RKT Onderzoeksrapport Realisatie beter begroot mei2024

2.1 Perspectief vanuit de Rekenkamer Tilburg De RKT heeft de jaarrekeningen 2018 t/m 2022 eerst geanalyseerd op totaalniveau en ziet daarin een aantal opvallendheden: • De grootste mate van onderbesteding valt binnen de reserves en investeringen (zie bijlage 2). • Overbesteding valt voornamelijk binnen de investeringen (zie bijlage 2). • Het verschil tussen de oorspronkelijke begroting en de realisatie is vaak kleiner dan het verschil tussen de bijgestelde begroting en de realisatie. Bij vergelijking tussen de oorspronkelijke begroting en de realisatie is er veelal sprake van een overschrijding van de budgetten, bij vergelijking tussen de bijgestelde begroting en de realisatie is er veelal sprake van onderbesteding. De RKT heeft de jaarrekeningen 2019 t/m 202214 en cijfers over investeringen via de afdeling p&c15 vervolgens nader geanalyseerd op programmaniveau16 en ziet daarin een aantal opvallendheden: Exploitatie: • De lasten binnen de exploitatie van het programma Duurzame Stad laat in 2019 zien dat ten opzichte van de oorspronkelijke begroting er hoog is bijgesteld (van € 50,5 naar € 62,8 miljoen), maar dat het resultaat (€ 43,1 miljoen) lager is uitgekomen dan de oorspronkelijke begroting. Voor 2020 ziet de RKT eenzelfde patroon; er is € 91 miljoen begroot, dit is bijgesteld naar € 109,1 miljoen, het resultaat is € 89,8 miljoen.

• De lasten binnen de exploitatie van het programma Vitale Stad laat in 2019 t/m 2022 een vergelijkbaar patroon zien als voor ‘Duurzame stad’. Bijvoorbeeld het jaar 2021: er is € 158,4 miljoen aan lasten begroot, dit is bijgesteld naar € 181,1 miljoen, het resultaat is € 148,5 miljoen. Dit geldt ook voor de baten in 2019 en 2020. Bijvoorbeeld het jaar 2020: er is € 50,7 miljoen aan baten begroot, dit is bijgesteld naar € 55,3 miljoen, het resultaat is € 34,2 miljoen. • Ook voor het programma Samen en Dichtbij geldt een vergelijkbaar patroon in 2020; de lasten en baten binnen de exploitatie van het programma laat een forse bijstelling naar beneden zien ten opzichte van de oorspronkelijke begroting (lasten: € 55,9 miljoen naar € 20,3 miljoen en baten: € -70,7 miljoen naar € -47,1 miljoen), terwijl het resultaat ongeveer gelijk met de oorspronkelijk begroting is uitgekomen (lasten: € 52,4 miljoen en baten: € -84,8 miljoen). Reserves: • Voor de reserves voor het programma Vitale Stad geldt in 2019 t/m 2022 dat aan de lastenkant de reserves fors omhoog gaan. Terwijl aan de andere kant in de exploitatie de lasten en baten omlaag zijn gaan. Een voorbeeld is 2019: er is € 20,5 miljoen aan reserves begroot, dit is bijgesteld naar € 34,5 miljoen, het resultaat is € 61,6 miljoen. De lasten in de exploitatie zijn begroot op € 220,1 miljoen met een resultaat van € 173,8 miljoen.

De baten in de exploitatie zijn begroot op € 68,1 miljoen met een resultaat van € 60,4 miljoen. • Voor de reserves geldt dat er in 2021 en 2022 geen grote overbesteding aan de lastenkant plaats heeft gevonden op veldniveau binnen het programma Vitale Stad.

14 2018 is niet geanalyseerd aangezien in dat jaar een andere programma-indeling is gevolgd dan in de jaren 2019 t/m 2022

en dat 2018 daarom minder goed vergelijkbaar is dan de jaren 2019 t/m 2022. 15 Informatie via e-mail op 11 december 2023. 16 Jaarstukken gemeente Tilburg 2019 en 2020, pg. 150 en 155; Jaarstukken gemeente Tilburg 2021, pg. 167 en 172; Jaarstukken gemeente Tilburg 2022, pg. 13 en 205. 21

Investeringen: • Voor de investeringen geldt dat met regelmaat de begroting naar boven toe wordt bijgesteld, maar dat het resultaat ongeveer gelijk is met de oorspronkelijke begroting (zowel aan de baten als lasten kant). Een voorbeeld is 2019, waarbij voor het programma Duurzame stad er aan baten € 12.710.000 was begroot, dit naar € 28.490.000 is bijgesteld, waarna de realisatie uitkwam op € 13.270.000. • Kijkend naar latere jaren dan 2019, dan komt de realisatie vaak lager uit dan de oorspronkelijke of bijgestelde begroting. Voor 2022 geldt aan de batenkant voor het programma Vitale stad bijvoorbeeld dat er € 12.515.000 was begroot, wat is bijgesteld naar € 20.955.000, terwijl de realisatie € 13.556.000 was. De RKT heeft vervolgens een aantal bijeenkomsten van de raad over de begrotingen (inclusief algemene beschouwingen), tussenrapportages, najaarsbijstellingen en jaarstukken teruggeluisterd dan wel de schriftelijke verslagen geanalyseerd, verspreid over de jaren 2019 t/m 2022. Daarin valt op: 2019: •

• •

2020: •

• •

2021: • •

De coalitie (D66, GroenLinks en VVD) is akkoord met de tussenrapportage 2019, het grootste gedeelte van de oppositie (LST, 50Plus, PvdA en SP) niet (15 stemmen tegen). Redenen voor stemmen tegen zijn: beloften zijn niet nagekomen en de financiële huishouding is niet op orde. De najaarsbijstelling wordt unaniem aangenomen. Tijdens de bespreking van de jaarstukken 2019 is wederom een tegenstelling tussen de coalitie en oppositie; D66 geeft aan dat zaken snel weer op orde zijn, er een stabiel weerstandsvermogen is, met een goedkeurende controleverklaring van de accountant. Tilburg is bovendien benoemd als beste 100.000+ gemeente in Nederland. Ook de VVD geeft aan blij te zijn met het positieve resultaat over 2019; zowel financieel als inhoudelijk. LST ziet juist de schuldenpositie toenemen en het eigen vermogen dalen, wat naar verwachting zal doorzetten. Tilburg stevent volgens LST af op een enorme schuld aan het einde van de bestuursperiode. Ook 50Plus ziet dat de schuldquote oploopt met de prognose dat er meer schulden worden gemaakt. SP maakt zich zorgen over de solvabiliteit; de gemeente heeft te weinig geïnvesteerd (minder dan er plannen waren). Er is volgens de SP sprake van een realistische begroting en een jaarrekening die daarmee in overeenstemming is. De jaarstukken worden met 35 stemmen voor en 9 stemmen tegen (van LST) aangenomen.

Tijdens de bespreking van de begroting 2020 zijn de grootste zorgen van verschillende fracties de projecten die fors duurder uitvallen dan begroot (o.a. Stadskantoren, winkelgebied binnenstad, busstation, fietstunnel) en de reserves die snel afnemen. LST geeft nog een andere kritische noot; de schuldquote loopt op van 11% in 2018, naar 45% in 2019, tot 61% in 2020. De schulden worden begroot op € 4,5 miljoen in 2019 en € 5,9 miljoen in 2020. Er worden in 2019 en 2020 € 4,1 miljoen meer uitgegeven dan er binnen komt. Ook de solvabiliteit daalt in 2019 en 2020 van 75% naar 51%. De begroting wordt uiteindelijk met 37 voor en 10 stemmen tegen (van LST, SP, PvdA en Groep Jansen) aangenomen. De najaarsbijstelling 2020 wordt met 32 voor en 9 stemmen tegen (van LST) aangenomen. Tijdens de bespreking van de jaarstukken 2020 geeft LST aan dat er naast positieve zaken ook nog veel vraagtekens zijn en zaken die LST graag aangepast ziet. SP geeft aan dat de jaarrekening veel verschilt met de begroting. De accountant constateert bovendien dat de toelichting op de verschillen niet toereikend zijn. 50Plus maakt zich zorgen over de oplopende schuld en het afnemen van de solvabiliteitsratio. De begroting wordt met 29 voor en 15 stemmen tegen (van LST, SP en Groep Jansen), aangenomen.

De tussenrapportage wordt met 32 stemmen voor en 11 stemmen tegen (van LST) aangenomen. Bij de najaarsbijstelling is er geen enkele fractie die het woord voert en wordt er direct tot stemming over gegaan. De najaarsbijstelling wordt met 32 stemmen voor en 9 stemmen tegen (van LST) aangenomen.

22

2022: •

• • •

Tijdens de bespreking van de begroting laat de coalitie (GroenLinks, D66, VVD en PvdA) blijken blij te zijn met de ingezette koers op vergroening, klimaatadaptatie, sociaal domein inclusief bestaanszekerheid. De begroting wordt solide geacht. De oppositie uit zorgen over oplopende schulden en ‘potverteren’. Tilburg wordt door de accountant en VNG gekwalificeerd als een van de financieel gezondste gemeente in Nederland. De begroting wordt met 27 stemmen voor en 14 stemmen tegen aangenomen. De tussenrapportage wordt met 35 stemmen voor en 5 stemmen tegen (van LST) aangenomen. De najaarsbijstelling wordt met 39 stemmen voor en 2 stemmen tegen (van Voor Tilburg en FvD) aangenomen. De jaarrekening wordt met 33 stemmen voor en 9 stemmen tegen (van SP, PvdD en LST) aangenomen. SP stemt tegen omdat het overblijvende zorggeld ook zorggeld zou moeten blijven. PvdD omdat de gemeente veel geld overhoudt in tijden van crisis. LST omdat het deels niet eens is op inhoud met de jaarstukken. Het valt uit de bespreking op dat 54 % van het jaarrekeningresultaat (€ 10,4 miljoen) wordt gevormd door overhevelingen. Dit zijn voordelen die ontstaan omdat beschikbare budgetten niet of niet volledig zijn ingezet maar worden overgeheveld om activiteiten in het volgende jaar alsnog uit te voeren of af te maken. Het bedrag aan overhevelingen liep van 12 miljoen in 2015 terug naar 6,8 miljoen in 2017.

Daarna was er een stijgende lijn naar 14,1 miljoen in 2021. De stijging van de overhevelingen sinds 2018 is voor een deel verklaarbaar door: Decentralisatie uitkeringen via het gemeentefonds die laat in het jaar beschikbaar komen en vaak niet meer kunnen worden ingezet. Dit betreft met ingang van 2018 gemiddeld € 2,3 miljoen per jaar. Ontvangen middelen voor aardgasvrije wijken die nog niet waren ingezet. Gemiddeld sinds 2018 betreft dit € 2,8 miljoen.

2.2 Perspectief vanuit de afdeling p&c De afdeling p&c benoemd richting de RKT het volgende: • De exploitatie kent verschillende oorzaken voor onderbesteding. Onderbesteding ontstaat vaak vanuit openeinderegelingen in het sociaal domein en subsidies. De exploitatie kent vaak afwijkingen op veldniveau omdat de september-circulaire landt in de jaarrekening, niet in de najaarsbijstelling. De accountant vraagt met regelmaat of afwijkingen niet eerder hadden kunnen worden voorzien. De afdeling zelf ziet weinig rode draden in afwijkingen in de exploitatie; grotere afwijkingen betroffen veelal incidenten vanuit de ‘analyse begroting – realisatie’ uit 2021. • Investeringen zouden nog meer gefaseerd kunnen worden in de jaren, waarmee onderbesteding verder kan afnemen. Door de aanpassing van de Financiële beheersverordening in 2023 waarmee investeringen beter kunnen worden gefaseerd over de jaren, wordt bijgedragen aan het verminderen van onderbesteding. • Reserves kennen ook onderbesteding volgens de afdeling, bijv. door projecten die niet volgens planning lopen. De begroting van 2023 kent bovendien veel nieuwe fondsen. De afspraak is dat onttrekkingen aan reserves pas worden geraamd op het moment dat een plan meer concreet is uitgewerkt en eventueel vastgesteld door de raad.

Voor uitgaven die nog niet concreet zijn worden nog geen onttrekkingen opgenomen, maar reserveringen gemaakt in de reserves. Zo is er minder kans op onderbesteding. Verbeteringen die de afdeling p&c benoemt richting de RKT zijn: • Er kan met name nog een verdere slag gemaakt worden in het verminderen van onderbesteding in relatie tot reserves. • Restantkredieten worden aan het einde van het jaar vanwege drukte door de jaarrekening volledig overgeheveld naar t+1 en worden niet meteen goed gefaseerd over de komende jaren. Het zou beter zijn om dit bij de jaarrekening meteen wel te doen. • Het bestuurlijk proces in relatie tot p&c producten duurt lang, zo’n zes weken (informatiebijeenkomst, debatbijeenkomst, raadsbehandeling). Dit gaat ten kosten van de actualiteit uit de p&c producten. • Met name de accountant en de auditcommissie spreken over reëel ramen, de raad is weinig kritisch ten aanzien van tussentijdse bijstellingen van de begroting en meldingen van afwijkingen.

23

2.3 Perspectief vanuit de ambtelijke organisatie Er wordt een viertal programma’s door de gemeente Tilburg onderscheiden; Inclusieve Stad, Duurzame Stad, Vitale Stad en Samen en Dichtbij. Voor ieder van deze programma’s heeft de RKT interviews gehouden met ambtenaren. Daaruit ontstaat onderstaand beeld vanuit de ambtelijke organisatie. Daarbij moet opgemerkt worden dat wat voor het ene programma geldt, ook kan gelden voor andere programma’s. Het is in die zin geen volledig overzicht.

2.3.1 Totstandkoming begroting Op basis van de interviews die de RKT met ambtenaren heeft gehouden, geeft het onderstaande een indruk van de wijze waarop de begroting in de gemeente Tilburg tot stand komt: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

• Op basis van actuele cijfers uit de meest recente jaarrekening, volume inschattingen x prijs en macro economische verkenningen bijv. voor wmo en jeugdhulp (parameters per beleidsveld vanuit het Rijk) waarna een doorkijk voor de gemeente wordt gemaakt. • Tussen jaarrekening en voorbereiding begroting (voorjaar) zit een jaar, wat een nadeel vormt. Daarom ook gekeken naar actualiteiten in lopende jaar via bijv. tussenrapportage.

Het programma kent het MJP/beheeropgave en de opgave energie. • MJP: Raad stelt niveaus van beheer en beleidsplannen vast, waarop het MJP (meerjarige projecten openbare ruimte) is gebaseerd. Eens per jaar worden maatregelen in het MJP integraal beoordeelt; wat nodig/welke planning. • Beheeropgave: Assetmanagers gebruiken kengetallen om budgetten voor de meerjarige beheeropgave (voor openbare ruimte) te bepalen, samen met adviseurs, contractmanagers, deskundigen etc. Basis zijn cijfers van het IBOR17. • Energie: Vrij nieuwe opgave. Sinds 2023 structurele middelen. Voor 2024 bottom-up calculatie voor begroting; verwachting kosten en verwachting ambtelijke capaciteit.

Grotendeels worden projecten vooraf aan de hand van kengetallen, percentages en ervaringen geraamd. Gedurende het project worden de ramingen steeds concreter. In de bouwfase is hier meer zicht op dan bij de start van een (meerjarig) project.

• De basis voor de begroting vormt de begroting van voorgaand jaar (stand van zaken) en verwachtingen over toekomstige ontwikkelingen. Bij aanpassingen in het beleid of bij nieuw beleid wordt een voorstel aan de raad gedaan waarna, bij accordering, de begroting wordt herijkt. • Het veld publieke dienstverlening in de begroting: Bouwleges: lastig te begroten (bijv. vanwege stikstof gerelateerde zaken). Paspoorten/rijbewijzen: gebruik van calculatiemodel met meerjarige trends voor bepalen volume/capaciteit. OZB: gekeken naar waarde-ontwikkelingen en landelijke ontwikkelingen (bijv. stijgende woningprijzen). • Het veld algemene dekkingsmiddelen in de begroting: algemene uitkering gemeentefonds lastig te begroten, fluctueert jaarlijks.

2.3.2 Tussentijdse begrotingswijzigingen Op basis van de interviews die de RKT met ambtenaren heeft gehouden, geeft het onderstaande een indruk van de wijze waarop tussentijdse begrotingswijzigingen bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling tot stand komen:

17 IBOR: Integraal Beheerplan Openbare Ruimte.

24

Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

De begroting wordt in het lopende jaar op basis van actualiteiten bijgesteld middels de tussenrapportage en najaarsbijstelling. Vooraf stemt de adviseur vanuit de afdeling p&c met de beleidsmedewerker af welke actualiteiten het betreft en welke invloed dit heeft op de begroting (als risico of als bijstelling). Voorbeeld: oorlog Oekraïnie en coronacrisis. Blijkt wel lastig causaliteit oorzaak en gevolg te voorspellen bij incidentele ontwikkelingen. SPUK’s18 blijken belangrijkste factor voor begrotingswijzigingen en onderbesteding (met name in 2022).

• MJP/beheeropgave: Projectleiders voeren gezamenlijk het gesprek over projecten, plussen en minnen worden binnen het totaal van MJP opgevangen. In de tussenrapportage en najaarsbijstelling wordt het totaal inzichtelijk gemaakt. • Energie: Gestuurd op basis van ramingen en bijstelling begroting via tussenrapportage en najaarsbijstelling. Extra budget vanuit de raad bedoelt om te versnellen met de opgave.

Op verschillende momenten wordt de stand van zaken voor projecten bepaalt. Dat gebeurt o.a. door de opdrachtgever en de afdeling p&c. Bijstellingen door de raad vinden plaats naar aanleiding van de prognose van het project voor het vervolg, in geval van onvoorziene kosten in een project die niet door de reserves kunnen worden opgevangen en (met name de belangrijkste oorzaak voor bijstellingen) vanwege scope wijzigingen19 in een project.

• Voor de tussentijdse begrotingswijzigingen wordt gekeken naar de stand van zaken m.b.t. de velden. Bij afwijkingen in relatie tot de begroting volgt overleg met de afdeling p&c over wat de verklaring is en of het incidenteel of structureel is. Dit wordt gemeld in de tussenrapportage of najaarsbijstelling. • Er wordt niet zomaar extra budget aan de raad gevraagd. “Je moet door veel hoepels heen springen om er geld bij te krijgen”, aldus een geïnterviewde. Afdeling p&c toetst of de aanvraag voor extra budget aan de financiële spelregels voldoet en er wordt gekeken of de vakafdeling zelf middelen heeft. Indien de raad om extra budget wordt gevraagd, dan wordt het ‘waarom’ goed onderbouwd.

2.3.3 Oorzaken voor noodzaak begrotingswijzigingen Geïnterviewde ambtenaren benoemen de volgende terugkerende oorzaken die van invloed zijn op de noodzaak van begrotingswijzigingen: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

• Ontvangst SPUK’s, herijkingen ten gevolge van veranderingen in volume (meer/minder verbruik) en/of prijs (contractuele indexaties en cao-verhogingen). • Voor nieuw beleid geldt dat er een inschatting van het effect op het volume en bijbehorende financiële kader wordt gemaakt. Herijkingen en autonome ontwikkelingen: minder invloed op. Bijv. Rijksmaatregel als abonnementstarief op wmo (hulp in huis) waardoor inkomensafhankelijke bijdrage verdwijnt

Weinig sprake van tussentijdse begrotingsbijstellingen in 2022 en 2023.

• Met name scope wijzigingen. • In 2023 hebben zich risico’s voorgedaan bij de grondexploitatie die niet voorzien waren (coronacrisis en oorlog Oekraine). Daardoor vaker terug naar de raad voor budget. • Er is niet gekozen om de RISMAN methode20 toe te passen bij niet-grondexploitatie aangezien dit veel onterechte claims op het budget zou leggen, waardoor onderbesteding zou ontstaan. Keerzijde is dat het ontbreken van een

• Door de grote mutaties in de algemene uitkering gemeentefonds (zichtbaar in mei en september) ontstaan vaak en grote begrotingsafwijkingen. • Overhevelingen vanuit het voorgaande jaar zorgen dat de lasten en baten in de tussenrapportage wordt verhoogd.

18 Een budget voor het bevorderen van sport, cultuur, gezondheid en preventie. 19 Veranderingen van wensen in een proces. 20 De RISMAN methode brengt alle risico’s in kaart.

25

en het volume stijgt. Maatregel vanuit het Rijk is bij de begroting bekend, effect op volume pas bij de najaarsbijstelling (en dus begrotingswijziging).

risicoreservering ervoor kan zorgen dat bij onvoorziene risico’s vaker een overschrijding van het optreedt.

2.3.4 Omgaan met onder- en overbesteding Geïnterviewde ambtenaren benoemen de volgende marges die door de gemeente worden aangehouden als acceptabel voor onder- en overbesteding: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

• Rechtmatigheidsmarges (art. 8 Financiële beheersverordening): verantwoordingsgrens van 1% van de totale lasten van de gemeente, incl. dotaties aan reserves (circa € 10 miljoen in 2023). • In de paragraaf bedrijfsvoering worden de geconstateerde afwijkingen groter 1‰ nader toegelicht (circa € 1 miljoen in 2023).

• MJP/beheeropgave: In 2022 < 1% (zo’n € 500.000 euro). Verwachting voor 2023 is vergelijkbaar. Echter, een kleine afwijking is lastig behouden bij projecten waar vertragingen ontstaan. Marge van 5 a 10 % wordt acceptabel geacht door geïnterviewden. • Energie: Geen marge gezien het een vrij nieuwe opgave is.

Er dient binnen het totale investeringskrediet gebleven te worden. Er zijn geen marges die worden aangehouden.

Er worden geen marges aangehouden. Dit is ook moeilijk want afwijkingen zijn vaak specifiek. Denk aan OZB, algemene uitkering uit het gemeentefonds, rente e.d. Dan is 3% aan afwijking reëel volgens geïnterviewden. 3% op een begroting van € 1 miljard euro is echter € 30 miljoen euro, dat is dan absoluut wel veel volgens geïnterviewden.

De belangrijkste onder- en overbestedingen en oorzaken die door geïnterviewden worden benoemd zijn: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

Belangrijkste onder- en overbestedingen: • Exploitatie: zorg en bijstand. • Investeringen: onderwijshuisvesting. • Reserves: doorschuiven van activiteiten.

Belangrijkste onder- en overbestedingen: • MJP/beheeropgave: Voorheen onderbesteding; zo’n 50 a 60% van de begroting werd niet besteed. Momenteel weinig sprake van onderen geen sprake van overbesteding in 2022 en 2023. Realisatie ligt in 2022 en 2023 dicht bij de begroting. • Energie: Vrij nieuwe opgave, begroting en realisatie liggen dicht bij elkaar. Belangrijkste oorzaken: • MJP/beheeropgave: Bij lichte mate van onderbesteding door vertragingen bij ondernemers, corporaties e.d. • Energie: SPUK’s vanuit het Rijk in september.

Belangrijkste onder- en overbestedingen: Scope wijzigingen.

Belangrijkste onder- en overbestedingen: • Algemene uitkering gemeentefonds. • Investeringen en reserves.

Belangrijkste oorzaken: Gedurende een project dient het bestek soms aangepast te worden.

Belangrijkste oorzaken: • Investeringen: vertragingen in de bouw van het Stadhuis en de Stadswinkel. Realisatie was lager dan begroot (onderbesteding) en daarmee schoven onttrekkingen uit de reserves door naar volgende jaren (die met

Belangrijkste oorzaken: • Inschatting van de q. Voor zorgverbruik, bijstand, armoederegelingen, hulp aan huis etc. is dit lastig in te schatten. • Onderwijshuisvesting: afhankelijk van schoolbesturen (zijn budgetverantwoordelijk),

26

vertragingen in aanbestedingsprocedures, aanvullende besluitvorming door nieuwe werkzaamheden of kostenstijgingen.

name in de tussenrapportage budgettair zijn verwerkt). • ICT-investeringen: gerealiseerde investeringen lager dan begroot (onderbesteding), hoewel realisatie versus begroting in de laatste jaren een minder grote afwijking laat zien. Met name door aanbestedingen die niet goed zijn verlopen en opnieuw moeten worden aanbesteed.

2.3.5 Rol organisatie bij realistisch begroten Geïnterviewde ambtenaren spreken over de volgende gemeentelijke afspraken over onder- en overbesteding die bijdragen aan realistisch begroten: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

Tussenrapportage 2023 is beleidsmatig beperkt gehouden. Inhoud: in één oogopslag ‘wat gaat goed/wat kan beter’, financiële afwijkingen > € 100.000, ontwikkelingen/gewijzigde substantiële risico’s, beleidsvoorstellen.

Voor MJP/beheeropgave geldt: • In 2022 een knip gemaakt tussen voorbereiding en uitvoering. Toewijzen projectbudgetten daardoor meer op basis van werkelijkheid. • Administratieve proces is gewijzigd; spreiding van investeringsbudgetten over meerdere jaren. • Er wordt veel energie gestoken in het optimaliseren van ramingen/prognoses.

• Voorheen dekking van reserves volledig in de begroting opgenomen. Nu is er een reservering in de reserves opgenomen (niet in de budgetfinanciering). Wanneer deze overschreden wordt of dreigt te worden wordt dit aan de raad voorgelegd. • De risicovoorziening voor grondexploitaties wordt 2x per jaar herijkt en voorgelegd aan de raad. • Overschrijding van een budget in een betreffend jaar is niet meer onrechtmatig mits de uitgaven binnen het totale (meerjarige) investeringskrediet blijven.

De analyse begroting – realisatie van de afdeling p&c uit 2021 zorgde dat er afspraken zijn gemaakt over het meer realistisch begroten.

Geïnterviewde ambtenaren zien de volgende rol voor de ambtelijke organisatie in realistisch begroten (naar aanleiding van de ‘analyse begroting – realisatie’ vanuit de afdeling p&c uit 2021): Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

• Afgestapt van de werkwijze om voor de omvang van zorguitgaven de omvang van de Decentralisatie Uitkering (DU) aan te houden (werkelijke zorgkosten weken vaak veel af van DU). • Meer aandacht gekregen voor het reëel ramen van bestedingen en investeringen in de begroting.

• De adviezen vanuit de analyse van p&c zijn door het programma opgepakt. • Wisselingen in functies in het programma Duurzame Stad heeft het belang van realistisch begroten vergroot, er wordt actiever op gestuurd.

• Door de afspraak dat overschrijding van een budget in een betreffend jaar mag indien de uitgaven binnen het totale (meerjarige) investeringskrediet blijven, kan er ‘strakker’ geraamd worden (minder onderbesteding).

• Er is bij de begroting en bij tussentijdse begrotingswijzigingen na de analyse vanuit de afdeling p&c, meer aandacht voor reëel ramen. Met name ten aanzien van investeringen, projecten en bestedingen van reserves. • Bij de tussenrapportage 2022 is vervolgens een

27

Zorgbudgetten: periodieke afstemmingstafels met vertegenwoordigers uit beleid, uitvoering, data en financiën voor analyses/prognoses om reëler te kunnen ramen. Onderwijshuisvesting: gericht en frequent overleg met schoolbesturen over planning projecten, als gemeente kritischer naar raming van bestedingen kijken die volgt uit planning, en budgetten over meerdere jaren verspreiden (op projectniveau).

• In 2023 is meer ingezet op het verbeteren van realistisch begroten door het analyseren van cijfers; terugkijken op wat was de prognose en wat is het resultaat en zijn daarin trends te zien.

• Geïnterviewden geven aan dat zij zich ervan bewust zijn om zo reëel mogelijk te begroten. De post onvoorzien wordt voldoende groot gemaakt om te voorkomen dat de raad niet voor het blok wordt gezet indien middelen niet toereikend blijken voor een groot project.

belangrijke slag gemaakt; in bijlage 4.6 van de tussenrapportage is expliciet opgenomen welke bijstellingen er vanuit de analyse van de afdeling p&c hebben plaatsgevonden, dit is daarna opgenomen in de p&c producten.

Geïnterviewde ambtenaren zien de volgende kansen voor inzet op realistisch begroten vanuit de ambtelijke organisatie: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

• Met name voor zorgkosten en bijstandskosten wordt bij het ramen en doen van prognoses teruggekeken. Er kan meer gebruik worden gemaakt van parameters die een voorspellende waarde hebben. Dit gaat gepaard met (investeringen in) data intelligence. Het gaat om demografische factoren; wat zorgt dat er meer/minder aanspraak wordt gemaakt op voorzieningen. • Begroting op productniveau (binnen projecten) insteken i.p.v. op projectniveau. Bijv. bouw school, product: onderwijshuisvesting. Helpt om sneller te kunnen schakelen bij ontwikkelingen. Het mandaat van de raad wordt aan het college gegeven. • Het ambtelijke en bestuurlijke proces bij elkaar brengen; bestuurlijk wordt gestuurd op 3 momenten middels de begroting, tussenrapportage en najaarsbijstelling, ambtelijk wordt gestuurd door ‘zo dicht mogelijk op de bal te zitten’ qua budgetten. Slechts 3x per jaar inzicht betekent een

• Financiële management informatie vanuit systemen (bijv. JDE) lijkt niet altijd de correcte weergave van cijfers te geven. Hierdoor is er minder basis om te handelen en te sturen. Dient verder geoptimaliseerd te worden. • Samenspel tussen financiële management informatie systemen loopt niet goed. Er is recent opdracht gegeven om dit te verbeteren in 2024. • Energie: Kengetallen om mee te kunnen sturen.

Kansen zijn beperkt. Soms is de ambitie en het beeld van een projectleider over wat gerealiseerd kan worden niet realistisch (maar zonder ambitie bestaat er ook geen drive om het maximale resultaat te behalen).

• De gemeente is optimistisch in haar ambities, de planning is daardoor niet altijd realistisch. Dit wordt te weinig gerealiseerd. • Het helpt om in p&c producten te investeren; kritischer zijn op wanneer budgetten worden opgenomen. Met andere woorden, in welk jaar besteding werkelijk wordt gedaan. • Optimistisch begroten ontstaat ook omdat het bestuurlijk proces lang duurt wanneer de raad om extra budget moet worden gevraagd (duurt snel drie maanden). • Er moet meer aandacht komen voor de momenten van het uitnutten van reserves. Met de begroting 2022 zijn nieuwe fondsen gecreëerd (reserve levendige democratie, reserve fonds stedelijke ontwikkeling, reserve transitiefonds wijkgericht werken). Maar er zijn niet meteen concrete onttrekkingen begroot. Eerst wordt een plan voor het fonds uitgewerkt. In de tussenrapportage of najaarsbijstelling wordt dan

28

beperktere handelingsruimte voor de raad. Daarom ook raadsinformatiebrieven naast p&c cyclus over ontwikkelingen.

opgenomen hoe het fonds in te gaan zetten. Zo kan er realistischer met budgetten/onttrekkingen uit reserves worden omgegaan. • Er wordt comfort ervaren bij de raad en het college over de financiën van de gemeente. Vanaf 2026 zal dit comfort minder zijn (flinke tekorten door minder budgetten vanuit het Rijk). De ambities moeten dan bijgesteld worden.

2.3.6 Rol raad bij realistisch begroten Geïnterviewde ambtenaren zien de volgende rol voor de raad bij realistisch begroten: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

Raad is kaderstellend, bijv. bij onderwijshuisvestingsplannen. Uitvoering ligt bij het college. Raad keurt begrotingswijzigingen goed, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen herijkingen en (nieuw) beleid.

• MJP/beheeropgave: Raad stelt met regelmaat detailvragen die met name gaan over de uitvoering. • Energie: Er worden door de raad weinig vragen over de financiën gesteld, meer over de inhoud. De raad is geneigd budget beschikbaar te stellen indien nodig. • In het algemeen vraagt de raad door over welke ambities niet zijn gerealiseerd in geval van onderbesteding. Van overbesteding is geen sprake, hier komen dan ook geen vragen vanuit de raad over.

• Uitgangspunten en kengetallen als basis voor de begroting worden door de raad niet ter discussie gesteld omdat ze gestoeld zijn op parameters (wat geen knop wordt geacht om aan te kunnen draaien). • De raad stuurt met name op vijf grote projecten; via (formele) gesprekken op basis van de regeling grote projecten (momenteel herijkt) en (informele) volggroepen op projecten (raad wordt bijgepraat over alle aspecten van projecten). • Doordat gesproken wordt over doelen op strategisch niveau, heeft de raad meer grip op de ontwikkeling en realisatie van de vijf grote projecten.

• Het totaalbeeld is lastig voor de raad. De begroting, tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening zijn technisch omschreven en moeilijk voor de raad te doorgronden. • Wel zijn er soms vragen vanuit de raad richting de afdeling p&c over afwijkingen, dit gaat over specifieke onderdelen (minder over het totaalbeeld). • De raad wordt niet als erg kritisch ervaren ten aanzien van tussentijdse bijstellingen van de begroting.

Geïnterviewde ambtenaren zien de volgende kansen voor de raad om (bij) te sturen op een realistische begroting: Inclusieve Stad

Duurzame Stad

Vitale Stad

Samen en Dichtbij

Als raad positief kritisch blijven en scherp blijven op de mate van het ambitieniveau.

Als raad meer op inhoud sturen en minder op basis van een ‘gevoel’ of slechts enkele geluiden vanuit de samenleving. MJP/beheeropgave is feitelijk uitvoering, de raad dient meer focus te houden op

Er is gestart met een brede maatschappelijke visie Tilburg 2050, deze wordt vertaald naar een ruimtelijke visie. Daaruit voortvloeiend zal een investeringsprogramma opgesteld worden. Ruimte is schaars en de

• Bij nieuw beleid kritisch(er) kijken als raad of het realistisch is dat gestelde doelen (en daarmee inzet van budgetten) in het begrotingsjaar of volgende

29

doelen/beleidskeuzes waarop het MJP/beheeropgave is gebaseerd.

claims (wensen en ambities) zijn groot. De raad dient daar keuzes in te maken.

begrotingsjaar gerealiseerd kunnen worden. • Bij overhevelingen als raad ook mee beoordelen of de verwachting is dat middelen in het volgende jaar wel echt tot besteding gaan komen.

2.4 Perspectief vanuit de gemeenteraad Naar aanleiding van het verzoek van de RKT aan fracties om in gesprek te gaan, zijn acht fracties geïnterviewd. Daaruit ontstaat onderstaand beeld vanuit de fracties.

2.4.1 Uitgangspunten voor het ramen van de begroting Op de vraag of er uitgangspunten zijn voor het ramen van de begroting, benoemen de fracties dat er een heel palet aan kengetallen, parameters, normen, ervaringscijfers, aantallen, offertes, inschattingen en dergelijke bestaat voor het zo realistisch mogelijk ramen van de begroting door de ambtelijke organisatie. Het gebruik daarvan is afhankelijk van het domein (sociaal of fysiek). De fracties zijn echter onvoldoende op de hoogte hoe deze uitgangspunten worden ingezet voor het ramen van de begroting.

2.4.2 Controle op het realisme van de begroting Op de vraag of de raad voldoende controleert of de begroting realistisch is, benoemen de fracties dat zij het van belang vinden dat de begroting realistisch is. De meerderheid van de fracties meent echter dat de raad onvoldoende controleert of dat ook zo is. De redenen waarom de raad onvoldoende controleert is volgens fracties meerledig. Als eerste, de omvang en complexiteit van de begroting bemoeilijkt de controle. Ook missen veel fracties voldoende financiële kennis om de begroting goed te doorgronden; men kijkt naar de inhoud en minder naar de getallen. Bovendien vindt de begrotingsbehandeling in een zeer korte tijd plaats waardoor fracties zich beperkt voelen tot het zich enkel kunnen richten op de voor hen belangrijke onderwerpen (dit geldt met name voor kleinere fracties). Als laatste, veel fracties (zeker de coalitiepartijen) vertrouwen er op dat het college zo reëel mogelijk heeft geraamd en zien hun rol om de begroting te controleren op realisme als beperkt.

2.4.3 Oorzaken tussentijdse begrotingswijzigingen en onder- en overbesteding bij de jaar stukken De fracties benoemen overwegend dat het college voldoende en tijdig met de raad bespreekt wat de oorzaken voor tussentijdse begrotingswijzigingen (bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling) en over-en onderbesteding bij de jaarstukken zijn. Deze oorzaken zijn volgens de fracties veelzijdig. Het gaat om budgetten vanuit het Rijk die tijdens de september-circulaire worden toegekend, maar op dat moment niet meer door de gemeente Tilburg weggezet kunnen worden. In het sociale domein gaat het veelal om inschattingen over het aantal inwoners dat gebruik zal gaan maken van een bepaalde voorziening of regeling, die in de praktijk onjuist bleken, capaciteitstekorten in de ambtelijke organisatie, cao’s en indexaties. In het fysieke domein gaat het met name om vertragingen in projecten, capaciteitstekorten (denk aan projectleiders), prijsstijgingen (denk aan hogere bouwkosten door duurdere arbeid en materialen of risico’s die uitkomen die niet voldoende in contracten waren vastgelegd), stijgende rentekosten. Ook wordt benoemd dat er bewust laag wordt begroot bij projecten zodat deze doorgang kunnen vinden.

Een van de fracties zoomde nader in op de realisatiekracht in relatie tot onderbesteding; bij de jaarstukken lijkt een grote oorzaak te zijn dat er meer ambities zijn dan gerealiseerd kunnen worden, waardoor onderbesteding ontstaat. De raad toetst onvoldoende vooraf of tussentijds of ambities wel realistisch zijn. Daarnaast lijkt het zo dat de ambtelijke organisatie zich onvoldoende realiseert dat de gemeente Tilburg in een keten werkt en dat daardoor afhankelijkheden ontstaan (vooral extern) die invloed uitoefenen op de realisatiekracht. Een hypothetisch voorbeeld: de gemeente kan het bouwvergunningen proces volledig optimaliseren, zet veel capaciteit 30

in op dat proces, maar als er vervolgens geen bouwvakkers of materialen zijn stagneert de gemeentelijke realisatiekracht op woningbouw.

2.4.4 Beheersing tussentijdse begrotingswijzigingen en onder- en overbesteding bij de jaarrekening Ten aanzien van de beheersing van tussentijdse begrotingswijzigingen (bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling) benoemt een aantal fracties niet te willen worden verrast door het college; de fracties wensen tijdig te worden geïnformeerd. De informatie die gedeeld wordt vanuit het college wordt door een aantal fracties vrij summier bevonden; het is daardoor niet altijd duidelijk waardoor wijzigingen zijn ontstaan. Andere fracties noemen juist dat er altijd goede uitleg vanuit het college komt over wijzigingen, oorzaken en welke impact dit (financieel) heeft. Een enkele fractie erkent dat de raad tijdens met name de tussenrapportage en najaarsbijstelling geen sterke positie inneemt. Een van de fracties zoomde nader in op de informatievoorziening rondom tussentijdse begrotingswijzigingen. Kijkend naar de begroting versus tussenrapportage en najaarsbijstelling dan wordt de oorzaak voor tussentijdse wijzigingen op de belangrijkste posten genoemd, de impact op ambities en financiën bij het niet uitvoeren van wijzigingen echter niet.

Vervolgens lijken tussentijdse aanpassingen onnodig te zijn geweest bij de jaarrekening; bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling is er een verhoging van het budget, terwijl de realisatie in de jaarrekening vaak praktisch gelijk is aan de begroting. Dit roept regelmatig de vraag op bij de fractie waarom de inschattingen, met name vanuit de najaarsbijstelling (feitelijk de korte termijn), toch niet juist zijn. Kijkend naar de jaarrekening benoemen enkele fracties dat het beter is om geld over te houden (onderbesteding) dan dat het teveel kost (overbesteding). Marges voor de maximale onder- of overbesteding bestaan volgens de fracties niet. Het ene raadslid vindt marge x acceptabel, het andere raadslid marge y. De marges die de fracties willen hanteren is mede afhankelijk van de idealen die de fractie heeft. De meeste fracties menen ook dat er (ruim) voldoende bijsturing van onder- en overbesteding door het college plaatsvindt. Met name de informatievoorziening over de oorzaken van onder- of overbesteding wordt daarbij door de fracties van belang geacht. Sommige fracties menen dat niet altijd een valide verklaring voor de oorzaken van onder- of overbesteding wordt gegeven, dat uitleg vaag blijft of te kort wordt omschreven of geduid. Andere fracties menen dat de uitleg van het college hierover wel voldoende is.

Enkele fracties benoemen dat er slagen zijn gemaakt in het beheersen van met name onderbesteding door; het beter benoemen van structurele oorzaken, het opstellen van een meerjarenplanning voor projecten, het spreiden van projectbudgetten over meerdere jaren en de inzet van extra capaciteit om ambities mogelijk sneller te kunnen bereiken. Ook zien de fracties een rol voor de raad zelf in bijsturing van onder- en overbesteding. Indien er geen duidelijke uitleg vanuit het college komt vragen fracties door naar de oorzaken van onder- en overbestedingen en welke impact dit heeft op ambities en financiën. Een enkele fractie erkent dat de raad nog weinig kritisch richting het college is in geval van onderbestedingen. Ook wordt erkent dat de raad nog weinig terugkijkt op de realisatie (uit de jaarrekening) en daaruit nog te weinig lessen trekt, de raad kijkt liever vooruit en vormt nieuwe ambities en doelen.

2.4.5 Behandeling van p&c producten Een van de fracties benoemt dat de inhoudelijke behandeling van de p&c producten wisselend is; vaak is er alleen discussie op ambitieniveau, zelden is er voldoende discussie over financiële aspecten. De financiële positie van de gemeente Tilburg komt in de inhoudelijke behandeling van p&c producten wel ruimschoots aan de orde, zo menen meerdere fracties. Wat betreft de begroting geldt dat soms verrassingen ontstaan in de begroting, wat als onwenselijk door verschillende fracties wordt gezien. Het gaat dan om nieuwe informatie, grote bedragen die ‘verstopt’ zitten in de begroting of onbekendheid met een groot project. De fracties menen ook dat de duur en manier van behandelen van met name de begroting onder druk staat. De fracties erkennen ook dat de raad weinig vragen stelt over afwijkingen tijdens de behandeling van de tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening. Sommige fracties zien deze onderdelen uit de p&c cyclus zelfs als overbodig. Een enkele fractie benoemde het belang van inwonersparticipatie dat te weinig terugkomt in de p&c producten, terwijl het (bestuurs)akkoord van de gemeente Tilburg ‘Meer voor elkaar’ 2022-2026 daar wel op inzet. De 31

begroting wordt bijvoorbeeld nauwelijks begrijpelijk gemaakt voor inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers en over de inhoud daarvan wordt ook weinig met inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers in gesprek gegaan.

2.4.6 Kansen om realistischer te begroten De fracties zien kansen om realistischer te kunnen begroten, onderstaand een opsomming van de gedane suggesties vanuit fracties: Beleids- en p&c cyclus beter aan laten sluiten • De beleidscyclus en de p&c cyclus moeten beter aansluiten. Het gaat om inhoud én financiën. Tijdens de behandeling van p&c producten moet de raad de inhoud kennen vanuit kadernota’s en beleidsnota’s, tijdens de behandeling van kadernota’s en beleidsnota’s moet de raad de financiële kant kennen vanuit p&c producten. • Daarbij moet de structuur van kadernota’s en beleidsnota’s beter aansluiten bij de structuur van de p&c producten. • In de kadernota’s en beleidsnota’s moeten de financiën bovendien beter verwoord worden. • De effecten van kadernota’s en beleidsnota’s op de begroting moeten inzichtelijk worden gemaakt zodat de raad beter kan beoordelen of de begroting realistisch is. • De beleidsnota’s dienen jaarlijks te worden besproken in de raad. Begrip over de p&c producten vergroten en versimpelen • Veel raadsleden worstelen om de p&c producten te begrijpen; het totaalbeeld mist en de raad richt zich vooral op incidenten. Er is verbetering nodig om de p&c producten overzichtelijker en begrijpelijker te maken voor de raad. • Met name de begroting is momenteel een te omvangrijk en te complex document. De begroting zou op hoofdlijnen (incl.

pijnpunten) uitgewerkt moeten worden. • Er zou geen nieuwe informatie in de begroting moeten staan; dit moet reeds bij de raad bekend zijn. • Het inrichten van een dashboard met kpi’s per beleidsterrein ten behoeve van monitoring van realisatie van ambities en doelen. • De raad moet meer investeren in de financiële kennis van raadsleden via trainingen, het aantrekken van raadsleden met deze kennis, deze kennis inhuren via de griffie, of meer gebruik maken van deze kennis vanuit ambtenaren. Reëlere ambities hanteren en inzetten op realisatiekracht • Er wordt begroot naar ambities en ambities zijn groot. De raad moet zich in de eerste plaats richten op de vraag of ambities wel realistisch zijn in verhouding tot de capaciteit om die ambities uit te voeren. • De ambtelijke organisatie moet kritischer zijn op de realisatiekracht. Zonder een helder beeld daarover in de totale keten, is realistisch begroten lastig. • De auditcommissie betrekken bij realistisch begroten. Behandeling van de begroting optimaliseren • Het proces in aanloop naar de begroting is te kort; fracties dienen in een beperkte tijd technische vragen te stellen en moties en amendementen in te dienen. • Ook de behandeling van de begroting is te beperkt; er is twee minuten spreektijd per fractie, er zijn geen interrupties mogelijk en ook de tijd voor het debat is zeer beperkt.

• Een mogelijkheid is om de begrotingbehandeling te scheiden; op inhoud en op financiën. Balans in het gebruik van uitgangspunten voor de begroting bewaken • Er worden veel analytische gegevens ingezet om zo realistisch mogelijk te begoten, maar er wordt bovenmatig gestuurd op normen, kengetallen, parameters et cetera die te weinig opleveren in relatie tot de inzet die hiervoor wordt gepleegd. Financiële uitgaven beheersen • De gemeente moet zich richten op het niet meer uitgegeven dan er binnen komt.

32

• •

Uitgaven die structureel zijn ook structureel financieren. Niet te veel fondsen instellen met incidenteel geld om daarvan structureel kosten te dekken. Niet te veel uit de reservepot halen.

Meerwaarde tussentijdse begrotingswijzigingen afwegen • De meerwaarde van het meerdere keren per jaar bijstellen van de begroting via de tussenrapportage en najaarsbijstelling is te klein in vergelijking met de inzet die dit kost. • De najaarsbijstelling wordt als dubbelop gezien, deze is gelijktijdig met de begroting. De najaarsbijstelling kan mogelijk afgeschaft, dan wel verkort worden. Marges instellen voor onder- en overbestedingen • De percentuele afwijkingen tussen begroting en jaarrekening meer expliciet zichtbaar maken. • Bij onderbesteding (net als bij overbesteding) afspraken maken over de informatievoorziening richting de raad. Voor overbesteding geldt dat aan de raad moet worden gemeld indien het totaalbudget op veldniveau wordt overschreden. Indien dit niet het geval is, is het college bevoegd te schuiven met budgetten binnen het veld. Dergelijke afspraken zouden ook gemaakt moeten worden voor het omgaan met onderbesteding. Informatievoorziening grote projecten in relatie tot onder- en overbesteding verbeteren • De informatievoorziening over grote projecten verbeteren door inzicht in op welke momenten de raad waarover wordt bijgepraat. Met name gaat het daarbij om de marges die de raad wenst af te spreken over de mate van onder- en overbesteding in relatie tot grote projecten en wanneer het college richting raad (tussentijds) hierover rapporteert.

Reflecteren op de jaarrekening • De jaarrekening wordt onvoldoende besproken, terwijl het gaat over wat heeft de gemeente gerealiseerd. De reflectie hierop moet beter, waaronder het trekken van lessen. Griffie ondersteuning op financieel vlak uitbreiden • De capaciteit bij de griffie uitbreiden met medewerkers met financiële kennis zodat er meer begeleiding is voor de raad voor de financiële onderbouwing van bijvoorbeeld moties. Nu valt de raad daarvoor vaak terug op ambtenaren. Inzet op personeelsplanning • Haal de juiste expertise in huis; de juiste mensen op de juiste positie in de gemeente. • Zet in op strategische personeelsplanning zodat medewerkers van de gemeente breder kunnen worden ingezet en medewerkers ingezet kunnen worden daar waar realisatiemogelijkheden liggen.

33

3. Tilburg in relatie tot de 100.000+ gemeenten Hoofdstuk 3 beschrijft op basis van bureauonderzoek en verdiepende gesprekken met de accountant welke beschikbare informatie er is over hoe de gemeente Tilburg zich verhoudt ten opzichte van overige 100.000+ gemeenten op het vlak van de begroting en realisatie daarvan (deelvraag 5). Hierbij baseert de RKT zich op de informatie die de accountant van de gemeente Tilburg de RKT heeft aangereikt.

3.1 Inzoomen op de balans Grafiek 1 toont de ontwikkeling van het vermogen en het gerealiseerde resultaat van de gemeente Tilburg in vergelijking met de overige 100.000+ gemeenten t/m 2022. Kijkende naar de afgelopen vijf jaar is voor Tilburg eerst een dalende en sinds 2021 een stijgende lijn waar te nemen in de ontwikkeling van het vermogen. Voor de ontwikkeling van het gerealiseerd resultaat is een stijgende lijn waar te nemen vanaf 2019. Landelijk gezien, worden de meeste gemeenten, inclusief Tilburg, ieder jaar rijker. De accountant geeft als verklaring dat tussen 2019 en 2021 meer budget vanuit het Rijk (in de vorm van algemene uitkeringen vanuit het gemeentefonds en specifiek middelen/bestemmingsreserves) naar gemeenten is gegaan. Het betreft zo’n € 9 miljard, 30% meer dan de jaren ervoor. De gemeente Tilburg als ook andere gemeenten krijgen dit budget feitelijk niet weggezet. Daarbij komt dat de gemeente Tilburg ambities blijft stapelen, maar te weinig capaciteit heeft om ambities ook uit te voeren. Ambities zouden meer in lijn van de beschikbare capaciteit moeten komen.

Grafiek 1: Ontwikkeling vermogen gemeenten inclusief Tilburg

In grafiek 2 wordt duidelijk wat de ontwikkeling van het eigen vermogen per inwoner is in Tilburg in vergelijking met de overige 100.000+ gemeenten t/m 2022. Tilburg heeft meer vermogen per inwoner dan gemiddeld wanneer dit wordt afgezet tegen de gemiddelde omvang van gemeenten met 100.000+ gemeenten. Tilburg is daarmee, Amsterdam buiten beschouwing gelaten, de rijkste 100.000+ gemeente van Nederland (in 2022). Daarbij merkt de accountant op dat door Tilburg begroot was om de reserves te laten afnemen, waar zij niet in is geslaagd; reserves zijn juist gegroeid in de afgelopen jaren. Dit geldt ook voor overige 100.000+ gemeenten.

34

Grafiek 2: Ontwikkeling eigen vermogen per inwoner

3.2 Het resultaat verklaard Onderstaande grafieken (grafiek 3) gaan in op de resultaten van de gemeente Tilburg in vergelijking met de overige 100.000+ gemeenten. Het saldo van baten en lasten, zowel begroot als gerealiseerd, laat vanaf 2020 een jaarlijkse stijging zien in Tilburg. Voor de gemeenten met 100.000 – 200.000 inwoners geldt dit beeld niet; daar ontstaat vanaf 2020 een meer stabiel patroon. Voor de 200.000+ gemeenten is wel een stijgende lijn te zien, met name vanaf 2021 voor het gerealiseerde saldo van baten en lasten en vanaf 2022 voor het begrote saldo van baten en lasten.

Grafiek 3: Ontwikkeling saldo van baten en lasten ten opzichte van begroting gemeenten inclusief Tilburg

Ingezoomd op de baten (excl. mutaties reserves), ontstaat in grafiek 4 het volgende beeld. De totale baten zijn voor zowel de gemeente Tilburg als de 100.000+ gemeenten de afgelopen jaren fors gestegen. De gerealiseerde baten zijn sinds 2019 hoger dan begroot in Tilburg. Afgezet tegen de baten per inwoner ontstaat

35

hetzelfde beeld; er is sinds 2019 sprake van hogere gerealiseerde baten dan begroot in Tilburg. Voor overige 100.000+ gemeenten is dit beeld vergelijkbaar, maar speelt dit zich al af voor 2019. De accountant licht toe dat dit het gevolg is van de hogere algemene uitkering gemeentefonds vanuit het Rijk waar sinds 2019 sprake van is (de eerder genoemde € 9 miljard).

Grafiek 4: Ontwikkeling baten gemeenten inclusief Tilburg

Ingezoomd op de lasten (excl. mutaties reserves), is het beeld vanuit onderstaande grafieken (grafiek 5) dat in Tilburg de lasten jaarlijks groeien, dat de realisatie lager lag dan begroot vóór 2020 en dat de realisatie hoger lag dan begroot na 2020. Ook voor de overige 100.000+ gemeenten geldt dat de lasten jaarlijks groeien maar dat de realisatie hoger is dan begroot. De omslag zoals Tilburg die in 2020 kent, geldt niet voor de overige 100.000+ gemeenten. De accountant geeft aan dat de jaarlijkse groei het gevolg is van de hogere algemene uitkering gemeentefonds vanuit het Rijk waarvan sinds 2019 sprake is. In 2020 werd Tilburg bewuster van het belang van realistisch begroten. Sinds 2019 gaf het Rijk echter jaarlijks veel meer budget aan gemeenten (de eerder genoemde € 9 miljard), waardoor Tilburg feitelijk terug bij af was en de realisatie lager kwam te liggen dan begroot. Tilburg is zich volgens de accountant nog onvoldoende bewust van het belang van realisatiekracht. Het gaat er om dat de gemeente realiseert wat is begroot, waarmee de ambities die gesteld zijn worden bereikt. Er wordt ook onvoldoende getoetst waarom er afwijkingen bestaan tussen de begroting en realisatie. De gedachte is dat budgetten verankerd zijn in de vorm van overhevelingen, waarbij het idee is dat ambities in opvolgende jaren wel kunnen worden gerealiseerd.

Dit is echter met regelmaat niet het geval. De raad moet dan ook niet sturen op de middelen maar op de uitvoerings(kracht). Een uitzondering vormen crisissituaties zoals bijvoorbeeld de coronacrisis (TOZO uitkering) en de opvang van Oekraïners. De gemeente Tilburg is dan wel in staat om op korte termijn de realisatiekracht te vergroten; de lasten stijgen flink, echter de compensatie middels specifieke uitkeringen is hoger dan de lasten die hiertegenover staan. De gemeente blijkt in die gevallen dus heel wendbaar. Echter, de vraag blijft welke ambities er hierdoor blijven liggen. Medewerkers kunnen immers maar één keer worden ingezet.

36

Grafiek 5: Ontwikkeling lasten gemeenten inclusief Tilburg

Er kan ook verder ingezoomd worden op de taakvelden om te zien wat wordt begroot en wat wordt gerealiseerd. Als voorbeeld dient taakveld 0.0 ‘bestuur en ondersteuning’ (excl. mutatie reserves en resultaat). Zie hiervoor grafiek 6. De gerealiseerde som van baten per inwoner (cq. inkomsten) zijn steeds (wat) hoger dan begroot en lopen sinds 2019 (wat) op, evenals loopt wat was begroot over het algemeen wat op. In 2022 geldt dat de gerealiseerde som van baten per inwoner € 3.122 is, waarbij € 2.643 was begroot. Dit patroon is redelijk vergelijkbaar met de gemeenten met 100.000 – 200.000 inwoners. In relatie tot de 200.000+ gemeenten, is wel een verschil te zien. De gerealiseerde baten per inwoner liggen in die gemeenten hoger dan in Tilburg voor dit taakveld; in 2022 geldt dat de gemiddelde gerealiseerde som van baten per inwoner € 3.618 is, versus € 3.034 begroot. Tilburg loopt wat betreft de lasten per inwoner (cq. uitgaven) op dit taakveld wel achter op andere gemeenten; de gemeente heeft een lagere gerealiseerde som van lasten per inwoner dan andere gemeenten. Het gaat in Tilburg in 2022 om € 557, terwijl het voor gemeenten met 100.000 – 200.000 inwoners gaat om € 608 en voor 200.000+ gemeenten om € 751. In Tilburg is bovendien geen echt stijgende lijn te zien in de gerealiseerde en begrote som van lasten over de jaren heen.

Meestal is er sprake van dat er minder is gerealiseerd aan lasten dan was begroot. Hierbij mist een duidelijke trend.

37

Grafiek 6: Som van baten en lasten per inwoner - taakveld bestuur en ondersteuning gemeenten inclusief Tilburg

Wordt gekeken naar de mutatie van reserves op dit taakveld, dan valt het volgende op uit grafiek 7. Tilburg probeert zich te richten op een afname van de reserves, maar feitelijk vinden er stortingen in de reserves plaats. In 2022 wordt € 469 per inwoner uit de reserves gehaald (dit is de gerealiseerde som van baten per inwoner), maar wordt € 630 per inwoner gestort (dit is de gerealiseerde som van lasten per inwoner). In vergelijking; er wordt in 2022 € 314 per inwoner aan baten en € 171 aan lasten begroot, veel minder dan is gerealiseerd. Dit patroon komt vanaf 2017 in Tilburg terug. Voor gemeenten met 100.000 – 200.000 inwoners en 200.000+ gemeenten geldt een vergelijkbaar patroon vanaf 2020/2021. De accountant benoemt dat zij ziet dat de reserves op bijna alle taakvelden groeien, met enkele uitzonderingen daargelaten. De oorzaak van de stijgende reserves zit met name in een gebrek aan capaciteit om budgetten vanuit de algemene uitkering gemeentefonds vanuit het Rijk weg te kunnen zetten.

Grafiek 7: Mutatie reserves – taakveld bestuur en ondersteuning gemeenten inclusief Tilburg

38

3.3 Ontwikkeling indicatoren Een van de belangrijkste indicatoren voor Tilburg is (naast solvabiliteit) de netto-schuldquote. De netto-schuldquote laat zien of met het inkomen blijvend de schuldverplichtingen kunnen worden gedragen. Een hoge netto schuldquote geeft aan dat bij een recessie de druk van de schuldverplichtingen op de exploitatie-uitgaven hoog kan oplopen. Signaalwaarden bedragen > 90% (hoog) en > 130% (zeer hoog). In 2022 bedraagt de netto-schuldquote voor Tilburg 26,20% (zie grafiek 8). Het landelijk gemiddelde ligt op 38,12%. Voor de gemeenten met 100.000 – 200.000 inwoners bedraagt het 50,37% en voor 200.000+ gemeenten 53,99%. De accountant trekt hierbij de conclusie dat gemeenten, inclusief Tilburg, rijk zijn. Verder wordt in grafiek 8 duidelijk dat schulden landelijk en specifiek voor de 100.000+ gemeenten sinds 2014 jaarlijks dalen. Dit is echter niet het geval voor Tilburg; de netto-schuldquote is sinds 2014 eerst flink afgenomen, om sinds 2018 toe te nemen van 10,80% naar 26,20%. De oorzaak is al eerder genoemd; reserves worden niet besteed vanwege met name onvoldoende capaciteit om de verschillende budgetten vanuit het Rijk ook werkelijk te kunnen besteden. De accountant benoemd verder dat er veel ambities zijn in Tilburg, maar dat ook investeringen niet worden gedaan vanwege een gebrek aan capaciteit.

Tilburg zou daarom eerst op realisatie moeten gaan sturen.

Grafiek 8: Netto-schuldquote gemeenten inclusief Tilburg

39

LIJST MET AFKORTINGEN Afdeling planning & control College van Burgemeester & Wethouders Gemeenteraad Planning & control cyclus Planning & control producten Programmabegroting Rekenkamer Tilburg

afdeling p&c college raad p&c cyclus p&c producten begroting RKT

40

BIJLAGEN

41

Bijlage 1: Vragenlijsten voor interviews Vragenlijst gericht aan de ambtelijke organisatie Totstandkoming begroting 1. Hoe komt de begroting voor uw programma tot stand? Via parameters, kengetallen of dergelijke? Tussentijdse begrotingswijzigingen 2. Hoe komen tussentijdse begrotingswijzingen voor uw programma tot stand? Wie heeft hierin welke rol? 3. Zijn er volgens u jaarlijks terugkerende oorzaken of verklaringen die van invloed zijn op de noodzaak voor begrotingswijzigingen voor uw programma? Onder-/overbesteding bij realisatie 4. Welke marges (in %) zijn acceptabel als onder- en overbesteding voor uw programma? 5. Wat zijn de belangrijkste onder- of overbestedingen voor uw programma? 6. Wat zijn de oorzaken of verklaringen voor de belangrijkste onder- of overbestedingen voor uw programma? Inzet op realistischer begroten 7. Zijn er volgens u afspraken in de gemeente over de mate van, en omgang met, onder- en overbesteding? En zo ja, wat zijn volgens u de belangrijkste afspraken die het meeste bijdragen aan realistisch begroten? 8. Er wordt sinds 2021 vanuit de analyse van P&C ‘begroting – realisatie’ meer ingezet op realistisch begroten. Wat merkt u daarvan? 9. Stuurt u sinds de analyse van P&C meer op realistisch begroten voor uw programma en op welke wijze? 10. Welke kansen zijn er volgens u nog om realistischer te begroten voor uw programma? Rol raad 15.

Hoe denkt u dat de raad controleert of de programmabegroting realistisch is? 16. Hoe ervaart u de reactie van de raad op onder- of overbestedingen? 17. Welke kansen zijn er volgens u voor de raad om te kunnen sturen op de realiteit van de begroting?

Vragenlijst gericht aan de gemeenteraad Totstandkoming begroting 1. Zijn er volgens u uitgangspunten geformuleerd voor de wijze waarop ramingen in de programmabegroting tot stand komen (bijv. op basis van parameters, kengetallen of anders)? 2. Controleert de raad of de programmabegroting realistisch is en zo ja, hoe? Vindt u dat dit voldoende gebeurt? 3. Hoe beoordeelt u onder- en overbesteding? Zijn er volgens u afspraken over de mate van, en omgang met, over- of onderbesteding? Welke marges acht u daarbij acceptabel? Tussentijdse begrotingswijzigingen 4. Zijn er volgens u terugkerende oorzaken of verklaringen die van invloed zijn op de noodzaak voor tussentijdse begrotingswijzigingen? 5. Wordt onder- en overbesteding volgens u voldoende tussentijds beheerst/bijgestuurd? Hoe ervaart u de rol van het college hierin? Hoe ervaart u de rol van de raad hierin? Realisatie 6. In welke programma’s zitten de belangrijkste onder- of overbestedingen volgens u in de jaarrekening (evt. in exploitatie, reserves, investeringen)? Ziet u hierin mogelijk bepaalde tendensen de afgelopen jaren? 42

7.

Heeft u voldoende zicht op de oorzaken van onder- of overbestedingen?

Inzet op realistisch begroten 8. Er wordt sinds 2021 vanuit de analyse van P&C ‘begroting – realisatie’ door de gemeente meer ingezet op realistisch begroten. Wat merkt u daarvan? Heeft dit voldoende effect volgens u? Wat heeft uw fractie gedaan m.b.t. de inzet op realistisch begroten? 9. Welke kansen zijn er volgens u nog om realistischer te kunnen begroten? Wat is de rol van het college hierin? Wat is de rol van de raad hierin? Algemeen t.a.v. proces 10. Hoe vindt u dat de behandeling van de P&C producten (programmabegroting, tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarstukken) in de raad verloopt? Hoe beschrijft u de rol van uw fractie in de behandeling? Zou u verandering wensen in de sturing vanuit de raad?

43

Bijlage 2: Exploitatie, reserves en investeringen 2018 t/m 2022 Exploitatie Exploitatie bestaat uit baten en lasten. Baten zijn inkomsten die aan een periode zijn toegerekend. De baten in een begrotingsjaar zijn inkomsten die in dat jaar of in een ander jaar hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, maar die op het begrotingsjaar betrekking hebben omdat de uitvoering van een taak die tot opbrengsten leidde in het begrotingsjaar plaatsvond of omdat het voordeel in het begrotingsjaar plaatsvond. Lasten zijn uitgaven die aan een periode zijn toegerekend. De lasten in een begrotingsjaar zijn de uitgaven die in dat jaar of in een ander jaar hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, maar die op het begrotingsjaar drukken omdat de uitvoering van een taak die leidde tot kosten in het begrotingsjaar plaatsvond of omdat het verlies in het begrotingsjaar plaatsvond.