RKT Onderzoeksrapport Realisatie beter begroot mei2024
Tekst van het document
Realisatie beter begroot
Een onderzoek naar realistisch begroten in de gemeente Tilburg en Tilburg vergeleken met overige 100.000+ gemeenten
Rekenkamer Tilburg April 2024
Hayke Veldman, Hans Mulder, Marloes van Rijswijk-van Mook, Marga Vermeer, Deborah van Gestel-Mulders
0
INHOUD
DEEL 1. Bestuurlijke Nota
2
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
3 3 4 5 5 5 8 10
Inleiding Onderzoeksaanpak en afbakening Normenkader Leeswijzer Hoor en wederhoor Beantwoording centrale vraagstelling Conclusies Aanbevelingen
DEEL 2. Bestuurlijke reactie College van Burgemeester en Wethouders
12
DEEL 3. Nota van Bevindingen
15
1.
Begroten in de gemeente Tilburg 1.1 De beleids- en p&c cyclus 1.2 Onderdelen binnen de programmabegroting 1.3 Onder- en overbesteding 1.4 Gemeente zet in op reëel ramen
16 16 17 18 19
2.
Tendensen onder- en overbesteding en bijsturing 2.1 Perspectief vanuit de Rekenkamer Tilburg 2.2 Perspectief vanuit de afdeling p&c 2.3 Perspectief vanuit de ambtelijke organisatie 2.4 Perspectief vanuit de gemeenteraad
21 21 23 24 30
3.
Tilburg in relatie tot de 100.000+ gemeenten 3.1 Inzoomen op de balans 3.2 Het resultaat verklaard 3.3 Ontwikkeling indicatoren
34 34 35 39
Lijst met afkortingen
40
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Bijlagen
41
Bijlage 1: Vragenlijsten voor interviews Bijlage 2: Exploitatie, reserves en investeringen 2018 t/m 2022
42 44
1
DEEL 1 BESTUURLIJKE NOTA
2
1. Inleiding Aanleiding Gemeentelijk begroten gaat over het budgetteren van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven over een vooraf gestelde periode volgens de daarvoor geldende regelgeving. Daarbij is de impliciete verwachting dat de realisatie in lijn is met de programmabegroting (vanaf nu: begroting)1, oftewel: er wordt realistisch begroot. De ervaring van raadsfracties in de gemeente Tilburg is echter dat er de laatste jaren sprake is geweest van (met name) onderbesteding; er is minder besteed dan in de begroting is opgenomen. Het omgekeerde kan ook het geval zijn; er is meer besteed dan in de begroting is opgenomen. In dat geval is er sprake van overbesteding. Zowel (een grote mate van) onder- als overbesteding kan nadelig zijn voor de stad en haar inwoners. De Rekenkamer Tilburg (vanaf nu: RKT) heeft onderzoek gedaan naar realistisch begroten in de gemeente.
Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is meervoudig. Het onderzoek beoogt inzicht te bieden in: • De wijze waarop de gemeente Tilburg begroot • Of er tendensen zijn ten aanzien van eventuele onder- dan wel overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen • Op welke wijze eventuele onder- of overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen zijn beheerst en/of zijn bijgestuurd door het college en de raad • Welke kansen de ambtelijke organisatie en raad ziet voor realistisch begroten • Welke informatie er beschikbaar is over hoe de gemeente Tilburg zich verhoudt tot andere vergelijkbare gemeenten op het vlak van onder- en overbesteding
Centrale onderzoeksvraag In navolging van de doelstelling is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd:
In hoeverre is er in de gemeente Tilburg sprake van onder- en overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen, zijn daar tendensen in aan te wijzen en hoe wordt op onder- of overbesteding door het college en de raad geacteerd?
Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1.
2. 3. 4. 5.
Welke begrotingsafspraken zijn in de gemeente Tilburg gemaakt? Zijn er daarbij uitgangspunten geformuleerd voor de wijze waarop de ramingen in de programmabegroting tot stand zijn komen? Zijn er daarbij afspraken gemaakt over de mate van, en omgang met, onder- en overbesteding? Zijn er tendensen ten aanzien van eventuele onder- dan wel overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen in de afgelopen vijf jaar? Op welke wijze zijn eventuele onder- of overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen in de afgelopen vijf jaar beheerst en/of bijgestuurd door het college en de raad? Welke kansen ziet de gemeente Tilburg voor de verdere inzet op realistisch begroten? Hoe verhoudt de gemeente Tilburg zich tot de overige 100.000+ gemeenten op het vlak van de begroting en realisatie?
2. Onderzoeksaanpak en afbakening Het onderzoek is gestart in september 2023 en is afgerond in april 2024. Het onderzoek omvat de volgende onderzoeksopzet ter beantwoording van de centrale vraagstelling en deelvragen: • Bureauonderzoek: De RKT onderzocht welke begrotingsafspraken zijn gemaakt en onderzocht gemeentelijke documenten - waaronder de documenten uit de planning & control cyclus (vanaf nu: p&c cyclus) -, van de afgelopen vijf jaar (2018 t/m 2022).
1 Beter begroten (bngbank.nl)
3
• Veldonderzoek: Om de documenten beter te kunnen doorgronden zijn (groeps)interviews gehouden met: ➢ Ambtenaren vanuit de programma’s Inclusieve Stad, Duurzame Stad, Vitale Stad en Samen en Dichtbij. Dit betrof o.a. afdelingshoofden, teammanagers, programmamanagers, portfoliomanagers, beleidsmedewerkers en controllers. ➢ Acht raadsfracties (van de dertien fracties in totaal) die aangegeven hadden geïnterviewd te willen worden. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de interviewvragen. ➢ Accountants Deloitte.
3. Normenkader Om inzichtelijk te maken vanuit welk referentiekader naar de resultaten uit dit onderzoek wordt gekeken, wordt hierna het normenkader geschetst. Dit normenkader geeft aan hoe de situatie idealiter zou moeten zijn, volgens de wet- en regelgeving, volgens de theorie/literatuur en volgens datgene wat algemeen maatschappelijk aanvaard is. Door de onderzoeksresultaten te toetsen aan het normenkader, ontstaat een logische basis voor het formuleren van conclusies en aanbevelingen. Zoals hiervoor in de aanleiding genoemd, gaat gemeentelijk begroten over het budgetteren van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven over een vooraf gestelde periode volgens de daarvoor geldende regelgeving. De impliciete verwachting dat de begroting en de realisatie met elkaar in lijn zijn, geldt als expliciete norm. Het is de verantwoordelijkheid van het college van Burgemeester & Wethouders (vanaf nu: college), als dagelijks bestuur van de gemeente, om erop te sturen dat de begroting en de realisatie met elkaar in lijn zijn. Voorts is het de taak van de ambtelijke organisatie om dit in de praktijk waar de maken. De norm dat de begroting en realisatie met elkaar in lijn zijn, is weer gebaseerd op een onderliggende norm. Namelijk, dat in onze (lokale) democratie zo effectief en efficiënt mogelijk omgegaan dient te worden met maatschappelijk geld.
Ofwel, de besteding van maatschappelijk geld dient zo veel mogelijk bij te dragen aan de maatschappelijke doelen die in de begroting benoemd zijn, en liefst worden de doelen bereikt met de besteding van zo min mogelijk geld. In termen van realistisch begroten kan dit verschillende doorwerkingen hebben. Wordt er te veel begroot, dan kan dit inefficiënt zijn en worden er middelen gereserveerd die daardoor niet aan een ander maatschappelijk doel kunnen worden uitgegeven. Te ruim begroten zorgt ook dat er minder kritisch wordt gekeken naar het budget en naar het maximale bereiken met zo min mogelijk middelen. Wordt er te weinig begroot, dan kunnen de doelen mogelijk niet worden bereikt en is er sprake van ineffectiviteit. Om hier op een goede manier op te kunnen sturen, is het van belang dat hier transparant over wordt gerapporteerd, op basis waarvan tevens een goede verantwoording plaatsvindt. De gemeenteraad (vanaf nu: raad) is het hoogste bestuursorgaan in de gemeente en beslist over de documenten uit de p&c cyclus, waaronder de begroting en de jaarstukken. De raad heeft drie rollen: het vertegenwoordigen van de inwoners van de gemeente, het stellen van kaders waarbinnen het college werkt en het controleren of het college het afgesproken beleid goed uitvoert 2.
Het vertegenwoordigen van de inwoners en het stellen van kaders vindt vooral plaats bij de voorbereiding en vaststelling van de begroting. De controlerende rol is vooral aan de orde bij de behandeling van tussentijdse voortgangsrapportages, bij de besluitvorming over begrotingsbijstellingen en bij de besluitvorming over de jaarstukken. Hieruit volgt het volgende normenkader: De gemeentelijke gelden worden zo effectief (doeltreffend) en efficiënt (doelmatig) mogelijk ingezet. De begroting wordt zorgvuldig voorbereid en zo realistisch mogelijk opgezet. In de fase van voorbereiding van de begroting geeft de raad invulling aan haar volksvertegenwoordigende en kaderstellende rollen. De begroting en de realisatie van de begroting zijn in lijn met elkaar. Over de realisatie van de begroting wordt transparant gerapporteerd. Over de realisatie van de begroting wordt transparant verantwoording afgelegd. In de fase van uitvoering van de begroting en na afloop van het betreffende begrotingsjaar, geeft de raad invulling aan haar controlerende rol. 2
www.rijksoverheid.nl 4
4. Leeswijzer De opzet van deze rapportage is als volgt. In deze Bestuurlijke nota (deel 1) deelt de RKT haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen. In deel 2 is de bestuurlijke reactie van het college opgenomen. In deel 3, de Nota van bevindingen en de Bijlagen, wordt een uitgebreider verslag gegeven van de resultaten van het onderzoek.
5. Hoor en wederhoor Hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden door de verslagen van interviews ter verificatie op onjuistheden en onvolledigheden terug te leggen bij geïnterviewden. Aan de geïnterviewden heeft de RKT vervolgens het verzoek gedaan om de Nota van Bevindingen (deel 3) en de Bijlagen te toetsen op feitelijke onjuistheden en onvolledigheden. De door hen genoemde suggesties zijn door de RKT overgenomen wanneer het ook feitelijke onjuistheden of onvolledigheden betrof. Vervolgens is het ontwerprapport bestaande uit de Bestuurlijke Nota (deel 1), de Nota van Bevindingen (deel 3) en de Bijlagen aangeboden aan het college met het verzoek om een bestuurlijke reactie. Deze reactie is integraal opgenomen in het eindrapport (deel 2).
6. Beantwoording centrale vraagstelling De centrale vraagstelling luidt als volgt: In hoeverre is er in de gemeente Tilburg sprake van onder- en overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen, zijn daar tendensen in aan te wijzen en hoe wordt op onder- of overbesteding door het college en de raad geacteerd?
De centrale vraagstelling wordt beantwoord door beantwoording van de deelvragen 1 t/m 5. Deelvraag 1 luidt als volgt: 1. Welke begrotingsafspraken zijn in de gemeente Tilburg gemaakt? Zijn er daarbij uitgangspunten geformuleerd voor de wijze waarop de ramingen in de programmabegroting tot stand zijn komen? Zijn er daarbij afspraken gemaakt over de mate van, en omgang met, onder- en overbesteding? De beantwoording van deelvraag 1 luidt: Begrotingsafspraken De beleids- en p&c cyclus zijn met elkaar verweven; de gestelde kaders in de beleidscyclus zijn uitgangspunt (kaders) voor de p&c cyclus in de gemeente. De begroting is onderdeel van de p&c cyclus welke bestaat uit een aantal met elkaar samenhangende producten; de perspectiefnota, begroting, tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarstukken. Begrotingsafspraken zijn opgenomen in de Financiële Beheersverordening uit 2023. Uitgangspunten voor de wijze waarop de ramingen in de begroting tot stand komen Er wordt door de diverse afdelingen met name naar de voorgaande begroting en eventuele tussentijdse rapportages, najaarsbijstellingen en jaarrekening gekeken voor het ramen ten behoeve van de nieuwe begroting.
Er wordt vanuit de afdelingen, samen met de afdeling planning & control (vanaf nu: afdeling p&c), data-gedreven gewerkt door gebruik te maken van kengetallen, parameters, prognoses, normen, ervaringscijfers, aantallen, offertes, inschattingen en dergelijke voor het ramen. Gebruik hiervan is afhankelijk van het beleidsveld. De diverse afdelingen zijn dan ook leidend voor de inhoud en onderbouwing van de begroting. De afdeling p&c neemt datgene wat door de afdelingen wordt aangeleverd, op in de begroting. Er wordt daarmee bottom-up begroot. De raad erkent het gebruik van de uitgangspunten (kengetallen, parameters en dergelijke), maar meent dat zij onvoldoende op de hoogte is van de uitgangspunten die zijn ingezet voor het ramen van de begrotingen.
5
Afspraken over de mate van, en omgang met, onder- en overbesteding Marges over de mate van, en omgang met, onder- en overbesteding zijn er niet. Er kan slechts verwezen worden naar de rechtmatigheidsmarge uit de Financiële beheersverordening (art. 8); afwijkingen groter dan 1 ‰ worden toegelicht. De fracties die de RKT heeft gesproken erkennen dat de raad weinig vragen stelt over afwijkingen tijdens de behandeling van de tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening. Sommige fracties zien deze onderdelen uit de p&c cyclus als overbodig. Deelvraag 2 luidt als volgt: 2. Zijn er tendensen ten aanzien van eventuele onder- dan wel overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen in de afgelopen vijf jaar? De beantwoording van deelvraag 2 luidt: Tendens 1: Tussentijds positief bijstellen van de exploitatie op programmaniveau, realisatie vaak gelijk aan oorspronkelijke begroting In relatie tot de exploitatie op totaalniveau ziet de RKT dat de realisatie van baten en lasten vaak flink afwijkt van de oorspronkelijke begroting, zeker sinds 2020. De RKT constateert dat er, in relatie tot de exploitatie op programmaniveau, overwegend wordt gekozen om de begroting tussentijds (tijdens de tussenrapportage en najaarsbijstelling) naar boven toe bij te stellen, terwijl de realisatie in de jaarrekening vaak dicht in de buurt komt van de oorspronkelijke begroting.
Indien de begroting niet zou zijn bijgesteld, is het de vraag of in plaats van een voordelig resultaat, er sprake zou zijn van een nadelig resultaat met een minder grote (negatieve) afwijking tussen jaarrekening en oorspronkelijke begroting. Dit roept weer de vraag op of een gewijzigde begroting überhaupt wel nodig was. Tendens 2: Onderbesteding met name bij reserves en investeringen De analyse van jaarrekeningen op totaal- en programmaniveau laat als tendens zien dat er met name sprake is van onderbesteding in de vergelijking tussen de bijgestelde begroting en de realisatie, met name bij reserves en investeringen. Tendens 3: Verschillende oorzaken voor tussentijdse bijstellingen en onder- en overbesteding De oorzaken voor tussentijdse begrotingswijzigingen (bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling) en over- en onderbesteding bij de jaarrekening zijn zeer veelzijdig, daar zijn weinig tendensen in te zien. Het gaat bijvoorbeeld om budgetten vanuit het Rijk die tijdens de september-circulaire worden toegekend (algemene uitkering gemeentefonds), maar op dat moment niet meer door de gemeente Tilburg weggezet kunnen worden.
In het sociale domein gaat het veelal om SPUKs (budget voor het bevorderen van sport, cultuur, gezondheid en preventie), onjuiste inschattingen over het aantal inwoners die gebruik zullen gaan maken van een bepaalde voorziening of regeling, capaciteitstekorten in de ambtelijke organisatie, cao’s en indexaties. In het fysieke domein gaat het met name om scopewijzigingen (met name bij projecten), vertragingen in projecten, capaciteitstekorten (denk aan projectleiders), prijsstijgingen (denk aan hogere bouwkosten) en stijgende rentekosten. In relatie tot specifiek investeringen gaat het met name om vertragingen in projecten, prijsstijgingen en stijgende rentekosten. In relatie tot specifiek reserves gaat het met name om het doorschuiven van activiteiten naar volgende jaren. De fracties zeggen over dit laatste punt dat ambities vaak groter zijn dan wat gerealiseerd kan worden vanwege de beschikbare capaciteit, dat de raad vooraf en tussentijds onvoldoende toetst op het realisme van de begroting en dat de ambtelijke organisatie zich onvoldoende realiseert dat de gemeente Tilburg in een keten werkt met invloeden van buitenaf die de realisatiekracht kan doen verminderen. Deelvraag 3 luidt als volgt: 3.
Op welke wijze zijn eventuele onder- of overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen in de afgelopen vijf jaar beheerst en/of bijgestuurd door het college en de raad? De beantwoording van deelvraag 3 luidt:
6
Rol college in beheersen en bijsturen Reëel begroten wordt door de ambtelijke organisatie als lastig ervaren; bepaalde zaken zijn moeilijk vooraf in te schatten (bijv. volumes) en projecten blijven vaak onvoorspelbaar qua financiën en planning. Daardoor worden bewust reserves groot gehouden om onvoorziene kosten op te vangen. De raad vindt een realistische begroting wel van belang, maar controleert onvoldoende of dat ook zo is. De redenen zijn meerledig; de omvang en complexiteit van de begroting, het gebrek aan voldoende financiële kennis bij een groot aantal raadsleden, en de duur en wijze van de begrotingsbehandeling Sinds de analyse begroting – realisatie uit 2021 wordt door de ambtelijke organisatie sterker ingezet op reëler ramen. De inzet is vooral om onderbesteding binnen reserves en investeringen te verminderen. De diverse afdelingen zetten in op o.a. structureler overleg met betrokkenen voor een realistische planning en door het analyseren van cijfers; terugkijken op wat was de prognose en wat is het resultaat en zijn daarin trends te zien. Voor investeringen geldt dat vooral de aanpassing van de Financiële beheersverordening in 2023, waarmee meerjarige investeringsbudgetten beter kunnen worden gefaseerd over de jaren, bijdraagt aan realistischer begroten.
Reëler ramen binnen met name de reserves is verbeterd door de recente afspraak om eerst een plan uit te werken, dit door de raad vast te laten stellen en daarna de onttrekking voor een aantal jaren te doen. De afdeling p&c spreekt bovendien afdelingshoofden erop aan dat zij integraal verantwoordelijk zijn voor reële cijfers voor de begrotingsdoelen en begeleidt hen bij het opstellen van een zo reëel mogelijke begroting en tussentijdse begrotingswijzigingen. Over tussentijdse begrotingswijzigingen (bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling) wenst de raad tijdig te worden geïnformeerd. De informatie die gedeeld wordt vanuit het college wordt door een aantal fracties vrij summier bevonden; het is daardoor niet altijd duidelijk waardoor wijzigingen zijn ontstaan. Andere fracties noemen juist dat er altijd goede uitleg vanuit het college komt over wijzigingen, oorzaken en welke impact dit (financieel) heeft. Een enkele fractie stelt dat de raad tijdens met name de tussenrapportage en najaarsbijstelling geen sterke positie inneemt. De meeste fracties menen ook dat er (ruim) voldoende bijsturing van onder- en overbesteding door het college plaatsvindt. Met name de informatievoorziening over de oorzaken van onder- of overbesteding wordt daarbij door de fracties van belang geacht.
Sommige fracties menen dat een valide verklaring voor de oorzaken van onder- of overbesteding niet altijd wordt gegeven, vaag blijven of te kort worden omschreven of geduid. Andere fracties menen dat de uitleg van het college hierover wel voldoende is. Enkele fracties benoemen dat er slagen zijn gemaakt in het beheersen van met name onderbesteding door; het beter benoemen van structurele oorzaken, het opstellen van een meerjarenplanning voor projecten, het spreiden van projectbudgetten over meerdere jaren en de inzet van extra capaciteit om ambities mogelijk sneller te kunnen bereiken. Rol gemeenteraad in beheersen en bijsturen De fracties zien een rol voor de raad in de bijsturing van onder- en overbesteding. Indien er geen duidelijke uitleg vanuit het college komt vragen fracties door naar de oorzaken van onder- en overbestedingen en welke impact dit heeft op ambities en financiën. De fracties zien ook dat de raad weinig vragen stelt over afwijkingen tijdens de behandeling van de tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening. Sommige fracties zien deze onderdelen uit de p&c cyclus als overbodig. Ook wordt gesteld dat de raad nog weinig terugkijkt op de realisatie (uit de jaarrekening) en daaruit nog te weinig lessen trekt, de raad kijkt liever vooruit en vormt nieuwe ambities en doelen.
Kortom, er vindt onvoldoende analyse plaats over waarom ambities en doelen jaar op jaar niet volledig worden gerealiseerd, waarna de raad nieuwe ambities en doelen vormt en stapelt op oude ambities en doelen en daardoor achter de feiten aanloopt. In de praktijk ziet de RKT dat de raad zijn controlerende rol onvoldoende waarmaakt. In Tilburg lijkt het erop dat het college meer beoordeeld wordt op de plannen die uit de begroting blijken dan op de realisatie daarvan. Er wordt immers veel aandacht door de raad geschonken aan de begroting, maar weinig aan de jaarrekening dan wel aan afwijkingen tussen de begroting en jaarrekening, zo blijkt uit de analyse van gesprekken en verslagen van raadsbijeenkomsten door de RKT. Dit leidt tot de constatering dat er weinig door de raad getoetst lijkt te worden en dat het lerend vermogen achterwege blijft. Tilburg is zich dan ook nog onvoldoende bewust van het belang van realisatiekracht. Het zou er meer om moeten gaan dat de gemeente realiseert wat is begroot en daarop stuurt, waarmee de ambities die gesteld zijn worden bereikt. De capaciteit moet daarvoor in lijn zijn met de ambities, wat nu niet het geval is aldus zowel de raad als de accountant. Dus niet een gebrek aan budget bepaalt momenteel of ambities worden bereikt, maar of er voldoende capaciteit beschikbaar is. 7
Deelvraag 4 luidt als volgt: 4. Welke kansen ziet de gemeente Tilburg voor de verdere inzet op realistisch begroten?
De beantwoording van deelvraag 4 luidt: Kansen volgens de ambtelijke organisatie De diverse afdelingen benoemen een aantal kansen voor verdere inzet op reëel ramen. Door inzet van parameters met een voorspellende waarde (inzet op data intelligence), het ambtelijke en bestuurlijke proces nader tot elkaar brengen (doorlooptijd verkorten), betere cijfers vanuit het financiële management informatie systemen verkrijgen, het samenspel tussen deze systemen verbeteren en het creëren van reële ambities met daaraan gekoppeld een realistische planning. De afdeling p&c benoemt ook een aantal kansen. Door overheveling restantkredieten bij de jaarrekening, een korter bestuurlijk proces om de actualiteit van planning & control producten (vanaf nu: p&c producten) te waarborgen, een vermindering van afhankelijkheden in de p&c cyclus en meer tijd om de begroting te controleren op realisme. Of al deze zaken ook even uitvoerbaar zijn, wordt door de afdeling overigens betwist. De diverse afdelingen en de afdeling p&c zien ook kansen voor specifiek de rol van de raad.
Door als raad scherp te blijven op het ambitieniveau van de gemeente Tilburg en keuzes te maken wat wel en wat niet kan worden gerealiseerd in relatie tot ambities, meer op inhoud te sturen en minder op uitvoering, bij nieuw beleid kritisch te kijken of doelen en budgetten in het begrotingsjaar of in het volgende begrotingsjaar gerealiseerd kunnen worden en bij overhevelingen te beoordelen of het de verwachting is dat middelen in het volgende jaar tot besteding gaan komen. Kansen volgens de gemeenteraad De raad zelf ziet ook kansen op verschillende gebieden. Het beter aansluiten van de beleids- en de p&c cyclus. Het begrip over de p&c producten bij raadsleden vergroten en de p&c producten (met name de begroting) versimpelen. Reëlere ambities hanteren en inzetten op de realisatiekracht van de gemeente. De behandeling van de begroting optimaliseren. Een balans in het gebruik van uitgangspunten voor de begroting bewaken. De financiële uitgaven beheersen. De meerwaarde van tussentijdse begrotingswijzigingen afwegen. Een sterkere positie innemen tijdens de behandeling van de tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening. Marges instellen voor onder- en overbestedingen. De informatievoorziening over grote projecten in relatie tot onderen overbesteding verbeteren. Reflecteren op de jaarrekening. Financiële ondersteuning vanuit de griffie uitbreiden.
En meer inzet op strategische personeelsplanning. Deelvraag 5 luidt als volgt: 5. Hoe verhoudt de gemeente Tilburg zich tot overige 100.000+ gemeenten op het vlak van de begroting en realisatie? De beantwoording van deelvraag 5 luidt: Landelijk gezien worden gemeenten ieder jaar rijker. Tilburg is de op een na rijkste 100.000+ gemeente van Nederland (in 2022). Onder andere de zeer lage netto-schuldquote in Tilburg toont dit; deze indicator is 26,20% (2022) terwijl de signaalwaarde van > 90% pas als hoog wordt gezien. Ook het gerealiseerde resultaat en het eigen vermogen van de gemeente Tilburg zijn de laatste jaren gestegen (respectievelijk sinds 2019 en 2021). De belangrijkste verklaring voor de rijkdom van gemeenten is dat tussen 2019 en 2021 significant meer algemene uitkeringen vanuit het gemeentefonds vanuit het Rijk naar gemeenten zijn gegaan. Het betreft zo’n € 9 miljard totaal, 30% meer dan de jaren ervoor. Tilburg, net als andere gemeenten, krijgt deze budgetten feitelijk niet weggezet waardoor reserves groeien. Daarbij komt dat Tilburg ambities blijft stapelen, maar te weinig capaciteit heeft om deze ook daadwerkelijk uit te voeren. Ook investeringen blijven om die reden achter.
7. Conclusies De conclusies luiden als volgt. Conclusie 1: Veel ambtelijke inzet op realistische begroten 8
Ambtelijk gezien is er serieus nagedacht over het begrotingsproces. Er is veel geïnvesteerd om de kwaliteit en het realiteitsgehalte van ramingen voor de begroting te optimaliseren. En er wordt door het college op gestuurd. Conclusie 2: De informatiebehoefte van raadsleden ten aanzien van de begroting is divers Er bestaat veel verschil tussen welke informatie raadsleden ten aanzien van de begroting wensen. Het merendeel van de fracties heeft met name behoefte om de begroting inhoudelijk te begrijpen. Een aantal individuele raadsleden heeft daarnaast behoefte om óók, of juist vooral, de financiën uit de begroting te begrijpen. Conclusie 3: De raad mist kennis om p&c producten voldoende te doorgronden De p&c producten, met name de begroting, worden door veel fracties als complex en ondoorgrondelijk ervaren. Tegelijkertijd hebben fracties veelal veel vertrouwen in de begrote financiën vanuit het college. Dat maakt dat in de praktijk slechts een handvol individuele raadsleden zich daadwerkelijk verdiept in de cijfers van de begroting. Veel (met name kleinere) fracties geven aan dat zij enkel de voor hen belangrijke onderwerpen intensief beoordelen; deze fracties besteden veel tijd en aandacht aan specifieke deelonderwerpen. Het grote geheel wordt niet of slecht overzien. Dit verzwakt de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
Conclusie 4: Het college, de ambtelijke organisatie en een deel van de raad lijken te varen op de gedachte ‘beter geld overhouden, dan extra geld vragen’ In relatie tot de exploitatie op programmaniveau is de afgelopen jaren gebleken dat de oorspronkelijke begroting tussentijds, met name tijdens de tussenrapportage en najaarsbijstelling, wordt bijgesteld (veelal ‘opgeplust’). De realisatie blijkt vervolgens veelal overeen te komen met de oorspronkelijke begroting in plaats van met de bijstelling. Een deel van de schommelingen in de budgetten tussen oorspronkelijke begroting, bijstelling en realisatie lijkt voort te komen uit het defensief ramen lopende een boekjaar, mogelijk ingegeven vanuit de gedachte ‘beter geld overhouden, dan om extra geld vragen’. Dit ontneemt de raad de mogelijkheid daadwerkelijk te sturen op hetgeen nodig en mogelijk is. Conclusie 5: De raad wenst nadere informatie over oorzaken en impact van afwijkingen in p&c producten Er zijn vaak uiteenlopende verklaringen voor bijstellingen bij de tussenrapportage en de najaarsbijstelling als ook voor onder- dan wel overbesteding bij de jaarrekening. De raad acht met name de informatievoorziening vanuit het college over oorzaken, impact op ambities en impact op financiën van belang. De fracties verschillen van mening of het college hier voldoende richting de raad over rapporteert.
Conclusie 6: Weinig sturing vanuit de raad op afwijkingen en op hetgeen is gerealiseerd in de p&c producten In de afgelopen jaren geeft de raad niet tot nauwelijks sturing aan de afwijkingen ten opzichte van de begroting die blijken bij de tussentijdse begrotingsbijstellingen en de jaarrekening; deze worden nauwelijks in het debat met het college betrokken. Ook kijkt de raad weinig terug op hetgeen in de jaarrekening is gerealiseerd en trekt daar onvoldoende lering uit; er wordt met name gestuurd op (nieuwe) ambities uit de opvolgende begroting. De controlerende rol van de raad wordt daarmee onvoldoende vervuld. Conclusie 7: Hoge ambities en veel extra middelen vanuit het Rijk, maar te weinig capaciteit Een groot deel van de onderbesteding, met name bij reserves en investeringen, is te wijten aan onvoldoende mogelijkheden om (de hoge) ambities van de gemeente Tilburg gerealiseerd te krijgen. In het begroten lijkt te weinig rekening te worden gehouden met zowel de ambtelijke als ook externe capaciteit om ambities ook daadwerkelijk te realiseren. Ook de extra middelen vanuit de algemene uitkering gemeentefonds vanuit het Rijk lopende het begrotingsjaar, lijken onvoldoende door de ambtelijke organisatie weggezet te kunnen worden door met name een gebrek aan ambtelijke capaciteit.
Conclusie 8: Onvoldoende gericht op realisatiekracht De gemeente Tilburg zet nog onvoldoende in op realisatiekracht; realiseren wat is begroot en daarop sturen, waarmee de ambities die gesteld zijn worden bereikt. Ambities zouden dan ook in lijn moeten liggen met de beschikbare ambtelijke capaciteit. De raad toetst onvoldoende vooraf bij de begroting, maar ook tussentijds bij de tussenrapportage en najaarsbijstelling, of ambities wel realistisch zijn. De insteek lijkt meer wensdenken te zijn, en minder te zijn gericht op prestaties die haalbaar zijn binnen het begrotingstijdpad met de beschikbare capaciteit. De kaderstellende en controlerende rol van de raad is hiermee niet goed ingevuld.
9
8. Aanbevelingen Voorgaande bevindingen en conclusies leiden tot een aantal aanbevelingen. Hoewel de conclusies een duidelijke relatie hebben met de aanbevelingen, is de nummering van de aanbevelingen niet één op één gekoppeld aan de nummering van de conclusies. Er is daarnaast een onderscheid gemaakt tussen aanbevelingen gericht aan de raad, aanbevelingen gericht aan het college en aanbevelingen gericht aan de griffie. Middels deze aanbevelingen geeft de RKT handvatten voor een betere grip op de realisatie van de begroting, en daarmee realistischer begroten; realisatie beter begroot. Aan de gemeenteraad van Tilburg Aanbeveling 1: Informatiebehoefte over de begroting en afwijkingen vaststellen Er dient recht gedaan te worden aan de informatiebehoefte van álle raadsleden omtrent de begroting. Deze behoefte is momenteel zeer verschillend. Stel vast welke informatiebehoefte de raad heeft ten aanzien van de begroting. Gericht op met name de financiële aspecten of op inhoud? En op welk abstractieniveau? Maar ook ten aanzien van de informatiebehoefte over de afwijkingen tussen de begroting, tussenrapportage, najaarsbijstelling en jaarrekening; wenst de raad bijvoorbeeld inzicht in welke invloed afwijkingen hebben op ambities en financiën? Stel daarnaast vast welke informatiebehoefte de raad heeft ten aanzien van afwijkingen bij grote projecten.
Op welke wijze wenst de raad over bovenstaande meegenomen te worden door het college? En welke informatievoorziening wenst de raad specifiek over onderbesteding? Maak hier concrete afspraken over met het college. Aanbeveling 2: Vergroten begrip over p&c producten Om de p&c producten beter te kunnen doorgronden en als raad een betere positionering bij de behandeling van p&c producten in te kunnen nemen, dient de raad bereid te zijn zelf meer te investeren in de financiële kennis van raadsleden. Dit zou kunnen via het volgen van trainingen (bijvoorbeeld via de griffie aangeboden), het aantrekken van nieuwe raadsleden met deze kennis of het meer gebruik maken van de kennis van ambtenaren. Aanbeveling 3: Beoordeel of ambities realistisch zijn in p&c producten Beoordeel of de ambities realistisch zijn op basis van de beschikbare capaciteit. Toets daarop in zowel de begroting, als in tussentijdse begrotingsbijstellingen. Bevraag het college hier kritisch op.
Aanbeveling 4: Bespreek grote afwijkingen in de p&c producten met het college Bespreek op basis van een diepgaande analyse op regelmatige basis grote afwijkingen tussen oorspronkelijke begroting, tussentijdse begrotingsbijstellingen en jaarrekeningen met het college; welke oorzaken liggen daaraan ten grondslag, was dit eerder al te voorzien (en zo niet, waarom niet), welke impact heeft dit op ambities en welke impact heeft dit op financiën. Hierdoor zijn lessen te trekken om het voorspellende vermogen van de begroting te vergroten. Aanbeveling 5: Bespreek de jaarrekening separaat met het college en trek hier lering uit voor de volgende begroting Agendeer de jaarrekening in een zelfstandige raadsvergadering en betrek daar nadrukkelijk het advies van de accountant en een advies van de auditcommissie bij. Beoordeel of met hetgeen is gerealiseerd, de begrote ambities ook daadwerkelijk zijn bereikt en trek hier lering uit voor de volgende begroting en begrotingsbijstellingen. Betrek bij de volgende begrotingsbehandeling veel nadrukkelijker dan nu de resultaten uit de jaarrekening. Maak als raad keuzes in ambities en doelen, blijf deze niet jaar op jaar stapelen. Aan het College van Burgemeesters & Wethouders Aanbeveling 6: Verdere inzet op realistisch begroten Zet de huidige inspanningen vanuit de ambtelijke organisatie op reëel ramen en de bestuurlijke sturing daarop voort.
Vermijd daarbij de gedachte dat het beter is om geld over te houden (onderbesteding), dan om extra geld bij de raad te vragen (overbesteding). Onderbesteding is ongunstig voor de samenleving. Immers, ambities zijn niet waargemaakt waardoor er geen maatschappelijk rendement is behaald. En met hetgeen is
10
overgehouden hadden ook andere ambities voor de stad en haar inwoners kunnen worden gerealiseerd. Ook ontneemt het de raad de mogelijkheid daadwerkelijk te sturen op hetgeen nodig en mogelijk is. Aanbeveling 7: Beleids- en p&c cyclus beter aan laten sluiten De raad benoemt de wens voor het beter aan laten sluiten van de beleids- en de p&c cyclus. Tijdens de behandeling van p&c producten moet de raad de inhoud kennen vanuit kadernota’s en beleidsnota’s. En andersom, tijdens de behandeling van kadernota’s en beleidsnota’s moet de raad de financiële kant kennen vanuit p&c producten. Daarbij is het nodig dat de structuur van kadernota’s en beleidsnota’s vergelijkbaar is als de structuur van de p&c producten, dat in de kadernota’s en beleidsnota’s de financiën beter verwoord worden, dat de effecten van kadernota’s en beleidsnota’s op de begroting inzichtelijk gemaakt worden en dat de beleidsnota’s jaarlijks worden besproken met de raad. Aanbeveling 8: Versimpelen van p&c producten Nadat de verschillende informatiebehoeftes vanuit de raad inzichtelijk zijn geworden (zie aanbeveling 1), dient het college in te zetten op verbetering van het overzichtelijker en begrijpelijker maken van de p&c producten voor raadsleden. Dit geldt met name voor de begroting.
Voor raadsleden die zich met name richten op de inhoud van de begroting is het hun wens dat de begroting in heldere taal wordt omschreven, op hoofdlijnen uitgeschreven, waarbij grote knelpunten voor de raad zijn verduidelijkt. Voor raadsleden die meer op de financiele aspecten uit de begroting gericht zijn is het van belang dat de financiën uit de begroting helder verwoord zijn en waarbij grote knelpunten voor de raad zijn verduidelijkt. Aanbeveling 9: Realisatiekracht vergroten door ambities in lijn te brengen met beschikbare capaciteit Tilburg bevindt zich in een financieel gunstige positie en de ambities zijn groot in Tilburg. Echter, met geld alleen kunnen ambities niet worden waargemaakt. Er is met name een gebrek aan capaciteit. Zet daarom meer het belang van realisatiekracht centraal; wat je aan ambities begroot waarmaken gedurende het begrotingsjaar. Durf daarom ambities op te tellen en daarin te schrappen dan wel te prioriteren op basis van de beschikbare capaciteit. Stuur vervolgens op de uitvoering van ambities in het begrotingsjaar. Aan de griffie Aanbeveling 10: Ondersteuning bij vergroten kennis van de raad over p&c producten Een groot deel van de raadsleden lijkt onvoldoende financiële kennis te hebben om de p&c producten volledig te doorgronden. Er dient meer grip vanuit de raad te komen op het begrijpen van de p&c producten, met name de begroting.
Daar hebben de raad en het college een rol in (zie aanbeveling 2 en 8), maar ook de griffie. Geef als griffie met meer regelmaat cursussen aan raadsleden in het lezen en begrijpen van de begroting, maar ook de tussenrapportage, najaarsbijstelling en de jaarrekening. Of huur hiervoor de juiste expertise in. Aanbeveling 11: Overweeg om de behandeling van de begroting te wijzigen Het proces in aanloop naar de begroting is kort; de fracties dienen in een beperkte tijd technische vragen te stellen en moties en amendementen in te dienen. Ook de behandeling van de begroting is beperkt; er is twee minuten spreektijd per fractie, er zijn geen interrupties mogelijk en ook de tijd voor het debat is beperkt. Overweeg om de behandeling van de begroting op deze punten te wijzigen.
11
DEEL 2 BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS
12
Onderwerp Ontwerprapport Realisatie beter begroot Ons kenmerk
Rekenkamer Tilburg T.a.v. de heer H. Veldman, voorzitter Rekenkamer@tilburg.nl
E-mail college@tilburg.nl Postadres Postbus 90155 5000 LH Tilburg
Datum 21 mei 2023 Uw kenmerk Doorkiesnummer 14 013 Fax 013 542 93 96 Bezoekadres Stadhuisplein 130
Geachte heer Veldman, Het college heeft met veel interesse kennisgenomen van uw onderzoeksrapport ‘Realisatie beter begroot’. Gegeven de complexiteit van het financiële en planning & control (P&C) domein is een onderzoek naar een onderwerp als realistisch ramen ingewikkeld en intensief. Wij danken u voor de inspanningen die zijn geleverd en de afstemming die ambtelijk heeft plaatsgevonden. Wij herkennen de uitkomsten van het onderzoek en zien in de aanbevelingen een bevestiging van onze koers en inspanningen op het gebied van reëel ramen en de aansluiting van de P&C cyclus op de beleidscyclus. In de aanbevelingen maakt u op inzichtelijke wijze onderscheid tussen aanbevelingen gericht aan respectievelijk de raad, het college en de griffie. Gezien de samenhang in diverse aanbevelingen zijn wij graag bereid met de raad en de griffie hier samen het vervolggesprek over te voeren. Ten aanzien van de conclusies en aanbevelingen hebben wij een beperkt aantal reflecties, waarbij wij u in overweging geven op die punten uw conclusies en/of aanbevelingen te nuanceren: 1. Aan de vorm en inhoud van gemeentelijke P&C documenten ligt verschillende, soms complexe, landelijke en lokale wet- en regelgeving ten grondslag. Ramingen en budgetten zijn gebaseerd op een diversiteit aan uitgangspunten.
Daarnaast heeft de raad zich in aangenomen moties uitgesproken voor meer compactheid van onze P&C documenten. Tegen deze achtergronden werken wij continu aan het in balans verbeteren van inzichtelijkheid en begrijpelijkheid van onze P&C producten met inachtneming van de relevante wet- en regelgeving. Daarnaast zijn wij met griffie en audit commissie reeds in gesprek over de wijze van aansluiting van de P&C cyclus op de beleidscyclus. 2. Bij budgetgestuurde organisaties, zoals gemeenten, ligt onderuitputting inherent op de loer. De organisatie, en het college, voelt namelijk een nadrukkelijke verantwoordelijkheid om taken binnen de door de raad beschikbaar gestelde budgetten uit te voeren. Gemeenten in het algemeen en Tilburg in het bijzonder staan daarbij voor grote opgaven in een maatschappelijk complexe context. En lopen tegen grenzen aan in het absorptievermogen voor zowel fysieke als niet-fysieke ontwikkelingen in onze stad en dorpen én beperkingen bij leveranciers in termen van beschikbaarheid van arbeid en materiaal. Daarbij zijn financieringsstromen vanuit het rijk helaas soms onvoorspelbaar. Enige mate van onderuitputting is als gevolg van deze factoren onvermijdelijk. Het realiseren van uitvoeringskracht en ambities is daarmee ook niet enkel afhankelijk van beschikbare capaciteit.
Gegeven deze context onderschrijven echter met u het belang van het voorzetten van onze aandacht voor realistisch ramen van activiteiten en projecten. Komende periode zetten wij onze inspanningen hierop voort.
13
Hoogachtend, Het college,
mr. A. van Berckel, MBA gemeentesecretaris
drs. Th.L.N. Weterings burgemeester
14
DEEL 3 NOTA VAN BEVINDINGEN
15
1. Begroten in de gemeente Tilburg Hoofdstuk 1 beschrijft op basis van bureau- en veldonderzoek welke begrotingsafspraken in de gemeente Tilburg zijn gemaakt, of er daarbij uitgangspunten zijn geformuleerd voor de wijze waarop de ramingen in de begroting tot stand komen en of er daarbij afspraken zijn gemaakt over de mate van, en omgang met, onder- en overbesteding (deelvraag 1).
1.1 De beleids- en p&c cyclus De Tilburgse beleidscyclus focust zich met name op welke onderwerpen er op de agenda komen en bestaat uit een kadernota (visies en doelen gericht op de lange termijn per beleidsveld uit de begroting), een beleidsnota (voor een specifieker thema of terrein binnen een beleidsveld), de uitvoering en een evaluatie. Kadernota’s vormen de samenhang tussen de beleids- en de p&c cyclus; de gestelde kaders in de beleidscyclus zijn uitgangspunt (kaders) voor de p&c cyclus in de gemeente3. In de p&c cyclus worden de prestaties om de gewenste doelen van de gemeente te bereiken, gepland, gemonitord en verantwoord. In deze cyclus vindt de allocatie van middelen plaats en ligt de focus op prestaties afgewogen tegen de daarvoor beschikbare middelen.
Bron: Gemeente Tilburg (2022). Inwerkprogramma raad.
De p&c cyclus hanteert een aantal producten die onderling samenhangen4: • Perspectiefnota: de perspectiefnota is het instrument waarmee de raad de koers kan bepalen voor het komende jaar en biedt het inhoudelijke- en financiële kader voor het uitwerken van de begroting. In de perspectiefnota geeft het college haar ambities weer voor het komende jaar, rekening houdend met de resultaten van het afgelopen jaar en de nog te realiseren huidige begroting. • Programmabegroting (wettelijk verplicht): in de begroting staan de plannen van de gemeente voor het betreffende jaar, welke activiteiten worden uitgevoerd en wat dit kost. Het gaat om de beleidsmatige en financiële kaders voor het betreffende jaar en het meerjarenbeeld voor de drie daaropvolgende jaren. De begroting is verdeeld in meerdere programma’s. • Tussenrapportage: de tussenrapportage is het instrument waarmee de raad gedurende het jaar kan bijsturen zowel wat betreft beleid als financieel. In de tussenrapportage wordt gekeken naar de voortgang op de lopende begroting over de periode januari t/m mei. Hierbij wordt in de analyse betrokken hoe geconstateerde afwijkingen in het lopende jaar door bijsturing binnen bestaand beleid kunnen worden beperkt, of er wordt voorgesteld om het beleid aan te passen. Ook worden de risico's voor de gemeente geactualiseerd en nieuwe (wettelijke) ontwikkelingen gemeld.
De tussenrapportage leidt op basis van de bevindingen tot een bijstelling van de lopende begroting en het begrotingsresultaat. 3 Gemeente Tilburg (2022). Inwerkprogramma raad. 4 Gemeente Tilburg (2017). Nota financieel beleid.
16
•
•
Eventuele structurele doorwerkingen die bij de tussenrapportage worden gemeld en vastgesteld, worden bij de opvolgende begroting verwerkt. Deze structurele doorwerkingen worden niet meer separaat inzichtelijk gemaakt; behalve bij het financiële beeld ten behoeve van de begroting, waar de structurele doorwerking vanuit de tussenrapportage wel separaat wordt vermeld. Najaarsbijstelling: de najaarsbijstelling is een financiële begrotingsbijstelling op hoofdlijnen, waarbij de budgetten opnieuw worden afgezet tegen de werkelijke uitgaven/ontvangsten met een geactualiseerde prognose naar het einde van het jaar (periode juni t/m augustus). De najaarsbijstelling leidt op basis van de bevindingen tot een bijstelling van de lopende begroting en het begrotingsresultaat. Eventuele structurele doorwerkingen worden indien mogelijk nog in het lopende begrotingstraject meegenomen. Kan dit in de tijd bezien niet, dan loopt de verwerking mee in de tussenrapportage. Jaarstukken (wettelijk verplicht): met de jaarstukken legt het college verantwoording af aan de raad over het afgelopen jaar, zowel over het gevoerde beleid alsook over de financiële resultaten. De jaarstukken bestaan uit het jaarverslag met daarin de programmaverantwoording (beleid), bedrijfsvoering, specifieke onderwerpen, de jaarrekening (financiën) en bijlagen.
Bij de jaarrekening kan ook sprake zijn van meldingen met een structurele doorwerking. Na vaststelling van de jaarrekening door de raad wordt de structurele doorwerking in het opvolgende jaar bij de tussenrapportage verwerkt.
Bron: Gemeente Tilburg (2022). Inwerkprogramma raad.
Zoals hierboven beschreven kent de gemeente Tilburg twee tussentijdse rapportages om de begroting bij te stellen; de tussenrapportage (periode januari-mei) en de najaarsbijstelling (periode juni-augustus). De twee tussentijdse rapportages zijn de integrale afwegings- en bijsturingsmomenten. Hier is voor gekozen om het aantal tussentijdse individuele raadsvoorstellen bij raadsvergaderingen te beperken en de raad de mogelijkheid te bieden op een tweetal momenten in het jaar de verzamelde voorstellen integraal af te wegen. Via individuele raadsvoorstellen kan de begroting nog wel tussentijds worden bijgesteld overigens, waarbij conform het financieel beleid moet worden aangegeven waarom er niet kan worden gewacht tot een integraal afwegingsmoment bij een van de twee tussentijdse rapportages5. De twee tussentijdse rapportages zijn het moment voor de ambtelijke organisatie om op basis van hun managementinformatie financiële meldingen (herijkingen en uitvoeringsafwijkingen) op het lopende jaar in beeld te brengen en de begroting daarop door de raad bij te laten stellen, alsook eventuele (raads)voorstellen te doen ter uitvoering of bijstelling van de lopende begroting. De financiële meldingen zijn ter formalisering van de begrotingsbijstelling door de raad. De (raads)voorstellen worden ter besluitvorming aan de raad voorgelegd6.
1.2 Onderdelen binnen de programmabegroting Een nadere analyse van de begroting laat zien dat er drie onderdelen binnen de begroting bestaan; de exploitatie, reserves en investeringen7. • De exploitatie geeft een overzicht van de verwachte c.q. gerealiseerde baten en lasten, stortingen en onttrekkingen en laat per jaar zien of per saldo sprake is van een voor- of nadeel. Baten zijn inkomsten die aan een periode zijn toegerekend. Lasten zijn uitgaven die aan een periode zijn toegerekend.
5
Per e-mail ontvangen document van p&c op 17 november 2023. Per e-mail ontvangen document van p&c op 17 november 2023. 7 Bron: accountant, e-mail 27 september 2023. 6
17
•
•
Reserves zijn bestemd voor het afdekken van risico’s, het egaliseren van ongewenste schommelingen van baten en lasten in de begroting en het dekken van incidenteel beleid. Reserves bestaan uit onttrekkingen en dotaties (stortingen). Bij een onttrekking wordt geld uit een reserve gehaald, dat bedrag komt ten gunste van de exploitatie (overzicht baten/lasten) waardoor er sprake is van een opbrengst/bate in de exploitatie. Als de gemeente meer onttrekt aan reserves dan begroot, zijn er dus meer baten gerealiseerd dan begroot; dat levert dus een voordeel op. Vice versa is dat een nadeel. Bij een dotatie (storting) spaart de gemeente een bedrag in een reserve. Om dat te realiseren wordt een storting gedaan ten laste van de exploitatie (overzicht baten/lasten). Als de gemeente meer doteert aan reserves dan begroot, zijn er dus meer lasten gerealiseerd dan begroot; dat levert dus een nadeel op. Vice versa is dat een voordeel. Investeringen gaan over uitgaven met een meerjarig nut waarvoor kapitaallasten (afschrijving en rente) worden geraamd in de exploitatie. Daarbij is ook de term restantkredieten van belang. Dit zijn bedragen die de gemeente meeneemt naar het volgende boekjaar. Die bedragen geven aan welke kredieten voor het volgende jaar e.v. al beschikbaar zijn gesteld maar nog niet (geheel) zijn uitgegeven.
Het meerjarig investeringsoverzicht geeft tezamen met de restantkredieten van enig lopend jaar het beeld van de voorgenomen investeringen naar de toekomst toe.
1.3 Onder- en overbesteding De jaarrekening maakt inzichtelijk of, in welke mate en op welk niveau (de exploitatie, reserves en/of investeringen), er sprake is van onder- of overbesteding. Bij onderbesteding heeft de gemeente minder aan het realiseren van de ambities en doelstellingen besteed dan in de begroting is opgenomen; de lasten zijn dan lager dan begroot. Er is dan dus minder geld uitgegeven dan begroot. Dit roept de vraag op of de gemeente de ambities die de gemeente bij de begroting heeft beloofd, wel waar heeft gemaakt. Onderbesteding werkt ook niet in het voordeel van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Het beslag op financiële middelen in de begroting is dan immers te hoog, de raad autoriseert te veel budget voor datgene dat in het begrotingsjaar kan worden gerealiseerd. Hierdoor heeft de raad een minder goed beeld van de financiële speelruimte. De raad had in dat geval budgetten ook anders in kunnen zetten en de raad krijgt hierdoor weinig kans tussentijds bij te sturen. Bij overbesteding heeft de gemeente juist méér besteed aan het realiseren van de ambities en doelstellingen dan in de begroting is opgenomen. Hetgeen overigens niet per definitie betekent, dat de ambities en doelstellingen dan ook werkelijk behaald zijn.
In dit kader, stelde de RKT tijdens het rekenkameronderzoek ‘Begrotelijke projecten?’ uit 2020 naar financiële overschrijdingen bij projecten vast dat in de gemeente met regelmaat extra krediet gevraagd wordt bovenop het oorspronkelijk door de gemeenteraad goedgekeurde krediet. Overbesteding hoeft overigens niet te ontstaan door een onvoldoende raming door de gemeente, maar kan ook door marktomstandigheden ontstaan8. Overbesteding is nadelig; het kan leiden tot financiële tekorten en extra druk op de ambtelijke organisatie9. Ook zullen overbestedingen moeten worden gefinancierd uit eigen vermogen of kunnen de externe schulden toenemen.10 Mogelijke oorzaken van onder- of overbesteding kunnen zijn11: • Plannen en begroten van de activiteiten en bestedingen gebeurt niet goed. Het is belangrijk dat de bestedingen en uitgaven in het begrotingsjaar worden opgenomen waarin zij zich daadwerkelijk voordoen. • In de begroting zitten meer ambities dan realistisch is (planningsoptimisme). De planning van de realisatie van ambities kan niet realistisch blijken vanwege inspraak-, of juridische procedures, besluitvormingsprocessen, overleg etc. Politieke of bestuurlijke scoringsdrang kan ook een oorzaak zijn van planningsoptimisme. • De realisatiekracht van de gemeente sluit niet aan bij de ambities.
De hoeveelheid werk met de beschikbare uren aan capaciteit kan minder zijn dan de hoeveelheid werk die verzet moet worden om de ambities te realiseren.
8 Een voorbeeld: wanneer er sprake is van veel vraag naar aannemers, neemt de prijs toe en is dit vooraf niet altijd goed in
te schatten. 9 Zoals het bezuinigen om het bezuinigen, zonder voldoende oog voor het uiteindelijke resultaat. 10 Beter begroten (bngbank.nl) 11 Begroten of realiseren? | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden 18
• Incidentele meevallers of tegenvallers, zowel bij de inkomsten als uitgaven. Er kan sprake zijn van incidentele meevallers aan de inkomsten- of uitgavenkant. Als dit een structureel karakter krijgt kan vooraf en tussentijds hier rekening mee worden gehouden. • Prognose verschilt van werkelijke vraag naar (subsidie)regelingen. Bij open-einde-regelingen, zoals de bijstand, verstrekkingen in het kader van maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en leerlingenvervoer wijkt de vraag van de inwoners naar deze voorzieningen soms (sterk) af van de prognoses, als gevolg van economische of maatschappelijke omstandigheden.
1.4 Gemeente zet in op reëel ramen Het viel de raad op dat er sprake is van onderbesteding in de jaren voorafgaande aan 2021. De raad heeft daarom in een debat op 1 maart 2021 tijdens de informatiebijeenkomst ‘Raadsbrief toelichting toezichtbevindingen provincie begroting 2021’ gevraagd om een analyse van de verschillen tussen de begroting en realisatie en om inzicht in hoe tot een meer realistische begroting kan worden gekomen. De afdeling p&c heeft naar aanleiding hiervan een analyse gemaakt, c.q. het traject reëel ramen (over de jaren 2016 tot en met 2020) en vervolgacties benoemd, als aanvulling op de informatieset voor de begroting 2022. Er is in deze analyse met name gekeken naar bestedingen vanuit exploitatiebudgetten en reserves, en naar de fasering van investeringsbudgetten. Wat opvalt is dat op een aantal onderdelen in de begroting zich jaarlijks afwijkingen voordoen ten opzichte van de begroting. Dit speelt vooral bij de raming van de onttrekkingen aan reserves die jaarlijks lager zijn dan begroot en bij investeringskredieten die elk jaar een onderuitputting (c.q. onderbesteding) laten zien.
• Wat betreft de reserves wordt geconstateerd dat afwijkingen vooral ontstaan vanwege het doorschuiven van activiteiten en het niet realistisch faseren van de inzet van reserves; activiteiten of (investerings-)projecten worden vaak niet of niet volledig in het begrotingsjaar uitgevoerd waardoor de onttrekking aan de reserve ook doorschuift. Dit ligt vaak aan vertragingen, te optimistisch plannen van nieuw beleid en onvoldoende rekening houden met fasering over de jaren. • Wat betreft investeringen blijkt dat meer dan de helft van de investeringskredieten niet volledig wordt gebruikt. Het gemiddelde jaarlijks beschikbare investeringsbudget bedroeg in vijf jaar € 202 miljoen per jaar, hiervan werd € 91 miljoen gerealiseerd, 45% van het volume dat was begroot. De onderuitputting was gemiddeld € 111 miljoen per jaar, een gemiddelde van 55%12. Oorzaken van vertragingen in investeringen liggen met name in zaken als aanbestedingen, scopewijzigingen, afstemming met andere partijen en aanvragen van subsidies (zie tabel 1 voor een volledig overzicht, volgend uit de analyse van de afdeling p&c). De onderuitputting heeft ook effect op de onttrekkingen uit de reserves omdat investeringen vaak een gedeeltelijke dekking kennen uit reserves. Dit kan dan weer leiden tot een afwijking in de reserves.
Oorzaken onderuitputting investeringen Afstemming met andere partijen Inwonersparticipatie Absorptievermogen stad (openbare ruimte, bereikbaar houden) (Vertraging in) aanbestedingsprocedures Noodzakelijke aanvullende besluitvorming Rechterlijke procedures Discussies met leveranciers/aannemers Scopewijzigingen gedurende het proces (bestuurlijk, ambtelijk, stad) Doorlooptijd aanvragen externe subsidies Begroten in jaarschijven Beschikbaarheid van kwaliteit en capaciteit in organisatie (continuïteit in bezetting/arbeidsmarkt) Her-allocatie kwaliteit/capaciteit als gevolg van invliegers (coronacrisis, opvang Oekraïners, statushouders) Mogelijk onvoldoende balans in het (over)programmeren (en daarmee mogelijk te versnipperde focus in inzet) Tabel 1: Oorzaken onderuitputting investeringen uit de analyse begroting – realisatie van de afdeling p&c uit 2021
12 Gemeente Tilburg (8 juli 2022). Presentatie ‘Reëel ramen’.
19
De vervolgacties die de afdeling p&c heeft benoemd, zijn: 1
De begrotingsposten die in de afgelopen drie jaar tot voordelige resultaten hebben geleid betrekken bij de keuzes die mede vanuit de informatieset bij de begroting 2022 worden gemaakt. 2 Nadrukkelijker aandacht besteden aan het realistischer ramen van de activiteiten, projecten en investeringen die in de begroting worden opgenomen en de bijbehorende financiële verwerking in de exploitatiebudgetten, reserves en investeringskredieten. Daarbij de p&c producten beter benutten voor het bijstellen van begrotingsramingen. Een diepere oorzaakanalyse van vertragingen in projecten/activiteiten kan hierbij helpen. 3 Investeren in kennisniveau, toepassen van financieel beleid/financiële spelregels en checks & balances die bijdragen aan realistischere begrotingsramingen. Daarbij het samenspel tussen de diverse spelers en rollen (lijn en financiële ondersteuning) beter in balans brengen. 4 Voorstel om, mede gezien de toenemende druk op de gemeentelijke financiën, een integrale screening op de gemeentelijke reserves uit te voeren. Daarbij de hoeveelheid reserves, de aard en de doelstellingen daarvan betrekken. Tabel 2: Vervolgacties vanuit analyse begroting – realisatie door afdeling p&c uit 2021
De uitkomsten van het traject reëel ramen zijn als herijking verwerkt in de begroting 2022. Er zijn, naast het traject reëel ramen, in 2023 ook afspraken gemaakt over de wijze waarop wordt begroot, verantwoording wordt afgelegd en over de verdere inzet op reëel ramen 13: • Op 6 juli 2023 heeft de raad vastgesteld dat de Financiële Beheersverordening en de Controleverordening worden geactualiseerd naar aanleiding van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording met ingang van het boekjaar 2023. Dit betekent dat het college vanaf 2023 zelf de verantwoording bij de jaarrekening afgeeft, waarmee ook het afzonderlijke rechtmatigheidsoordeel in de controleverklaring van de accountant komt te vervallen. • Daarnaast is de actualisatie van de Financiële Beheersverordening tegemoetgekomen aan enkele aanscherpingen in de Kadernota rechtmatigheid van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording. Hiermee worden tevens randvoorwaarden geboden om het reëel ramen van investeringen verder te bevorderen. Het gaat dan om: het opnemen van de wijze van duiding van begrotingsafwijkingen, definiëring van een verantwoordings- en rapportagegrens en nadere kaders met betrekking tot verschuivingen van uitgaven tussen jaarschijven in een investeringsbudget en de verwerkingswijze van technische budgetoverhevelingen (ten behoeve van reëel ramen).
Ten aanzien van deze laatste twee punten, volgt een nadere toelichting. Voor investeringskredieten die over meerdere jaren uitgevoerd werden, was er tot 2023 onduidelijkheid over de rechtmatigheid rond overschrijdingen in het lopende jaar. Dit zorgde ervoor dat vanuit rechtmatigheid kredieten niet altijd werden bijgesteld, terwijl dit realistisch gezien wellicht wel had gekund. Op een verlaagd investeringskrediet alsnog de geplande uitgaven doen, gaf dan immers het risico op een begrotingsonrechtmatigheid. De insteek is dat budgethouders op basis van deze duidelijkheid voor de meerjarige fasering van investeringskredieten uitsluitend kijken naar haalbaarheid en daardoor realistischer begroten. Met andere woorden, het wordt eenvoudiger om investeringskredieten over meerdere jaren te spreiden om daarmee zo reëel mogelijk te kunnen ramen. De diverse afdelingen werden door de afdeling p&c gewezen op de nieuwe richtlijnen, bijvoorbeeld voor het aanleveren van de cijfers voor de tussenrapportage 2023.
Bron: Gemeente Tilburg (2023). Financiële Beheersverordening Gemeente Tilburg 2023.
13 Per e-mail ontvangen document van p&c op 17 november 2023.
20
2. Tendensen onder- en overbesteding en bijsturing Hoofdstuk 2 beschrijft op basis van bureau- en veldonderzoek of er tendensen zijn waar te nemen ten aanzien van eventuele onder- of overbesteding in relatie tot de exploitatie, reserves en investeringen in de afgelopen vijf jaar, op welke wijze onder- of overbesteding is beheerst en/of bijgestuurd door het college en de raad en welke kansen de gemeente Tilburg ziet voor verdere inzet op realistisch begroten (deelvraag 2, 3 en 4).