04 - Bijlage 5 - Gezamenlijke analyse Deltaplan voor Noordelijk Nederland, deel B

Bron: Berenschot 2021

Deel A stelt dat als het Deltaplan ertoe kan bijdragen dat het Bruto Regionaal Product in Noordelijk Nederland per hoofd gelijk zou worden aan het gemiddelde van heel Nederland dit het BRP van Noordelijk Nederland met 24 miljard euro per jaar zou doen toenemen. Als het de helft zou zijn met 12 miljard euro per jaar.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

11

3. Analytisch kader Om de mogelijke effecten van het Deltaplan in beeld te brengen zijn verschillende stappen doorlopen: er zijn ruimtelijke scenario’s verkend voor verdeling van woningen en arbeidsplaatsen, er is een analyse gemaakt van netwerk- en plaatswaarden en de effecten zijn samengebracht via de methode van de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) en vanuit het perspectief van de brede welvaart. In dit hoofdstuk presenteren we deze methoden en geven we aan hoe ze in het onderzoek zijn toegepast.

3.1 Ruimtelijke verkenning Om de economische en maatschappelijke effecten van de locatiekeuze in de woningbouwopgave in beeld te brengen zijn drie modellen gebruikt waarin verschillende type verstedelijking zijn toegepast. Daarbij is zo veel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande plannen voor woningbouw. De uitgangspunten bij het in kaart brengen van potentiële ontwikkellocaties voor woningen zijn: ▪

De ontwikkelruimte rondom de knoop

▪

De woningdichtheid

▪

Karakteristieken van het gebied rondom de knoop

▪

De gemeentelijke ambities

▪

De toekomstige netwerkwaarden (in 2040) (zie 3.2)

Vanuit deze uitgangspunten zijn er ruimtelijke scenario’s uitgewerkt om een beeld te krijgen van de mogelijkheden om wonen en werken conform de hoofdlijnen van deel A verder te detailleren: ‘concentreren’, ‘spreiden’ en ‘optimaliseren. In de scenario’s is vooral gevarieerd met de locaties waar wonen en werken zich zouden kunnen concentreren en hoe dit zich verhoudt tot de infrastructurele bouwstenen. In een interactief proces met vertegenwoordigers van rijk en regio is het ruimtelijke scenario ‘spreiden’ als het meest passend bij het Deltaplan naar voren gekomen al zijn er ook partijen die een meer geconcentreerde ontwikkeling voorstaan. De reden dat spreiden door een meerderheid wordt verkozen is drieledig: ▪

De ambities van de meeste individuele gemeenten worden in dit scenario het beste benaderd, maar past tegelijkertijd minder bij de duurzame verstedelijkingsstrategie van NOVI;

▪

Het past tevens bij de ontwikkelprincipes die onder meer in de verstedelijkingsstrategie voor de Regio Groningen-Assen (RGA) worden gebruikt (zie kader);

▪

Dit scenario sluit ook goed aan op het groenstedelijke karakter van de kernen in het noorden.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

12

Zeven ontwikkelprincipes Rijk en regio (provincies Groningen en Drenthe en enkele gemeenten) bepaalden in de verstedelijkingsstrategie voor de Regio Groningen-Assen (RGA)10 zeven ontwikkelprincipes voor woningbouw: ▪

Bestaand verstedelijkt gebied versterken

▪

Agglomeratiekracht vergroten

▪

Polycentrische ontwikkeling stimuleren

▪

Mobiliteit in balans

▪

Proportioneel en passend

▪

Hefboom voor herstructurering

▪

Samenwerken aan een duurzame regio

Deze principes zijn niet alleen leidend voor de ontwikkelkoers in de RGA, maar ook elders. De principes zijn ook van toepassing op regio’s en steden als Leeuwarden en delen van Drenthe, zij het dat bestaand verstedelijkt gebied versterken met name plaatsvindt via binnenstedelijke ontwikkeling en transformatie en dat ‘polycentrische ontwikkeling stimuleren’ in mindere mate plaatsvindt.

In het onderzoek zijn de (kwantitatieve) analyses primair uitgevoerd aan de hand van het ‘spreiden’ scenario11. De effecten van andere ruimtelijke uitwerkingen komen aan bod in aparte scenarioanalyses (zie hoofdstuk 5 en bijlage 5 voor een nadere toelichting op de scenario’s). Spreiden: zelfstandige Regio binnen stedelijk Netwerk Nederland Het scenario ‘spreiden’ gaat uit van een polycentrisch model met voornamelijk Groningen, Leeuwarden, Almere, Lelystad en in mindere mate Heerenveen, Drachten, Assen, Emmen als regionale centra. Dit model focust naast een geconcentreerde ontwikkeling in de kernen zelf, ook op het activeren van omliggende gemeenten en dorpskernen rondom grotere stadscentra. De geschatte totale woningaantallen en arbeidsplaatsen (autonoom en extra door het Deltaplan) bedragen in dit scenario12: ▪

Ca. 320.000 woningen waarvan 54 procent binnen 15 minuten fietsafstand van de stations;

▪

Ca. 285.000 arbeidsplaatsen waarvan 81 procent binnen 15 minuten fietsafstand van de stations.

10 De ontwikkelprincipes voor de Regio Groningen-Assen zijn nog niet bestuurlijk vastgesteld. 11 De naam ‘spreiden’ dekt niet helemaal de lading: ook in dit scenario is woningbouw op en in directe

omgeving van de knooppunten leidend. Het is echter minder hoogstedelijk dan het scenario ‘concentreren’ vandaar de naamgeving. Per deelgebied en knoop zijn er overigens nog grote verschillen zodat wordt aangesloten bij de lokale opgaven en dynamiek. 12 De aantallen zijn gebaseerd op de beschikbare ruimte, de gesprekken die gevoerd zijn met gemeenten en provincies en de (veranderende) netwerk- en plaatswaarde van de knopen. Aanvullend geldt hier de eerder gemaakte notie dat in Flevoland een (groot) deel van de extra woningbouw (bovenop autonome ontwikkelingen) is toe te schrijven aan de verstedelijkingsstrategieën van de MRA en Regio Zwolle.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

13

3.2 Netwerk- en plaatswaarden Door de verbeteringen in bereikbaarheid door de infrastructuur in het Deltaplan af te zetten tegen het huidige bereikbaarheidsprofiel, ontstaat een beeld van de ontwikkelpotentie: welke lokale ontwikkelingen (inwoners en arbeidsplaatsen) passen bij de verbeterde netwerkwaarde? Het analysekader van de netwerk- (of ‘knoop-’) en plaatswaarden is hierbij behulpzaam en wordt veelvuldig toegepast bij het verkennen van ontwikkelpotentie rondom OV-knooppunten13. Een stationslocatie heeft twee functies. Het is enerzijds een ‘knooppunt’ dat verschillende vervoerswijzen met elkaar verbindt en toegang biedt tot vervoersnetwerken. Anderzijds functioneert het als een ‘plaats’ met gebouwen, voorzieningen, open ruimten en activiteiten. Er bestaat een samenhang tussen de twee functies en die beïnvloedt de functionaliteit van een stationslocatie negatief of positief (Bertolini, 2008). Om te kijken of de functies in balans zijn, wordt de netwerk- en plaatswaarde gemeten. De netwerkwaarde zegt iets over hoe goed een knooppunt bereikbaar is en de plaatswaarde zegt iets over de massa en het voorzieningenniveau rond een knoop. In het geval dat de netwerk- en plaatswaarden niet met elkaar in balans zijn, functioneren stationslocaties niet optimaal en kan winst worden behaald met het verbeteren van de netwerk- of de plaatswaarde.

Als de plaatswaarde lager is dan de netwerkwaarde, dan is er in theorie ontwikkelpotentie voor woningen, arbeidsplaatsen en voorzieningen. Omgekeerd is het mogelijk dat de netwerkwaarde niet past bij het grote aantal arbeidsplaatsen en huishoudens rondom de knoop. Hier ligt in de eerste plaats een opgave om de bereikbaarheid te verbeteren. In de analyse zijn de netwerk- en plaatswaarden als volgt gedefinieerd: ▪

Netwerkwaarde: aantal binnenlandse arbeidsplaatsen binnen regionale afstandsvervalcurve14;

▪

Plaatswaarde: aantal inwoners en arbeidsplaatsen binnen 15 minuten fietsen vanaf de hoofdknoop.

Principe van de 15 minuten stad De 15 minuten-cirkel rondom de knoop die wordt aangedaan door de spoorverbindingen in het Deltaplan is gebaseerd op het principe van de ‘15 minuten stad’. Dit gaat volgens het originele idee uit van een ideale stedelijke situatie waarbinnen de meeste basisbehoeften te bereiken zijn binnen een kwartier reizen. Het is belangrijk te benoemen dat de auto nog wel onderdeel uitmaakt van het mobiliteitssysteem van de regio, maar juist in steden een steeds beperktere rol heeft. 15 minuten is niet ‘per definitie’ de reistijd die mensen bereid zijn om te fietsen van/naar een arbeidsplaats. In veel gevallen zal dit een langere reistijd zijn, zeker naarmate een regio minder is verstedelijkt. Dit verschilt dus ook per deelgebied en kern. Om deze reden wordt in dit onderzoek breder gekeken dan enkel naar de plaatswaarde en het gebied binnen de 15 minuten cirkel.

13 Verkenning verstedelijking MRU (2020) 14 In figuur 4.3 en 4.4 zijn de netwerkwaarden gebaseerd op basis van aantal inwoners binnen een gegeven

reistijd (openbaar vervoer en fiets) voor 1 uur, 2 uur en 3 uur berekend.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

14

De verwachte ontwikkelingen in de netwerkwaarde als gevolg van de investeringen in de bereikbaarheid (de Lelylijn, versnellen bestaand spoor en de Nedersaksenlijn) zijn gebruikt om na te gaan waar extra plaatswaarde zou kunnen worden gerealiseerd en dus waar het (vanuit dit perspectief) voor de hand ligt om woningen te realiseren.

3.3 Maatschappelijke kosten en baten In Nederland worden bij relatief omvangrijke projecten – zeker in het mobiliteitsdomein – maatschappelijke kosten-en-batenanalyses (MKBA’s) uitgevoerd als afwegingsinstrument om geïnformeerde besluiten te nemen over deze projecten. De MKBA is een economische en maatschappelijke projectbeoordeling. Het analyseert en vergelijkt de situatie met een project (in dit geval de uitvoering van het Deltaplan) met een situatie zonder project (het nulalternatief of de referentiesituatie, die wordt gezien als een min of meer autonome ontwikkeling). Voor deze situatie gaan we uit van de WLO-scenario’s zoals die door de planbureaus (CPB, KiM, PBL) zijn opgesteld. In deze scenario’s is onder meer opgenomen wat de verwachte groei van het aantal huishoudens en arbeidsplaatsen is tot 2040, inclusief de verdeling over verschillende regio’s. Een MKBA benoemt - conform de algemene spelregels in de Algemene Leidraad MKBA – meerdere relevante welvaartseffecten van het Deltaplan voor het Noorden. Dit zijn behalve de financiële effecten (investerings- en instandhoudingskosten), ook de (sociaal)economische (wat levert het Deltaplan economisch op) en maatschappelijke effecten (wat is het ruimtebeslag, hinder, etc).

Een MKBA schaart deze ongelijksoortige effecten zoveel mogelijk onder één noemer: ‘de euro’ en berekent voor de toekomstige effecten de waarde van vandaag (contante waarde). Dit maakt het mogelijk deze effecten met elkaar te vergelijken. Door meerdere relevante effecten van een project in beeld te brengen, te structureren en dubbeltellingen te voorkomen ontstaat een evenwichtig beeld van financiële, economische en maatschappelijke kosten en baten. Dat wil niet zeggen dat er daarnaast geen andere overwegingen spelen. Het lukt immers niet altijd om alle maatschappelijke effecten te kwantificeren, in geld uit te drukken en mee te nemen in het maatschappelijk rendementscijfer. Ook de vraag of een verdeling van lusten en lasten rechtvaardig is, maakt geen onderdeel uit van een MKBA. Niet alle kwalitatieve welvaartseffecten of welzijn gerelateerde uitkomsten komen daardoor tot uitdrukking in het cijfer onderaan de streep. Dit cijfer is dus vrijwel nooit alomvattend. Niettemin draagt het beeld uit de MKBA bij aan discussies over nut en noodzaak en het tegen elkaar afwegen van meerdere alternatieven. De MKBA is daarmee als afwegingsinstrument ondersteunend bij beleidsvorming.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

15

3.4 Brede Welvaart Het begrip welvaart wordt beschreven als ‘de toestand van maatschappelijke voorspoed’ 15. Maatschappelijke voorspoed is niet eenduidig meetbaar. Verschillende indicatoren zeggen, op verschillende manieren, iets over de welvaart van een individu of een samenleving. De hoeveelheid geproduceerde goederen en diensten (het bruto binnenlands product, BBP) wordt wel gebruikt als maatstaf voor welvaart, maar meet eigenlijk alleen de totale omvang van een economie. Het doel van en de gedachte achter brede welvaart is – zoals de naam zegt – breder: verhoging van het ‘geluk’ en de welvaart van mensen en leefomgeving. De laatste jaren is het begrip brede welvaart als internationale maatstaf ontwikkeld om welvaart op meer terreinen te meten dan enkel economische groei. Het gaat dan ook over thema’s als de gesteldheid van natuur en milieu, kwaliteit van onderwijs en gezondheidszorg, gezondheid, welbevinden en veiligheid. Om welvaart in brede zin te meten, is het dus noodzakelijk ook immateriële zaken te verkennen. Diverse organisaties hebben de laatste jaren gewerkt aan het samenstellen van een index om brede welvaart te meten: het Better Life Initiative (2011) van OESO of de Brede Welvaartsindicator van Universiteit Utrecht (2016). In 2018 stelde het CBS voor het eerst de Monitor Brede Welvaart samen voor Nederland.

In 2020 is de brede welvaart eveneens op regionaal niveau in beeld gebracht door het CBS. Regionale Monitor Brede Welvaart 2020 (CBS) In de regionale Monitor Brede Welvaart heeft het CBS de brede welvaart van gemeentes, provincies en COROPgebieden in beeld gebracht. Dit is gedaan aan de hand van ruim 40 indicatoren die zijn onderverdeeld in brede welvaart ‘hier en nu’ en brede welvaart ‘later’. Brede welvaart ‘hier en nu’ betreft de persoonlijke kenmerken van mensen en de kwaliteit van de omgeving waarin zij leven. Brede welvaart ‘later’ gaat om de hulpbronnen die volgende generaties nodig hebben om eenzelfde niveau van welvaart te kunnen bereiken als de huidige generatie (CBS, 2020). Deze indicatoren sluiten aan bij de ‘Sustainable Development Goals’ die de Verenigde Naties hebben opgesteld. Naast de onderverdeling in ‘hier en nu’ en ‘later’ zijn de indicatoren onder te verdelen in acht thema’s, namelijk: welzijn, materiele welvaart, gezondheid, arbeid en vrije tijd, wonen, samenleving, veiligheid en milieu. Het CBS heeft voor regio’s op verschillende schaalniveaus transparant de waarden van de indicatoren uitgewerkt. De uitkomsten van de CBS-monitor gebruiken we als basis voor de Brede Welvaartsanalyse.

Met behulp van de Regionale Monitor Brede Welvaart is de brede welvaart in ‘hier en nu’ in kaart gebracht op themaniveau en via een samengestelde indicator. Op basis hiervan is de ‘brede welvaart’ per gemeente, provincie of COROP-regio vergeleken in hoofdstuk 6. Het toewerken naar een samengestelde indicator doen we aan de hand van twee stappen:

15 Bron: Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

16

1. Normaliseren: Dit houdt in dat uitkomsten van de indicatoren worden genormaliseerd om tot vergelijkbare eenheden te komen. Dit doen we op basis van de afwijking van de gemiddelde waarde per indicator. Hierbij kijken we per indicator naar het gemiddelde van Nederland. Wanneer een gemeente, provincie of COROP-regio beter scoort dan het gemiddelde leidt dit tot een waarde boven de 1 en andersom leidt het tot een waarde onder de 1. 2. Wegen en bundelen: In de tweede stap ‘wegen’, zijn de genormaliseerde waarden gewogen aan de hand van wegingen. Nu is uitgegaan van een gelijkwaardige weging van indicatoren en thema’s. De verschillende indicatoren bundelden we tot één waarde per thema. Tenslotte zijn deze waarden per thema gebundeld tot één breed welvaartscijfer. Het Deltaplan beïnvloedt de brede welvaarsthema’s ‘materiële welvaart’, ‘wonen’ en ‘milieu’ op een directe manier. Daarnaast zijn er indirecte effecten op andere thema’s: ▪

Materiële welvaart: Dankzij de verbeterde bereikbaarheid en agglomeratiekracht van de noordelijke steden neemt het inkomen en het BBP van Noordelijk Nederland toe, wat bijdraagt aan verbeterde materiele welvaart.

▪

Wonen: Mensen hechten waarde aan de kwaliteit van de omgeving waarin zij wonen. De infrastructuur en de extra woningen zullen deels negatieve gevolgen hebben op de kwaliteit van de woonomgeving (rust en ruimte). Tegelijkertijd verbetert het voorzieningenniveau in Noordelijk Nederland, waardoor de afstand tot voorzieningen als zorg, scholen, cafés, sportvelden voor veel mensen kleiner wordt. Dit heeft een positief effect op de waardering van de leefomgeving. Door de verbeterde bereikbaarheid kunnen ook meer mensen kiezen voor een woning in het gebied van hun voorkeur, wat ook leidt tot meer tevredenheid met de woning en woonomgeving.

▪

Milieu. Het Deltaplan heeft op meerdere manieren invloed op het milieu. Enerzijds dragen de nieuwe en verbeterde spoorlijnen bij aan een duurzame mobiliteit. Anderzijds leiden de vele woningen tot meer bewegingen tussen Noordelijk Nederland en de Randstad en uitstoot van schadelijke emissies, zeker als de energietransitie en zero emission van transport niet van de grond komen. Daarnaast is er ruimtebeslag van de woningen en spoorlijnen, waardoor er open ruimte en mogelijk natuur- en bosareaal verloren gaat in Noordelijk-Nederland.

▪

Indirecte effecten. Het Deltaplan heeft indirecte effecten op indicatoren binnen de thema’s ‘samenleving’, ‘gezondheid’ en ‘welzijn’. Deze effecten komen voort uit de drie directe effecten zoals hierboven omschreven (zie hoofdstuk 6).

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

17

MKBA en brede welvaart In beginsel hanteren de monitor en de MKBA dezelfde definitie van brede welvaart. De thematiek vertoont dan ook overlap: beiden staan bijvoorbeeld stil bij de kwaliteit van leefomgeving, de impact van een project of regio op het klimaat en op welke manier het de volksgezondheid beïnvloedt. De toepassing van de monitor en de MKBA is daarentegen verschillend: waar de monitor de ontwikkeling en huidige staat van de brede welvaart in beeld brengt op basis van een breed scala aan indicatoren zonder daar een weging aan te koppelen, kijkt de MKBA juist vooruit en werkt het met waarderingsmethodes om projecten en de effecten met elkaar te vergelijken. Dit heeft gevolgen voor de gebruikte set aan indicatoren: de MKBA neigt naar micro-achtige indicatoren die meer over specifieke groepen gaan (reizigers, omwonenden), terwijl in de monitor de indicatoren een meer macro-achtig en geaggregeerd karakter kennen. De indicatoren binnen de monitor zijn daarom vaak niet geschikt om alternatieven te vergelijken en lenen zich lastiger voor voorspellingen. Verdelingsprincipe: utilitarisme versus egalitarisme Een fundamenteel verschil tussen de monitor en de MKBA is de opvatting over wat rechtvaardig is of verdelingsprincipe waarop de methodieken zijn gestoeld.

Een keuze voor maximale, gelijke of voldoende economische groei heeft consequenties voor de uitkomst van de analyse: is het een goed of slecht project? MKBA’s evalueren vervoersbeleid en infrastructuurprojecten in sterke mate op efficiëntie en niet zozeer op rechtvaardigheid en andere ethisch beleidsimplicaties zoals een gelijkwaardige verdeling. Dit komt doordat het utilitarisme, dat ten grondslag ligt aan de methodiek, medebepalend is voor de uitkomst van een analyse: is het een goed of slecht project? In het utilitarisme ligt de prioriteit bij maximalisatie van de geaggregeerde welvaart of ‘nut’. Deze ethische stroming veronderstelt dat welvaart of nut het enige is met intrinsieke waarde. Omdat ieders welvaart een gelijke waarde heeft, is de maatschappij gebaat bij beleid dat de welvaart of nut voor het grootste aantal mensen maximaliseert. Omdat de prioriteit uitgaat naar het maximaliseren van de geaggregeerde welvaart of nut, is er het risico dat verdelingseffecten en individuele rechten van mensen worden genegeerd. Het utilitarisme is daardoor moeilijk verenigbaar met beleid gericht op het verminderen van verschillen of achterstanden tussen groepen. Maximale

Gelijke economische

Voldoende

economische groei

groei

economische groei

Ethische stroming

Utilitarisme

Egalitarisme

Sufficiëntarisme

Eenheid

Welvaart, nut

Inkomen en andere

Bezit van of

(betalingsbereidheid)

persoonskenmerken

toegang tot primaire goederen

Verdelingsprincipe

Maximaal voor zo

Iedereen hetzelfde

groot mogelijke groep Methoden/technieken

MKBA

Iedereen voldoende

Gini-index

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

Ondergrenzen

18

Het egalitarisme en sufficiëntarisme staan dichter bij het bredewelvaartsconcept. Het egalitarisme streeft naar zoveel mogelijk dezelfde (gelijke) uitkomsten voor individuen en/of gebieden om de brede welvaart te bevorderen. Beleid is dan gericht op het verkleinen van verschillen. Het sufficiëntarisme biedt een ethische rechtvaardiging voor het ontwikkelen van beleid dat een minimumniveau nastreeft. Beide principes spelen een rol bij discussies over kansengelijkheid, verschillen in toegang tot mobiliteit en bereikbaarheid en de kwaliteit van de leefomgeving. De implicatie is dat resultaten van economisch beleid ook op andere manieren dan de MKBA moeten worden gemeten, en daarvoor zijn ook andere instrumenten nodig om beleidsopties tegen elkaar af te wegen. Een bredewelvaartsperspectief vraagt inzicht in verschillende (achterblijvende) aspecten van brede welvaart uitgesplitst naar mensen en locaties. Tegen deze achtergrond is ook een bredewelvaartsanalyse uitgevoerd op basis van de Regionale Monitor Brede Welvaart van het CBS. Relatie tussen evaluatie met MKBA en het monitoren van brede welvaart De MKBA kan worden aangevuld voor zover er additionele (welvaarts)effecten zijn die nog niet in de MKBA worden meegerekend. Het moet dus gaan om echte welvaartseffecten die additioneel zijn, en niet om dubbeltellingen van effecten die al onderdeel zijn van de MKBA.

Het Kennisinstituut voor de Mobiliteit (2021) komt tot de volgende (relevante) aandachtspunten: ▪

Verdelingseffecten: De MKBA kijkt met een nationale blik, en zoomt niet in op de effecten voor bepaalde groepen. Het is desgewenst mogelijk om verdelingen van effecten tussen bijvoorbeeld regio’s en tussen inkomensgroepen in beeld te brengen, ook als er per saldo geen effect is op de nationale kosten en baten.

▪

Moeilijk kwantificeerbare effecten: De intrinsieke waarde van de natuur, zoals biodiversiteit, komen in de MKBA nauwelijks aan bod omdat deze lastig of niet in geld te waarderen zijn. Dergelijke effecten komen wel aan de orde in een milieueffectrapportage (MER).

▪

Daarnaast is er ruimte om bij het ex ante meten van de beleidseffectiviteit doelstellingen toe te voegen die raken aan indicatoren van brede welvaart maar die niet (expliciet) terugkeren in de MKBA. Mogelijke indicatoren die aan het mobiliteitsbeleid raken, zijn indicatoren met betrekking tot welzijn, gezondheid en kwaliteit leefomgeving.

Verder is het KiM nagegaan of de MKBA aansluit op het begrip ‘brede welvaart’ in de Monitor Brede Welvaart (MBW) van het CBS. De uitkomst van deze exercitie is aangepast naar dit onderzoek naar het Deltaplan. Dit betekent dat in de aangepast vorm alleen de posten zijn weergegeven die ook in deze MKBA zitten. De focus voor Regionale Monitor Brede Welvaart ligt op de indicatoren binnen de dimensie Hier & nu. Waar in deze studie een verband te leggen valt tussen beide methodieken, is een pijltje geplaatst. Het resultaat staat in onderstaande figuur.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

19

3.5 Vervoerwaarden Met LMS is een prognose gemaakt voor Nederland waarbij een ontwikkeling is verondersteld van onze economie zoals beschreven in het zogenaamde WLO Hoog scenario16. Die prognose bestaat o.a. uit personenverplaatsingen voor de drie modaliteiten auto, OV en fiets tussen modelzones (voor Nederland onderscheidt het LMS 1405 modelzones). De output van het LMS is ingelezen in de database van de Move Meter 17, waar op basis van de verplaatsingspatronen auto, OV en fiets parameters zijn ingeschat om de werking van het LMS zo goed mogelijk na te bootsen onder gewijzigde omstandigheden. Voor dit project hebben we gewerkt met twee typen wijzigen: ▪

Toevoegen van OV-kwaliteit, c.q. verkorten van reistijden, verhogen frequentie en verlagen overstappen tussen (toekomstige) stations

▪

Verschuiven van woningen en arbeidsplaatsen vanuit de Randstad naar het Noorden (inclusief Flevoland).

16 Om praktische redenen is in dit rapport in de basis alleen met het WLO Hoog scenario gerekend. In de

beschikbare tijd was het niet mogelijk alle analyses ook bij een Laag scenario door te rekenen. Er is onder andere in de basis voor WLO Hoog gekozen omdat dit scenario het best vergelijkbaar is met eerdere analyses van onder meer de Zuiderzeelijn. 17 De effecten van de verbetering van het bestaande spoor tussen Zwolle-Emmen is in de verkeerskundige analyse niet meegenomen. Wel is door middel van een naberekening, het effect op de vervoerwaarden berekend. Op deze wijze zijn de effecten op de vervoerswaarden en dienstregelinguren dankzij verbetering van het bestaande spoor tussen Zwolle en Emmen integraal meegenomen.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

20

Het toevoegen van OV-kwaliteit leidt tot (minstens) twee effecten: ▪

Er vindt een overstap plaats van auto naar OV.

▪

Er vindt een heroriëntatie plaats van verplaatsingen (gebieden die beter met OV bereikbaar worden zijn interessanter als bestemming).

Ook het verschuiven van woningen en arbeidsplaatsen leidt tot (minstens) drie effecten: ▪

Bewoners in het Noorden kunnen dichterbij meer arbeidsplaatsen vinden waardoor we relatief meer kortere ritten zien, waarbij er bovendien een andere afweging wordt gemaakt voor de keuze van de modaliteit.

▪

Er worden meer verplaatsingen gemaakt binnen Noordelijk Nederland en vanuit het Noorden naar de Randstad en vice versa.

▪

De voor het noorden relatief kortere ritten zijn wel langer dan in de Randstad en ook vaker met de auto in plaats van met de fiets en het OV.

Voor het inschatten van de parameters voor de berekening van verplaatsingen is gebruik gemaakt van de output van het LMS voor het scenario WLO hoog 2040. Gebruikte output zijn de reistijden en de verplaatsingspatronen per modaliteit. Daarnaast is rekening gehouden met de mate van stedelijkheid als verklaring voor het verplaatsingsgedrag. Een vergelijking van de output van LMS met de output van de

Tabel 3.1 Vergelijking LMS – MOVE Meter

Move Meter levert nevenstaande tabel. Te zien is dat er goede

(Ritten en afstand per uur in ochtendspits;

overeenkomst is tussen beide berekeningen. Op basis van deze

afstand in reizigerskilometer) LMS

uitkomsten was er genoeg vertrouwen om de effecten van

MOVE Meter

gewijzigde reistijden en/of verschoven

Ritten fiets

1.060.289

1.052.906

inwoners/arbeidsplaatsen te gaan verkennen.

Ritten ov

383.802

376.443

Ritten auto

1.481.247

1.489.392

Afstand fiets

2.744.292

2.831.906

Afstand ov

8.787.933

8.289.007

Afstand auto

22.696.056

22.875.558

Een aantal gedragseffecten is met de modelanalyse (nog) niet berekend: ▪

De kans dat ‘nieuwe’ bewoners vaker thuis werken dan in het LMS is verondersteld.

▪

Wijzigingen in de voorkeur voor een modaliteit als gevolg van bijvoorbeeld: -

Aanpassing van tarieven

-

De mogelijkheid om in de auto te werken (dit zou leiden tot meer autogebruik),

-

Mogelijk hogere autokosten (verwerken externe kosten in tarief)

-

Een afname van de parkeercapaciteit bij eindbestemmingen in de Randstad.

-

Kwaliteitsslag in de combinatie van auto/trein, door rekening te houden P+R’s met aantrekkelijk tarief en met ruim voldoend parkeercapaciteit.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

21

▪

In de modelanalyse is verondersteld dat de vraag naar wonen en werken zich materialiseert. Het model houdt dus geen rekening met de daadwerkelijke bereidheid om naar het Noorden te gaan verhuizen en/of daar een bedrijf te beginnen/uit te breiden.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

22

4. Effecten van het Deltaplan Dit hoofdstuk gaat in op de effecten van het Deltaplan: de fysieke ingrepen en te verwachten (gedrags)veranderingen die het Deltaplan tot gevolg kan hebben. Aan bod komen eerst de woningbouwprognoses en de mogelijke invloed van het Deltaplan hierop. Vervolgens staan we stil bij de bereikbaarheid van Noordelijk Nederland. Daarna wordt stilgestaan bij de sociaaleconomische en omgevingseffecten van het Deltaplan voor Noord-Nederland. Tenslotte zijn in dit hoofdstuk inzichten uit de literatuur over agglomeratievoordelen, effecten van hogesnelheidstreinen en verbeterde bereikbaarheid en verhuisbereidheid toegelicht.

4.1 Woningbouw In deze paragraaf gaan we in op de kwantitatieve opgaven van het Deltaplan en waar deze volgens de opgave per provincie uit deel A terecht komen. Daarbij is een verdere regionale verdeling aangehouden gebaseerd op de ruimtelijke analyses en de omgevingsateliers 18. We laten daarbij zien hoe de extra opgave zich verhoudt tot de huidige omvang van de steden en wat de relatie is met bestaande prognoses en scenario’s. Vervolgens staan we stil bij de trends en ontwikkelingen op de woningmarkt en hoe die aansluiten bij het Deltaplan, daarna gaan we in op actuele inzichten in verhuisbewegingen, waarbij we wederom nagaan hoe deze aansluiten op het Deltaplan. 4.1.1

Woningbouwprogramma Deltaplan

Autonome ontwikkeling De Primos-prognose 2021 rekent voor dat de

Figuur 4.1 ‘Autonome’ woningtoename tussen 2021 en 2040

Nederlandse woningvoorraad autonoom toeneemt met bijna 1,2 miljoen woningen tot en met 2040. Hiervan komen bijna 100.000 woningen in Noordelijk Nederland terecht. Daarmee stijgt de woningvoorraad in Noordelijk Nederland van circa 980 duizend in 2021 naar bijna 1,1 miljoen in 2040. De Primos-prognose uit 2021 gaat uit -

van regionale verschillen in Noordelijk Nederland: zo neemt de woningvoorraad met bijna 60 duizend toe in

20.000 Flevoland

Flevoland en in de overige provincies tussen de 9

40.000 Fryslân

60.000

80.000

Groningen

Drenthe

duizend en 14 duizend. Binnen Noordelijk Nederland is de toename verreweg het grootst in Almere: 39 duizend woningen.

Bron: Primos-prognose

18 Deze zijn gebaseerd op een scenario spreiden (zie hoofdstuk 3, waarbij onder andere de analyses van

netwerk en plaatswaarden (zie 4.2) is gebruikt om te komen tot een nadere vulling per knoop.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

23

Effect woningbouwprogramma

Figuur 4.2 De woningtoename tot 2040 in scenario ‘spreiden’, met

Deltaplan

breakdown naar prognoses

Met het Deltaplan worden tot 2040 Duizenden

circa 320 duizend woningen 0

toegevoegd aan de woningvoorraad

Lelystad

ontsloten door de infrastructurele

Emmen Assen Smallingerland Heerenveen

is, hoe de autonome groei zich ontwikkelt en wat de extra groei volgens het Deltaplan kan

400

Leeuwarden

stedelijke knopen die beter worden

zien wat de huidige woningvoorraad

300

Almere

duizend autonoom plus 220 duizend

maatregelen en voor de provincies

200

Groningen

in Noordelijk Nederland (100 extra). Figuur 4.2 laat voor de

100

Hoogeveen Noordoostpolder Meppel

betekenen19.

Overig provincie Fryslân

In de figuur is te zien dat de

Overig provincie Groningen

woningvoorraad in Noordelijk

Overig provincie Drenthe

Nederland het kleinst is in de

Overig provincie Flevoland

provincie Flevoland, maar dat deze zowel autonoom als door het Deltaplan het sterkst groeit, gevolgd door Groningen.

Fryslân totaal Groningen totaal Drenthe totaal Flevoland totaal

Van de steden in Noordelijk Nederland groeit Almere in de autonome situatie het hardst gevolgd door Groningen. De extra inzet van het Deltaplan is het grootst in de stad Groningen, gevolg door Almere en Lelystad.

2021

2040 Primos

2040 WLO Hoog

2040 Deltaplan

Toelichting: De woningvoorraad in Groningen stad bedraagt in 2021 ruim 136 duizend woningen (blauwe balkje). Volgens de Primos prognose stijgt dit aantal tot 2040 (oranje balkje) naar ca. 147 duizend woningen. De netto-toename in WLO Hoog is 16 duizend woningen. Tot slot is de netto-toename door het Deltaplan ca. 28 duizend woningen. Dit betekent dat in 2040 de woningvoorraad stijgt tot ruim 190 duizend woningen. Ook weergegeven in de grafiek zijn de prognoses volgens WLO Hoog (grijze balkjes) deze worden als autonoom ontwikkelpad gebruikt in de effectanalyses.

19 De extra groei die hier voor het Deltaplan is geprojecteerd is gebaseerd op het scenario ‘Spreiden’, zie de

bijlage. Ook een andere verdeling is nog mogelijk, bijvoorbeeld concentreren.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

24

Het verschil tussen de Primos- en WLO-prognose De Primos- en WLO-prognoses maken gebruik van de demografische voorspellingen van het CBS: Bevolkingsprognose 2020-2070. Het CBS werkt in de bevolkingsprognoses met bandbreedtes (laag, midden en hoog). In het lage scenario groeit de bevolking en daarmee het aantal huishoudens vanzelfsprekend langzamer dan in het hoge scenario. Primos neemt het middenscenario van de bevolkingsprognose als uitgangspunt, terwijl WLO Hoog het hoge scenario neemt als uitgangspunt. Primos gaat daardoor uit van een autonome groei van bijna 100 duizend woningen in Noordelijk Nederland, terwijl er in WLO-Hoog 160 duizend woningen bijkomen vanwege de sterke demografische ontwikkeling. Woningbouw-vooruitzichten zijn vaak gebaseerd op Primos, terwijl in allerlei effectanalyses (zoals verkeersstudies en maatschappelijke kosten-batenanalyses) juist de WLO -scenario’s gebruikelijker zijn. In de analyses in dit onderzoek zijn we uitgegaan van een totale opgave volgens het Deltaplan van 320 duizend woningen tussen nu en 2040 (220 duizend extra ten opzichte van de ‘autonome’ Primos prognose van 100 duizend woningen). Als we uitgaan van de 320 duizend extra woningen in totaal en we vergelijken dat met WLOHoog autonoom, dan resulteert nog een extra inzet van 160 duizend woningen.

Fasering woningbouw Het Deltaplan deel A doet geen uitspraken over de fasering van de woningbouw. In deel A wordt zonder nadere onderbouwing aangegeven dat relatief snel extra woningen kunnen worden gebouwd. Dat maakt de koppeling met nieuwe infrastructuur echter problematisch: gezien de te doorlopen procedures is het niet waarschijnlijk dat die er voor 2035 ligt (zie kader). Extra woningen die eerder worden gebouwd kunnen daarmee voor een bepaalde periode niet profiteren van de verbeterde bereikbaarheid van de snelle spoorverbindingen (wat ook negatieve gevolgen heeft voor de woningopbrengsten; zie hoofdstuk 5.5). Dat beperkt de mogelijkheden voor knooppuntontwikkeling. Het zal ook de vraag vanuit de Randstad beperken en leidt tot suboptimale benutting van de OVverbinding. Op de korte termijn kunnen de inwoners niet profiteren van de verbeterde bereikbaarheid en op de langere termijn is het lastig om automobilisten uit te auto te krijgen. Hoewel hierop anticiperen mogelijk is, zal de echte impuls van de verbeterde bereikbaarheid zich pas manifesteren wanneer de verbindingen zijn gerealiseerd. Doorlooptijd besluitvorming en bouw van grote infrastructurele projecten Veel factoren bepalen de doorlooptijd van het planproces en de daadwerkelijke aanleg van grote infrastructurele projecten. Denk bijvoorbeeld aan de politieke wil en daadkracht en maatschappelijke weerstand.

Het recente verleden leert in elk geval dat de aanleg van de Betuwelijn, HSL-Zuid en de Hanzelijn 6 tot 10 jaar heeft geduurd. De Hanzelijn was minder complex en lang dan de Lelylijn en duurde zes jaar om aan te leggen. Stel: het duurt net als bij de Betuwelijn en HSL Zuid 10 jaar om aan te leggen, dan moeten de plannen in 2025 klaarliggen. Gezien de gevoeligheid, de te maken keuzes en technische complexiteit, is dit aan de krappe kant. Derhalve is het twijfelachtig of 2035 reëel is.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

25

Interactie met de rest van Nederland Voor de effectanalyses is uitgegaan van een gelijkblijvend aantal woningen (en huishoudens) op nationale schaal. Dit betekent dat de extra woningen in het Deltaplan niet elders in het land komen, zie kader. Aangenomen is dat dit naar rato ten koste gaat van de overige provincies20. Herverdeling woningen en arbeidsplaatsen Een belangrijk aandachtspunt bij het bouwen van extra woningen is de vraag wat er zou zijn gebeurd indien deze keuze niet was gemaakt. We volgen hierin de aanpak zoals die in (integrale) MKBA’s op het gebied van mobiliteit en verstedelijking wordt gebruikt. Het nulalternatief is een ‘beleidsarme’ ‘meest waarschijnlijke ontwikkeling zonder beleid’. Dit geldt zowel voor het ruimtelijk programma (hoeveelheid woningen en arbeidsplaatsen) als voor mobiliteit/ infrastructuur. De planbureaus (CPB, KiM, PBL) adviseren om voor deze ontwikkeling zoveel mogelijk uit te gaan van de WLO-scenario’s. In die scenario’s is onder meer opgenomen wat de groei van het aantal huishoudens en arbeidsplaatsen is tot 2040. Zowel in een laag als hoog groeiscenario. Het nulalternatief en het projectalternatief (de realisatie van het Deltaplan) verschillen ten opzichte van elkaar als het gaat om de locatie van de woningen, huishoudens en arbeidsplaatsen.

Dat wil overigens niet zeggen dat er geen verschillen in productiviteit of effecten op de arbeidsmarkt kunnen optreden (zie elders over agglomeratieeffecten). De totalen in Nederland blijven echter gelijk. Volgens betrokkenen uit Noordelijk Nederland gaat dit uitgangspunt voorbij aan het vermogen van Noordelijk Nederland om extra huishoudens aan te trekken of werkgelegenheid te creëren bovenop wat al elders wordt gerealiseerd.

In figuur 4.3 is een uitwerking

Figuur 4.3 Hervedeling aantallen woningen (WLO-Hoog)

gegeven van de groei tot 2040. In de figuur is te zien dat de provincie Zuid-Holland in absolute zin de meeste woningen inlevert ten opzichte

Limburg Noord-Brabant Zeeland

van de referentie. De

Zuid-Holland

woningvoorraad in Zuid-

Noord-Holland

Holland groeit autonoom tot

Utrecht

2040 met iets meer dan 400

Gelderland

duizend. In het

Overijssel

projectalternatief is deze groei daarentegen kleiner. Dit komt

0

100

200

300

400

Duizenden

doordat een deel in Noordelijk Nederland gebouwd wordt. Het

500

Nulalternatief

Projectalternatief

gaat om een verschil van circa 45 duizend woningen. 20 Dit sluit aan bij eerder uitgevoerde MKBA’s. Het is onbekend wat het projectalternatief precies betekent voor

de rest van Nederland, dit is de meest neutrale uitwerking van het effect dat woningen elders niet meer gerealiseerd worden en dat sluit aan bij ‘beleidsarm nulalternatief’.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

26

Stedelijkheidsgraad van het ruimtelijk programma In het ruimtelijke scenario ‘spreiden’ landt bijna 90 procent van de woningen in een gemeente die ontsloten is met een treinstation. In het ‘concentreren’-scenario is dit vrijwel 100 procent. Dit heeft effect op de woonmilieus die gerealiseerd (kunnen) worden en op het gebruik van de nieuwe infrastructuur. Zo kent ‘concentreren’-scenario meer stedelijke woonmilieus dan het ‘spreiden’-scenario (zie hoofdstuk 3.1 en bijlage 5 voor nadere informatie over de ruimtelijke scenario’s).

Ten opzichte van de autonome ontwikkeling (met meer woningen in de Randstad) mag verwacht worden dat de ruimtelijke scenario’s ‘landelijker’ zijn. Weliswaar is de opzet van de woningbouw tot circa 90 procent stedelijk, maar het is ruimer en groener. Dit bepaalt ook deels de locatie van de woningbouw. In de ruimtelijke scenario’s ‘spreiden’ en ‘concentreren’ is meer dan driekwart van de extra woningbouw als gevolg van het Deltaplan voorzien op uitleglocaties1. In de Randstad – waar in het nulalternatief circa 65% van de extra ‘Deltaplanwoningen’ worden gerealiseerd is 15 procent van de woningbouwopgaven op uitleglocaties voorzien1. Deze aantallen zijn gebaseerd op aannames uit de ruimtelijke

3

analyses en omgevingsateliers. Deze zijn ook gebruikt in globale grondexploitatieberekeningen (GREX), waarbij niet in

2

detail op allerlei bestaande en nieuwe locaties is ingegaan.

1

De gepresenteerde gegevens komen daarom niet

0%

noodzakelijkerwijs overeen met locaties van de huidige en toekomstige woningbouwplannen van de provincies en

Reeks1

50% Reeks2

100% Reeks3

gemeenten.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

27

4.1.2

Vooruitzichten voor woningmarkt

Het woningtekort piekt in 2024 Het woningtekort in Nederland piekt naar verwachting in 2024 op 317 duizend woningen. Dit staat gelijk aan 3,9 procent van de totale woningvoorraad 21. Het woningtekort wordt vanaf 2025 ingelopen. Dit komt doordat de woningproductie groter is dan de toename in huishoudens: voor de komende jaren wordt een beperkt lagere huishoudensgroei verwacht dan eerder geraamd, terwijl de verwachtingen met betrekking tot de woningproductie juist omhoog zijn bijgesteld (woondeals, lagere verhuurdersheffing, volkshuisvestingsfonds, etc.). Met name vanaf 2023 neemt de woningproductie naar verwachting weer sterk toe. Dit leidt ertoe dat het Nederlandse woningtekort slinkt naar 2,7 procent in 2030 en 2,0 procent in 2035. Dit betekent niettemin dat het woningtekort voortduurt in Nederland: in 2035 circa 180 duizend en in 2040 circa 147 duizend. Deze cijfers laten de latente vraag, bestaande uit thuiswonende jongeren die een zelfstandige woning wensen en nietingeschreven arbeidsmigranten, buiten beschouwing. Primos geeft verder aan dat het woningtekort helemaal inlopen zou leiden tot een zeer ontspannen woningmarkt, wat negatieve gevolgen kan hebben met risico’s op leegstand, problemen met verkoop- en verhuurbaarheid en waardedaling in kwetsbare segmenten.

Rijk en de provincies hebben op basis van de huidige inzichten afspraken gemaakt om het woningtekort in elke provincie in ieder geval terug te dringen tot 2 procent. Figuur 4.4 Verwachte jaarlijkse toename huishoudens en woningvoorraad, en verwachte ontwikkeling woningtekort, 2021-2035

Bron: Primos-prognose 2021

21 Primos-prognose 2021. Om te komen tot een goede trendprognose wordt een berekening gemaakt over de laatste acht

jaar.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

28

Er zijn grote regionale verschillen. Primos 2021 laat zien dat meer dan de helft van het woningtekort in de provincies Zuid-Holland, Noord-Holland en Utrecht is te vinden: in 2035 circa 107 duizend woningen. Met name steden op de lijn Haarlem-Nijmegen kennen forse tekorten (rond de 3 procent). In Noordelijk Nederland is het tekort kleiner: in 2035 16 duizend woningen. Net name in Almere en in mindere mate Lelystad is de woningbouwbehoefte relatief groot. In de Noordelijke woningmarktregio’s (Leeuwarden, Groningen, Heerenveen, Zwolle) zijn de problemen in het algemeen half zo groot in 2035. In Emmen kan tegen die tijd een overschot aan woningen ontstaan. Verder kennen stedelijke centra als Meppel, Hoogeveen, Assen en Groningen de grootste tekorten als percentage van de woningvoorraad. Dit geldt minder voor de stedelijke centra in Friesland. Dit betekent dat er ook binnen Noord-Nederland wezenlijke regionale verschillen bestaan. Volgens Primos concentreren de tekorten zich op landelijk niveau na 2035 (nog) sterker in de Randstad. Dit betekent dat het woningtekort in Noordelijk

Figuur 4.5 Woningtekort als percentage van de woningvoorraad naar ABF-woningmarktregio, 2035

Nederland in absolute en relatieve zin slinkt: van 16 duizend woningen (9 procent van het landelijke tekort) in 2035 naar 8 duizend woningen (5 procent van het landelijke tekort) in 2040. Binnen Noordelijk Nederland concentreert het woningtekort zich eveneens in de stedelijke centra langs het bestaande spoor. Infasering van het woningbouwprogramma Deltaplan Het Deltaplan deel A schetst dat extra woningen op verhoudingsgewijs korte termijn opgeleverd kunnen worden. Om de woningvoorraad tot 2040 te vergroten met 320 duizend woningen, zal de woningvoorraad in Noordelijk Nederland tussen van 2021 jaarlijks met bijna 16 duizend eenheden moeten groeien. Dit aantal bestaat uit de autonome projectie (zie grijze balk in figuur 4.6; gebaseerd op Primos) en de projectie Deltaplan (zie gele balk in figuur 4.6). Dat is zeer fors, want in de periode 2012-2020 groeide de voorraad in Noordelijk Nederland jaarlijks met gemiddeld 6,5

Bron: Primos-prognose 2021

duizend22. Dit betekent dus dat de woningvoorraad in de periode tot 2040 jaarlijks bijna 2,5 keer sneller dient te groeien dan in de voorgaande periode. Ook hier bestaan weer grote verschillen tussen de Noordelijke provincies: waar Groningen en Fryslân tussen 2021 en 2040 jaarlijks anderhalf maal zoveel woningen dienen toe te voegen aan de voorraad, is dat voor Drenthe (factor 4,5) en Flevoland (factor 3,8) een stuk hoger. Vergelijken we de opgave met piekjaren dan zien we een vergelijkbaar beeld maar zijn de verschillen aanzienlijk kleiner. 22 CBS Statline: Voorraad woningen en niet-woningen van 2012-2020

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

29

Figuur 4.6 Jaarlijkse wijziging in woningvoorraad in Noordelijk Nederland 20.000 15.000 10.000 5.000 2012

2016

2020

2024

Saldo

Projectie autonoom

2028

2032

2036

2040

Projectie Deltaplan

Bron: CBS Statline, Primos-prognose 2021 en Bouwstenen oor het Deltaplan, bewerking Decisio

Het is niet reëel dat de woningbouwproductie in Noordelijk Nederland per directe 2,5 keer groter is dan in voorgaande jaren. Een lineaire groei lijkt realistischer, maar dat betekent dat de productie in latere jaren nog verder moet worden opgevoerd. Gezien bestaande planvoorraden en ervaringen uit het verleden lijkt het niet realistisch dat er tot 2040 320 duizend woningen gebouwd kunnen worden. 4.1.3

Verhuisbewegingen in Nederland

Aangezien de autonome ontwikkeling voorziet in de regionale vraag zal de extra vraag naar de beoogde woningen grotendeels moeten komen van mensen van elders. Daarnaast is het behouden van mensen die geneigd zijn van Noordelijk-Nederland naar de Randstad te verhuizen van belang. Verhuismobiliteit in Nederland In 2020 zijn 1,84 miljoen mensen verhuisd, van wie het merendeel (1,05 miljoen) naar een andere woning binnen de gemeente waar ze al woonden. De overige (0,79 miljoen) verhuisden naar een andere gemeente. De verhuisafstanden zijn sinds 2000 niet of nauwelijks veranderd. Nederlanders verhuizen doorgaans op kortere afstanden (in 2020 verhuisde 57 procent binnen de gemeente) en het aantal verhuizingen daalt scherp naarmate de verhuisafstand toeneemt 23. De bereidheid om over grote afstand te verhuizen verschilt regionaal. In Noordelijk Nederland is de gemiddelde verhuisafstand gemiddeld iets meer dan 20 kilometer (afgezien van Flevoland). In de Randstad bedraagt deze afstand maximaal gemiddeld 15 kilometer. Randstedelingen zijn minder snel geneigd om grote afstanden te verhuizen dan mensen in Noordelijk Nederland 24. Dit is voornamelijk te verklaren door de concentratie van banen in de Randstad.

23 Companen (2018). WoOn-onderzoek

24 Ekamper & Van Huis (2005). Verhuizingen en huishoudensveranderingen in Nederland: verschillen tussen COROP-regio’s

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

30

Niettemin blijkt dat verhuizingen over afstanden van meer

Figuur 4.7 Verdeling verhuizers over

dan 50 kilometer veelvuldig voorkomen: circa een kwart van

verhuisafstanden (2016)

de mensen verhuisde over een dergelijke afstand in 2016. Circa 10 procent verhuisde zelfs verder dan 100 kilometer.

2 % 2 %

Het aantal huishoudens dat over afstanden van

2 % 22%

respectievelijk meer dan 50 en 100 kilometer verhuist is

Meer dan 50 kilometer

ongeveer 225 duizend en 90 duizend per jaar. In welke richting deze verhuizingen gaan is op basis van het WoOnonderzoek niet te zeggen

Minder dan 10 kilometer ussen 10 en 20 kilometer ussen 20 en 50 kilometer

Bron: WoOn 2018

Sinds 2018 is de trek uit de stad groter dan de trek naar de stad De hoge woningprijzen in de grote steden van Nederland suggereren dat een steeds groter deel van de mensen in de stad wil wonen. Maar in hoeverre is dat echt zo? Het PBL stelt dat de stad in het algemeen populair is: in de periode 1996-2018 is het aantal personen dat naar een van de zes grote steden (G4, Groningen en Eindhoven) is verhuisd elk jaar nipt groter dan het aantal dat de grote stad verliet25. In de basis verhuizen vooral jongeren naar de grote steden voor het volgen van een opleiding, terwijl mensen van dertig jaar en ouder de steden vaker verlaten voor een ander type woning of woonomgeving. Wel komen vanaf 2006 de nieuwe stadsbewoners niet langer hoofdzakelijk uit Nederland, maar in toenemende mate uit het buitenland. Als deze buitenlandse verhuizingen buiten beschouwing worden gelaten, dan is in 2018 de trek uit de stad groter dan de trek naar de stad. Dit lijkt op de verhuistrend tussen 1996 en 2005 toen ook meer personen uit de stad vertrokken (vooral naar het de directe omgeving van het stedelijke gebied en in mindere mate ook naar overig Nederland). Kijkende naar de binnenlandse verhuizingen stelt het PBL dat het mee lijkt te vallen met de populariteit van de grote steden als woonplek, maar er zijn wezenlijke verschillen tussen jong en oud en opleidingsniveau.

Er lijkt sprake van enige suburbanisatie, maar het huidige vertrek uit de Randstad is lang niet zo hoog als in de jaren 70 van de vorige eeuw 26. Daarbij geeft het PBL ook aan dat ontwikkelingen op de huizenmarkt en in het onderwijs (afschaffen studiebeurs) de richting van de verhuisbewegingen deels bepalen. Verder bestaat de kans dat bepaalde bevolkingsgroepen de Randstedelijke woningmarkt uit worden gedrukt door bijvoorbeeld de hoge woningprijzen en/of de achterblijvende brede welvaart in grootstedelijke centra.

25 Planbureau voor de Leefomgeving (2019). De trek van en naar de stad: Veranderingen in verhuispatronen,

1996-2018 26 NIDI (2021). Vertrek uit de Randstad in coronatijd in perspectief

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

31

Samenspel tussen woonvoorkeuren en betaalbaarheid bepaalt verhuisbehoefte De woning en leefomgeving zijn belangrijke factoren voor de keuze om ergens te gaan wonen (Zondag en Pieters, 2004; Dam et al., 2002). De soort woning en leefomgeving waar de voorkeur naar uitgaat hangt sterk af van de levensfase waarin iemand zich bevindt. Naast de levensfase kunnen veranderingen in persoonlijke levenssituatie leiden tot verhuisintenties en -gedrag (krijgen van een kind, veranderen van baan of het verbreken van een relatie). Uiteindelijk zijn de beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen de bepalende factoren voor de ontwikkeling van de woningmarkt (PBL, 2021). De beschikbaarheid van ruime en betaalbare koophuizen is voor mensen de reden om te verhuizen van stedelijk naar suburbaan gebied (Hayden, 2003). Damhuis et al. (2019) geven aan dat een afname van de betaalbaarheid van woningen in de Randstad ertoe kan leiden dat mensen ervoor kiezen om te verhuizen naar een andere locatie of naar een ander type woning. Tot slot laat de literatuur ook zien dat (veranderende) bereikbaarheid daadwerkelijk de verhuisbereidheid kan beïnvloeden (Meijers et al., 2012; Zondag en Pieters, 2004; Dam et al., 2002).

De ‘verhuisrichting’ is echter dankzij de verbeterde bereikbaarheid niet zonder meer vast te stellen, maar betaalbaarheid, beschikbaarheid en voorkeuren rondom de woning en leefomgeving bieden aanknopingspunten om verhuisgedrag te verklaren.

Meer verhuizingen naar regio’s buiten de Randstad Het CBS onderzocht de Nederlandse verhuispatronen sinds de uitbraak van de pandemie door cijfers over verhuizingen27 van 2020 (na het ingaan van de lockdown) tot en met december 2020 vergeleken met die in dezelfde periode van 2015 tot en met 2019. Er worden drie macroregio’s onderscheiden, gebaseerd op het aantal banen dat binnen vijftig kilometer te bereiken is: ▪

Randstad: beslaat de provincies Utrecht en Zuid-Holland plus het zuidelijke deel van NoordHolland

▪

Nationale periferie: omvat de drie provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Zeeland en Limburg, plus een groot deel van Overijssel, de Achterhoek en de Kop van Noord-Holland.

▪

Intermediaire zone: bevat Flevoland, Noord-Brabant, Gelderland (exclusief de Achterhoek) en de Noord-Hollandse regio’s IJmond en Alkmaar en omgeving.

Het CBS concludeert dat gedurende de onderzochte periode (2015-2020) de verhuispatronen steeds meer op regio’s buiten de Randstad gericht zijn. Sinds 2015 verhuizen meer mensen vanuit de Randstad naar de intermediaire zone of nationale periferie, terwijl het aantal dat in omgekeerde richting verhuist min of meer gelijk blijft. Het gevolg is dat het verhuissaldo tussen de Randstad en de andere macroregio’s toeneemt. Vooral het verhuissaldo tussen de Randstad en de intermediaire zone loopt opvallend op in het voordeel van de intermediaire zone: sinds 2016 is er voor het eerst een overschot zichtbaar op de relatie Randstad – Intermediaire zone. Dit steeg in de voorbije jaren gestaag door: in 2020 (april-december) verhuisden bijna 37 duizend mensen vanuit de Randstad naar de intermediaire zone, terwijl er ruim 27 duizend mensen in omgekeerde richting verhuisden. Dit betekent op de relatie Randstad – Intermediaire zone een vestigingsoverschot van ruim 9 duizend mensen in 2020. 27 In dit onderzoek zijn enkel verhuizingen geteld van personen die op 1 april en op 31 december van een

bepaald jaar in een Nederlandse gemeente stonden ingeschreven en woonachtig waren in een particulier huishouden. Buitenlandse verhuizingen en verhuizingen van en naar instellingen zijn daarom niet meegeteld.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

32

Figuur 4.8 Het verhuissaldo op drie relaties tussen 2015 en 2020 10.000 8.000 6.000

2015 2016

4.000

2017

2.000

2018

-2.000

Randstad → Intermediare zone

Randstad → Nationale periferie

Intermediaire zone → Nationale periferie

2019 2020

-4.000 -6.000 Bron: CBS, bewerking Decisio

Tussen de Randstad en de nationale periferie is een vergelijkbare ontwikkeling zichtbaar. In 2015 verhuisden nog bijna 4 duizend mensen meer vanuit de nationale periferie naar de Randstad dan andersom. In 2018 is dat saldo omgeslagen in het voordeel van de nationale periferie en sindsdien blijft dat oplopen. In 2020 is die toename ook wat sterker dan in de twee jaren ervoor. In 2020 verruilden ruim 19 duizend mensen de Randstad voor een woonplaats in de nationale periferie, bijna 16 duizend mensen verhuisden in omgekeerde richting. Dit leverde in 2020 een overschot op van bijna 4 duizend mensen. Ook op de relatie Intermediaire zone – Nationale periferie is het beeld gekanteeld sinds de uitbraak van de pandemie. Door verhuizingen kreeg de nationale periferie er dus voor het eerst per saldo ook inwoners bij vanuit de intermediaire zone (2,5 duizend).

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

33

Het lijkt erop dat coronajaar 2020 de bestaande verhuispatronen in de periode 2015-2019 versterkt

Figuur 4.9 Saldo verhuizingen, april t/m december 2020

heeft, met meer verhuizingen naar regio’s buiten de Randstad. Tussen 1 april en het einde van 2020 kreeg het COROP-gebied de Veluwe er door binnenlandse verhuizingen de meeste inwoners bij. Ook in Oost-Groningen, grote delen van Drenthe, de Achterhoek, Midden-Limburg, Zuidwest-Gelderland en Zeeland (exclusief Zeeuws-Vlaanderen) groeide de bevolking met 3 of meer per duizend door binnenlandse verhuizingen. Binnen de Randstad groeiden alleen de minder verstedelijkte regio’s sterk, zoals de Gooi- en Vechtstreek en Oost-Zuid-Holland. De grootstedelijke regio’s binnen de Randstad (GrootAmsterdam, Groot-Rijnmond, agglomeratie ’sGravenhage en Utrecht) verloren inwoners door binnenlandse verhuizingen. Deze steden raken al jaren per saldo inwoners kwijt door binnenlandse verhuizingen en groeien tegenwoordig vooral door internationals (kenniswerkers, arbeidsmigranten, statushouders en studenten) en in mindere mate door natuurlijke aanwas. Het NIDI stelt dat op basis van cijfers over verhuizingen niet is te zeggen of de woonwensen van huishoudens over de tijd zijn veranderd. De keuze van huishoudens om naar een bepaalde locatie te verhuizen is immers mede afhankelijk van het woningaanbod en de regionale prijsverschilen. In de Randstad is de woningmarkt sinds 2013 flink krapper geworden en begon het vertrek richting met name de intermediaire zone toe te nemen.

Desondanks zijn de regionale prijsverschillen tussen 2013 en 2020 sterk toegenomen. Het NIDI zegt over de opgelopen prijsverschillen dat veel regio’s in de Randstad enerzijds nog steeds erg gewild zijn als woonlocatie, maar dat het voor Randstedelijke huishoudens anderzijds financieel aantrekkelijker is geworden om naar regio’s verder buiten de Randstad te verhuizen. In de laatste twee jaar zijn de regionale prijsverschillen weer wat gestabiliseerd en naar verwachting zullen deze bij toenemend vertrek uit de Randstad verder verkleinen. Voor de komende twee jaar voorziet de Rabobank ook kleinere regionale verschillen in huizenprijzen28. Jongste verhuistrends De verhuistrend kan echter aan verandering onderhevig zijn. Bijvoorbeeld door problemen aan de aanbodzijde van de woningmarkt, maar ook door wijzigende woonvoorkeuren. Uit het WoONonderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken, uitgevoerd door CBS, blijkt dat zowel de 28 Rabobank (2021). Piek prijsgroei bereikt maar afkoeling huizenmarkt lijkt nog ver weg

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

34

verhuisgeneigde gezinnen als alleenstaanden zich steeds meer richten op een landelijk woonmilieu, terwijl het aandeel voorkeur voor een meer stedelijk woonmilieu min of meer gelijk bleef. Het NIDI geeft aan dat het onduidelijk is in hoeverre deze wijzigende oriëntatie wordt gedreven door de regionale prijsverschillen. Of de coronacrisis de voorkeur voor landelijk wonen verder heeft versterkt, zal moeten blijken uit de resultaten van de nieuwe WoON-enquête 2021. Omdat Primos-prognose een trendprognose is gebaseerd op ontwikkelingen in het recente verleden (achtjarige periode eraan voorafgaand), werken de meest recente realisatiecijfers nog niet door in de prognose. In Vooruitzichten bevolking, huishoudens en woningmarkt uit 2021 komt daarom een Scenario Jongste Trends aan de orde. Deze verkent de mogelijke impact van twee recente veranderingen in de bevolkingsontwikkeling. Ten eerste meer suburbanisatie en meer verhuizingen vanuit de Randstad naar andere landsdelen. De omvang van deze veranderingen is nog beperkt, maar neemt mogelijk verder toe. Ten tweede heeft een sterke toename van het thuiswerken tijdens de coronacrisis mogelijk blijvende effecten op de woonvoorkeuren (type woonmilieu, woninggrootte) die deze trends versnellen.

Het Scenario Jongste Trends laat zien dat een dergelijke ontwikkeling met name gevolgen kan krijgen voor de omvang van de woningbehoefte in de zeer sterk stedelijke gemeenten en zodoende ook voor de Randstad als geheel. In alle overige typen gemeenten, met name de “flanken van de Randstad”, zou dit leiden tot grotere toenames van de woningbehoefte. In hoeverre er daadwerkelijk sprake zal zijn van een versnelling van de bestaande trends is echter op dit moment verre van duidelijk. Stuurbaarheid van woningbehoefte De vraag naar woningen is niet gelijk verdeeld over Nederland. Weliswaar zijn er kleine veranderingen gaande, maar de druk op de woningmarkt is vooral in de (Randstedelijke) steden onverminderd hoog door onder meer de bereikbaarheid van banen en voorzieningen 29. Die druk op de stad kan leiden tot ongebreidelde groei van het stedelijk gebied ten koste van landbouw- en natuurgebied in de nabijheid van deze steden. Om deze groei op een andere, meer duurzame manier te accommoderen, zijn er in wezen twee opties voorhanden: sturen op verdichting of sturen op verspreiding. Op basis van de PBL-notitie Stuurbaarheid van woonvoorkeuren worden onderstaand de twee opties uiteengezet. Verdichting en het beperken van de uitbreiding van stedelijk gebied is bij beleidsmakers op dit moment prioriteit en gebeurt al.

Beleidsmakers sturen hiermee mensen niet naar andere locaties, maar sturen in het aanbod van woningtypen om de wensen te accommoderen. Daarbij wijken zij in de praktijk wel af van de ideaaltypische woonwens. De keuze van consumenten die voor de stad kiezen, lijkt toch gedreven te worden door het totaalpakket van stedelijk wonen, met voorzieningen en banen in de nabijheid. Sturen op meer aanbod in de stad is daarom een reële optie.

29 Kooiman, N., Latten, J., & Bontje, M. (2018). Human capital migration: a longitudinal perspective. Tijdschrift

voor Economische en Sociale Geografie, vol. 109, no. 5, pp. 644-660.

GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B

35

Er zijn grenzen aan hetgeen binnen de stadsgrenzen aan woonwensen kan worden geaccommodeerd. De groep mensen die wat minder strikte woonvoorkeuren heeft, of die juist woonvoorkeuren heeft die in hun stad voor hen niet te realiseren zijn, kan wellicht naar elders worden bewogen. Er zijn twee perspectieven op het sturen op locatievoorkeuren denkbaar: 1. Het opvangen van huishoudens die hun woonwensen in de stad niet kunnen realiseren. Hiervoor is een goede verbinding met de stedelijke centra met werkgelegenheid van belang 2. Het aantrekken van huishoudens uit de stad. Hiervoor gelden voldoende stuwende werkgelegenheid als randvoorwaarde. Dit betekent echter nog niet dat het spreiden van werkgelegenheid over de ruimte een succesvolle strategie is30. Volgen banen mensen, of andersom? Een passende baan kan een de reden zijn om te verhuizen. Zo was lange tijd de trend dat afgestudeerden uit Groningen naar de Randstad trokken vanwege de grotere kans op een baan. Inmiddels is deze trend aan het keren31. Maar om de aantallen extra inwoners te trekken die het Deltaplan voorstaat zal ook de hoeveelheid en de diversiteit aan banen moeten toenemen. Over de wisselwerking tussen wonen en werken bestaan uiteenlopende ideeën. Lang was de gedachte dat mensen banen volgden dominant.