om de betrokken medewerkers hiervoor te kunnen inzetten, zou er gebruik gemaakt kunnen worden van drones. Doordat drones foto’s en video’s kunnen maken vanuit de hoogte en van een afstand, kunnen de toezichthouders bovendien ook meer waarnemen dan met het blote oog. Het gebruiken van drones kan op die manier leiden tot een efficiëntere en kwalitatief betere manier van toezichthouden. De meeste gemeenten zijn echter nog terughoudend met het inzetten van drones, omdat er op juridisch vlak nog veel onduidelijkheid is. In dit hoofdstuk zal dit nader worden toegelicht.

2.1 Wat is het probleem? Zoals eerder genoemd wil de eenheid Toezicht en Handhaving onderzoeken of een drone kan worden ingezet bij het houden van toezicht. Het probleem dat momenteel bij de eenheid Toezicht en Handhaving speelt is van juridische aard. Drones zouden in beginsel ingezet kunnen worden als hulpmiddel voor handhavingsdoeleinden, maar de vraag moet gesteld worden of de gemeente bevoegd is om dit te doen. Als dit het geval is, dan is vervolgens de vraag aan welke voorwaarden de gemeente en de toezichthouder zullen moeten voldoen. Naast dit onduidelijke aspect, spelen er nog een aantal andere onduidelijke (juridische) aspecten op dit vlak, zoals de privacy van eventueel gefilmde personen en de eisen die worden gesteld aan het besturen van een drone. Hieronder worden deze onduidelijkheden in meer detail uitgelegd. Apparatuur die gemonteerd is aan de drone kan informatie van mensen verkrijgen en daarmee raakt het gebruik van een drone de privacy van deze mensen. Er kan daarbij bijvoorbeeld gedacht worden aan: camera’s, microfoons, Wifi-routers etc. 36 Drones kunnen veel ingrijpender zijn voor de privacy dan andere methodes om gegevens te verzamelen. Dat wil zeggen dat zij ‘op een meer indringende wijze in het leven van burgers kunnen binnendringen dan met andere instrumenten mogelijk is.’37 In andere woorden: drones kunnen inbreuk maken op de privacy van mensen.

In artikel 8 lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) staat aangegeven ‘Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.’ 38 In lid 2 van dit artikel staat verder aangegeven dat de overheid hier geen inbreuk op mag plegen, tenzij het in de wet is geregeld en noodzakelijk is in een democratische samenleving. 39 Doordat een drone video’s/foto’s kan maken vanuit de lucht, kan een drone grote gebieden waarnemen. Dit betekent dat er (onbedoeld) binnengekeken kan worden in woningen of

35

PLANTOELICHTING BESTEMMINGSPLAN BUITENGEBIED 2013, Gemeente Tytsjerksteradiel, Burgum: Gemeente Tytsjerksteradiel 2013, p.45. 36 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 4. 37 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p.7. Anders: B. Schermer, M. van der Heide, Privacyrechtelijke aspecten van drones, NJB, 2013/1605, afl. 27, p. 1603-1672. 38 Artikel 8, eerste lid, Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 39 Artikel 8, tweede lid, Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

12

andere besloten plaatsen. Dit kan inbreuk maken op de privacyverwachtingen van mensen. Mensen verwachten namelijk niet gefilmd te worden in hun woning of in hun tuin. 40 De gemeente dient verder rekening te houden met het proportionaliteitsbeginsel en subsidiariteitsbeginsel bij het inzetten van drones. Dit betekent dat de gemeente zal moeten afwegen of de noodzaak tot het inzetten van drones in verhouding staat tot het beoogde doel. 41 Drones die videobeelden maken, kunnen daarbij dus mensen filmen. Wanneer mensen herkenbaar op beeld komen, is er sprake van het vastleggen en daarmee verwerken van persoonsgegevens. Ook tijdens het houden van toezicht met een drone kunnen er beelden worden gemaakt waar mensen op te herkennen zijn. Daarnaast kunnen drones ook locatiegegevens registreren, waardoor herleid kan worden waar mensen wonen. Ook hier is er sprake van het vastleggen van persoonsgegevens. 42 Ten aanzien hiervan vraagt de eenheid Toezicht en Handhaving zich af of de persoonsgegevens die met de drone verzameld zijn bewaard mogen worden en hoelang deze bewaard mogen worden. Daarnaast zal er ook gekeken moeten worden welke rechten de burgers hebben met betrekking tot de verzamelde persoonsgegevens en de verwerking van deze persoonsgegevens. Tenslotte de vraag of de opnames die gemaakt zijn door de drone gebruikt mogen worden als bewijs voor bestuursrechtelijke handhaving.

Met andere woorden: welke bewijsregels gelden er in het bestuursrecht? Op 31 december 2020 zijn er nieuwe regels omtrent drones geïntroduceerd in de Europese Unie.43 Dat betekent dat ook Nederland te maken krijgt met deze nieuwe regelgeving. Door deze nieuwe regelgeving wordt er geen onderscheid meer gemaakt tussen recreatieve dronebestuurders en zakelijke dronebestuurders. Er is een registratieplicht bij de RDW, en de piloot moet voldoen aan een aantal regels. 44 Deze regels zijn weer verbonden aan de soort drone die gebruikt zal worden. De eenheid Toezicht en Handhaving vraagt zich af aan welke regelgeving zij zijn gebonden. Kan een toezichthouder een drone besturen? Of zal de toezichthouder moeten voldoen aan bepaalde eisen die vastgesteld zijn bij wet? 45 Hier zal verder onderzoek naar worden verricht. Daarnaast is voor het vliegen met drones ook andere wet- en regelgeving relevant, zoals de Wet Luchtvaart en de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. Hier staan onder andere de ‘no-fly’zones in aangegeven. Ook dat zijn zaken die belangrijk zijn om te weten voor de eenheid Toezicht en Handhaving. 2.2 Waarom is het een probleem? Het inzetten van drones zonder zich daarbij te houden aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving, kan leiden tot (juridische) problemen voor de eenheid Toezicht en Handhaving en voor de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen.

De gemeenten kunnen door onduidelijkheid over het inzetten van drones besluiten om daarom geen drones in te zetten. Dat kan onterecht zijn en dan missen de gemeenten een mogelijkheid om efficiënter en kwalitatiever toezicht te houden. De gemeenten kunnen er ook voor kiezen om wel drones in te zetten, zonder zich te verdiepen in het juridisch aspect hiervan. Dit kan leiden tot verwaarlozing (zonder opzet) van bepaalde wet- en regelgeving omtrent de privacy van de

40 Cameratoezicht Beleidsregels voor de toepassing van bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet

politiegegevens, Autoriteiten persoonsgegevens, Den Haag: Autoriteiten persoonsgegevens p. 45. 41 Artikel 4 van hoofdstuk 3 van de Algemene wet bestuursrecht. 42 Cameratoezicht Beleidsregels voor de toepassing van bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens, Autoriteiten persoonsgegevens, Den Haag: Autoriteiten persoonsgegevens p.45. 43 ‘Nieuwe regels voor vliegen met drones’, rijksoverheid.nl 44 Artikel 14 jo. 18 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 45 ‘Nieuwe droneregels: Vliegen in de EU en ruimte voor innovatie’, rijksoverheid.nl.

13

burgers of de eisen die gesteld worden aan de bestuurder van een drone. Hier kunnen gevolgen aan verbonden zijn. Burgers kunnen het oneens zijn met het besluit om drones in te zetten als hulpmiddel voor het houden van toezicht. Zoals eerder genoemd, kan een drone de privacy van de burgers aantasten. De burger kan hierover een klacht indienen bij de gemeenten.46 Wanneer dit tot niets leidt, kan de burger een klacht indienen bij de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman kan een onderzoek instellen en tot een advies komen. Dit advies is niet bindend.47 Dit advies kan tot veel publiciteit leiden. Deze publiciteit kan negatief uitpakken voor de gemeenten en kan ervoor zorgen dat de gemeenten een slecht imago krijgen. Het vertrouwen van de burgers in het optreden van de gemeenten kan hierdoor dalen. Daarnaast kunnen burgers ook klachten indienen bij het Informatie- en Meldpunt privacy van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), wanneer de gemeenten de AVG niet naleven. De AP is bevoegd om boetes of andere sancties op te leggen. 48 In de praktijk zal de correctie van besluiten met name plaatsvinden doordat deze besluiten door belanghebbenden in de daarvoor geldende procedures worden aangevochten. Bij vernietiging van een besluit is er sprake van een onrechtmatig besluit en kan mogelijk schadevergoeding aan de orde zijn.

2.3 Wat is de achtergrond van het probleem? In 2014 werd door de Eerste Kamer een wet aangenomen, waar de burgemeester de bevoegdheid kreeg om mobiele camera’s tijdelijk in te zetten op een specifiek gebied. Hiermee wilde de regering het veiligheidsgevoel in de openbare ruimte bevorderen.49 Drones vallen ook onder de mobiele camera’s, echter alleen de opsporingsdiensten waren bevoegd om drones te gebruiken. Zoals eerder genoemd in de inleiding, worden drones steeds vaker ingezet door de overheid. Echter is het inzetten van drones door de gemeente nog geen algemeen toegepaste praktijk.50 Hier spelen meerdere factoren een rol. De belangrijkste factor is dat de technologische ontwikkelingen zo snel gaan dat de wet- en regelgeving niet altijd up-to-date is. Met ingang van 31 december 2020 is de nieuwe Europese regelgeving in werking getreden. Deze regelgeving is alleen nog niet uitgekristalliseerd. Daarnaast is er zoveel verschillende wet- en regelgeving van toepassing voor het inzetten van drones, dat men gauw het overzicht verliest. 2.4 Voor wie is het een probleem? (Stakeholdersanalyse) 2.4.1 Eenheid Toezicht en Handhaving van de Werkmaatschappij 8KTD De eenheid Toezicht en Handhaving is betrokken bij het probleem. Zij wil een drone inzetten, zodat fysiek meer belastende controles door toezichthouders op eenvoudiger wijze kunnen worden uitgevoerd.

De toezichthouders kunnen de drone als hulpmiddel gebruiken bij het houden van toezicht en het constateren van overtredingen. Een drone kan ervoor zorgen dat er efficiënter en kwalitatief beter toezicht kan worden gehouden. De eenheid Toezicht en Handhaving is altijd op zoek naar nieuwe technologische hulpmiddelen, om aan de doelstelling van een efficiënte en kwalitatieve manier van toezichthouden te voldoen. 2.4.2 Bedrijven Bedrijven zijn ook betrokken bij dit probleem. Bedrijven hebben direct te maken met de toezichthouder. Dat zal ook het geval zijn als een toezichthouder een drone als hulpmiddel gebruikt om bijvoorbeeld het terrein van een bedrijf te controleren. Bedrijven voelen zich misschien niet meer 46 ‘Waar kan ik een klacht indienen over een overheidsinstantie?’, rijksoverheid.nl. 47 Zo werken wij’, nationaleombdusman.nl. 48 Artikel 14 lid 3 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming. 49 Verruiming bevoegdheid burgemeester tot de inzet van cameratoezicht’, eerstekamer.nl. Anders: Kamerstukken II,

2012/13, 33582, nr.2. 50 Strenge regels beperken inzet drones voor toezicht en handhaving’, toezine.nl.

14

vrij voor wat betreft hun privacy (belang) omdat er met een drone grote gebieden gecontroleerd kunnen worden. Daarnaast kan de camera van een drone andere specificaties hebben (zoals genoemd in ‘1.2 Drones’ van het plan van aanpak). 2.4.3 Burgers Burgers zijn een belangrijk aspect van dit probleem. Wanneer een drone wordt ingezet, kan dit de privacy van een burger raken. Mensen kunnen zich bespied voelen, terwijl een burger niet verwacht bespied te worden in de eigen tuin of woning. Het belang van de burger is om vrij te leven en met een drone kan op dat belang inbreuk worden gemaakt. 51 2.4.4. Overheidsinstanties Ook andere overheidsinstanties kunnen belangstelling hebben voor de beelden die met een drone gemaakt kunnen worden. Deze beelden kunnen mogelijk weer gebruikt worden voor hun toezicht en handhaving. Hierbij valt te denken aan: de politie, de NVWA, Wetterskip Fryslân, de provincie, etc. Probleemstelling Momenteel heeft eenheid Toezicht en Handhaving weinig overzicht over de geldende wet- en regelgeving omtrent het inzetten van een drone bij groentoezicht, er moet gekeken worden naar verschillende wet- en regelgeving om duidelijkheid te krijgen of een drone rechtmatig ingezet kan worden door de eenheid Toezicht en Handhaving en met welke andere regelgevingen zij rekening moeten houden voorafgaande aan het inzetten van drones.

51

Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p.7.

15

3. Doel-en vraagstelling 3.1 Hoofd- en deelvragen In hoeverre kan en mag de eenheid Toezicht en Handhaving van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, binnen de verschillende wet- en regelgeving, gebruik maken van drones voor het houden van groentoezicht? 1.Is de eenheid Toezicht en Handhaving bevoegd, op basis van Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht, om een drone in te zetten bij het houden van groentoezicht? 2.Met welke privacyrechtelijke aspecten moet de eenheid Toezicht en Handhaving rekening houden bij het inzetten van een drone bij toezicht op groen? 3. Wat betekent de nieuwe Europese wet- en regelgeving bij het inzetten van drones bij groentoezicht voor de eenheid Toezicht en Handhaving?

3.2 Interne doel Het interne doel van het onderzoek is om advies te geven over de rechtmatigheid van het inzetten van een drone bij het houden van toezicht op groen. Dit advies zal voor 9 juni 2021 verstrekt worden aan de eenheid Toezicht en Handhaving van het team Vergunningverlening, Toezicht, Handhaving en Veiligheid van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel, de opdrachtgever. De eenheid Toezicht en Handhaving zal op basis van dit advies de beslissing maken om drones wel of niet in te zetten als een handhavingsmiddel. 52 3.3 Externe doelen is rechtmatigheid Het hoofdonderwerp van dit onderzoek is de rechtmatigheid van het inzetten van drones bij toezicht op groen, het externe doel is dat de eenheid Toezicht en Handhaving duidelijkheid krijgt over het inzetten van drones bij het houden van toezicht op groen, waardoor zij de keuze kunnen maken om wel of niet een drone te gebruiken.53

52 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 72. 53 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 72.

16

4. Theoretisch kader van dit onderzoeksrapport In dit hoofdstuk worden verschillende theorieën en begrippen toegelicht. Daarnaast worden ook de bronnen die gebruikt zijn toegelicht. Dit zal per deelvraag uitgelegd worden. 4.1 Deelvraag 1: De bevoegdheid van de gemeente In deelvraag 1 staat deze vraag centraal: In hoeverre is de eenheid Toezicht en Handhaving bevoegd, op basis van de Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht, om een drone in te zetten bij het houden van groentoezicht? 4.1.1. Begrippen en bronnen Volgens het Centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid gebruikt de overheid cameratoezicht om de veiligheid in de openbare ruimte te handhaven.54 Ook op de site van de politie staat er uitleg gegeven over waarom cameratoezicht gebruikt wordt door gemeenten en politie. ‘De overheid zet cameratoezicht voornamelijk in om de openbare orde in de openbare ruimte te waarborgen.’55 Deze toelichting van het CCV en de politie zal gebruikt worden in de beantwoording van deze deelvraag. De toelichtingen zijn helder en geplaatst door betrouwbare bronnen op hun officiële site. Een ander belangrijk begrip dat terug zal komen in de beantwoording van deze deelvraag is toezicht houden.

Definitie van toezichthouden is: ‘Toezicht kan worden omschreven als het verzamelen van informatie over de naleving van wettelijke voorschriften, zo nodig met behulp van wettelijk toegekende bevoegdheden, en het beoordelen van die informatie, alsmede het informeel trachten de overtreder tot naleving te bewegen. De resultaten van het toezicht kunnen dienen ter onderbouwing van een door het bevoegd gezag te nemen sanctiebesluit.’56 Een kortere definitie van dit begrip is: ‘Het houden van controle op de naleving van wettelijke regels.’57 Het volgende begrip dat toegelicht zal worden is toezichthouder. Bij het definiëren van dit begrip is er gebruik gemaakt van artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht. Omdat dit een betrouwbare bron is, is er voor gekozen om de definitie van deze bron aan te houden. Herstelsanctie is een ander begrip dat terugkomt in het onderzoek. De herstelsanctie is er op gericht om de overtreding geheel of gedeeltelijk te herstellen. Dit begrip staat in artikel 5:2 lid 1 sub b van de Algemene wet bestuursrecht en op de site van Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken. Ook deze site is betrouwbaar, omdat het een officiële site is van de overheid. Om toe te lichten waarom cameratoezicht wordt gebruikt door gemeenten en politie is gebruik gemaakt van de sites van de politie en het CCV. De informatie op de sites was duidelijk.

Daarnaast is ook artikel 151c van de Gemeentewet gebruikt om cameratoezicht toe te lichten. Om de wetshistorie van cameratoezicht toe te lichten, is er een kamerstuk gebruikt. 58 In dit kamerstuk wordt duidelijk waarom cameratoezicht is ingesteld en waarom er gekozen is om cameratoezicht uit te breiden met flexibel cameratoezicht. Daarna werd de term ‘openbare orde’ uitgelegd. Bronnen om deze term uit te leggen waren jurisprudentie en een tijdschriftartikel uit een juridisch tijdschrift. 59 Om de bevoegdheden van een toezichthouder toe te lichten is titel 5.2 van Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht gebruikt. In deze wetsbron staan alle bevoegdheden van de toezichthouder aangeduid. Om aan te duiden wat herstelsancties zijn, is de Algemene wet bestuursrecht gebruikt en literatuur.60

54 Cameratoezicht’, hetccv.nl. 55 Cameratoezicht’, politie.nl. 56 1 F.C.M.A. Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2016, p. 191. 57 H.E. Bröring e.a., Bestuursrecht. Deel 1 Systeem – Bevoegdheid – Bevoegdheidsuitoefening – Handhaving, Den Haag:

Boom juridisch 2019, p. 589. 58 Kamerstukken II 2012/13, 33582, nr. 3, p. 1. 59 J. Brouwer, Wat is openbare orde?, NJB, 2016/1561, afl. 27, p.2162. 60 C.J. Loonstra, Hoofdlijnen Nederlands recht, Groningen: Noordhoff Uitgevers, 2018 p. 90.

17

Dit wordt verder uitgelegd in hoofdstuk 6 De bevoegdheid van de gemeente. 4.2 Deelvraag 2: Privacy van de burger In deelvraag 2 staat deze vraag centraal: Met welke privacyrechtelijke aspecten moet de eenheid Toezicht en Handhaving rekening houden bij het inzetten van een drone bij toezicht op groen? 4.2.1 Begrippen en bronnen In de handleiding over drones en privacy van het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt onder andere duidelijk dat er verschillende camera’s op een drone kunnen zitten.61 Dit geeft een beter beeld over de inbreuk op privacy door een drone. In deze handleiding worden ook andere privacyrisico’s duidelijk. Drones zijn namelijk slecht waarneembaar en kunnen ook gebruikt worden in situaties waarin de burger niet verwacht dat zijn privacy geschonden zal worden. Daardoor kan de burger hele andere privacyverwachtingen hebben. Door het kleine formaat kan er niet gezien worden met welke instrumenten een drone is uitgerust. Dit kan leiden tot andere gedragingen van de burger.62 In deze deelvraag wordt uitgelegd wat de Grondwet is. Deze uitleg wordt gegeven met behulp van de site van de overheid. Daarna komt artikel 10 van de Grondwet aan bod, waar het recht op privacy wordt toegelicht. In dit artikel komt een belangrijke term naar voren, namelijk de persoonlijke levenssfeer.

Persoonlijke levenssfeer kan onder andere omschreven worden als: ‘het huis, de briefwisseling, de communicatie via telefoon en andere communicatiemiddelen, het recht om niet te worden bespied of afgeluisterd, het recht op zorgvuldige behandeling van persoonlijke gegevens, het recht op eerbiediging van het innerlijk leven, het recht op eerbiediging van de lichamelijke integriteit.’63 Naast de Nederlandse Grondwet komt ook artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) aan bod. In artikel 8 van de EVRM staat: ‘Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.’ De Algemene verordening gegevensbescherming komt ook aan bod bij deze deelvraag. Ook de zes beginselen waaraan voldaan moet worden tijdens het verwerken van persoonsgegevens worden toegelicht. De gemeente dient daarnaast rekening te houden met het proportionaliteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel. ‘Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de zwaarte van het in te zetten middel in verhouding dient te staan tot het beoogde doel en het subsidiariteitsbeginsel betekent dat een middel alleen mag worden ingezet als een eventueel lichter middel niet tot voldoende resultaat zal kunnen leiden.’ 64 Dit wordt verder toegelicht in hoofdstuk 7 Privacy van de burger.

4.3 Deelvraag 3: Europese regelgeving voor het besturen van drones In deelvraag 3 staat deze vraag centraal: Wat betekent de nieuwe Europese droneregelgeving bij het inzetten van drones bij groentoezicht voor de eenheid Toezicht en Handhaving? 4.3.1 Bronnen en begrippen Sinds 31 december 2020 is de Europese regelgeving over drones in werking getreden. Deze nieuwe Europese wetgeving vervangt de nationale dronewetgeving.

61 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid. 62 Drones en privacy, Ministerie Justitie en Veiligheid, Den Haag: Ministerie Justitie en Veiligheid 2015 p. 5, 6 en 7. 63 Artikel 10 van de Grondwet. Anders: ‘Artikel 10: Privacy’, denederlandsegrondwet.nl. 64 Artikel 2.3 Proportionaliteit & subsidiariteit van de Handreiking toezicht Drank- en Horecawet. Anders: ‘2.3

Proportionaliteit & subsidiariteit’, handreikingdhw.nl.

18

De nieuwe Europese dronewetgeving deelt dronebestuurders namelijk op in drie categorieën: open categorie (vluchten met laag risico), specifieke categorie (vluchten met gemiddeld risico), gecertificeerde categorie (vluchten met hoog risico). 65 Onder welke categorie een dronebestuurder valt hangt af van het gewicht van de drone en het soort vlucht die uitgevoerd gaat worden door de dronebestuurder. Daarnaast hangt het ook af van de risico’s op een ongeval tijdens een vlucht.66 Per categorie gelden er standaardregels en aanvullende regels. Deze aanvullende regels kunnen per categorie verschillen. Deze regels staan in de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 en op de site van de overheid. De Luchtvaartwet kent twee regelingen die betrekkingen hebben op onbemande luchtvaartuigen: de Regeling modelvliegen en de Regeling op afstand bestuurde luchtvaart. De onbemande luchtvaartuigen zoals drones vallen onder de Regeling modelvliegen. In deze regeling worden de regels in de lucht, tijdens de besturing van de drone, duidelijk voor privégebruik van de drone. Wanneer een drone vliegt voor een overheidsdienst (staatsoperatie) geldt de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. 67 Dit wordt verder toegelicht in hoofdstuk 8 Europese wet- en regelgeving droneoperaties.

65Artikel 3 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2019/947 van de Commissie van 24 mei 2019 inzake de regels en procedures

voor de exploitatie van onbemande luchtvaartuigen (PbEU 2019, L 152/45). 66 ‘Nieuwe regels voor vliegen met drones’, rijksoverheid.nl. Anders: ‘Europese droneregelgeving’, dronewatch.nl. 67 Artikel 15 lid 3 van de Regeling onbemande luchtvaartuigen.

19

5. Methode & verantwoording In dit hoofdstuk staan de methoden en verantwoording centraal. De verantwoording van methoden, interviews, en afwijkingen ten opzichte van het plan van aanpak zullen aan bod komen. 5.1 Onderzoeksmethode Het onderzoek kan aangeduid worden als een kwalitatief onderzoek. Het onderzoek is praktijkgericht en zal direct een bijdrage leveren aan de besluitvorming in de praktijk. Uit het advies dat is gegeven aan de hand van dit onderzoek zal de opdrachtgever beslissen of de eenheid Toezicht en Handhaving wel of niet drones gaat inzetten. Daarnaast ligt er ook een nadruk in dit onderzoek op ‘het begrijpen van een verschijnsel in de sociale werkelijkheid.’ 68 Er is namelijk uitgezocht in hoeverre de eenheid Toezicht en Handhaving drones kan inzetten bij het houden van toezicht. In dit kwalitatief onderzoek staan twee onderzoeksstrategieën centraal: deskresearch (inhoudsanalyse) en fieldresearch (interview). 69 5.2 Verantwoording inhoudsanalyse Bij een inhoudsanalyse wordt er ook gebruik gemaakt van bestaand materiaal. 70 Om de deelvragen te beantwoorden is er gebruik gemaakt van bronnen, die ook aangemerkt kunnen worden als ‘bestaand materiaal’. Wetten, verdragen, jurisprudentie, literatuur en documenten zijn daar een voorbeeld van.

Om deze bronnen te vinden is gebruik gemaakt van verschillende zoekmachines en databases zoals: Google Scholar, database van de mediatheek van NHL-Stenden, Rechtsorde, Google en Overheid.nl. De zoektermen zijn opgenomen in de methodematrix en het zoekplan, die terug te vinden zijn in de bijlagen. Er is gekozen voor de methode inhoudsanalyse omdat dit onderzoek bestaat uit een aantal theoretische en juridische aspecten waar het analyseren van bestaand materiaal aan bod komt. De inhoudsanalyse is van belang om dit onderzoek effectief uit te voeren. Daarnaast zijn deze onderzoeksstrategieën aan te merken als efficiënt, omdat het niet onnodig veel tijd, energie of geld kost. Ook kan deze onderzoekstrategie beschouwd worden als toelaatbaar, omdat het ethisch verantwoord is. Niemand heeft fysieke of mentale schade geleden door deze onderzoeksstrategie.71 Naast de bovengenoemde eisen moet het onderzoek nog voldoen aan zes andere eisen, namelijk: controleerbaar, vakkundig, adequaat, logisch, valide en betrouwbaarheid. 72 Hieronder zal toegelicht worden hoe aan deze eisen is voldaan. Controleerbaar: De bronnen die gebruikt worden tijdens de rechtsbronnen- en literatuurstudie zijn genoteerd in Juridische Leidraad. Deze vermeldingen staan in voetnoten en in de literatuurlijst.

Daarnaast is in dit onderzoek ook verantwoording afgelegd op de manier van onderzoek doen en daarnaast is er ook aangegeven wat anders gedaan had kunnen worden in dit onderzoek. Vakkundig: Er is gebruik gemaakt van betrouwbare en actuele databases zoals: Google Scholar, Rechtsorde, Overheid.nl. Gebruik van onbetrouwbare databases zijn vermeden. Logisch: Bij elke deelvraag is een tussenconclusie geplaatst waar de informatie die uit interviews en de inhoudsanalyse naar voren is gekomen gekoppeld wordt aan de deelvraag. Hierdoor zijn er geen redeneerfouten gemaakt in de uiteindelijke conclusie. Valide: Tijdens het onderzoek zijn er geen vertekeningsfouten gemaakt en is er constant gelet op verandering van de situatie. 68 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 163 en 164. 69 N. Verhoeven, Wat is onderzoek?, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2011, p. 151. 70 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 172. 71 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 130. 72 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 136.

20

Betrouwbaarheid: Tijdens het onderzoek is er opgelet dat er geen toevallige fouten gemaakt zijn. (bijv. tijdens het verwerken van interviews) Adequaat: Om de antwoorden op de deelvragen en hoofdvraag te laten passen bij deze vragen is er gebruik gemaakt van tussenconclusies. In de tussenconclusie wordt er antwoord gegeven op de deelvragen. Deze tussenconclusies zorgen ook voor een adequaat antwoord op de hoofdvraag. 73 5.3 Verantwoording interview Naast inhoudsanalyse is er ook gebruik gemaakt van de methode interview. Voor deze methode is gekozen om meer informatie te vergaren door deskundigen te interviewen. Het inzetten van een drone is vrij nieuw en daardoor is er ook minder (bestaand) materiaal beschikbaar in verschillende databases. Daarnaast kunnen de meningen, houdingen en ervaringen van deskundigen jegens het onderzoeksonderwerp ook waardevol zijn voor de opdrachtgever. Ook het praktische aspect, zoals hoe andere organisaties omgaan met de persoonsgegevens kan alleen vergaard worden door middel van een interview. Er is gekozen voor een semigestructureerd interview. Hier is voor gekozen zodat de geïnterviewden ook hun eigen inbreng konden inleveren. 74 In dit onderzoek zouden er acht interviews gehouden worden om de validiteit te verhogen.75 Dit is niet gelukt. Er zijn maar vier interviews gehouden. Onder de geïnterviewden vallen: 1.

Een toezichthouder van de FUMO die gebruik maakt van drones voor groentoezicht. 2. Een toezichthouder van de gemeente Achtkarspelen die geen gebruik maakt van een drone, maar wel behoefte heeft aan een drone tijdens groentoezicht. 3. Een toezichthouder van de gemeente Tytsjerksteradiel die geen gebruik maakt van een drone, maar wel behoefte heeft aan een drone tijdens groentoezicht. 4. Een toezichthouder van Wetterskip Fryslân die al gebruik maakt van drones bij het houden van toezicht. Voor deze vier deskundigen is gekozen om het vraagstuk ook een praktisch aspect te geven. Dit praktische aspect bestaat uit het vergelijken van verschillende organisaties die ook gebruik maken van drones of juist helemaal geen drones gebruiken. In het interviewprotocol is opgenomen dat na het houden van het interview, het interview gedocumenteerd wordt. Daarna wordt dit naar de geïnterviewde gestuurd. De geïnterviewde moeten dit goedkeuren, voordat de informatie uit het interview gebruikt kan worden. Hierdoor wordt de betrouwbaarheid verhoogd. 76 Tijdens het interview is er op bepaalde momenten niet voldoende doorgevraagd op bepaalde antwoorden. Dit kan voornamelijk verweten worden aan het gebrek aan interviewvaardigheden en praktijkkennis van de onderzoeker. De onderzoeker heeft dit hersteld door op een later stadium weer een interview te houden.

74 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 104 en 105. 75 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 132. 76 G.A.F.M. van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015, p. 186.

21

5.4 Verantwoording methoden en bronnen per deelvraag* Deelvraag

Methode

Bronnen

Deelvraag 1: Bevoegdheid van de gemeente

Inhoudsanalyse en interview

Deelvraag 2: Privacy van de burger

Inhoudsanalyse en interview

Deelvraag 3: Europese wet- en regelgeving droneoperaties

Inhoudsanalyse

Wet- en regelgeving, literatuur, beleidstukken, documenten en internetbronnen. Wet- en regelgeving, literatuur, beleidstukken, documenten en internetbronnen. Wet- en regelgeving, beleidstukken, documenten en internetbronnen.

*In ‘Bijlage 3 Methodematrix’ staan de specificaties over de beantwoording van de deelvragen. 5.5 Afwijking van het plan van aanpak 5.5.1 Afwijkingen van het interview Zoals eerder aangegeven zouden er acht interviews gehouden worden voor het onderzoek. De onderzoeker heeft verschillende organisaties benaderd om deel te nemen aan het interview. In het plan van aanpak zijn sommige organisaties die benaderd zijn al benoemd. Gaandeweg is de onderzoeker meer organisaties tegengekomen die waardevolle informatie zouden kunnen hebben voor dit onderzoek. Organisaties die benaderd zijn, maar niet hebben gereageerd: Gemeente Nissewaard, Provincie Overijssel, Sudwést-Fryslân, de politie, Kleurrijkwonen, Woonfriesland, Gemeente Leeuwarden en Gemeente Utrecht. Deze organisaties zijn benaderd om zoveel mogelijk informatie te vergaren voor het onderzoek en ook om het onderzoeksonderwerp van verschillende invalshoeken te belichten. Daarnaast is het ook van belang om verschillende organisaties te interviewen om een vergelijking te maken tussen de verschillende manieren van verwerking van persoonsgegevens per organisatie. 5.5.2 Afwijking van de planning De resultaten van het plan van aanpak zijn in week 13 bekend gemaakt. Dit heeft geleid tot een wijziging in de planning. Het onderzoeksproces is pas in week 13 begonnen in plaats van week 11, zoals vastgelegd in het plan van aanpak.