04 - Bijlage 5 - Gezamenlijke analyse Deltaplan voor Noordelijk Nederland, deel B
Tekst van het document
Gezamenlijke analyse Deltaplan voor Noordelijk Nederland (deel B) Eindrapport
ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES
TITEL Gezamenlijke analyse Deltaplan voor Noordelijk Nederland (deel B)
DATUM 3 maart 2022
IN OPDRACHT VAN Ministeries van IenW, BZK, EZK, provincies Groningen, Fryslân, Drenthe en Flevoland, gemeenten Assen, Emmen, Groningen en Leeuwarden
PROJECTTEAM Decisio MUST TwynstraGudde MOVE Mobility SWECO
Inhoudsopgave Samenvatting .....................................................................................................................I 1.
2.
3.
4.
5.
Inleiding ................................................................................................................ 1 1.1
Aanleiding ........................................................................................................................... 1
1.2
Afbakening van de studie .................................................................................................. 2
1.3
Aanpak deel B .................................................................................................................... 6
1.4
Leeswijzer ........................................................................................................................... 7
Het regionale aanbod: Bouwstenen voor het Deltaplan voor Noordelijk Nederland (deel A) ............................................................................................... 8 2.1
Infrastructuur ..................................................................................................................... 8
2.2
Woningbouwprogramma ................................................................................................. 10
2.3
Economische ontwikkeling ............................................................................................. 10
Analytisch kader................................................................................................. 12 3.1
Ruimtelijke verkenning ................................................................................................... 12
3.2
Netwerk- en plaatswaarden............................................................................................ 14
3.3
Maatschappelijke kosten en baten................................................................................ 15
3.4
Brede Welvaart ................................................................................................................ 16
3.5
Vervoerwaarden .............................................................................................................. 20
Effecten van het Deltaplan................................................................................ 23 4.1
Woningbouw .................................................................................................................... 23
4.2
Bereikbaarheid ................................................................................................................ 37
4.3
Economische ontwikkeling ............................................................................................. 56
4.4
Omgevingseffecten ......................................................................................................... 65
4.5
Ruimtelijke kwaliteit ........................................................................................................ 73
Analyse maatschappelijke effecten.................................................................. 77 5.1
Nul- en projectalternatieven ........................................................................................... 77
5.2
Financiële effecten.......................................................................................................... 78
5.3
Bereikbaarheidseffecten ................................................................................................ 85
5.4
Economische effecten .................................................................................................... 88
5.5
Omgevingseffecten ......................................................................................................... 90
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
6.
7.
5.6
Samenvattende tabel ..................................................................................................... 95
5.7
Scenario-analyses ........................................................................................................... 98
Brede Welvaart ................................................................................................110 6.1
Huidige brede Welvaart in Noordelijk Nederland ........................................................ 110
6.2
Effecten Deltaplan op brede welvaart ......................................................................... 113
6.3
Conclusie brede welvaart ............................................................................................. 123
Conclusies en aanbevelingen .........................................................................125 7.1
Conclusies ..................................................................................................................... 125
7.2
Aanbevelingen ............................................................................................................... 131
Bijlage 1: Literatuur .....................................................................................................134 Bijlage 2: Nulmeting ....................................................................................................141 Bijlage 3: Tabellen Brede Welvaart ............................................................................152 Bijlage 4: Verkenning ruimtelijke ontwikkelpotentie .................................................153 Bijlage 5: Overige ruimtelijk scenario’s ......................................................................156 Bijlage 6: Literatuurbespreking ..................................................................................159 Bijlage 7: Werkingsmechanismen Brede Welvaart ...................................................167 Bijlage 8: Verdeling woningen en arbeidsplaatsen ...................................................176 Bijlage 9: Notitie grondexploitatie ..............................................................................180 Bijlage 10: Dienstregeling spoorlijnen Deltaplan ......................................................185 Bijlage 11: Notitie toets investeringskosten ..............................................................199
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
Samenvatting Context Op basis van de afspraken uit het BO MIRT 2020, de motie Amhaouch en de motie Terpstra werken het Rijk (IenW, BZK en EZK) en Noordelijk Nederland (provincies Groningen, Fryslân, Drenthe en Flevoland en de gemeenten Groningen, Leeuwarden, Assen en Emmen) aan een Deltaplan voor Noordelijk Nederland waarin de verbetering van de bereikbaarheid wordt gecombineerd met een passende ruimtelijke ontwikkeling van vooral wonen en werken. Naar aanleiding van de motie Amhaouch heeft het Noorden het initiatief genomen om de ‘Bouwstenen voor het Deltaplan’ op te stellen. Dit regionale aanbod is een eerste stap naar een gezamenlijk Deltaplan. Het voorliggend onderzoek (deel B) is een vervolg op de afspraken uit het BO MIRT 2020, de beide moties en het regionale aanbod (de bouwstenen, deel A). In dit onderzoek zijn de brede effecten van een betere verbondenheid van Noordelijk Nederland in het Stedelijk Netwerk Nederland en specifiek de Randstad, in combinatie met de effecten van de toevoeging van woningen en werkgelegenheid onderzocht aan de hand van inzichten uit de literatuur en methodes waarmee maatschappelijke kosten en baten en brede welvaart kunnen worden gewaardeerd. Het onderzoek is een analyse op hoofdlijnen en kent, een mede gezien het hoge abstractieniveau van deel A, eveneens een hoog abstractieniveau.
Het regionale aanbod “bouwstenen voor het Deltaplan” Met de bouwstenen voor het Deltaplan willen de betrokken provincies en gemeenten een bijdrage leveren aan nationale opgaven als de woningbouw, energietransitie en klimaatadaptatie. De bouwstenen voorzien in een sterker noordelijk stedelijk netwerk, met Groningen, Assen, Leeuwarden, Emmen, Almere en Lelystad als hoofddragers, dat goed verbonden is met de Randstad. De regionale bouwstenen voor het Deltaplan bestaan uit het realiseren van 220 duizend extra nieuwe woningen (bovenop de ‘autonome’ groei van 100 duizend woningen) en de verbetering van spoorweginfrastructuur. Dit betreft de Lelylijn (een nieuwe snelle verbinding van de Randstad via Lelystad naar Groningen en Leeuwarden), het opwaarderen van de bestaande spoorverbinding via Zwolle naar Groningen, Leeuwarden en Emmen en de Nedersaksenlijn (versterken relatie Groningen-Drenthe-Twente middels opbouw spoornetwerk tussen Emmen en Veendam).
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
I
Wonen: fysieke inpassing, aanbod en vraag Deel A gaat uit van de volgende verdeling van de extra woningen over de provincies: Drenthe 45 duizend, Flevoland 80 duizend, Fryslân 45 duizend en Groningen 50 duizend. Ruimtelijke analyses laten zien dat deze verdeling ruimtelijk inpasbaar is. Er zijn voldoende mogelijkheden op en nabij de bestaande en nieuwe infrastructuurknopen om de voorziene woningen te realiseren. Er zijn dus keuzes te maken in de invulling van het ruimtelijke programma. Enerzijds is het mogelijk een meer stedelijk geconcentreerde ontwikkeling op de knopen fysiek in te passen, waarbij tot driekwart van de woningen op en nabij de knopen landt. Weliswaar zou dit leiden tot een sterke interactie met het (nieuwe) spoor, maar met name in Fryslân, Groningen en Drenthe leidt dit ook tot forse inpassingsvraagstukken in bestaand stedelijk gebied, waarbij kernkwaliteiten in het geding zouden kunnen komen. Anderzijds is het mogelijk om de omliggende samenwerkingsverbanden, gebieden en buurgemeenten te betrekken bij de extra woningbouw en verstedelijkingsopgave, waarbij een kleiner aandeel woningen op en nabij knopen wordt gerealiseerd. Dit sluit ook aan bij de huidige diverse woonvraag (autonome groei). Want: aan de ene kant is er een sterke vraag naar woningen met veel voorzieningen in de omgeving, aan de andere kant juist een vraag naar woningen met ruimte en groen.
Met een enigszins gespreide ontwikkeling (stedelijk op en in de directe nabijheid van de knopen, groen en ruimtelijk in de omgeving) met daarbij passende woningtypen kan goed aan de diversiteit in woonwensen tegemoet worden gekomen en kan worden aangesloten bij ruimtelijke kwaliteiten van Noordelijk Nederland. Daar staat tegenover dat er minder mensen gebruik van OV zullen maken dan in een sterker op de knopen geconcentreerde ontwikkeling. Of er voldoende vraag is, of te ontwikkelen is, naar deze extra woningen is afhankelijk van een aantal factoren. De afgelopen jaren is een trend zichtbaar waarin juist de steden in een band rondom de Randstad zich ontwikkelen. Door het Deltaplan kan dit effect verder richting Groningen, Fryslân en Drenthe worden verlegd. Tegelijkertijd zien we dat door thuiswerkmogelijkheden werknemers minder gebonden zijn aan hun werkplek en zijn er indicaties dat woon-werkafstanden toenemen. Daarbij gaan mensen op zoek naar een leefomgeving die beter aansluit bij andere behoeften. Ook aspecten rondom de leefbaarheid in de Randstad spelen hierin mogelijk een rol. Ook dit draagt bij aan de kansen voor extra woningbouw in Noordelijk Nederland.
Daarbij geldt dat veel mensen zich verbonden voelen aan een regio: het is denkbaar dat Noorderlingen die voor werk in de Randstad zijn gaan wonen zich sneller in Noordelijk Nederland zullen vestigen wanneer de bereikbaarheid met de Randstad verbetert. Het ligt dan voor de hand dat de plekken waarvan de reistijd naar de Randstad het meest verbetert ook de meeste extra woningen kunnen herbergen: naar verwachting speelt dit vooral in Flevoland en Fryslân, in mindere mate in Groningen en Drenthe. Door deze ontwikkelingen is het aannemelijk dat er extra vraag kan ontstaan naar woningen in Noordelijk Nederland. Uitgaande van actuele verhuistrends en de afstanden die daarbij worden afgelegd, en de prognoses van woningtekorten in de verschillende landsdelen zijn de aantallen in het Deltaplan zeer ambitieus te noemen. Bij verhuistrends vanuit de Randstad passen eerder aantallen tussen 25 duizend tot 75 duizend extra woningen. Vanuit de ‘íntermediaire zone’ zou daar nog 10 procent tot 25 procent bij kunnen komen. Indien pas na 2035 (wanneer de infrastructuur
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
II
gereed kan zijn) de vraag aantrekt, dan zal die navenant lager zijn, ook omdat de grootste woningtekorten tegen die tijd naar verwachting ingelopen zullen zijn. Om de substantiële extra ontwikkeling mogelijk te maken is daarnaast een extra economische impuls (i.e. werkgelegenheid) nodig. Hoe zo’n economische impuls eruit kan zien, vraagt om nader onderzoek. Complexe interactie wonen, werken, bereikbaarheid De ontwikkeling van economische clusters kan zorgen voor een toename van banen die ervoor kunnen zorgen dat Noordelijk Nederland zich economisch én demografisch verder versterkt. De interactie tussen wonen, werken en bereikbaarheid is echter ingewikkeld: voor een deel groeit werkgelegenheid mee met de demografie. Waar mensen wonen is automatisch vraag naar commerciële en publieke voorzieningen gericht op huishoudens. Voor andere economische activiteiten spelen andere vestigingsplaatsfactoren een rol: (internationale) bereikbaarheid, maar ook de nabijheid van klanten, toeleveranciers en de juiste arbeidskrachten. Infrastructuur en extra inwoners zijn hierbij behulpzaam, maar niet voldoende. De belangrijkste kansen voor het versterken van bestaande economische clusters liggen vooral in en nabij de hotspot Groningen door de concentratie van kennis en bedrijvigheid.
Daarnaast zijn er economisch mogelijkheden voor de knooppunten waarvan de verbondenheid met andere regio’s het sterkst groeit: bijvoorbeeld Heerenveen op het kruispunt van bestaand en nieuw spoor of knopen die nog geen station en een beperkte verbondenheid met andere regio’s hebben. Ervaringen in binnen- en buitenland laten zien dat nieuwe verbindingen een impuls kunnen geven, maar het risico bestaat dat tussenliggende en gebieden die minder zijn ontsloten erop achteruitgaan omdat de sterkste economische kern de grootste aantrekkingskracht heeft. Bereikbaarheid over weg en spoor Vooral de Lelylijn zorgt voor een verbetering van reistijden tussen Noordelijke gebieden en de Randstad. Tussen Groningen/ Leeuwarden en Schiphol zijn tijdwinsten te realiseren van meer dan een half uur. Uit modelberekeningen volgt dat er dagelijks ca. 25 duizend extra reizigersbewegingen in en naar Noordelijk Nederland zijn als de drie lijnen van het Deltaplan worden gerealiseerd, zonder de extra woningen. Het effect van het
Gemiddelde tijdwinst per trein (in minuten) op een aantal relaties Gemiddelde Tijdswinst Per Treinrit
Deltaplan (dus inclusief woningen) is gecompliceerd. Doordat, ten opzichte van een autonome ontwikkeling zonder Deltaplan, mensen op andere plekken wonen en werken, ontstaan er ook wezenlijk andere verplaatsingspatronen. Ten opzichte van de autonome, meer in de Randstad geconcentreerde ontwikkeling nemen de aantallen verplaatsingen en de verplaatsingsafstanden toe. In en naar Noordelijk
Van/Naar Tijdswinst Van/Naar Leeuwarden Groningen Meppel Lelystad Almere Steenwijk Heerenveen Assen Emmen
Rotterdam
Amsterdam 49 36 5 17 13 7 53 8 12
Utrecht 42 29 9 0 0 5 46 6 7
3 6 0 0 0 1 0 6 7
Nederland neemt het aantal OV-verplaatsingen
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
III
met ruim 50 duizend bewegingen toe. Daar staat een afname in de rest van Nederland tegenover; per saldo is er een positief effect van iets minder dan 20 duizend extra OV-verplaatsingen. Een ander effect is dat wanneer meer mensen ervoor kiezen om vanuit het sterk verstedelijkte westen naar het minder verstedelijkte Noorden te verhuizen, zij vaker gebruik gaan maken van de auto en gemiddeld langere afstanden afleggen. Dit blijkt uit nevenstaande figuur. Op wegen die roodgekleurd zijn neemt het aantal auto’s (verkeersintensiteit) toe en op groengekleurde
Ontwikkeling wegvakintensiteiten met Deltaplan ten opzichte van autonome ontwikkeling zonder Deltaplan
wegen neemt het aantal auto’s af. Omdat de toename voornamelijk plaatsvindt op plekken die relatief minder last hebben van files neemt de filedruk per saldo af (op plekken met knelpunten wordt het minder druk, op plekken zonder knelpunten drukker). Per saldo zien we een betere benutting van infrastructuur, maar ook een toename van het aantal autokilometers en de daarmee gepaard gaande negatieve externe effecten. Dat er per saldo een betere benutting is wil niet zeggen dat er geen nieuwe knelpunten ontstaan: op een aantal wegen wordt de bestaande capaciteit ruimschoots overschreden. Dat betekent dat er ook nieuwe weginfrastructuur nodig zal zijn als de economische en demografische ontwikkeling die hoort bij de aantallen uit deel A zich zullen manifesteren. Overigens is de mate waarin extra autogebruik daadwerkelijk zal optreden sterk afhankelijk van de ruimtelijke ontwikkeling: hoe meer er hoogstedelijk op de knopen wordt geconcentreerd, hoe minder autogebruik. Maatschappelijke kosten en baten De maatschappelijke effecten van het Deltaplan zijn op hoofdlijnen verkend volgens de methodiek van de Maatschappelijke Kosten-batenanalyse (MKBA), zoals die onder meer wordt gebruikt bij verkenningen in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport.
Daarbij is uitgegaan van een brede of integrale benadering waarin niet alleen naar bereikbaarheidseffecten van de infrastructuur is gekeken, maar juist met een integrale blik naar de effecten van de ruimtelijke ontwikkeling in combinatie met de infrastructuur. Dat betekent dat ook de kosten en baten van gebiedsontwikkeling worden meegenomen en dat aanvullende agglomeratie-effecten zijn berekend. De effecten van het Deltaplan zijn hierin vergeleken met een autonome of
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
IV
referentiesituatie waarin de bereikbaarheidsmaatregelen niet zijn gerealiseerd en de economische en demografische ontwikkeling zich meer in de Randstad concentreert. Het betreft hier overigens geen volledige MKBA maar een globale quick scan. De analyse van bereikbaarheidseffecten wijst in dezelfde richting als eerdere MKBA’s die voor o.a. de Zuiderzeelijn en de Nedersaksenlijn zijn uitgevoerd: de investeringen, beheer- en onderhoudskosten en exploitatiekosten zijn dermate fors dat ze de in euro’s gewaardeerde effecten ruimschoots overstijgen (bij een hoog scenario bedraagt het saldo van maatschappelijke effecten circa -12 miljard euro, met een verhouding tussen baten en kosten van 0,3). Vanuit de integrale benadering, waarbij ook de effecten van de gebiedsontwikkeling meegenomen worden, zien we dat er zowel positieve als negatieve aanvullende effecten optreden ten opzichte van een meer op de Randstad gerichte ontwikkeling in de referentiesituatie: ▪
Er zijn positieve effecten op de leefbaarheid/ het woongenot in Noordelijk Nederland door meer (draagvlak voor) voorzieningen. Bestaande inwoners profiteren daarvan.
▪
Er zijn positieve effecten op de leefomgeving in de Randstad door minder ruimtebeslag van woningbouw en de bijbehorende infrastructuur.
▪
Er zijn positieve agglomeratie-effecten in Noordelijk Nederland (door het mechanisme van ‘sharing, matching & learning’ worden mensen productiever, het bruto regionaal product stijgt).
▪
Het exploitatieresultaat van de gebiedsontwikkeling (GREX) is per saldo naar verwachting beter dan in de Randstad.
▪
Er is een negatief effect op de agglomeratie-effecten in de Randstad. Dit is per saldo groter dan het positieve effect in Noordelijk Nederland.
▪
Er is een negatief extern effect doordat mensen per saldo meer gebruik maken van de auto en langere verplaatsingen maken. De externe effecten bestaan o.a. uit schade voor het milieu, verkeersveiligheid en congestie.
▪
Het effect op de exploitatie van het spoor is positief: het aantal betaalde reizigerskilometers per OV overtreft de extra kosten van de inzet van personeel en materieel.
Deze integrale analyse laat per saldo licht betere scores zien dan de eerder uitgevoerde sectorale MKBA’s. De batenkostenverhoudingen van de individuele lijnen zijn wel onderscheidend: de Lelylijn en bestaand spoor versnellen naar 200 km per uur hebben baten-kostenverhoudingen vergelijkbaar met het totale Deltaplan (ca. 0,2 - 0,3), bij de Nedersaksenlijn loopt dit op tot 0,9. Hierbij past de kanttekening dat de scores voor Lelylijn en bestaand spoor nauwelijks veranderen bij een realistischer woningbouwimpuls, maar bij de Nedersaksenlijn wel. Bij een realistische, significant lagere woningbouwimpuls daalt de baten-kostenverhouding voor de Nedersaksenlijn in een hoog scenario naar ca. 0,5-0,6.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
MKBA-resultaten en besluitvorming MKBA’s zijn bedoeld om beslisinformatie aan te reiken. Besluitvorming over projecten als het Deltaplan is aan de politiek. In die afweging spelen ook allerlei andere elementen een rol. Ervaringen met eerdere MKBA’s laten zien dat een besluit soms wel, maar vaak ook niet in lijn is met het saldo onder de streep. Het KiM concludeerde in 2008 in een analyses van 46 MKBA’s en projectbesluiten dat in 80% van de projecten positief werd besloten, terwijl ongeveer de helft van de MKBA’s een negatief saldo had.
V
Voor alle berekeningen geldt dat ze globaal zijn op basis van gekozen uitgangspunten in lijnvoering, exacte positionering, verkeersmodellering, etc. De resultaten moeten worden gezien als een indicatie/ordegrootte van effecten. De exacte locaties van bijvoorbeeld woningbouw en tracés kan immers leiden tot andere inzichten met betrekking tot kostenramingen en verkeersmodeluitkomsten. Dit kan de uitkomsten van de maatschappelijke effecten nog sterk beïnvloeden en vraagt daarom om nader onderzoek. Brede Welvaart Een van de kritiekpunten op Maatschappelijke Kosten-batenanalyses is dat deze een te eng welvaartsbegrip zouden hanteren. Daarbij wordt ook wel de vergelijking gemaakt met de Brede Welvaartsmonitor van het CBS, die meer aandacht zou hebben voor immateriële effecten (bijvoorbeeld op het gebied van welzijn, gezondheid, leefomgeving, sociale cohesie en veiligheid). Hoewel ook in MKBA’s veel van deze immateriële effecten worden meegewogen is er een onderdeel van brede welvaart/welbevinden dat in beginsel niet in MKBA’s wordt meegewogen: principes als rechtvaardigheid of kansengelijkheid zijn geen onderdeel van een MKBA. In dit onderzoek is langs de criteria van de Brede Welvaartsmonitor verkend hoe dit soort elementen eveneens meegewogen zouden kunnen worden.
Het Deltaplan biedt Noordelijk Nederland meer mogelijkheden om volwaardiger aan de Nederlandse economie en samenleving deel te nemen. Dit drukt zich uit in een hogere materiële welvaart in Noordelijk Nederland, een aantrekkelijker vestigingsklimaat en goede verbindingen met andere landsdelen. Tegelijkertijd heeft de extra infrastructuur, gebiedsontwikkeling en economische activiteit weerslag op het milieu in Noordelijk Nederland. Het tegenovergestelde is zichtbaar elders in Nederland: mogelijk wat minder materiële welvaartsgroei in de rest van Nederland, maar bovenal ook minder druk op de schaarse ruimte en natuur- en bosgebieden aldaar. Juist deze aspecten zijn op langere termijn ook van belang voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven en inwoners. Het Deltaplan voorziet in een gevarieerd woningbouwprogramma dat in potentie aansluit bij de hedendaagse woonwensen. Per saldo kan dit leiden tot een groter woongenot in geheel Nederland. Daarmee levert het Deltaplan vanuit de brede welvaartsgedachte en kansengelijkheid een bijdrage aan de uitdagingen in Noordelijk Nederland en in andere delen van het land. Vanuit het brede welvaartsperspectief bevat het Deltaplan aantrekkelijke elementen die ook bijdragen aan een gelijkere verdeling van materiele en immateriële welvaart over landsdelen.
Vooralsnog is het echter niet mogelijk dit positieve element te relateren aan bijvoorbeeld de kosten die moeten worden gemaakt voor de realisatie van het Deltaplan. Ook is het goed mogelijk dat de impact van het Deltaplan regionaal en per individueel knooppunt sterk kan verschillen. Conclusies en aanbevelingen Met de bouwstenen uit het Deltaplan maakt de OV-bereikbaarheid een schaalsprong en kunnen sociaaleconomische opgaven (krimp, achterblijvende economische groei) worden bediend. Maar de investeringskosten zijn fors, er is een aanvullende economische impuls nodig en er zijn ook risico’s. Volgens de gangbare methodes van het berekenen van maatschappelijke kosten en baten wegen de
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
VI
baten niet op tegen de kosten (de kosten zijn meer dan twee keer zo hoog). Het beeld hierover uit eerdere studies is in dit onderzoek bevestigd. Uit de analyse komt ook naar voren dat het toevoegen van woningen en arbeidsplaatsen niet noodzakelijkerwijs tot een betere business case voor het spoor of beter saldo van maatschappelijke kosten en baten leidt. Dat neemt niet weg dat er met name in Noordelijk Nederland, maar ook in de Randstad aanzienlijke baten kunnen optreden. Bovendien kan het Deltaplan bijdragen aan gelijkere verdeling van economische lusten (en maatschappelijke lasten) over verschillende landsdelen. Ook daaraan kan een immateriële waarde worden toegekend die past bij een breed welvaartsbegrip. Kijkend naar de haalbaarheid van de bouwstenen uit deel A, dan kunnen we de volgende conclusies trekken: ▪
De Lelylijn voegt vanuit het netwerkperspectief van het spoor echt iets toe voor reizigers van/naar Fryslân, Groningen en delen van Flevoland (Noordoostpolder) en Drenthe (Noord). Aanzienlijk kortere reistijden en een nieuwe schakel in het netwerk, waardoor de robuustheid van het net toeneemt en de nieuwe en bestaande vervoersknopen zich kunnen ontwikkelen of kunnen worden versterkt.
▪
De Nedersaksenlijn heeft op regionaal niveau vergelijkbare effecten als de Lelylijn: dit is ook een nieuwe schakel in het netwerk, draagt bij aan de robuustheid en kortere reistijden per trein. De Nedersaksenlijn en het bijbehorende woningbouwprogramma biedt vooral regionale kernen in Drenthe en Groningen een ontwikkelperspectief en kan een rol spelen in het keren van krimp. De vervoerwaarden zijn echter een stuk lager dan bijvoorbeeld van de Lelylijn, bovendien vindt voor een deel substitutie met busvervoer plaats.
▪
Het verbeteren van bestaand spoor zorgt op korte termijn voor een betrouwbaarder verbinding en levert, dankzij kortere reistijden en frequentieverhogingen, bereikbaarheidsbaten. Significante snelheidsverhogingen zijn echter erg kostbaar.
▪
220 duizend extra woningen in de Noordelijke provincies zijn weliswaar fysiek inpasbaar, maar zeker in de periode tot 2040 waarschijnlijk niet realistisch. Dit heeft te maken met de interactie met de spoorweginfrastructuur en de ontwikkeling van de woningtekorten. De eventuele nieuwe spoorweginfrastructuur zal niet voor 2035 gereed zijn. Conform de huidige prognoses zullen de grootste woningtekorten dan zijn ingelopen. Op basis van bestaande trends in lange verhuisbewegingen verwachten we dat de potentiële vraag vanuit de Randstad in de periode van nu tot 2040 tussen de 25 duizend en 75 duizend zal zijn. Vanuit de andere landsdelen kan daar nog 10 procent tot 25 procent bijkomen.
▪
De inpassing van grootschalige extra woningbouw is mogelijk in verschillende milieus en concentraties. Maar per knoop en deelgebied dienen hier specifieke afwegingen over te worden gemaakt. Hoogbouw met appartementen kan in de grotere centra, maar is in kleinere kernen niet aantrekkelijk en kan afbreuk doen aan het karakter van een plaats.
▪
Groningen en Fryslân hebben het meeste baat bij de Lelylijn, Drenthe en Groningen bij de Nedersaksenlijn. Bestaand spoor is voor Groningen, Fryslân en Drenthe van belang. Flevoland heeft weliswaar een belang bij de Lelylijn, maar gezien de tijdwinsten voor Almere en Lelystad is dit waarschijnlijk beperkt. Het belang voor de Noordoostpolder is groter.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
VII
▪
Flevoland bevindt zich letterlijk tussen de Randstad en het Noorden en neemt daarmee een aparte plek in. Vooral voor Emmeloord en mogelijk Lelystad kan de Lelylijn een impuls zijn. Maar verder blijft vooral de verbondenheid met de Metropoolregio Amsterdam (MRA) dominant. In dit onderzoek wordt bevestigd dat een aanzienlijke hoeveelheid extra woningen zoals opgenomen in deel A een grote druk op bestaande (weg- en spoor)verbindingen geeft. Daarvoor zijn de spoorlijnen in het Deltaplan geen oplossing, maar wordt OV-SAAL uitgevoerd en wordt onderzoek gedaan naar strategische keuzes voor de lange termijn in de vorm van de IJmeerverbinding of een nieuwe treinverbinding aansluitend op de bestaande corridor via de Hollandse Brug (buiten de scope van dit onderzoek). Het Deltaplan voorziet niet direct in een concrete verbetering van de bereikbaarheid van Lelystad Airport, maar kan daar indirect wel aan bijdragen via een intensievere dienstregeling van en naar station Lelystad. Dit kan kansen bieden voor aanvullend economisch programma rondom het vliegveld.
Vanuit deze conclusies en de bevindingen uit de verschillende deelanalyses doen we de volgende aanbevelingen: ▪
Hoe aanvullend woningbouwprogramma rond knopen eruit moet komen te zien vraagt om extra verdiepend onderzoek waarin de ontbrekende elementen ingevuld moeten worden. Het ligt voor de hand om vanuit bestaande succesvolle regio’s te onderzoeken in welke mate er extra woningen en arbeidsplaatsen kunnen worden gerealiseerd aansluitend bij kansrijke sectoren en ontwikkelingen en bij de potentieel aan te spreken woonvraag. Gezien de ook al forse autonome opgaven en onzekere ontwikkelingen op lange termijn is het niet onverstandig om over strategische woningbouwlocaties te beschikken.
▪
Werk voor potentiële woningbouwlocaties een locatiespecifieke grondexploitatie uit en hou daarbij ook rekening met bovenplanse infrastructuur en voorzieningen. In voorliggende analyse is een zeer globale grondexploitatie berekend; deze liet op het totaal een positieve uitkomst zien, maar juist bij stedelijke (her)ontwikkeling) zal dit vaak niet het geval zijn, en is voor realisatie overheidsfinanciering benodigd, zeker als ook bovenplanse voorzieningen worden meegenomen). Voor de bovenplanse infrastructuur is het zaak te kijken naar de belasting van bestaande infrastructuur en de invloed op bestaande knelpunten.
▪
Het woningbouwprogramma is afhankelijk van trends in woonwensen en -voorkeuren, maar ook of Noordelijk Nederland in staat is om de economische ontwikkelpotenties aan te spreken (waterstof en energietransitie, medische en lifescience technologie, watertechnologie, agrofood en groene chemie). Het vervolg vraagt om nader onderzoek naar mogelijke contouren van een economische programma en de interactie hiervan met het spoorpakket. Zonder zo’n programma is het onwaarschijnlijk dat er voldoende gevarieerde werkgelegenheid ontstaat.
▪
Voor investeringen in het spoor bevelen we een stapsgewijze opbouw van eventuele vervolgonderzoeken aan: o
Maak eerst duidelijk welke alternatieven en varianten kansrijk of wenselijk zijn.
o
Werk deze vervolgens uit in concrete tracés (nodig voor kostenanalyses, maar ook geluidsen trilingsanalyses) en dienstregelingen (nodig voor vervoerwaarden en exploitatie). Stem
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
VIII
hierover af tussen rijk en regio toets dit bij spoorse partijen. We bevelen aan meerdere dienstregelingsmodellen te onderzoeken. o
Onderzoek vervolgens modelmatig aan de hand van een laag en hoog scenario wat deze infrastructuur voor effecten heeft zonder extra ruimtelijke ingrepen/ruimtelijk programma.
o
Onderzoek vervolgens hoe de spoorlijn kan bijdragen aan knooppuntontwikkeling agglomeratievorming en vice versa. Neem daarbij ook opties mee om de knopen vanuit een ruimere regio beter te ontsluiten (lokaal/regiomaal OV, P+R voorzieningen).
o
Neem ook het internationaal perspectief mee: de Lelylijn kan mogelijk een rol gaan spelen in de toekomstige verbinding naar Hamburg en Bremen, de Nedersaksenlijn op de verbinding Emmen-Rheine.
o
Ook het perspectief van het goederenvervoer verdient aandacht (Nedersaksenlijn).
o
Zorg voor een iteratiemogelijkheid waarin op basis van eerste resultaten kan worden gezocht naar optimalisaties.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
IX
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Het Deltaplan: een mogelijke oplossing voor regionale en landelijke uitdagingen Nederland staat voor een aantal flinke uitdagingen. Met name in de Randstad is er een flink tekort aan betaalbare aantrekkelijke woningen en de bereikbaarheid van steden staat onder druk. Tegelijkertijd zijn er krimpregio’s waar bewoners en bedrijven wegtrekken en het draagvlak voor voorzieningen afkalft. Het economisch potentieel, maar ook het potentieel voor de welvaart in brede zin blijft in deze gebieden onderbenut. Deze problemen spelen ook in delen van Noordelijk Nederland: de overspannen huizenmarkt in Groningen-stad en de acht krimp- en anticipeergebieden in Noordelijk Nederland tonen dit aan. De regionale bouwstenen voor het Deltaplan Noordelijk Nederland zijn een initiatief van de provincies Groningen, Fryslân, Drenthe en Flevoland en de SNN-gemeenten (Assen, Emmen, Leeuwarden en Groningen) en voorzien, aanvullend op de autonome toename van huishoudens, in de bouw van 220.000 extra woningen in combinatie met een verbeterde spoorinfrastructuur via de Lelylijn, de Nedersaksenlijn en een verbetering van het bestaande spoor via Zwolle naar Groningen, Leeuwarden en Emmen. Een belangrijke aanleiding voor het Deltaplan is om de nationale en regionale stedelijke netwerken binnen (Noordelijk) Nederland te versterken en beter op elkaar aan te sluiten.
Dit draagt bij aan het optimaal benutten van de agglomeratiekracht en aan het benutten van het economisch potentieel van (Noordelijk) Nederland. Tweede Kamermoties en afspraken BO MIRT Op basis van de moties van de Kamerleden Amhaouch en Terpstra en conform de afspraken uit het Bestuurlijk Overleg MIRT van november 2020 werken het rijk en de regio aan een Deltaplan voor Noordelijk Nederland, waarin de verbetering van de bereikbaarheid van de provincies Fryslân, Groningen, Drenthe en Flevoland en steden als Assen, Leeuwarden, Groningen en Lelystad een belangrijke rol speelt. BO MIRT-afspraak1 De uitwerkingen van het Toekomstbeeld OV en het potentieonderzoek laten zien dat in potentie de reistijd tussen de Randstad en Noord-Nederland met 30 minuten versneld kan worden via het bestaande spoor of de Lelylijn. In een verdiepend vervolgonderzoek, te starten in 2021 zullen IenW, BZK en regio vanuit de brede opgave deze potentie in samenhang met de haalbaarheid van een bijpassende ruimtelijke ontwikkeling ten aanzien van wonen, werken, recreëren en bereikbaarheid verder in kaart brengen.
1 Kamerstukken II 35570-A-45 d.d. 27-11-2020
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
1
Motie Amhaouch2 Verzoekt de regering in samenwerking met de vier Noordelijke provincies een ‘Deltaplan van en voor het noorden’ op te stellen waarin een integraal plan (I&W, BZK, EZK) wordt opgesteld om de bereikbaarheid en het wonen en werken in het noorden te stimuleren, waarbij de Lelylijn een belangrijk onderdeel is en de hoofdcontouren van dit Deltaplan met de Kamer te delen voor 1 mei 2021. Motie Terpstra3 Verzoekt de regering bij deze scenario’s en andere onderzoeken naar de Lelylijn substantiële woningbouw langs het tracé toe te voegen en over de mogelijkheden hiertoe de Kamer zo spoedig mogelijk te informeren.
Van Bouwstenen voor het Deltaplan (deel A) naar een gezamenlijke analyse (deel B) Naar aanleiding van de moties in de Tweede Kamer heeft de regio de bouwstenen voor het Deltaplan opgesteld. Het regionale aanbod Bouwstenen voor het Deltaplan (deel A) is in april 2021 gepubliceerd4. Hierin hebben de regionale partijen de contouren van een ambitieus plan gepresenteerd dat een eerste stap is op weg naar een gezamenlijke Deltaplan. Met voorliggend rapport wordt invulling gegeven aan de volgende stap. Rijk en regio hebben gezamenlijk de onderzoeksvragen geformuleerd om de haalbaarheid en maakbaarheid van de bouwstenen van het Deltaplan deel A te onderzoeken. In dit rapport zijn daarom de bouwstenen uit deel A nader geanalyseerd en waar mogelijk gevalideerd en zijn de brede maatschappelijke effecten van de bouwstenen voor het Deltaplan in kaart gebracht.
1.2 Afbakening van de studie De opdrachtgevende partijen hebben namens rijk en regio een breed onderzoeksvoorstel geformuleerd. In deze paragraaf gaan we in op de onderzoeksvragen uit dit voorstel. Vervolgens geven we aan hoe de studie is afgebakend en welke uitgangspunten zijn gebruikt om deze onderzoeksvragen te beantwoorden. 1.2.1
Onderzoeksvragen
De hoofdvragen zijn als volgt samen te vatten: 1. Geef een realistisch beeld van de ruimtelijke effecten in Noordelijk Nederland en Flevoland; 2. Geef een realistisch beeld van de sociaaleconomische effecten van de beschreven spoorverbindingen en de bijbehorende ruimtelijke ontwikkeling; 3. Geef een beeld van de brede maatschappelijke kosten en baten. Ruimtelijke effecten Voor de ruimtelijke effecten is meegegeven hierin in ieder geval te betrekken: ▪
De verwachte woon- en werkvraag;
2 Kamerstukken II 35570-A-27 d.d. 7-12-2020 3 Kamerstukken II 35570-VII-52 d.d. 9-11-2020; 4 Berenschot 2021.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
2
▪
Veranderingen in demografie en hoe deze zich passend kunnen verdelen over de betrokken knooppunten;
▪
Voor de relevante knopen: welke knoopwaarde wordt gerealiseerd en welke plaatswaarde daarbij past;
▪
Welke effecten zichtbaar zijn bij (enigszins) vergelijkbare situaties in bijvoorbeeld Frankrijk (langs het TGV-netwerk) en Duitsland;
▪
Wat het Deltaplan voor effect heeft op pendelrichtingen (voorkomen van spitsrichtingen en bijbehorende exploitatienadelen);
▪
De ontwikkeling in de tijd: wanneer doet een verandering in de vraag zich voor (2025/2030/2035)?
▪
De noties in deel A over OV SAAL en IJmeerlijn voor Flevoland.
Sociaaleconomische effecten Voor de sociaaleconomische effecten zijn de volgende aandachtspunten benoemd: ▪
De effecten op de noordelijke economie (waaronder nieuwe sectoren, zoals waterstofontwikkeling);
▪
Agglomeratiekracht, (internationale) netwerkvorming, locatievoordelen, innovatie- en kennisuitwisseling tussen bedrijven en kennis- en onderwijsinstellingen;
▪
Functioneren van de regionale arbeidsmarkt (aantrekken en vasthouden van getalenteerd en gekwalificeerd personeel), en het totale effect hiervan op het bruto regionaal product per inwoner in Noordelijk Nederland;
▪
De effecten van de ontwikkeling van de noordelijke economie op de ontwikkeling van regionale sociaaleconomische verschillen in Nederland
▪
Effecten op de leefbaarheid in steden en dorpen (door ontwikkelingen in (beroeps)bevolking, voorzieningen, werkgelegenheid, en sociale inclusie, zowel in groei- als in krimpregio’s);
▪
De effecten van de ontwikkeling van de noordelijke economie en van regionale sociaaleconomische verschillen op het duurzaam economisch groeipotentieel van heel Nederland, mede doordat andere regio’s ook kunnen profiteren van investeringen in gebieden met onbenutte potentie (trickle-up effect);
▪
De effecten van de spooringrepen op het woon- en leefmilieu in Noordelijk Nederland (qua landschap/ cultuurhistorie, natuur, milieu(hinder), mobiliteitspatronen);
▪
De effecten van het verlichten van de verstedelijkingsdruk op het woon- en leefmilieu in de Randstad (qua landschap/ cultuurhistorie, natuur, milieu(hinder), mobiliteitspatronen).
Brede maatschappelijke kosten en baten Voor de uitwerking van ‘brede maatschappelijke kosten en baten’ zijn geen nadere onderzoeksvragen gespecificeerd. Er is alleen aangegeven dat vanuit bovenstaande onderzoeksvragen het effect op brede welvaart, zowel in Noordelijk Nederland als in heel Nederland in beeld moet worden gebracht.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
3
1.2.2
Afbakening project en studiegebied
Voor de analyses zijn verschillende afbakeningen gebruikt. Het gaat onder meer om de afbakening van het project zelf (uit welke onderdelen bestaat het Deltaplan?), maar ook om de geografische afbakening van mogelijke effecten. Afbakening project Het Deltaplan zoals beschreven in deel A heeft de volgende elementen: ▪
Investeringen in infrastructuur: realiseren van de Lelylijn, de Nedersaksenlijn en het verbeteren van het bestaande spoor over Zwolle.
▪
Woningbouw: bovenop de ‘autonome’ ontwikkeling van 100.000 woningen nog 220.000 extra woningen in Noordelijk Nederland.
▪
Deel A van het Deltaplan benoemt geen concrete aantallen arbeidsplaatsen, maar gaat wel in op een te realiseren economische impuls. In dit project is daar door de onderzoekers een vertaling van gemaakt naar arbeidsplaatsen.
Naast de integrale analyses van het Deltaplan is een expliciete onderzoeksvraag geweest om ook inzicht te bieden in hoe de effecten van de individuele lijnen zich tot elkaar verhouden, inclusief de optie van een versnelling van het bestaande spoor over Zwolle tot 200 km/u. Investeringen in infrastructuur, of woningbouwopgaven die niet zijn genoemd in de regionale Bouwstenen voor het Deltaplan maken ook geen onderdeel uit van de analyses in dit onderzoek. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verstedelijking rond Zwolle of in de Metropoolregio Amsterdam. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk raakvlakken zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de (spoor-)verbinding tussen Amsterdam en Almere-Lelystad zoals die worden uitgewerkt in OV-SAAL en het MIRT-onderzoek Amsterdam Bay Area): deze zijn geen onderdeel van het Deltaplan (en worden dus ook niet geanalyseerd in voorliggend rapport. Waar relevant wordt benoemd hoe deze projecten zich tot het Deltaplan verhouden (de ‘noties’ uit deel A, zie onderzoeksvragen). De spoorlijnen in onderzoek kunnen ook een functie hebben in internationale verbindingen en op goederencorridors. Hiervoor zijn in deel A geen concrete maatregelen geformuleerd. Deze zijn dus ook in dit deel B niet nader onderzocht. Raakvlakken worden op enkele plekken in dit rapport wel vermeld.
Geografische afbakening Voor de analyse van effecten gaan we uit van de effecten voor Noordelijk Nederland en voor Nederland als geheel. Beiden worden apart beschreven. Voor Nederland als geheel geldt dat veel effecten een verschuiving zijn: woningen die in Noordelijk Nederland worden gebouwd worden niet elders in het land gebouwd. Hetzelfde geldt voor bedrijven, wanneer deze zich in Noordelijk
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
4
Nederland vestigen is dit een verschuiving ten opzichte van een autonoom ontwikkelpad5. Dat wil overigens niet zeggen dat er geen effecten zijn: woningen kennen andere kwaliteiten, bouwkosten en prijzen en de economie en arbeidsmarkt zullen anders functioneren wanneer die zich in NoordNederland of in de Randstad ontwikkelt. 1.2.3
Uitgangspunten
Voor het detailniveau van de effectanalyses zijn de volgende uitgangspunten meegegeven: ▪
Zo nauwkeurig mogelijke inschattingen binnen de randvoorwaarden van tijd en budget
▪
Omgevingseffecten nog niet op het detailniveau van een Milieu Effect Rapportage, wel een indicatie van zulke effecten
▪
Beoordeling van effecten “minimaal op ‘plussen en minnen-niveau’’
▪
Aanbevelingen voor vervolgonderzoek voor aspecten die binnen het kader van de studie niet kunnen worden uitgewerkt.
De beschikbare informatie uit deel A en achterliggende studies en de relatief korte periode waarin deel B is uitgevoerd betekent dat alle analyses op hoofdlijnen zijn. Voor het detailniveau van analyses en rapportages geldt onder meer: ▪
Gezien het hoge abstractieniveau van deel A, blijft ook deel B op een hoog abstractieniveau. Dit uit zich onder meer in: o
Deel A doet geen uitspraken over de nadere verdeling van de woningbouw binnen de provincies. Ten behoeve van de analyses in deel B is hier in overleg met de betrokkenen bij rijk en regio wel een nadere invulling aan gegeven, echter hierover bestaat geen duidelijk gedeeld beeld. Meerdere scenario’s zijn nog denkbaar (verdere spreiding of sterkere concentratie van woningbouw).
o
Voor onder andere de effecten op de grondexploitatie betekent dit dat met globale kengetallen is gerekend en dat geen locatiespecifieke analyses zijn gedaan.
o
Deel A benoemt economische clusters die gebaat zouden kunnen zijn bij het Deltaplan, maar geeft geen nadere invulling aan hoe en in welke mate deze clusters versterkt zouden kunnen worden. In deel B doen we aannames over de mogelijke werkingsmechanismes en aantallen arbeidsplaatsen die passen bij de woningbouw, de bestaande economische structuur van de regio’s en de verbeterde bereikbaarheid.
▪
Er zijn in deel A geen expliciete keuzes gemaakt voor de ligging van tracés voor de infrastructuur, exacte rijtijden of dienstregelingen. o
Door de regio is in het kader van deel B wel een aantal wenselijke verbindingen, ingrepen en frequenties opgegeven. Deze zijn zo goed als mogelijk verwerkt in modelanalyses. Daarbij is op basis van feedback van ProRail een aantal keuzes gemaakt en zijn haalbare aannames
5 We sluiten hiervoor aan bij de werkwijzen zoals die worden voorgeschreven voor Maatschappelijke kosten-
batenanalyses. Lange termijn ontwikkelingen kennen een ‘autonoom ontwikkelpad’ volgens de WLO-scenario’s. Effecten van het Deltaplan worden afgezet tegen dit autonome ontwikkelpad (ook wel nulalternatief of referentie).
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
5
geformuleerd over inpassing. Het was niet haalbaar een integraal (landelijk) dienstregelingsconcept uit te werken. o
Doordat geen specifieke tracés voor de Lelylijn en de Nedersaksenlijn zijn benoemd, zijn voor kostenramingen en omgevingseffecten globale aannames gedaan om effecten te kunnen schatten. Kosten zijn getoetst aan algemene kengetallen (en hebben dus niet het niveau van SSK-ramingen) en voor omgevingseffecten is uitgegaan van een bandbreedte gebaseerd op tracés uit eerdere studies (Zuiderzeelijn en Nedersaksenlijn).
▪
In de onderzoeksopdracht is gevraagd om een analyse van brede maatschappelijke kosten en baten en een analyse van de brede welvaart. Deze begrippen zijn in de opdrachtomschrijving niet nader uitgewerkt. In deel B hebben we hiervoor de analysemethode van de Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) gebruikt is nagegaan welke invloed het Deltaplan kan hebben op de criteria van de ‘Monitor Brede Welvaart’ van het CBS 6. Ook voor deze analyses geldt dat ze niet volledig in detail zijn uitgewerkt: o
Zo schrijven richtlijnen voor MKBA’s o.a. voor dat minimaal een Hoog en een Laag scenario moeten worden berekend. Er is nu alleen gebruik gemaakt van een hoog welvaarts- en leefomgevingsscenario.
o
Daarbij is zoveel mogelijk de analysemethode van ‘MKBA’s bij integrale gebiedsontwikkeling’ gevolgd, waarbij ook bredere maatschappelijke en agglomeratieeffecten zijn beschouwd. Omdat hiermee de vergelijkbaarheid met eerdere studies complex wordt is in een analysestap ook gekeken naar de effecten van alleen de realisatie van de verbetering van de bereikbaarheid.
o
Verkeerskundige analyses zijn uitgevoerd met de MOVE-Meter7, niet met LMS/NRM zoals wordt voorgeschreven bij verkenningen in bijvoorbeeld het MIRT-programma.
1.3 Aanpak deel B Thematische onderzoek naar effecten Deltaplan en afzonderlijke bouwstenen De onderzoeksvragen die door Rijk en Regio voor deel B zijn meegegeven zijn in drie thema’s gegroepeerd: ▪
Thema 1: Ruimtelijke effecten
▪
Thema 2: Sociaaleconomische effecten
▪
Thema 3: Brede maatschappelijke kosten en baten
Daarbij wordt het Deltaplan integraal (Lelylijn, Nedersaksenlijn en het verbeteren van bestaand spoor in combinatie met de verdere ruimtelijke ontwikkeling) bezien evenals de afzonderlijke 6 Zie CPB/PBL 2013, Algemene Leidraad voor Maatschappelijke Kosten-batenanalyse en CBS 2021, Monitor
Brede Welvaart. 7 De Move Meter is een door Move Mobility ontwikkeld analyse-instrument dat besluitvorming in stedelijke ontwikkeling ondersteunt. De MOVE Meter kan worden gebruikt voor het analyseren van socio-economische wijzigingen, de ontwikkeling van infrastructuur, wijziging van modal split en hun effecten op bereikbaarheid, intensiteit/capaciteitsverhoudingen en het milieu. De effecten van maatregelen worden met de MOVE meter berekend.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
6
ingrepen, met een daarbij passende ruimtelijke ontwikkeling van deelgebieden. Een aparte variant die afzonderlijk wordt onderzocht volgt uit het bestuurlijk overleg MIRT (2020): dit betreft een versnelling van het bestaande spoor tot 200 km/u (dit is niet voorzien in de regionale bouwstenen het Deltaplan, daarin wordt bestaand spoor weliswaar verbeterd, maar is geen significante snelheidsverhoging voorzien). Onderzoeksstappen De drie thema’s zijn in de volgende stappen uitgewerkt: 1. Nulmeting 2. Uitwerking scenario’s, alternatieven en varianten 3. Analyse maatschappelijke effecten en brede welvaart Deel A van het Deltaplan bevat een aantal contouren, maar heet niet voor niets ‘bouwstenen’. Er is nog geen volledig uitgewerkt voorstel om de 220.000 woningen en de infrastructuur te realiseren in Noordelijk Nederland. Om de mogelijke effecten van het Deltaplan in kaart te kunnen brengen was het noodzakelijk na te gaan hoe het Deltaplan in praktijk zou kunnen werken. Hierbij zijn vragen relevant als: hoe ziet de bediening van de verschillende stations eruit? Waar kunnen welk type woningen worden gebouwd? Hoe verhoudt dit zich tot mogelijke nieuwe banen in de verschillende gemeenten en provincies? Om deze vragen te beantwoorden is een ‘nulmeting’ uitgevoerd en is o.a.
in twee omgevingsateliers met betrokkenen van het rijk en de regio (provincies en gemeenten) een aantal denkbare scenario’s uitgewerkt. Vervolgens zijn de effecten van het Deltaplan nader in beeld gebracht, waarbij bouwstenen zijn getoetst aan eerder onderzoek en recente inzichten uit de literatuur. De scenario’s zijn geoperationaliseerd en gevuld met indicatieve aantallen inwoners en arbeidsplaatsen, verdeeld over regio’s, verschillende woonmilieus en verschillende economische sectoren. Op basis van deze gegevens zijn vervolgens analyses en indicatieve berekeningen gemaakt van maatschappelijke effecten. Daarbij is gebruik gemaakt van de richtlijnen voor Maatschappelijke Kosten-Batenanalyses en van de criteria die onderdeel zijn van de monitor Brede Welvaart.
1.4 Leeswijzer De verdere opbouw van dit rapport is als volgt: ▪
Hoofdstuk 2: Bouwstenen voor het Deltaplan voor het Noorden (deel A)
▪
Hoofdstuk 3: Analytisch kader
▪
Hoofdstuk 4: Effecten van het Deltaplan
▪
Hoofdstuk 5: Analyse maatschappelijke effecten
▪
Hoofdstuk 6: Brede welvaart
▪
Hoofdstuk 7: Conclusies en aanbevelingen voor vervolgonderzoek
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
7
2. Het regionale aanbod: Bouwstenen voor het Deltaplan voor Noordelijk Nederland (deel A) In dit hoofdstuk gaan we in op het vertrekpunt van deel B: de inhoud van deel A. Dit hoofdstuk is beschrijvend van aard en geeft aan welke ingrepen en effecten in deel A worden genoemd, zonder daar al een nadere duiding, uitwerking of validatie aan te geven. Daarvoor verwijzen we naar de hoofdstukken drie en verder. Met het Deltaplan voor het Noorden willen de noordelijke provincies en gemeenten een bijdrage leveren aan nationale opgaven als de energietransitie, klimaatadaptatie en woningbouw. Randvoorwaardelijk voor die extra bijdrage is een verbetering van de sociaaleconomische dynamiek in Noordelijk Nederland. Het Deltaplan voorziet daarom in een sterker onderling verbonden noordelijk stedelijk netwerk, met Groningen, Assen, Leeuwarden, Emmen, Almere, Lelystad en Zwolle als hoofddragers, dat goed verbonden is met de Randstad. De infrastructurele verbindingen en de bouw van de 220 duizend extra woningen maken dit mogelijk.
2.1 Infrastructuur Het Deltaplan voorziet in drie samenhangende investeringen in het spoor, namelijk: 1. De Lelylijn: een snelle verbinding vanuit het Noorden via Flevoland naar Amsterdam (Zuid), Schiphol en de rest van de Randstad. Deze verbinding heeft als doel bij te dragen aan een landelijke schaalsprong in het ‘spreiden’ van wonen, werk en welvaart door reistijdwinsten, biedt een tweede toegangspoort naar Noordelijk Nederland en vormt (mogelijk) een schakel in een internationale verbinding naar Hamburg en verder. Regeerakkoord kabinet-Rutte IV Het nieuwe kabinet maakt drie miljard euro vrij voor de aanleg van de Lelylijn. Het nieuwe kabinet kijkt naar de regio en Europese fondsen voor medefinanciering van het project. De komende periode wordt eerst verder uitgewerkt hoe de Lelylijn kan bijdragen aan de versterking van de economie van het noorden, de ontsluiting van nieuwe te ontwikkelen woningbouwgebieden en betere internationale treinverbindingen met het noorden van Duitsland.
2. Verbetering van het bestaande spoor (Amsterdam-Lelystad-Zwolle-Leeuwarden/Groningen en Zwolle-Emmen): het bestaande spoor tussen de Randstad en het Noorden is kwetsbaar en op delen intensief bereden. Door verbetering van deze verbindingen zouden er reistijdwinsten, frequentere ritten en betrouwbaarder openbaar vervoer mogelijk zijn. 3. De Nedersaksenlijn: een verbetering van de relatie Twente-Drenthe-Groningen door de aanleg van nieuw spoor tussen Emmen, Stadskanaal en Veendam. Deze verbinding moet zorgen voor een dekkend regionaal netwerk in Noordelijk Nederland.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
8
De totale investering in het verbeteren van de bereikbaarheid per spoor is in het Deltaplan deel A geraamd op 9,5 miljard euro. Daarbij gaat het niet alleen om de infrastructurele ontwikkeling, maar ook om de noodzakelijke verbetering van de knooppunten en het onderliggende mobiliteitsnetwerk. Het merendeel van de investeringen zou zijn beslag eind jaren ’20/begin jaren ’30 kunnen vinden. Een impressie van de nieuwe verbindingen en mogelijke halteplaatsen is opgenomen in figuur 2.1. Figuur 2.1 Impressie spoorlijnen Deltaplan en mogelijke halteplaatsen8
Bron: MUST/Decisio, op basis van opgave Noordelijke provincies
In de regionale bouwstenen wordt daarnaast aangegeven dat uitvoering van OV SAAL en het realiseren van een IJmeerlijn randvoorwaardelijk zijn om op langere termijn voldoende ruimte op het spoor te hebben op het gehele tracé tussen Amsterdam en Groningen. Het pakket aan (financiële) investeringen voor OV SAAL en de IJmeerlijn of een nieuwe treinverbinding aansluitend op de bestaande corridor via de Hollandse Brug maken verder geen deel uit van het Deltaplan of van de analyses in dit rapport. Overigens wordt wel met een deel van de extra woningbouw die mogelijk worden als gevolg van het realiseren deze ingrepen gerekend in het Deltaplan (zie ook volgende paragraaf). 8 Voor lijnen en dienstregelingen is uitgegaan van een opgave van de regio. Deze is globaal getoetst door
ProRail. Op basis daarvan is een mogelijke inpasbare dienstregeling in dit rapport doorgerekend. De tracés van Lelylijn en Nedersaksenlijn op de kaart zijn fictief. De weergegeven plaatsen krijgen waarschijnlijk een halte met een snelle verbinding (IC of vergelijkbaar).
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
9
2.2 Woningbouwprogramma
Figuur 2.2 Nieuwe woningen in de Noordelijke Provincies
Volgens Deel A heeft Noordelijk Nederland op veel plekken de ruimte om te voorzien in hoogkwalitatieve woningbouw om onder meer tegemoet te komen aan het landelijke woningtekort. Het Deltaplan schetst de mogelijkheid om naast een min of meer autonome groei van 100.000 woningen, nog eens 220.000 woningen extra te bouwen. Woningen die voor een groot deel kunnen worden gebouwd binnen bestaand stedelijk gebied, op verhoudingsgewijs korte termijn en tegen relatief lage kosten. Deze woningbouw geeft een impuls aan noodzakelijk grootschalige transformaties van woonmilieus en wijkvernieuwing en vergroot de agglomeratiekracht van de stedelijke gebieden in Noordelijk Nederland. Van de extra woningen is 36 procent voorzien in de provincie Flevoland9, 23 procent in de
Bron: Berenschot 2021
provincie Groningen en circa 20 procent in zowel provincie Fryslân als Drenthe. Het bouwstenenrapport biedt niet meer detail in de locaties waar de woningen kunnen komen.
2.3 Economische ontwikkeling De sociaaleconomische dynamiek in Noordelijk Nederland wordt volgens Deltaplan deel A voortgestuwd door de schaalsprong in de OV-bereikbaarheid van de stedelijke centra in Noordelijk Nederland. Dit vormt de katalysator voor meer synergie en agglomeratievoordelen in Noordelijk Nederland, met meer gevarieerde werkgelegenheid en extra woningbouw tot gevolg. Dit zou leiden tot economische voordelen op het gebied van vestigingsplaatsfactoren, arbeids- en afzetmarkt, innovatie en een grotere welvaart. Dit soort agglomeratievoordelen hangen enerzijds samen met de verbeterde bereikbaarheid als gevolg van de investeringen in het spoor, anderzijds met stedelijke massa en dichtheid die wordt gecreëerd door de woningen en arbeidsplaatsen. Het bouwstenenrapport biedt niet meer detail in het aantal extra arbeidsplaatsen en mogelijke werklocaties.
9 Daarbij dient aangetekend te worden dat een deel van deze extra woningen (ook) toe te schrijven is aan de
verstedelijkingsstrategieën van de Metropoolregio Amsterdam (MRA) en de regio Zwolle.
GEZAMENLIJKE ANALYSE DELTAPLAN VOOR NOORDELIJK NEDERLAND, DEEL B
10
Het Deltaplan voor het Noorden deel A beschrijft verschillende sterk presterende economische clusters, die mogelijk profiteren van betere verbindingen binnen Noordelijk Nederland en met economische kerngebieden elders in Nederland. Het betreft de clusters rondom waterstof (Hydrogen Valley), de energietransitie, medische en lifescience technologie (i.e. zorg, bioanalyse en innovatie), watertechnologie, smart area, HTSM/digitalisering/maakindustrie, circulaire economie (Groene Chemie Emmen), agrofood, logistiek, maritiem en kennis. Tabel 2.1 Economische clusters in Noordelijk Nederland Economisch cluster Waterstof en energietransitie Medische en lifescience technologie Watertechnologie Smart Area HTSM/ Digitalisering/ Maakindustrie Circulaire en groene economie Agrofood
Logistiek Maritiem
Kennis
Omschrijving Het aandeel banen in de duurzame-energiesector als ook het aandeel hernieuwbare energie neemt in Noordelijk Nederland sterk toe. Ook loopt Noordelijk Nederland voorop in de ontwikkeling van (groene) waterstofproductie, -transport en -toepassing. Het Healthy Ageing Network Noord- Nederland maakt Noordelijk Nederland al jaren tot het Europese voorbeeld op het gebied van active & healthy ageing. Noordelijk Nederland heeft een sterk en groeiend kennis- en bedrijvencluster op het gebied van water (Wateralliantie op wereldniveau). In Noordelijk Nederland is er volop experimenteer- en praktijkruimte voor Smart initiatieven – o.a. SmartMobility, SmartShipping, SmartFlying en SmartFood – om van start-up naar scale-up te komen. Op het vlak van digitalisering en hoogwaardige maakindustrie kent Noordelijk Nederland sterke kennisinstellingen, diverse multinationals en een dynamische start-up scene. De inzet van Noordelijk Nederland op watertechnologie, duurzame energie, health, landbouw, circulair bouwen en groene chemie sluit goed aan bij de transitie naar een circulaire en groene economie. Noordelijk Nederland kent een sterke (inter)nationaal toonaangevende agrofoodsector, met name groot op het gebied van zuivel, eiwit, suiker, aardappelzetmeel en pootaardappelen.
Kenmerkend voor de sector zijn hoogtechnologische, innovatieve landbouw, hoogopgeleide agrariërs en koppeling met andere sectoren. Noordelijk Nederland biedt met havens, businessparken en twee regionale burgerluchthavens voor groot handelsverkeer de logistieke infrastructuur voor multimodale en steeds duurzamere bevoorrading van de stedelijke agglomeraties in Nederland. Afgelopen jaren hebben regionale overheden en het maritieme bedrijfsleven gezamenlijk geïnvesteerd in een betere rechtstreekse toegang naar zee bij de Afsluitdijk. Daarmee is een groei van de shortsea shipping, banencreatie en meer samenwerking tussen werven en binnenhavens in gang gezet. In de vier noordelijke provincies werkt het bedrijfsleven nauw samen met regionale opleiders en kennisinstellingen. Dat doen ze in het besef dat kennis, kunde en vernieuwing de sleutelfactoren zijn om in de kenniseconomie een robuuste positie te verwerven. De regionale opleiders en kennisinstellingen hebben hun krachten gebundeld in de Universiteit van het Noorden.