03 RKT Eindrapport Sturen op een akkoord jan2022

Hier ontbreekt uitleg over wat tot dusver is gedaan om welke problemen het hoofd te bieden en waarom dat niet voldoende is gebleken. En daarmee is het lastig de relatie te leggen naar of de voorgestelde oplossingen – alternatieven voor fossiele brandstoffen, oplossingen van het heter, natter én droger worden van de stad en natuur, en aanpak van mobiliteitsissues – de juiste zijn. • Vitale stad (17): Naar de toekomst toe vinden wij het wenselijk dat we het economisch profiel van Tilburg verder versterken als het gaat om de stedelijke economie: kennisintensieve diensten, kantoren, zakelijke dienstverlening, want deze zijn belangrijke dragers voor de verdere ontwikkeling van de stad Tilburg. Alleen zo kunnen we maximaal inspelen op de snelle en radicale wijzigingen die zich aandienen in het economisch systeem: next-economy. Daarmee is de vitale stad een stevige basis voor de inclusieve en duurzame stad. Ook hier rijst de vraag waar de aanname op is gebaseerd dat de juiste oplossing het investeren in kennisintensieve diensten, kantoren en zakelijke dienstverlening is, om klaar te zijn voor de next-economy (‘het probleem’). Uitleg over wat een next-economy inhoudt, ontbreekt eveneens. • Samen en dichtbij met impact (pg.

21): Samen met de stad gaan we aan de slag en zijn we dichtbij waar dat nodig is… We zijn een bestuur dat aandacht heeft voor de mensen in de straten en buurten en daar aanwezig is. Een overheid die helpt om tot oplossingen te komen, ook bij complexe problemen. We hebben aandacht voor de problematiek van alledag. Ook zijn we duidelijk over wat wel en (nog) niet kan. We spreken mensen aan en zij spreken ons aan als iets niet goed gaat of niet gebeurt. Samen met de regio positioneren we ons zelfbewust in landelijke en internationale netwerken waarin we laten zien dat ‘Make it in Tilburg’ geen holle frase is. Hier worden op hoofdlijnen min of meer verschillende activiteiten geschetst, zonder duidelijke problemen te benoemen dan wel in te gaan op heldere oplossingen voor problemen.

1.3

Uitvoering van het bestuursakkoord

Veel inzet op sturing op realisatie van doelen De raad en het college hanteren meerdere instrumenten om te kunnen sturen op realisatie van de doelen uit het bestuursakkoord, ondanks dat doelen uit het akkoord meer richtinggevend zijn beschreven en het akkoord geen financieel kader bevat. In chronologische volgorde vanaf de vaststelling van het akkoord in 2018 tot op heden, gaat het om de volgende sturingsinstrumenten: • Programmabegroting 2019 uit 2018 (+ achtereenvolgens programmabegroting 2020, 2021, 2022): De begroting, als onderdeel van de P&C cyclus, wordt jaarlijks door de raad vastgesteld op voorstel van het college. De begroting bevat een raming op verschillende terreinen van baten (opbrengsten) en lasten (kosten) voor het volgende begrotingsjaar. Het gaat dan specifiek over de doelen, activiteiten, indicatoren en middelen per thema/programma. De bestuurlijke informatie wordt voorbereid door het college waarna de raad hierover een besluit neemt. Dit gebeurt vaak na beantwoording van technische raadsvragen en/of na (aangenomen) amendementen en moties. In de begroting 2019, de eerste begroting na het vaststellen van het bestuursakkoord, is het akkoord verder geconcretiseerd door de doelen uit het akkoord per thema/programma uit te werken.

Dit is gedaan door per product binnen een thema/programma te benoemen wat de te bereiken doelen en indicatoren zijn, wat de streefwaardes voor indicatoren zijn, hoe deze streefwaardes te bereiken en wat het gaat kosten (waarbij doelen, activiteiten en middelen bij elkaar staan). De producten uit de begroting 2018 zijn overigens in stand gelaten in de begroting 2019. Voor sommige producten in de begroting 2019 is een aantal doelen en indicatoren afgevoerd die ‘niet geschikt zijn om beoogde en bereikte impact te bepalen in de stad’. Er is immers in het akkoord overeengekomen dat de nadruk van sturing en resultaatmeting op impact in de stad zal komen te liggen. Een aantal doelen uit de begroting 2019 behoefde voor dit doel juist aanscherping. Met het proces dynamisch begroten is daarom ingezet op de herziening van de bestaande doelen en het toevoegen van nieuwe doelen met bijbehorende indicatoren. Het proces dynamisch begroten is afgerond met het vaststellen van de doelen, indicatoren en streefwaardes in de begroting 2020.

20

• Concernplan 2018-2022 uit 2018: De directie stuurt op de uitvoering van het bestuursakkoord middels de P&C cyclus. Onderdeel hiervan is het concernplan dat in principe jaarlijks door de directie wordt opgesteld op basis van de vastgestelde begroting. Het concernplan 2018-2022 wijkt daarvan af vanwege de vierjarige periode. Het document geeft inzicht in ‘hoe’ het akkoord wordt uitgevoerd door de ambtelijke organisatie; het plan verbindt de inhoud uit het akkoord aan de wijze van sturen in de ambtelijke organisatie. Dit wordt gedaan door de opgaven en opdrachten uit het akkoord en de ketens die nodig zijn om de vierjarige zogenoemde ‘roadmap’ te realiseren, te beschrijven. Evenals door te beschrijven wat de opdrachten en uitvoeringsactiviteiten zijn voor de thema’s/programma’s, projecten en afdelingen in de gemeente Tilburg. • Perspectiefnota 2020 uit 2019 (+ achtereenvolgens hoofdlijnenbrief voor de begroting 2021, perspectiefnota 2022-2025): In de jaarlijkse perspectiefnota (c.q. hoofdlijnenbrief), als onderdeel van de P&C cyclus, geeft het college aan hoe zij haar ambities plaatst in de context van het financiële kader, bestaande uit een meerjarig financieel beeld en de stand van besteedbare reserves. Ook de gemeenteraad stuurt middels dit document. Het raadsvoorstel perspectiefnota 2020 stelt (pg.

1): De perspectiefnota is het instrument waarmee de raad koers kan bepalen en biedt het inhoudelijke en financiële kader voor de vertaling en uitwerking in de komende programmabegroting. Daarmee wordt het college opgedragen dit als uitgangspunt te hanteren voor het opstellen van de begroting voor het komende begrotingsjaar en kunnen aan het college specifieke opdrachten meegegeven worden. • Motie 44 uit 2020 en kader- en beleidsnota’s: De strekking van motie 44, als onderdeel van de begroting 2020, is als volgt: ▪ Om per thema/programma uit het bestuursakkoord een voorstel voor eind Q1 2020 op te stellen waarin aangegeven wordt hoe en wanneer de doelen, indicatoren en bijbehorende streefwaarden, worden ingevuld en vastgesteld en dit in de raad te agenderen. ▪ Om de vastgestelde indicatoren de komende jaren zoveel mogelijk te blijven hanteren zodat vergelijking over de jaren heen beter mogelijk wordt. ▪ Daarbij ruimte latend om nieuwe indicatoren en streefwaarden toe te voegen, bijvoorbeeld als gevolg van het ontstaan van nieuw beleid en/of maatschappelijke ontwikkelingen. Volgend uit motie 44 zijn kader- en beleidsnota’s uitgewerkt die reeds zijn vastgesteld door de raad; voor alle thema’s/programma’s uit het akkoord zijn velden met een hoofdambitie geformuleerd.

Per veld zijn doelen, indicatoren en streefwaardes uitgewerkt in kadernota’s en zijn beleidsnota’s met subdoelen en indicatoren benoemd, die bijdragen aan het bereiken van de hoofdambitie. Er zijn vanaf 2021 nieuwe doelen en indicatoren in de begroting opgenomen aan de hand van actuele kader- en beleidsnota’s. In de tussenrapportage 2021 is voor de eerste keer verantwoording afgelegd over deze nieuwe doelen en indicatoren. Ook aandacht voor controle op realisatie van doelen De raad en het college hanteren ook meerdere instrumenten om te kunnen controleren of de doelen uit het bestuursakkoord gerealiseerd zijn en wat dat heeft gekost. In chronologische volgorde vanaf de vaststelling van het akkoord in 2018 tot op heden, gaat het om de volgende controle-instrumenten: • Jaarstukken 2018 uit 2019 (+ achtereenvolgens jaarstukken 2019, 2020): Met de jaarstukken wordt de P&C cyclus jaarlijks gesloten. Hiermee legt het college verantwoording af aan de raad over het gevoerde beleid en de financiële uitkomsten over het afgelopen boekjaar. Het bestaat uit de onderdelen ‘jaarverslag’ en ‘jaarrekening’. Het jaarverslag kent de programmaverantwoording en de paragrafen, de jaarrekening bestaat uit de baten en lasten met toelichting en de balans met toelichting.

Het college kan daarbij aan de raad voorstellen budgetten over te hevelen naar het volgende boekjaar om gestarte activiteiten af te ronden en aangegane verplichtingen te kunnen borgen. Het college kan ook specifieke voorstellen doen aan de raad voor bestemming van een voordelig resultaat, bijvoorbeeld om dit toe te voegen aan de algemene reserve. • Tussenrapportage 2019 uit 2019 (+ achtereenvolgens tussenrapportage 2020, 2021): In de jaarlijkse tussenrapportage 2019, als onderdeel van de P&C cyclus, wordt op hoofdlijnen informatie verstrekt over de uitvoering van de begroting 2019. Het gaat om voortgangsinformatie over zowel beleidsmatige- als ook financiële ontwikkelingen over de periode januari t/m mei van het lopende boekjaar (hier: 2019). In Tilburg wordt in de tussenrapportage inzicht gegeven in bijsturing en afwijkingen ten opzichte van de begroting. De 21

toelichting op wat goed gaat blijft achterwege met als reden dat wat conform planning en begroting loopt, geen nadere toelichting behoeft. Met de tussenrapportage wordt de mogelijkheid geboden om, indien nodig, nieuw beleid gedurende het lopende jaar aan de raad voor te stellen. Dit biedt de mogelijkheid tot integrale afweging en prioritering door de raad. Het college legt met dit document verantwoording af aan de raad over de periode januari t/m mei. Vaststelling van de tussenrapportage door de raad zorgt dat begrotingsaanpassingen worden geformaliseerd ten behoeve van het rechtmatigheidsbeginsel. • Najaarsbijstelling 2019 uit 2019 (+ achtereenvolgens najaarsbijstelling 2020, 2021): In lijn met de geactualiseerde visie P&C is in 2019 voor de eerste keer een najaarsbijstelling gevormd als onderdeel van de P&C cyclus. In deze najaarsbijstelling 2019 wordt op hoofdlijnen informatie verstrekt over de uitvoering van de begroting 2019. Het gaat over de periode juni t/m augustus van het lopende boekjaar (hier: 2019) en dan enkel voor wat betreft de financiële ontwikkelingen. Structurele effecten worden rechtstreeks in de volgende begroting opgenomen. Met de najaarsbijstelling wordt de mogelijkheid geboden om, indien nodig, nieuw beleid gedurende het lopende jaar aan de raad voor te stellen. Dit biedt de mogelijkheid tot integrale afweging en prioritering door de raad.

Het college legt met dit document verantwoording af aan de raad over de periode juni t/m augustus. Vaststelling van de najaarsbijstelling door de raad zorgt dat begrotingsaanpassingen worden geformaliseerd ten behoeve van het rechtmatigheidsbeginsel. • Tussenbalans van het bestuursakkoord uit 2020: In de tussenbalans wordt geschetst wat de afgelopen twee jaar van de bestuursperiode in beweging is gezet, wat gerealiseerd is en wat nog niet goed uit de verf is gekomen (en waar dus in de komende twee jaar (extra) aandacht voor moet komen). Dit is op hoofdlijnen en kwalitatief van aard beschreven aan de hand van de opdracht in het bestuursakkoord voor een drietal grote transformaties9. Daarmee wordt door het college verantwoording afgelegd richting de raad en is door de raad richting te geven aan het college voor het resterende deel van de bestuursperiode. Er wordt zichtbaar ingezet op het navolgbaar en meetbaar maken van doelen De navolgbaarheid van doelen uit het bestuursakkoord wordt ondersteund wanneer de indeling van het akkoord én de doelen van het akkoord één op één terug te vinden zijn in de verschillende sturings- en controleinstrumenten. Allereerst de indeling van het akkoord; de indeling in thema’s/programma’s is in bijna alle gevallen direct terug te vinden in de verschillende instrumenten.

Een uitzondering geldt voor de tussenbalans; er is op hoofdlijnen en kwalitatief van aard voor een drietal grote transformaties de stand van zaken beschreven en er is niet zozeer de indeling in thema’s/programma’s uit het akkoord gevolgd. Wat betreft de één op één vertaling van doelen uit het akkoord in de programmabegroting en de jaarstukken, ontstaat een wisselend beeld: • Sommige doelen vinden hun weerslag in zowel de begroting als de jaarstukken. Een voorbeeld: erfgoed. • Sommige doelen worden wel in de begroting genoemd, maar niet in de jaarstukken over datzelfde jaar. Een voorbeeld: Social Impact Bonds. • Op sommige doelen wordt helemaal niet meer teruggegrepen in de begroting, dan wel in de jaarstukken. Een voorbeeld: Spoorwegovergang De Kraan. Om doelen uit het akkoord niet alleen navolgbaar maar ook meetbaar te maken, dient idealiter wat nodig is (gebleken) om doelen te realiseren en wat het mag kosten of heeft gekost, onderdeel uit te maken van de verschillende sturings- en controle-instrumenten. Deze zaken komen overigens terug in met name de P&C cyclus; in de begrotingen, perspectiefnota’s, jaarstukken, tussenrapportages en najaarsbijstellingen, zoals in vorige paragrafen in dit hoofdstuk is beschreven. Ook het koppelen van indicatoren en streefwaardes aan doelen uit het akkoord, draagt bij aan de navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen.

Aan de doelen in de begrotingen 2019 en volgend zijn indicatoren en streefwaardes gekoppeld. De navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen was in beginsel (met name in de begroting 2019, 2020) lastig omdat voor een groot deel van de indicatoren op dat moment nog geen concrete streefwaarde was geformuleerd. Er wordt bijvoorbeeld enkel als algemene streefwaarde genoemd ‘omhoog’, ‘omlaag’, ‘afname’, ‘hoger’, ‘daling ten opzichte van vorig jaar’. In een enkel geval worden 9 Drietal grote transformaties: 1. Sociaal domein, 2. Duurzaam, 3. Schoon, heel, veilig en groen.

22

wel concrete streefwaarden genoemd als ‘afname 5%’ en ‘toename 74%’. Motie 44 speelt een belangrijke rol in de verbetering van de navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen uit het bestuursakkoord; via kader- en beleidsnota’s zijn per veld doelen, indicatoren en streefwaardes uitgewerkt. Vervolgens zijn vanaf 2021 nieuwe doelen en indicatoren in de begroting (2021 en 2022) opgenomen en zijn vanaf dat moment ook vaker dan in voorgaande jaren concrete streefwaardes benoemd. Een voorbeeld: Indicatoren Sociale voorraad in 2025 onder liberalisatiegrens

Streefwaarde 2022 31.399

2017

2018

2019

2020

29.018

29.383

29.949

30.048

Bron: Gemeente Tilburg, Programmabegroting 2022, pg. 94.

Enkele kanttekeningen bij het gebruik van streefwaardes zijn: • Omdat nulmetingen aan het begin van de bestuursperiode zijn uitgebleven, zijn zowel algemene als concrete streefwaardes in begrotingen, nauwelijks toetsbaar. • Sommige streefwaardes zijn ook in de meest recente begroting (2022) minder concreet omschreven. Een voorbeeld: ‘aantal inwoners dat formele en non formele scholing volgt’ als indicator met als streefwaarde ‘jaarlijkse toename’. Het voornemen om de navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen uit het bestuursakkoord verder inzichtelijk te maken, gebeurt door de monitor Gezond en Gelukkig. Daarin worden per thema/programma uit het akkoord de velden en bijbehorende doelen en indicatoren uitgewerkt, resulterend in een dashboard. Per indicator is vervolgens in het dashboard na te gaan wat de bijbehorende streefwaardes zijn en wat de stand van zaken ten aanzien van de streefwaarde is (verbeterd, verslechterd of gelijk gebleven).

1.4

Verantwoording over het bestuursakkoord

Verantwoording vindt plaats via verschillende sturings- en controle-instrumenten De doelen uit het bestuursakkoord zijn richtinggevend in plaats van concreet uitgewerkt, wat betekent dat de verantwoording over of doelen gerealiseerd zijn, lastiger wordt. Wel kan gesteld worden dat het college wordt geïnformeerd door de ambtelijke organisatie, waarna zij met name via de P&C cyclus verantwoording aflegt aan de raad. Onderdeel van de P&C cyclus zijn de jaarlijkse begrotingen en de jaarstukken, welke specifiek door de raad dienen te worden vastgesteld. Overige onderdelen uit de P&C cyclus zijn de jaarlijks terugkerende perspectiefnota’s (c.q. hoofdlijnenbrief voor de begroting 2021), tussenrapportages, najaarsbijstellingen en het concernplan 2018-2022. Buiten de P&C cyclus om gaat het om kader- en beleidsnota’s vanuit motie 44 en de tussenbalans. Een verdere uiteenzetting omtrent deze sturings- en controle-instrumenten is in voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk reeds beschreven. Er is op verschillende manieren aandacht voor verantwoording aan inwoners Ook aan inwoners wordt op meerdere manieren verantwoord over de doelen van het bestuursakkoord. Dit gebeurt via: • Vaststelling van het bestuursakkoord: In het bestuursakkoord staat welke uitgangspunten het college belangrijk vindt om aan te werken in de komende vier jaar.

Inwoners werden via verschillende kanalen van de gemeente Tilburg geïnformeerd op het moment dat het akkoord werd vastgesteld. Dit gebeurde via de website van de gemeente Tilburg10, de website van de Tilburgse gemeenteraad 11, notubiz12 (de website van de raad) en social media. • Voortgang van het bestuursakkoord: Na vaststelling van het bestuursakkoord worden inwoners structureel geïnformeerd over de voortgang via de website van de gemeente Tilburg13, waar de bestuurlijke informatie per jaar vindbaar is. De documenten waar de raad over wordt geïnformeerd dan wel door de raad worden vastgesteld, zijn openbaar en derhalve ook voor inwoners beschikbaar. Er zijn daarnaast 10 https://www.tilburg.nl/stad-bestuur/bestuur/bestuursakkoord/ 11 https://www.raadtilburg.nl 12 https://tilburg.raadsinformatie.nl/dossiers/30592 13 https://www.tilburg.nl/stad-bestuur/bestuur/bestuurlijke-informatie/

23

publieksvriendelijke versies in de vorm van posters raadpleegbaar over de begrotingen en jaarstukken. Bestuurlijke informatie is eveneens voor inwoners te vinden in het BIS van de gemeente Tilburg 14. • Tussenbalans van het bestuursakkoord halverwege de bestuursperiode: Voor het kunnen opstellen van de tussenbalans is het specifieke verzoek aan inwoners gedaan om een digitale vragenlijst in te vullen die via social media is verspreid. Het college en de raad hebben deze resultaten gebruikt om de koers voor de gemeente Tilburg te bepalen voor de komende jaren. Het college gebruikt dus de eigen informatie en kennis en vraagt hoe Tilburgers denken over de ontwikkeling van hun stad. Er is een aparte publieksvriendelijke website ingericht 15 waar onder andere de tussenbalans is aangeboden via beelden en verhalen. De tussenbalans is daarmee ook een vorm van verantwoording aan inwoners. • Eindevaluatie van het bestuursakkoord: Of het bestuursakkoord wordt geëvalueerd en door wie, blijkt uit gemeentelijke documentatie. In het document ‘Visie op Planning & Control: Een scherpe koers een heldere verantwoording’ uit 2018 wordt op pg. 12 geciteerd: In het vierde en laatste volledig jaar van de coalitieperiode wordt bij de begroting een eindbalans opgesteld.

De coalitie is in de afrondende fase en de laatste begroting staat in het teken van de afronding en laat ruimte aan een nieuwe coalitie. Uit het onderzoek van de Rekenkamer Breda (2018) valt op dat rekenkamers vaak constateren dat daar waar colleges terugkijken op wat in vier jaar tijd bereikt is in hun gemeente, de succesverhalen vaak de boventoon voeren. Lang niet alle gemeenteraden kijken na een periode van vier jaar zelf daadwerkelijk terug naar wat er van het collegebeleid terecht is gekomen. Weinig raden nemen voorts zelf echt kritisch hun eigen rol onder de loep wat betreft kaderstelling en controle met betrekking tot het gemeentelijke beleid, zo stelt de Rekenkamer Breda (2018). Het opstellen van transparante doelen en het echt afleggen van verantwoording blijkt moeilijk te zijn (Rekenkamer Breda, 2018).

14 https://bis.tilburg.nl 15 https://gezondengelukkigintilburg.nl

24

2

Ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’

Ter beantwoording van deelvraag 2 beschrijft de RKT in dit hoofdstuk de ervaringen met de voorbereiding op, inrichting en uitvoering van, en verantwoording over, het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’. Dit wordt beschreven door middel van tien thema’s die als rode draden door de verschillende fases van het akkoord lopen16. Het gaat hierbij om de ervaringen van de raad inclusief de voorzitter van de raad en de griffier, het college en de ambtelijke organisatie. In bijlage III zijn daarnaast de 44 suggesties opgenomen die geïnterviewden geven voor een nieuw Tilburgs akkoord voor de periode 2022-2026.

2.1

Ervaringen voorbereiding op het bestuursakkoord

LST was als grootste partij na de verkiezingen in 2018 als eerste aan zet, maar kwam al snel tot de conclusie dat een coalitie vormen niet haalbaar was. Partijen in de raad kijken verschillend aan tegen de rol van LST op dat moment, van de gesprekken vanuit de door LST aangestelde informateur hebben niets opgeleverd tot aan de grootste partij is direct buitenspel gezet bij de vorming van een coalitie. De voorzitter van de raad (de burgemeester) heeft publiekelijk in het Brabants Dagblad op 16 maart 2018 kritiek geuit op de vroegtijdige uitsluiting van LST door D66. Het buiten de coalitie houden van LST heeft invloed gehad op de verhoudingen in de raad.

Ook oud-fractievoorzitter van het CDA deelt eenzelfde mening zo blijkt uit zijn gastopinie in het Brabants Dagblad op 5 maart 2018 gericht aan de fractievoorzitter D66 destijds: Een coalitie vraagt verschillen te overbruggen en in elkaar te investeren. Een stad verdient een bestuur dat verbinding zoekt, ook wanneer de verschillen te groot lijken. Een stadsbestuur dat uitsluit en diskwalificeert zal geen verbinding en vertrouwen winnen maar slechts maatschappelijke tegenstellingen versterken… De kiezer zal uiteindelijk bepalen of de vraag relevant is of, en met wie, ik wil samenwerken.

Het akkoord werd uiteindelijk als bestuursakkoord betiteld, afwijkend van de in het verleden immer opgestelde coalitieakkoorden. De reden van deze nieuwe betiteling wordt in het bestuursakkoord door de ondertekenaars van het akkoord genoemd (pg. 6): In dit Bestuursakkoord laten we onze ambities voor de komende vier jaar zien. We spreken bewust over Bestuursakkoord. Wat ons betreft is dit akkoord niet alleen van de coalitiepartijen, maar van eenieder die zich herkent in de ambities en wil bijdragen aan koers houden en resultaten behalen. Dit citaat relateert aan een drietal partijen uit de oppositie (50Plus, Lokaal Tilburg en O.N.S. Tilburg) die aangaven constructief mee te willen denken en daarom het akkoord steunen en mee hebben ondertekend, de zogenoemde ‘constructieve partijen’. Om de positieve houding van − met name − de zogenoemde constructieve partijen te behouden is er volgens het bestuursakkoord ruimte om (pg. 4):

16

Rode draden: 1. Uitgebreide informatievoorziening voorafgaande aan onderhandelingen, 2. De oppositie kwam minder in positie tijdens

de voorbereidingsfase, 3. Over de doelstelling van het akkoord en of deze is bereikt wordt verschillend gedacht, 4. Bewust gekozen voor een op hoofdlijnen geschreven akkoord, zonder financiële paragraaf, 5. Veel aandacht voor en inzet op de doorvertaling van het akkoord ten behoeve van sturing, 6. Meer aandacht gevraagd voor sturing vanuit diverse gremia, 7. De duale verhoudingen hebben effect op sturing door partijen buiten de coalitie, 8. Er wordt verschillend gedacht over of doelen uit het akkoord ook voldoende navolgbaar en/of meetbaar zijn, 9. Er wordt met name via de P&C cyclus verantwoord, 10. Er wordt verschillend gedacht over een mogelijke eindevaluatie.

25

… zaken concreet te maken en in te vullen samen met de raad. Zodat elke partij vooraf kan meedenken en meepraten om hun ideeën te realiseren. Dat geldt niet alleen voor de coalitiepartijen, maar ook voor de partijen die aangeven positief constructief te staan ten opzichte van dit bestuursakkoord. Wij zien de samenwerking met vertrouwen tegemoet en zullen dit proces actief sturen en evalueren.

Gedeelde ambitie als basis: Het bestuursakkoord is tot stand gekomen vanuit een gezamenlijk vertrouwen en de gedeelde ambitie om samen de stad mooier te maken. De gemeenschappelijke kapstok liet zich vertalen naar hoe zorgen we ervoor dat onze kinderen gezond en gelukkig oud kunnen worden in Tilburg. De achterliggende gedeelde overtuiging was en is dat we het doen voor de generaties na ons. Citaat: Wethouder

Rode draad 1 - Uitgebreide informatievoorziening voorafgaande aan onderhandelingen De besprekingen tijdens de onderhandelingen zijn primair met, en door, de vier coalitiepartijen gedaan. De raad had voorafgaande aan de onderhandelingen de beschikking over een dertigtal factsheets met informatie over welke dossiers aandacht vroegen, wat daarin was bereikt en wat nog niet, inclusief financiële informatie. De ambtelijke organisatie heeft voor bovengenoemde informatie aan de lat gestaan, aangevuld met informatie van buitenaf zoals bijeenkomsten met deskundigen uit de stad om hun visie te geven op verschillende onderwerpen. Voor het schetsen van de lange termijn waren er voor een groot deel probleemanalyses beschikbaar, zoals bijvoorbeeld voor het sociaal domein. Voor klimaat bestond er kennis door de (ambtelijke) onderhandelingen die gevoerd worden op landelijk niveau. Voor een deel moest Tilburg het wiel zelf nog uitvinden. Citaat: Wethouder De bedoeling van deze informatieset was om de continuïteit in beleid te kunnen borgen. Deze informatie diende als startpunt voor de onderhandelingen. Een deel van deze informatie is ook gebruikt in de onderhandelingen en komt terug in het akkoord.

Rode draad 2 - De oppositie kwam minder in positie tijdens de voorbereidingsfase Verschillende oppositiepartijen, daaronder ook partijen tot de zogenoemde constructieven gerekend, hadden graag gezien dat de door de D66 aangedragen informateur meer door had gevraagd tijdens de onderhandelingen over wat de partijen exact wilden bereiken. Ook misten deze partijen transparantie tijdens de onderhandelingen: Veel is achter gesloten deuren besproken. Een voorbeeld is dat aan inwoners en partners in de stad de mogelijkheid is gegeven om wensen en zorgen te delen als input voor het akkoord. Het is de oppositie echter onduidelijk wat de inbreng is geweest en wat daarvan in het akkoord is meegenomen: Dit is binnenskamers door de coalitie besproken en niet gedeeld met de raad. Ook hebben deze partijen het akkoord pas bij de bespreking met de raad in het voorjaar van 2018 onder ogen gekregen. De hierna gegeven suggesties voor wijzigingen in de inhoud hebben niet geleid tot (grote) aanpassingen in het akkoord: Veel was al in beton gegoten en er was weinig ruimte voor aanpassingen. Vanuit de coalitie bezien was het juist de bedoeling het bestuursakkoord zelf te schrijven en stond het andere partijen vrij om zich aan te sluiten bij de inhoud of niet.

2.2

Ervaringen inrichting van het bestuursakkoord

De indeling van het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ is zodanig gekozen dat er verschillende aandachtsgebieden zijn verwoord. Het college geeft aan dat dit de volgende aandachtgebieden betreft: 1. De wens dat de stad in beweging blijft; 2. De wens dat iedereen zich gehoord voelt, meetelt en meedoet; 26

3. De wens dat onze kinderen gezond en gelukkig oud kunnen worden; 4. De wens dat we dit samen met de stad doen. Hierbij ligt de nadruk op het in beweging zetten van de lange termijn met aandacht voor de drie transformaties. Over de inrichting van het bestuursakkoord wordt op bepaalde vlakken overeenkomstig en op bepaalde vlakken verschillend gedacht. Dit wordt verder uitgewerkt in de rode draden 3 en 4: Rode draad 3 - Over de doelstelling van het akkoord en of deze is bereikt wordt verschillend gedacht Over wat de doelstelling van het bestuursakkoord is geweest wordt verschillend gedacht. Van het komen tot een raadsakkoord…: • Om een gezamenlijk akkoord met alle partijen te maken. … tot aan een middel om verschillende partijen te verbinden: • Om de coalitiepartijen te verbinden. • De doelstelling was om een aantal partijen uit de raad te binden aan een gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid, vervolgens om zoveel mogelijk (andere oppositie) partijen te binden aan het bestuursakkoord. • Om de coalitiepartijen en de drie constructieve partijen te verbinden. • Het akkoord is een structurele onderlegger voor de samenwerking voor de komende vier jaar. Het is een bijzonder akkoord want het gaat niet alleen om de coalitie maar ook om de drie constructieve partijen. • De bedoeling was om zoveel mogelijk partijen in de raad te verbinden aan het bestuursakkoord.

De gehele raad heeft het bestuursakkoord vastgesteld. De drie constructieve partijen hebben zich ook achter de inhoud geschaard. En waar het verbinden van partijen niet het doel is, maar waar het gaat om inhoudelijke standpunten: • Het doel was inhoudelijke standpuntbepaling van de coalitie. Ook genoemd wordt een combinatie tussen bepaling van inhoudelijke standpunten en het verbinden tussen partijen: • Voortzetting van de ingeslagen koers uit de voorgaande bestuursperiode, met een uitnodiging naar alle fracties voor inhoudelijke inbreng en het realiseren van een breed gedragen akkoord. • Een document om meerdere partijen te verbinden en om richtinggevende doelen voor de komende bestuursperiode te formuleren. • De formulering van het bestuursakkoord was een zoektocht tussen dynamisch en concreet; het doel was om duidelijk richting te geven, maar ook ruimte te geven om (zoveel mogelijk) partijen te verbinden aan het bestuursakkoord. • De bedoeling was ook om op inhoudelijke gronden de basis te leggen voor politieke partijen voor vier jaar. De bedoeling was dat breed te doen met meer partijen dan enkel de coalitiepartijen. • Om de hele raad achter een afgesproken visie te krijgen voor de komende bestuursperiode. Of juist niets van bovenstaande: • Het bestuursakkoord was niet bedoeld om coalitiepartijen te verbinden en ook niet om heel concreet te sturen op inhoud.

Er waren wel vergelijkbare ambities en er zijn afspraken gemaakt om elkaar aan deze ambities te houden. Er is daarmee een ambitie geschetst en niet zozeer een ‘boodschappenlijstje’. Daarnaast was de doelstelling om een akkoord voor de stad te maken welke richting gaf aan de stad. Daarmee was er in potentie een akkoord dat raadsbreed ondersteund kon worden. Over het antwoord op de vraag of de doelstelling is bereikt zijn de beelden overwegend positief, afhankelijk van hoe wordt gedacht over wat de doelstelling van het akkoord is. Van eens: • Het akkoord is vooral bedoeld om coalitiepartijen te verbinden, zo heeft het akkoord ook gewerkt. • Verschillende partijen buiten de coalitie hebben het akkoord eveneens omarmd en daarmee de doelen uit het akkoord en voortzetting van de ingeslagen koers, onderschreven. • Inhoudelijk kunnen alle partijen zich vinden in de doelstellingen uit het akkoord. • Het akkoord heeft ook werkelijk als structurele onderlegger voor de samenwerking voor de afgelopen vier jaar gefungeerd. … tot oneens: • Direct na de verkiezingen ging het al mis om een gezamenlijk akkoord met alle partijen te maken. 27

Rode draad 4 - Bewust gekozen voor een op hoofdlijnen geschreven akkoord, zonder financiële paragraaf Of de afspraak was om doelen meer richtinggevend te beschrijven in het bestuursakkoord zijn er vergelijkbare verschillen van mening. De één geeft aan dat dit traditie is, de ander stelt dat dit bewust is gedaan om een brede ondersteuning vanuit de partijen te verkrijgen dan wel om flexibiliteit in te bouwen: • Het is meer de stijl en traditie van Tilburg; akkoorden worden van oudsher richtinggevend opgeschreven. • Het is een bewuste keuze geweest om een bestuursakkoord op hoofdlijnen te maken. Er is nadrukkelijk de ruimte gegeven aan partijen buiten de coalitie. Drie constructieve partijen hebben die ruimte benut en daarmee iets toegevoegd aan het akkoord. • Het akkoord is bewust op hoofdlijnen afgesproken om zo ruimte te kunnen bieden aan voortschrijdend inzicht vanuit de raad en inwoners. Dat het bestuursakkoord op hoofdlijnen is geschreven heeft echter wel een aantal nadelen, zo menen geïnterviewden; niet concrete doelen stellen betekent ook dat het moeilijker te achterhalen is of doelen ook echt worden gehaald en het resulteert op een aantal Tilburgse dossiers in ‘ruis’: • Het bestuursakkoord bevat enkel mijlpaalachtige doelen, er wordt daardoor nergens over ‘outcome’ gesproken.

• Het bestuursakkoord is richtinggevend en kwalitatief van aard; doelen uit het akkoord zijn daardoor niet of nauwelijks voorzien van indicatoren en dus niet meetbaar. Dit is bewust gedaan vanuit politieke afwegingen; partijen worden namelijk kwetsbaarder op het moment dat zij afrekenbaar zijn. • Er is bewust gekozen voor meer richtinggevende doelen. Echter dit zorgt nu voor ruis, de grote hoofdpijndossiers. Waarschijnlijk is dit gebeurd uit naïviteit en dacht men daar komen we wel uit of doordat er bij de onderhandelingen slechts enkele gesprekken over de betreffende onderwerpen waren waarbij te weinig op de inhoud werd ingegaan. Het niet opnemen van een financiële paragraaf levert later problemen: • De financiële paragraaf dient onderdeel te zijn van het akkoord. Door het missen van financiële afspraken in het huidige akkoord, die er feitelijk wel waren, zijn achteraf reparaties in het begrotingsproces nodig gebleken. • Met een financiële vertaling van doelen in het akkoord, is de realisatie van doelen beter te volgen.

2.3

Ervaringen uitvoering van het bestuursakkoord

Ook over de uitvoering van het bestuursakkoord wordt op bepaalde vlakken overeenkomstig en op bepaalde vlakken verschillend gedacht. Dit wordt verder uitgewerkt in de rode draden 5 t/m 8: Rode draad 5 - Veel aandacht voor en inzet op de doorvertaling van het akkoord ten behoeve van sturing De raad, het college en de ambtelijke organisatie stralen trots uit over hetgeen is bereikt met de doorvertaling van het akkoord naar de P&C cyclus, motie 44 en de Monitor Gezond en Gelukkig. Middels deze instrumenten worden doelen uit het akkoord geconcretiseerd en navolgbaar/meetbaar gemaakt. Op die manier vindt sturing op het bestuursakkoord plaats. De doorvertaling van het akkoord verliep als volgt: • Van een dertigtal factsheets met informatie over welke dossiers aandacht vroegen ten behoeve van de onderhandelingen tussen partijen, • naar de inrichting van het bestuursakkoord met de keuze voor een indeling in ‘steden’ als nieuwe programma’s (zijnde: inclusieve stad, duurzame stad, vitale stad, samen en dichtbij met impact), • naar sturing op het bestuursakkoord via de P&C cyclus17: ▪ De begroting 2019 is ingedeeld naar de nieuwe steden met de oude producten en er is afscheid genomen van oude doelen en indicatoren;

17 Bron: Gemeente Tilburg (2020). Powerpoint ‘Uitwerking motie 44: Heldere en eenduidige kaderstelling’.

28

▪

• •

De perspectiefnota 2020 bevat een verdere vertaling van het bestuursakkoord door oude producten te vervangen door velden die passen bij de opgaven; ▪ De begroting 2020 bevat velden die van (nieuwe) doelen en indicatoren zijn voorzien, naar motie 44, naar de monitor Gezond en Gelukkig (wordt verwacht).

P&C cyclus Er wordt met name op het bestuursakkoord gestuurd via de P&C cyclus: • Het bestuursakkoord is vertaald in de P&C cyclus, van daaruit wordt gestuurd. • Er wordt gestuurd via de P&C cyclus, waarin de indeling van het bestuursakkoord en de manier van denken een plek is gegeven. • Het bestuursakkoord is niet zozeer de leidraad, maar de programmabegrotingen. En met name wordt er financieel gestuurd: • Vanuit de P&C cyclus wordt met name financieel gestuurd en minder op inhoud. • De P&C cyclus heeft een zwaar accent op de financiële prestatie; wat is er met het beschikbare geld gedaan? Het zou meer moeten gaan over de financiële prestaties in relatie tot hetgeen is bereikt in de stad; wat is er bereikt met het beschikbare geld en is het geld goed besteed? Er wordt verder gepleit voor een scheidslijn tussen de P&C en beleidscyclus: Het idee bestaat om de P&C en beleidscyclus uit elkaar te trekken. Financieel wordt gestuurd via de P&C cyclus. Via de beleidscyclus kan dan beter op inhoud gestuurd worden. Een voorbeeld: in de jaarstukken staat bijvoorbeeld ‘de reserves zijn gedaald’. De reden daarachter is eveneens interessant, dit zit in het gekozen beleid. Daarover zou je separaat moeten spreken in een aparte beleidscyclus.” Citaat: Wethouder

Motie 44 Tezamen met de vaststelling van de begroting 2020 is motie 44 aangenomen (november 2019). Motie 44 geeft invulling aan de behoefte om resultaten te meten om te kunnen verantwoorden of doelen uit het bestuursakkoord zijn gerealiseerd of niet. Motie 44 … maakt de meetbaarheid van de doelen uit het bestuursakkoord concreter en groter. Dit gebeurt via kader- en beleidsnota’s: De door de raad ingestelde motie 44 heeft zorg gedragen voor kadernota’s en beleidsnota’s. Daarmee is per programma, per veld inzicht gekomen in doelen, indicatoren en streefwaardes om daarmee te kunnen sturen op de doelen uit het akkoord. Ook het college weet middels motie 44 wat er van hen verwacht wordt; het geeft invulling aan de ambitie om kaders helder te krijgen, doelen meetbaar te maken en te kunnen volgen of doelen worden gerealiseerd. Er heerst het gevoel dat met motie 44 legitimiteit is gecreëerd, want: Dit hebben we afgesproken en zo gaan we het doen. Tot het moment dat de raad nieuwe kaders zou wensen.

Aanloop naar Motie 44: Tot 2016 heeft de gemeente Tilburg een sluitend systeem van begroting naar directieplan, naar afdelingsplannen inclusief planning en eigenaren. Het college stelde afdelingsplannen jaarlijks vast als onderdeel van het directieplan. Op deze manier kon het college sterk sturen. In 2018 werd gekozen voor een meerjarig concernplan. Het verschil met een directieplan is dat een concernplan vooral zaken bevat die de directie belangrijk vindt maar niet direct hoeven te leiden naar de begroting, terwijl een directieplan wel direct is afgeleid van de begroting. De controlerende rol van de raad werd met de komst van een concernplan daardoor lastiger. Hierna is een nieuw proces op gang gekomen met meer datagericht werken. Daaruit is ook motie 44 voortgekomen. Hoe is dit tot stand gekomen? Van oudsher bestonden er kadernota’s met doelen en indicatoren, opgenomen in de begrotingen. Omdat voorheen kadernota’s echter anders werden benoemd, bijvoorbeeld de agenda, ontstond er minder zicht op doelen en indicatoren. Daarom plaatste de gemeente Tilburg alle doelen en indicatoren uit hetgeen geen kadernota meer werd genoemd maar daar wel op leek, in de begroting.

29

In het licht van het nieuwe bestuursakkoord, zijn bij het opstellen van de begroting 2019 bestaande doelen en indicatoren door de gemeente Tilburg onderzocht op houdbaarheid. Van een groot aantal doelen en indicatoren is toen aangegeven dat deze aan herziening toe waren. Door het college is daarom op 4 december 2018 een procesvoorstel aan de agendacommissie gedaan om, samen met de raad, nieuwe doelen en indicatoren vast te stellen. Op 28 januari 2019 heeft de agendacommissie, op advies van de griffie, besloten te kiezen voor optie 3; de raad uitgebreid betrekken waar dit gewenst en opportuun is, en anders de raad een beperkte betrokkenheid te geven 18. De bedoeling was om vervolgens eind mei 2019 een raadsbrede bijeenkomst te organiseren, waarin de raad werd geïnformeerd over de nieuwe doelen en indicatoren en waarbij daar het moment was het college eventuele wensen en bedenkingen mee te geven. Hierna zou het college aan de slag gaan met de begroting 2020, waarin de nieuwe doelen en indicatoren verwerkt zouden worden. Uiteindelijk is de raadsbrede bijeenkomst verschoven naar 30 september 2019. Het college kwam vervolgens met nieuwe doelen en indicatoren welke aangeboden werden in de begroting 2020. Dit gehele proces wordt ook wel dynamisch begroten genoemd.

Hoewel dit proces een uitvloeisel was van de door de agendacommissie gekozen optie 3, resulteerde het in het feit dat de raad bij de begroting 2020 geconfronteerd werd met doelen en indicatoren die de raad feitelijk niet doorleefd had. De griffie gaf toen aan dat de raad eerst kadernota’s met doelen en indicatoren zou moeten vaststellen voordat deze doelen en indicatoren in de begroting konden worden opgenomen. En zo ontstond motie 44 met als doel om per programma (steden) kadernota’s te ontwikkelen. Een kadernota heeft als functie strategisch beleid te bepalen om een maatschappelijk vraagstuk op te lossen19. Dit betekent voor alle velden; het opstellen van doelen, indicatoren en streefwaardes. Deze kadernota’s zijn inmiddels anno 2021 allemaal door de raad vastgesteld. Ook zijn beleidsnota’s ontwikkeld als een nadere uitwerking van de kadernota’s. Een beleidsnota informeert over de inhoud van het beleid en overtuigt van de wenselijkheid of noodzaak van het te voeren beleid20.

Hoewel de overgrote meerderheid positief is over motie 44, zijn er enkele kritische kanttekeningen geplaatst vanuit geïnterviewden: • De ideeën uit het bestuursakkoord zijn op veel punten via motie 44 vertaald naar kadernota’s, maar de geest van de onderhandelaars zit daar niet meer in. De achterliggende gedachten vertalen zich daardoor niet of maar beperkt door naar de fracties en ook niet of maar beperkt door naar de ambtelijke organisatie. • De raad heeft zelf via motie 44 moeten zorgen dat het bestuursakkoord in de P&C cyclus werd verwerkt, door de vertaling van het akkoord naar kadernota’s met doelen, indicatoren en streefwaardes. • Het heeft veel tijd gekost om kadernota’s vast te stellen omdat het college druk is met de dingen van de dag, de organisatie de focus heeft op projectniveau, maar minder op de grote lijnen en de organisatie moeite heeft met het opstellen van Kadernota’s (en nieuwe beleidsdoelen) omdat de aandacht vaak eerder uitgaat naar ‘business as usual’. Monitor ‘Gezond en Gelukkig’ Voortvloeiend uit motie 44 is de monitor Gezond en Gelukkig ontwikkeld. De monitor Gezond en Gelukkig draagt verder bij aan de concretisering en navolgbaarheid van de doelen uit het bestuursakkoord, zo wordt aangegeven.

Ook kan de monitor Gezond en Gelukkig over verschillende bestuursperiodes heen gebruikt gaan worden en kan Tilburg ook beter vergeleken gaan worden met andere Nederlandse steden, zo geven geïnterviewden aan. Overige instrumenten Naast de veelvuldig genoemde P&C cyclus als belangrijkste sturingsinstrument, evenals motie 44 en de monitor Gezond en Gelukkig, wordt nog een aantal andere instrumenten ingezet:

18

Bron: Gemeente Tilburg, 29 januari 2019, Raadsbrief ‘Dynamisch begroten’.

19 Bron: Gemeente Tilburg, 2020, Uitwerking motie 44 Heldere en eenduidige kaderstelling. 20 Bron: Gemeente Tilburg, 2020, Uitwerking motie 44 Heldere en eenduidige kaderstelling.

30

• •

•

•

De tussenbalans: via dit document werd halverwege de bestuursperiode (in 2020) inzichtelijk wat gerealiseerd is van de doelen uit het akkoord en waar nog aandacht voor nodig was. Nota’s via het reguliere beleidsproces vanuit het college: geven inzicht over de stand van zaken ten aanzien van een bepaald onderwerp. Nota’s verschillen echter wel in kwaliteit en in hoeverre deze refereren aan de doelen uit het bestuursakkoord. De informatie uit nota’s wordt gebruikt tijdens het gesprek met de wethouder of in een raadsdebat. Via de informele lijnen tussen gemeenteraad en ambtenaren, via informatiebijeenkomsten voor de gemeenteraad of door het stellen van schriftelijke vragen door de gemeenteraad. Ook deze informatie wordt gebruikt tijdens het gesprek met de wethouder of in een raadsdebat. In de bestuurlijke en ambtelijke inrichting via de zogenoemde ‘drie ringen’: de bestuurlijke stuurgroepen sociaal domein, klimaat en stedelijke ontwikkeling. Aldus een wethouder: Het meten van de voortgang in deze bestuurlijke stuurgroepen kent een informeel en individueel karakter. Het gaat daarbij om een persoonlijke blik op waar wil ik over tien jaar staan, alle ideeën worden getoetst of en hoe die passen in deze langjarige beweging.

Rode draad 6 - Meer aandacht gevraagd voor sturing vanuit diverse gremia Hoewel er veel aandacht is voor en inzet is op de doorvertaling van het akkoord om zodoende te kunnen sturen, zijn er ook kritischere geluiden van geïnterviewden waarbij de kern is dat er meer op het akkoord gestuurd zou moeten worden. Aangegeven wordt: De sturing vanuit alle gremia is te beperkt. En: Het bestuursakkoord is op dit moment niet echt meer een document dat in de gesprekken op tafel komt. Met daarbij een belangrijke rol voor de gemeenteraad: • Er kunnen altijd zaken verbeterd worden. Onder andere in kaderstelling door de raad om zo meer sturing te kunnen geven. • De raad stuurt niet of niet goed op de doelen van het akkoord; de raad vraagt weinig naar het akkoord en neemt te vaak genoegen met uitstel. • De raad pakt het akkoord er niet bij en grijpt er niet op terug. • De raad stelt nog weinig vragen over streefwaardes, volgend uit de kadernota’s. Ook de raad moet hier in positie komen. Het is politiek echter makkelijk scoren om in de raad aandacht te vragen voor meer ‘klein leed’. • Er zijn veel pogingen ondernomen om de rode draad uit het akkoord (‘gezond’ en ‘gelukkig’) vast te houden, dit is soms gelukt maar er zijn ook dingen niet gedaan. Wat niet is gedaan krijgt te weinig aandacht in de raad, de waan van de dag krijgt vaker de overhand.

Rode draad 7 - De duale verhoudingen hebben effect op sturing door partijen buiten de coalitie Verschillende oppositiepartijen geven aan dat zij als oppositie niet goed kunnen sturen op de uitvoering van het akkoord. Dit omdat: coalitiepartijen elkaar te sterk vasthouden. Nader geduid: als een motie of amendement niet in bestaande afspraken van de coalitie past wordt het van tafel geveegd, zo wordt aangegeven. Ook geeft één van de zogenoemde constructieve partijen aan dat verwacht wordt dat de fractie als constructieve partij meestemt. Wanneer je kritisch bent komt de relatie onder druk te staan. Moties of amendementen ingediend door de oppositie hebben dan ook slechts in beperkte mate geleid tot kleinere dan wel grotere aanpassingen, zo meent de oppositie. Met name oppositiepartijen geven aan dat zij door een gebrek aan duale verhoudingen, weinig inbreng hebben gehad in de huidige bestuursperiode: • Het akkoord ademt dualisme uit, echter daar is feitelijk geen sprake van. Aan de constructieve partijen is wel wat ruimte geboden in de voorbereiding om te komen tot het bestuursakkoord, maar dit is marginaal. Ook in de afgelopen bestuursperiode is het dualisme ver te zoeken; buiten de coalitie is weinig inbreng vanuit de raad mogelijk. • Er is nauwelijks sprake van duale verhoudingen.

Wanneer de coalitie een voorstel inbrengt is het intern al besproken en heeft de oppositie het nakijken. Bovendien mag een debat tegenwoordig pas aangevraagd worden wanneer een voorstel gesteund wordt door minimaal drie fracties met samen negen zetels. Daarvoor is nagenoeg de gehele oppositie nodig, dan wel een deel van de oppositiepartijen met medewerking van een of meer coalitiepartij(en).

31

•

Van echte verbinding is geen sprake, omdat de gelederen vaak snel weer worden gesloten. Alleen kleine voorstellen van de oppositie worden gehonoreerd, wat dient om ons zoet te houden. • Er is weinig dualisme. Veel zaken zijn vooraf door de coalitiepartijen met de wethouder afgetikt. Veel partijen zijn teleurgesteld over het gebrek aan dualisme. Er zijn verschillen, en daar zouden we juist op in moeten zetten om samen tot iets extra’s te komen. • We belanden nu al snel in coalitie versus oppositie; wie krijgt gelijk in het debat. Het moet meer gaan over de inhoud middels het houden van een dialoog in de raad. We hebben een cultuur binnen de gemeentelijke − en provinciale en landelijke − overheid die echter de dialoog over de inhoud in de weg staat en zelfs zorgt dat inwoners de overheid wantrouwen. Dit is zorgelijk. Vanuit verschillende partijen uit de oppositie wordt dan ook belicht dat de duale verhoudingen tussen fracties nadere aandacht behoeven. Vanuit partijen uit de coalitie wordt het door de oppositie genoemde gebrek aan dualisme overigens niet ervaren als nadelig om te kunnen sturen op het akkoord: • Het beeld heerst dat Tilburg monistisch is. Echter, voor de coalitie geldt dat er voor de komende bestuursperiode afspraken gemaakt worden over doelstellingen.

In een vroeg stadium is het daarvoor nodig te onderzoeken bij de betrokken wethouder of een idee of initiatief haalbaar is. • De duale verhoudingen zijn er soms wel en soms niet, het slaat niet door naar het een of ander. Soms werken de coalitie en oppositie samen, soms is er een duidelijke coalitie en oppositie.

De voorzitter van de raad zet zich in om de verhoudingen in de raad gezamenlijk te verbeteren: De gemeenteraad is één gremium dat samen één gemeentebestuur moet vormgeven. Het gaat daarbij om de inhoud, om daadkracht, om oplossingsgerichtheid en om gezamenlijkheid. Als voorzitter van de raad bewaak ik de verhoudingen in de raad en probeer ik te verbinden. Zowel ik, maar ook de raadsleden zelf, hebben een rol in het verder verbeteren van de samenwerking in de raad.

Rode draad 8 - Er wordt verschillend gedacht over of doelen uit het akkoord ook voldoende navolgbaar en/of meetbaar zijn Een navolgbaar en/of meetbaar akkoord geeft duidelijkheid richting de gemeenteraad en richting inwoners over wat is bereikt en wat nog te bereiken, zo wordt vaak gesteld. De meningen verschillen of doelen uit het akkoord ook werkelijk voldoende navolgbaar en/of meetbaar zijn. Voldoende, zo wordt aangegeven, gezien de doorvertaling van het bestuursakkoord naar de P&C cyclus, tussenbalans, motie 44 en de monitor Gezond en Gelukkig: • De indeling van het bestuursakkoord (programma’s/steden) die is vertaald in eenzelfde indeling in documenten uit de P&C cyclus. • Via de P&C cyclus; perspectiefnota’s, begrotingen en jaarstukken. • Via de tussenbalans halverwege de bestuursperiode. • Via motie 44 en bijbehorende kader- en beleidsnota’s (per programma en velden; doelen, indicatoren en streefwaardes). • Via de monitor Gezond en Gelukkig waarmee per veld, doel en indicator de stand van zaken wat betreft streefwaardes inzichtelijk wordt. Onvoldoende, zo wordt ook aangegeven, vanwege een gebrek aan concrete doelen in het bestuursakkoord, het ontbreken van nulmetingen en het missen van een relatie tussen doelen, indicatoren en streefwaardes en de hoofddoelen uit het akkoord: • Doelen in het akkoord zijn niet heel concreet geformuleerd.

• Er geen nulmetingen gedaan bij de start van de bestuursperiode en dus zijn de doelen met streefwaardes ‘meer’ en ‘minder’ niet goed te beoordelen. • In veel raadsvoorstellen wordt geen relatie gelegd met de hoofddoelen uit het akkoord (‘gezond’ en ‘gelukkig’). • De tussenbalans was meer politieke propaganda; op dat moment waren de data van de gemeente nog onvoldoende ontwikkeld en onvoldoende op orde. • Nu pas, met name als gevolg van de coronacrisis, zijn voor alle programma’s en velden, kadernota’s vastgesteld. 32

• •

Het is onzeker of met de doelen, indicatoren en streefwaardes uit kadernota’s ook werkelijk de hoofddoelen uit het akkoord (‘gezond’ en ‘gelukkig’) voldoende kunnen worden gemeten. De monitor ‘Gezond en Gelukkig’ wordt naar verwachting pas eind 2021 opgeleverd terwijl de huidige bestuursperiode op zijn einde loopt.

Het proces van meten is weten heeft veel tijd gekost, maar inmiddels zijn alle kadernota’s vastgesteld. De vraag is wel of hierdoor de stad gezonder en gelukkiger is geworden. Want kan je sturen op ‘gezond’ en ‘gelukkig’? Want wanneer ben je er? In het akkoord is geformuleerd wat we kunnen meten, maar ook een deel kunnen we niet meten. De ambities gaan immers over de bestuursperiode heen, zijn langjarige doelen. De vraag is of alles gemeten moet worden of dat we meer moeten kijken naar ‘de bedoeling’ en de grote bewegingen in de stad. Citaat: Wethouder

Ook over wijzigingen in of bijstellingen van doelen uit het akkoord, zijn de beelden wisselend: • Wijzigingen in doelen worden aan de raad voorgelegd; de raad wordt hierover geïnformeerd of er wordt een voorstel voorgelegd om anders te besluiten met eventueel scenario’s bijgevoegd. • Bijstellingen worden aan de raad voorgelegd middels separate nota’s, dit gebeurt nu voldoende. • Er zijn weinig wijzigingen in de doelen uit het bestuursakkoord geweest. De wijzigingen die er zijn geweest, zijn niet navolgbaar. • Wijzigingen zijn niet navolgbaar. Dit heeft te maken met het ontbreken van een beleidscyclus. • Bij wijzigingen van doelen uit het akkoord wordt er geen openheid gegeven over wat er juist niet meer wordt gedaan.

2.4

Ervaringen verantwoording over het bestuursakkoord

Over de verantwoording over het bestuursakkoord wordt hetzelfde gedacht. De meningen over een mogelijke eindevaluatie zijn niet eenduidig. Zie de uitwerking van rode draden 9 en 10: Rode draad 9 – Er wordt met name via de P&C cyclus verantwoord Via met name de P&C cyclus wordt verantwoord over het bestuursakkoord richting raad en inwoners, aldus geïnterviewden. Met name via: • Perspectiefnota’s. • Begrotingen inclusief de poster ‘De begroting van de gemeente Tilburg’. • Jaarstukken inclusief de poster ‘Jaaroverzicht van de gemeente Tilburg’. Daarnaast wordt verantwoord via: • De tussenbalans. • Gemeentepagina’s in Stadsnieuws Tilburg en de Tilburgse Koerier. • De monitor Gezond en Gelukkig (wordt verwacht). Enkele kanttekeningen hierbij zijn: Omdat het bestuursakkoord vooral richtinggevende doelen bevat, is het volgens veel oppositiepartijen lastig verantwoording af te leggen of de doelen uit het akkoord werkelijk zijn bereikt. Immers: Er zijn door een gebrek aan concrete doelen in het akkoord, weinig doelen waar een vinkje bij kan. En: Ook meent een aantal oppositiepartijen dat er meer en vaker richting inwoners verantwoord had moeten worden. Verantwoording richting inwoners heeft nu feitelijk niet plaatsgevonden.

Rode draad 10 - Er wordt verschillend gedacht over een mogelijke eindevaluatie De fracties geven aan dat hen niet bekend is of er een eindevaluatie van het bestuursakkoord volgt. Wel menen de meeste partijen dat het logisch en goed zou zijn als in kaart wordt gebracht wat nu gerealiseerd is en wat niet, als middel om te kunnen verantwoorden richting de raad zelf en richting inwoners. Vanuit de oppositie bij voorkeur vanuit het gedachtengoed dat het een gezamenlijk bestuursakkoord is waar de raad samen op terug kijkt. Dat doe je dus met elkaar, in plaats van dat je elkaar de maat neemt. Een van de oppositiepartijen geeft 33

aan eind 2021 zelf met een (gezamenlijk) document te komen over wat is gerealiseerd van de doelen uit het akkoord en de daarvoor ingezette middelen. Vanuit de coalitie klinkt het geluid dat een eindevaluatie wenselijk is, waarbij er ook aandacht moet zijn voor doelen die in de huidige periode niet ‘af’ zijn en de stappen die nodig zijn om deze langlopende doelen te realiseren. Sommige doelen lopen langer dan de huidige bestuursperiode, bijvoorbeeld de energietransitie. Eveneens zou niet alleen een terugblik op de bereikte resultaten wenselijk zijn, maar ook een terugblik op de afgelopen raadsperiode en hoe de samenwerking tussen fracties is geweest. En ook inwoners zouden betrokken moeten worden in deze eindevaluatie. De hoofdvraag blijft immers of zij gezonder en gelukkiger zijn geworden. Het college kiest niet voor de term ‘eindevaluatie’, omdat: De stad nog niet af is. Er volgt wel een tweede tussenbalans, zo wordt aangegeven. Het college zoekt momenteel naar de juiste vorm hiervoor, mogelijk met een persoonlijke noot met advies voor haar opvolgers voor een volgende bestuursperiode.

De voorzitter van de raad geeft hierover aan dat met name de nieuwe raad aangeeft wat er wel en wat er niet dient te worden voortgezet, of gewijzigd wordt doorgezet: “Ik waak ervoor dat het college niet over zijn graf heen regeert, uiteindelijk gaan inwoners over keuzes voor de nieuwe bestuursperiode.” Het college geeft verder aan dat het ook goed zou zijn als ook de raad zelf evalueert vóór de verkiezingen in maart 2022. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat een eindevaluatie zou helpen om: Het stokje door te kunnen geven voor de volgende bestuursperiode. Er wordt als volgt naar een eindevaluatie gerefereerd: • De verwachting is dat er een eindbalans komt, het college denkt na nog over hoe dit vorm te geven. • Er komt waarschijnlijk een eindevaluatie. Dit gebeurt waarschijnlijk in Q1 2022 met een losse notitie richting raad. Het is goed om een eindbalans te geven als input voor de nieuwe bestuursperiode. Deze eindbalans is niet bedoeld om enkel af te rekenen welk doel wel of niet is bereikt.

34

3

Casestudies akkoorden andere gemeenten

Ter beantwoording van deelvraag 3 beschrijft de RKT in dit hoofdstuk hoe akkoorden van zes door de RKT geselecteerde gemeenten21, zogenoemde casestudies, zijn voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe daarover wordt verantwoord. Een aantal geselecteerde gemeenten kent een raadsakkoord; in bijlage IV wordt vanuit de literatuur gerefereerd aan een raadsakkoord; welke voordelen zijn er, welke risico’s er bestaan en waaraan dient te worden gedacht voordat de keuze gemaakt wordt voor wel of geen raadsakkoord.

3.1

Casestudie 1 – Gemeente Amsterdam

Context Amsterdam is de grootste gemeente van Nederland en telt op 1 januari 2021 meer dan 873.000 inwoners (bron: www.cbs.nl). De raad van Amsterdam telt 45 leden, verdeeld over 14 fracties. Het betreft GroenLinks (10 zetels), D66 (8 zetels), VVD (6 zetels), PvdA (5 zetels), SP (3 zetels), Partij voor de Dieren (vanaf nu: PvdD) (3 zetels), DENK (2 zetels), Het Juiste Antwoord 21 (vanaf nu: JA21) (2 zetels), CDA (1 zetel), BIJ1 (1 zetel), ChristenUnie (vanaf nu: CU) (1 zetel), Partij van de Ouderen (vanaf nu: PvdO) (1 zetel), Forum voor Democratie (vanaf nu: FvD) (1 zetel) en NIDA (1 zetel). Er wordt gewerkt volgens een coalitieakkoord, met de titel ‘Een nieuwe lente en een nieuw geluid’. Het betreft een coalitieakkoord van GroenLinks, D66, PvdA en SP. Het college van Amsterdam telt 9 wethouders, allemaal afkomstig uit de raad. In het akkoord wordt niet nader gesproken over (de verhouding tussen) coalitie en oppositie. Voorbereiding om te komen tot het akkoord Het Reglement van Orde (vanaf nu: RvO) van de raad en de raadscommissies laat de inhoud, vorm en benaming van het coalitieakkoord vrij te bepalen door de raad zelf. In lijn hiermee hebben de politieke partijen en de (in)formateur het proces naar eigen inzicht vorm te geven. In Amsterdam is een breed ambtelijk team samengesteld dat voorbereidingen heeft getroffen en tijdens de coalitievorming ondersteuning heeft geboden.

Het betrof met name het aanleveren van informatie en het organiseren en faciliteren van praktische zaken. Vooraf zijn ambtelijk verkenningen uitgevoerd naar zes verschillende vraagstukken en deze zijn gebundeld ter beschikking gesteld aan de raad. Er is informatie verstrekt omtrent financiën en organisatorische ontwikkelingen en er zijn factsheets met inhoudelijke informatie opgesteld. Voorts zijn gedurende de coalitievorming vele vragen beantwoord. Hiervoor is een specifiek e-mailadres geopend, waarvan ook politieke partijen die nog niet in de raad vertegenwoordigd waren gebruik konden maken. Tevens is een aantal expertbijeenkomsten met ambtenaren georganiseerd. Via brieven aan de informateur en speciaal daarvoor ingerichte informatiebijeenkomsten konden inwoners, maatschappelijke organisaties en belangengroepen aandacht voor specifieke onderwerpen vragen. De formulering van het coalitieakkoord vond plaats via een ‘hoofdtafel’ en diverse ‘werktafels’. Aan de hoofdtafel zaten de fractievoorzitters met hun secondanten. Aan de werktafels zaten andere raadsleden om meer specifieke onderwerpen te bespreken. De werktafels werden ambtelijk ondersteund. De raadsleden aan de werktafels bepaalden zelf de invulling en diepgang per thema en onderwerp en schreven de teksten waarin de ambities en afspraken werden vastgelegd.

De teksten van de werktafels werden vervolgens door de hoofdtafel definitief gemaakt. Aldus is het coalitieakkoord vrijwel geheel door raadsleden van de betrokken partijen zelf geschreven. Ambtenaren hebben vooral een klankbordrol gespeeld en soms tekstsuggesties gedaan. Aanvullend heeft de Directie Middelen & Control een financiële toets op het coalitieakkoord uitgevoerd. Het coalitieakkoord is in de vorm van een initiatiefvoorstel ter besluitvorming aan de raad voorgelegd.