03 RKT Eindrapport Sturen op een akkoord jan2022

Sturen op een akkoord Een onderzoek naar de ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en akkoorden in andere gemeenten

Rekenkamer Tilburg Januari 2022

Hayke Veldman, Hans Mulder, Marloes van Rijswijk-van Mook, Marga Vermeer, Deborah van Gestel-Mulders

Inhoud Deel 1 Bestuurlijke nota

3

1

4 4 4 5 6 6 6 12 13

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Vraagstelling 1.3 Onderzoeksaanpak en afbakening 1.4 Leeswijzer 1.5 Hoor en wederhoor 1.6 Bevindingen 1.7 Conclusies 1.8 Aanbevelingen

Deel 2 Nota van bevindingen

15

1

Het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ 1.1 Voorbereiding op het bestuursakkoord 1.2 Inrichting van het bestuursakkoord 1.3 Uitvoering van het bestuursakkoord 1.4 Verantwoording over het bestuursakkoord

16 16 16 20 23

2

Ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ 2.1 Ervaringen voorbereiding op het bestuursakkoord 2.2 Ervaringen inrichting van het bestuursakkoord 2.3 Ervaringen uitvoering van het bestuursakkoord 2.4 Ervaringen verantwoording over het bestuursakkoord

25 25 26 28 33

3

Casestudies akkoorden andere gemeenten 3.1 Casestudie 1 - Gemeente Amsterdam 3.2 Casestudie 2 - Gemeente Breda 3.3 Casestudie 3 - Gemeente Hilvarenbeek 3.4 Casestudie 4 - Gemeente Laarbeek 3.5 Casestudie 5 - Gemeente Lingewaard 3.6 Casestudie 6 - Gemeente Zwijndrecht

35 35 37 39 41 42 43

Lijst van afkortingen

46

Literatuur

47

Bijlage I: Vragenlijst interviews

48

Bijlage II: Doelen uit het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’

49

Bijlage III: In interviews genoemde suggesties voor een nieuw Tilburgs akkoord 2022-2026

54

Bijlage IV: Een raadsakkoord?

57

2

DEEL 1 BESTUURLIJKE NOTA

Sturen op een akkoord Een onderzoek naar de ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en akkoorden in andere gemeenten

3

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

In maart 2022 vinden er gemeenteraadsverkiezingen in Nederland plaats, zo ook in de gemeente Tilburg. Na de verkiezingen gaan fracties in de gemeenteraad (vanaf nu: raad) in onderhandeling om te komen tot bijvoorbeeld een nieuw coalitie-, bestuurs- of raadsakkoord. Met het oog op de naderende verkiezingen doet de Rekenkamer Tilburg (vanaf nu: RKT) onderzoek naar de voorbereiding op, de inrichting en uitvoering van, de verantwoording over, en de ervaringen met, het huidige Tilburgse bestuursakkoord ‘Gezond en gelukkig in Tilburg’ 2018-2022 (vanaf nu: bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’, of: (bestuurs)akkoord). Bovendien bekijkt de RKT middels casestudies akkoorden van diverse andere gemeenten. Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is drieledig en luidt: 1. Inzicht bieden in de voorbereiding op, inrichting en uitvoering van, verantwoording over, en ervaringen met, het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’. 2. Inzicht bieden in de voorbereiding op, inrichting en uitvoering van, en verantwoording over, diverse akkoorden van andere gemeenten. 3. Inzicht bieden in hetgeen hiervan geleerd kan worden. Deze inzichten stellen de RKT in staat conclusies te trekken en aanbevelingen te doen die kunnen bijdragen aan de vormgeving van een nieuw Tilburgs akkoord voor de periode 2022-2026.

De aanbevelingen zijn gericht aan de (toekomstige) raad en in het bijzonder aan de onderhandelaars over het nieuwe akkoord. De aanbevelingen zijn eveneens gericht aan het (toekomstige) college van burgemeesters & wethouders (vanaf nu: college) en aan de ambtelijke organisatie.

1.2

Vraagstelling

In het verlengde van de doelstelling van het onderzoek is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Wat kan geleerd worden van de voorbereiding op, de inrichting en uitvoering van, de verantwoording over en de ervaringen met, het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en wat kan geleerd worden van akkoorden van diverse andere gemeenten, met het oog op de vormgeving van een nieuw Tilburgs akkoord voor de periode 2022-2026? De volgende deelvragen zijn hierbij gesteld: 1. Hoe is het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe wordt hier verantwoording over afgelegd? 2. Wat zijn de ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ vanuit de raad inclusief de voorzitter van de raad en de griffier, het college en de ambtelijke organisatie? 3. Hoe zijn akkoorden van andere gemeenten voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe wordt hier verantwoording over afgelegd? 4. Wat kan de gemeente Tilburg van het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en van akkoorden van andere gemeenten leren in het kader van de vormgeving van een nieuw Tilburgs akkoord voor de periode 2022-2026?

4

1.3

Onderzoeksaanpak en afbakening

De RKT heeft het onderzoek uitgevoerd in de periode juli t/m december 2021. Het onderzoek is als volgt aangepakt: • Ter beantwoording van deelvraag 1 zijn algemene literatuur, het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en overige relevante gemeentelijke documenten bestudeerd. • Ter beantwoording van deelvraag 2 heeft de RKT interviews gehouden ten behoeve van empirisch onderzoek: ➢ Er is een interviewverzoek gedaan aan de elf fracties van de raad; acht fracties hebben hier gehoor aan gegeven. ➢ Er is een interviewverzoek gedaan aan de voorzitter van de raad en de griffier; beiden zijn geïnterviewd. ➢ Er is een interviewverzoek gedaan aan het college; twee representanten vanuit het college zijn geïnterviewd. ➢ Er is aan de gemeentesecretaris een verzoek gedaan voor interviews met betrokken ambtenaren; zes ambtenaren zijn als contactpersoon genoemd en zijn geïnterviewd. Interviewvragen hadden betrekking op de ervaringen met de voorbereiding op, inrichting en uitvoering van, en verantwoording over het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’. Voor de volledige vragenlijst, zie bijlage I. De bevindingen zijn opgenomen in hoofdstuk 2, in de Nota van bevindingen (deel 2). Hoofdstuk 2 is door de geïnterviewden getoetst op feitelijke onjuistheden. • Ter beantwoording van deelvraag 3 heeft de RKT casestudies gedaan ten behoeve van empirisch onderzoek.

Daarbij is een selectie gemaakt van zes gemeenten die ieder op een eigen wijze vorm en inhoud hebben gegeven aan het akkoord: - de gemeente Amsterdam als de grootste van de G4 gemeenten1, - Breda als één van de top 10 gemeenten van Nederland2, - de gemeente Lingewaard als gemeente waar een coalitieprogramma is gesloten en het ‘hoe’ uit het coalitieprogramma uitvoerig is uitgewerkt in een college-uitvoeringsprogramma, - en de gemeenten Hilvarenbeek, Laarbeek en Zwijndrecht als gemeenten die een raadsakkoord hebben gesloten. De akkoorden in deze gemeenten en (gemeentelijke) informatie in relatie tot deze akkoorden zijn onderzocht. Tevens zijn de griffiers van vier gemeenten geïnterviewd. De griffier van gemeente Zwijndrecht heeft interviewvragen schriftelijk beantwoord na afstemming met de raad van de gemeente Zwijndrecht. De griffier van de gemeente Amsterdam heeft geen medewerking verleend. Interviewvragen hadden betrekking op de ervaringen met de voorbereiding op, inrichting en uitvoering van, en verantwoording over, het akkoord. Voor de volledige vragenlijst, zie bijlage I. De bevindingen zijn opgenomen in hoofdstuk 3 in de Nota van bevindingen (deel 2). Hoofdstuk 3 is door betrokkenen bij de casestudies getoetst op feitelijke onjuistheden. Schematisch wordt dit vertaald in de volgende tabel: Casestudie Amsterdam

Bronnen • Coalitieakkoord 2018 ‘Een nieuwe lente en een nieuw geluid’. • Rekenkamer Metropool Amsterdam (2021). Ambities Coalitieakkoord 2018-2022 Navolgbaarheid: Navolgbaarheid van ambities en resultaten. • Rekenkamer Metropool Amsterdam (2021). Uitvoering ambities Coalitieakkoord 2018-2022 Democratisering: Deelonderzoek. Breda • Bestuursakkoord 2018-2022 ‘Lef en liefde’. Lingewaard • Coalitieprogramma 2018-2022 ‘Samen bouwen aan Lingewaard’. • College uitvoeringsprogramma 2018-2022 ‘Samen bouwen aan Lingewaard’. Hilvarenbeek • Programma-akkoord 2018-2022 ‘Samen komen we verder’. • Collegeprogramma 2018-2022. Laarbeek • Vijfpartijenakkoord Raadsprogramma 2018-2022 ‘Handen ineen’. Zwijndrecht • Raadsprogramma 2018-2022 ‘Krachtig Zwijndrecht’. Tabel 1: Casestudies, bronnen en interviews

Interview

√ √ √ √

1 G4: de top vier grootste gemeenten van Nederland op 1 januari 2021. 2 Top 10: de top tien grootste gemeenten van Nederland op 1 januari 2021.

5

Om tot een heldere afbakening van het onderzoek te komen, heeft de RKT op basis van de literatuur en bestendige gedragslijnen uit de praktijk een normenkader opgesteld. De belangrijkste begrippen uit de vraagstelling heeft de RKT hieronder nader gedefinieerd. Normenkader Inrichting akkoord

1. 2.

Uitvoering akkoord

3. 4. 5.

6. Verantwoording akkoord

7.

Het akkoord geeft duidelijk aan welke doelen moeten worden bereikt, wat daarvoor gedaan moet worden en wat het mag kosten. Het akkoord geeft een (beknopte) probleemanalyse met beargumenteerde oplossingen, als motivering voor beleidskeuzes en ten behoeve van maatschappelijke legitimering. Het college van B&W stuurt systematisch op realisatie van het akkoord. Vanuit de gemeenteraad wordt systematisch gestuurd op realisatie van het akkoord. De uitvoering van de activiteiten gericht op de realisering van de doelen uit het akkoord is structureel navolgbaar. Eventuele wijzigingen en bijstellingen van de activiteiten en/of doelen uit het akkoord zijn vindbaar en navolgbaar. De rapportage(s) over de uitvoering van de onder nr. 5 bedoelde activiteiten en de realisering van de doelen uit het akkoord is/zijn systematisch. Verantwoording vindt plaats: - Na verschijning van het akkoord door openbaarmaking; - Door openbaarmaking van de (mate van) realisering van de doelen uit het akkoord.

Het normenkader is in dit onderzoek als referentiepunt gebruikt voor conclusies en aanbevelingen.

1.4

Leeswijzer

De opzet van deze rapportage is als volgt. In deze Bestuurlijke nota (deel 1) geeft de RKT haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen (beantwoording deelvraag 4). In deel 2, de Nota van bevindingen, wordt een uitgebreider verslag gegeven van de resultaten van het onderzoek. Wat betreft de Nota van bevindingen betekent dit dat in hoofdstuk 1 uiteen wordt gezet hoe het Tilburgse bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ is voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe hier verantwoording over wordt afgelegd (beantwoording deelvraag 1). In hoofdstuk 2 worden de ervaringen geschetst met het bestuursakkoord, vanuit de raad inclusief de voorzitter van de raad en de griffier, vanuit het college en vanuit de ambtelijke organisatie (beantwoording deelvraag 2). In hoofdstuk 3 is middels een zestal casestudies beschreven hoe akkoorden van andere gemeenten zijn voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe daarover wordt verantwoord (beantwoording deelvraag 3).

1.5

Hoor en wederhoor

Hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden door aan alle geïnterviewden en alle betrokkenen bij de casestudies het verzoek te doen om de Nota van bevindingen (deel 2) te toetsen op feitelijke onjuistheden. Het betrof hoofdstuk 1 t/m 3 en bijlage 3. Daar is door 13 geïnterviewden vanuit de gemeente Tilburg en door 6 betrokkenen vanuit de casestudies gehoor aan gegeven. De genoemde suggesties zijn door de RKT overgenomen wanneer het feitelijke onjuistheden betrof. Er is vanwege het grotendeels empirische karakter van het onderzoek voor gekozen om geen separate bestuurlijke reactie vanuit het college te vragen.

1.6

Bevindingen

De bevindingen vormen de beantwoording van deelvraag 1 t/m 3. Deelvraag 1 Hoe is het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe wordt hier verantwoording over afgelegd?

6

Uit bestudering van algemene literatuur, het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en overige relevante gemeentelijke documenten komen de volgende bevindingen naar voren: Voorbereiding bestuursakkoord • Na de verkiezingen in 2018 was Lijst Smolders Tilburg (vanaf nu: LST) de grootste partij. Informateur Philip Eijlander (vanuit LST) poogde Democraten 66 (vanaf nu: D66) tot samenwerking met LST te bewegen. Dit bleek tevergeefs; D66 wenste niet met LST in zee te gaan. Ook werd door LST een coalitie zonder D66 onderzocht. Nu maakte GroenLinks een voorbehoud. De pogingen om een coalitie te vormen met LST mislukten. • De vroegtijdige uitsluiting van LST kwam D66 op publieke kritiek te staan van de burgemeester (de voorzitter van de raad) en oud-fractievoorzitter van het Christen Democratisch Appèl (vanaf nu: CDA) in het Brabants Dagblad in maart 20183. • Een coalitie werd vervolgens gevormd tussen de partijen D66, GroenLinks, Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (vanaf nu: VVD) en CDA. • Alle partijen in de raad werden door informateur Hans Dieteren (vanuit D66) uitgenodigd inbreng te leveren voor het akkoord. LST en de Socialistische Partij (vanaf nu: SP) hebben aangegeven hiervan geen gebruik te willen maken. • Besprekingen tussen partijen zijn vervolgens gestart, resulterend in een contourenschets vanuit de onderhandelende partijen.

• Deze contourenschets is besproken met vertegenwoordigers van alle onderhandelende partijen. • Verdere inbreng voor de contourenschets kwam uit themabijeenkomsten, geleid door ‘inspiratoren van buiten’ en vanuit inwoners. • De contourenschets resulteerde in het Tilburgse bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’, waarin de contourenschets integraal is opgenomen. • Het akkoord werd als bestuursakkoord betiteld, afwijkend van de in het verleden immer opgestelde coalitieakkoorden. De reden is dat het akkoord wordt gezien als niet alleen van de coalitiepartijen, maar van eenieder die zich herkent in de ambities en hieraan wil bijdragen. • De coalitiepartijen D66, GroenLinks, VVD en CDA hebben het akkoord ondertekend, gesteund door de zogenoemde ‘constructieve’ partijen Lokaal Tilburg, 50Plus en O.N.S. Tilburg. De fracties LST, SP en Partij van de Arbeid (vanaf nu: PvdA) hebben het bestuursakkoord niet ondertekend, deze partijen waren op een aantal punten niet akkoord met de inhoud. • Op 18 juni 2018 is het bestuursakkoord middels een raadsbesluit vastgesteld. Inrichting bestuursakkoord • Het akkoord heeft als benaming bestuursakkoord, maar is op basis van de literatuur te typeren als een zogenoemd coalitieakkoord4.

• Het akkoord vervult meerdere functies; het akkoord is politiek-symbolisch om ‘elkaar te vinden’ en het akkoord fungeert als politiek bindmiddel tussen partijen. Met de gestelde doelen heeft het akkoord bovendien een beleidsmatig en kaderstellend karakter. • In totaal zijn er 175 doelen te onderscheiden in het akkoord (zie bijlage II); de meeste doelen zijn meer richtinggevend dan dat deze concreet uitgewerkt zijn. Wat men aan ambities heeft op een bepaald beleidsterrein (de eerste ‘wat’ vraag) is helder, maar abstracter blijft veelal wat men daarvoor wil doen (de tweede ‘wat’ vraag). Voorts ontbreekt in nagenoeg alle gevallen wat het mag kosten aangezien een financieel kader niet in het akkoord is opgenomen (de derde ‘wat’ vraag)5. • Probleemanalyses waren voorafgaand aan de onderhandelingen tussen partijen beschikbaar in de vorm van een dertigtal ‘factsheets’. Hier wordt niet zichtbaar op teruggegrepen in het akkoord.

3 Bronnen:

https://www.bd.nl/tilburg/weterings-wijst-uitsluiten-smolders-af~a665c8bf/ https://www.bd.nl/tilburg/cda-lijsttrekker-kraakt-d66-collega-een-partij-uitsluiten-is-nooit-het-antwoord~a7384e8b/ 4 Een akkoord is in het algemeen gesteld een politiek document waarin de overeengekomen doelstellingen voor een afgebakende bestuursperiode zijn opgenomen. Een coalitieakkoord is meestal het product van de raadsfracties die in de meerderheid zijn, maar kan op verschillende manieren tot stand komen. 5 In relatie tot de begrippen doeltreffendheid (doen we de goede dingen?) en doelmatigheid (doen we de dingen goed?), zijn drie ‘wat’ vragen gemeengoed binnen overheden. De vragen betreffen: 1. Wat willen we bereiken? 2. Wat gaan we daarvoor doen? 3. Wat gaat dat kosten? 7

Uitvoering bestuursakkoord • Er is zichtbaar inzet gepleegd op de sturing op realisatie van doelen uit het akkoord, met name vanuit de Planning & Control (vanaf nu: P&C) cyclus. Sturingsinstrumenten (kaderstellend) zijn programmabegrotingen (vanaf nu: begroting), het concernplan 2018-2022 − dat als uitvoeringsprogramma voor de directie dient −, perspectiefnota’s (dan wel de hoofdlijnenbrief voor de begroting 2021) en motie 446 met de daaruit voortkomende kader- en beleidsnota’s. ➢ In de begrotingen is het akkoord verder geconcretiseerd; benoemd is wat de te bereiken doelen en indicatoren zijn, wat de streefwaardes voor indicatoren zijn, hoe deze streefwaardes te bereiken en wat het gaat kosten. ➢ Met het proces dynamisch begroten is ingezet op de herziening van de bestaande doelen en het toevoegen van nieuwe doelen met bijbehorende indicatoren. Het proces dynamisch begroten is afgerond met het vaststellen van de doelen, indicatoren en streefwaardes in de begroting 2020. ➢ Volgend uit motie 44 (uit 2019) zijn kader- en beleidsnota’s uitgewerkt; per veld zijn doelen, indicatoren en streefwaardes uitgewerkt. Er zijn vanaf 2021 stapsgewijs nieuwe doelen en indicatoren in de begroting (van 2021) opgenomen aan de hand van actuele kader- en beleidsnota’s. • Er is aandacht voor controle op de realisatie van de doelen uit het akkoord, wederom met name vanuit de P&C cyclus.

Controle-instrumenten zijn: jaarstukken, tussenrapportages, najaarsbijstellingen en de tussenbalans van het bestuursakkoord halverwege de bestuursperiode. • Daarnaast is aandacht besteed aan het inzichtelijk maken van de navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen uit het akkoord: ➢ De indeling in thema’s/programma’s uit het akkoord is in bijna alle gevallen direct terug te vinden in de verschillende instrumenten. Een uitzondering daarop is de tussenbalans. ➢ Wat betreft de vertaling van doelen uit het akkoord in de jaarstukken, ontstaat een wisselend beeld; sommige doelen vinden hun weerslag in zowel de begroting als de jaarstukken, sommige doelen worden wel in de begroting genoemd, maar niet in de jaarstukken over datzelfde jaar en op sommige doelen wordt helemaal niet meer teruggegrepen in de begroting. ➢ Wat nodig is (gebleken) om doelen te realiseren en wat het mag kosten of heeft gekost, komt terug in met name de P&C cyclus; in de begrotingen, perspectiefnota’s, jaarstukken, tussenrapportages en najaarsbijstellingen. ➢ Ook bij het koppelen van indicatoren met streefwaardes speelt motie 44 een belangrijke rol; vanaf de begroting 2021 zijn vaker dan in voorgaande jaren concrete streefwaardes benoemd.

➢ Het voornemen om de navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen uit het bestuursakkoord verder inzichtelijk te maken gebeurt door de nog uit te brengen monitor Gezond en Gelukkig. Verantwoording bestuursakkoord • Omdat de doelen uit het bestuursakkoord vooral richtinggevend zijn, is de verantwoording over of doelen gerealiseerd zijn, lastiger. • Met name via de P&C cyclus − zie de hiervoor beschreven sturings- en controle-instrumenten − wordt periodiek en systematisch verantwoording aan de raad afgelegd. • Er wordt op verschillende (publieksvriendelijke) manieren aandacht besteed aan het informeren van inwoners bij de vaststelling van het akkoord en over de voortgang van het akkoord; via de website van de gemeente (waaronder het Bestuurlijk Informatie Systeem, vanaf nu: BIS), de website van de Tilburgse gemeenteraad (Notubiz) en social media. Er zijn bovendien publieksvriendelijke versies in de vorm van posters raadpleegbaar over de begrotingen en jaarstukken. • In de tussenbalans van het bestuursakkoord is, halverwege de bestuursperiode, expliciet aandacht besteed aan de voortgang op de doelen uit het akkoord. Om deze tussenbalans op te kunnen stellen zijn ook inwoners betrokken; dit gebeurde middels een verzoek vanuit social media om een digitale vragenlijst in te vullen op een publieksvriendelijke website van de gemeente7.

De verslaglegging in de tussenbalans is op hoofdlijnen beschreven, kwalitatief van aard en volgt niet dezelfde indeling als het bestuursakkoord. • Dat er een eindevaluatie komt is uit het gemeentelijke document ‘Visie op Planning & Control: Een scherpe koers een heldere verantwoording’ uit 2018 af te leiden.

6 De kern van motie 44 is dat er wordt verzocht om een voorstel richting raad over hoe en wanneer doelen, indicatoren en

bijbehorende streefwaarden, worden ingevuld en vastgesteld. 7 https://gezond-en-gelukkig.tilburg.nl 8

Deelvraag 2 Wat zijn de ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ vanuit de raad inclusief de voorzitter van de raad en de griffier, het college en de ambtelijke organisatie? Uit de interviews komen, voor wat betreft de ervaringen met het bestuursakkoord, de volgende bevindingen naar voren. Deze bevindingen worden beknopt beschreven aan de hand van tien thema’s die als rode draden door de verschillende fases van het akkoord lopen. Het gaat hierbij om de ervaringen van de raad inclusief de voorzitter van de raad en de griffier, het college en de ambtelijke organisatie. Ervaringen voorbereiding bestuursakkoord • Rode draad 1 - Uitgebreide informatievoorziening voorafgaande aan onderhandelingen: Via een dertigtal factsheets, aangevuld met informatie van buitenaf zoals bijeenkomsten met deskundigen uit de stad om hun visie te geven op verschillende onderwerpen. Een deel van deze informatie is ook gebruikt in de onderhandelingen en komt terug in het akkoord. • Rode draad 2 - De oppositie kwam minder in positie tijdens de voorbereidingsfase: Verschillende oppositiepartijen, waaronder ook partijen uit de zogenoemde ‘constructieven’, hadden achteraf bezien gewenst dat de informateur meer door had gevraagd tijdens de onderhandelingen over wat de partijen exact wilden bereiken. Ook misten zij transparantie tijdens de onderhandelingen.

En hebben zij het akkoord pas bij de bespreking met de raad in het voorjaar van 2018 onder ogen gekregen. De in reactie hierop gegeven suggesties voor wijzigingen in de inhoud hebben niet geleid tot (grote) aanpassingen in het akkoord. Vanuit de onderhandelende partijen bezien was het juist de bedoeling het bestuursakkoord zelf te schrijven en stond het andere partijen vrij om zich aan te sluiten bij de inhoud of niet. Ervaringen inrichting bestuursakkoord • Rode draad 3 - Over de doelstelling van het akkoord en of deze is bereikt wordt verschillend gedacht: Er blijken meerdere beelden te bestaan over wat de doelstelling(en) van het akkoord is/zijn; 1. het komen tot een raadsbreed akkoord, 2. een middel om verschillende partijen te verbinden, 3. het gaat om inhoudelijke standpunten, 4. een combinatie tussen het verbinden van partijen en inhoudelijke standpunten. Er is bij de geïnterviewden een overwegend positief beeld over de realisatie van de doelstellingen van het akkoord. • Rode draad 4 - Bewust gekozen voor een op hoofdlijnen geschreven akkoord, zonder financiële paragraaf: Over het uitgangspunt om doelen meer richtinggevend te beschrijven in het akkoord zijn er vergelijkbare verschillen van mening.

De één geeft aan dat dit traditie is, de ander stelt dat dit bewust is gedaan om een brede ondersteuning vanuit de partijen te verkrijgen dan wel om flexibiliteit in te bouwen. Het niet opnemen van een financiële paragraaf levert later problemen op, zo wordt aangegeven; er zijn bijvoorbeeld achteraf reparaties in het begrotingsproces nodig gebleken en de realisatie van doelen kon hierdoor lastiger gevolgd worden. Ervaringen uitvoering bestuursakkoord • Rode draad 5 - Veel aandacht voor en inzet op de doorvertaling van het akkoord ten behoeve van sturing: De raad, het college en de ambtelijke organisatie spreken vol trots over hetgeen is bereikt met de doorvertaling van het akkoord naar de P&C cyclus, motie 44 en de monitor Gezond en Gelukkig. Enkele kanttekeningen worden daarbij ook geplaatst: Via de P&C cyclus wordt gestuurd, maar met name financieel. Er zijn enkele geïnterviewden die pleiten voor een scheidslijn tussen de P&C cyclus en de beleidscyclus, zodat er beter op inhoud gestuurd kan worden (via de beleidscyclus). Motie 44 maakt met kader- en beleidsnota’s de meetbaarheid van de doelen uit het bestuursakkoord concreter, groter en er wordt legitimiteit gecreëerd. Wel heeft het veel tijd gekost om kadernota’s op te stellen.

De monitor Gezond en Gelukkig draagt verder bij aan de concretisering en navolgbaarheid van de doelen uit het bestuursakkoord, hoewel deze monitor momenteel nog niet beschikbaar is. Andere instrumenten om mee te sturen zijn: de tussenbalans, nota’s via het reguliere beleidsproces vanuit het college, via informele lijnen tussen raad en ambtelijke organisatie en via de drie ringen: bestuurlijke stuurgroepen sociaal domein, klimaat en stedelijke ontwikkeling. • Rode draad 6 - Meer aandacht gevraagd voor sturing vanuit diverse gremia: Er zou volgens geïnterviewden meer op het akkoord gestuurd moeten worden met daarbij een belangrijke rol voor de raad; de raad dient meer terug te grijpen op het akkoord, vragen te stellen over streefwaardes vanuit kader- en beleidsnota’s en zorg te dragen dat de waan van de dag niet de overhand krijgt.

9

• Rode draad 7 - De duale verhoudingen hebben effect op sturing door partijen buiten de coalitie: Verschillende oppositiepartijen geven aan dat zij als oppositie niet goed kunnen sturen op de uitvoering van het akkoord omdat coalitiepartijen elkaar sterk vasthouden. Ook wordt aangegeven dat door de coalitiepartijen wordt verwacht dat de constructieve partijen meestemmen. Raadsvergaderingen waarbij een motie of amendement is ingediend door de oppositie, hebben slechts in beperkte mate geleid tot kleinere dan wel grotere aanpassingen van raadsvoorstellen, zo meent de oppositie. Met name oppositiepartijen geven aan dat zij door de duale verhoudingen in Tilburg, weinig inbreng hebben gehad in de huidige bestuursperiode. Door verschillende partijen uit de oppositie wordt vanuit dit licht bezien gesteld dat de duale verhoudingen tussen fracties nadere aandacht behoeven. Vanuit partijen uit de coalitie worden de bestaande verhoudingen overigens niet ervaren als nadelig om te kunnen sturen op het akkoord. De voorzitter van de raad ziet de bestaande verhoudingen wel als aandachtspunt en zet zich in deze gezamenlijk met de raad te verbeteren. • Rode draad 8 - Er wordt verschillend gedacht over of doelen uit het akkoord ook voldoende navolgbaar en/of meetbaar zijn: De meningen verschillen of doelen uit het akkoord ook werkelijk voldoende navolgbaar en/of meetbaar zijn.

Voldoende, zo wordt aangegeven, gezien de doorvertaling van het akkoord naar de P&C cyclus, tussenbalans, motie 44 en de monitor Gezond en Gelukkig. Onvoldoende, zo wordt ook aangegeven, vanwege een gebrek aan concreetheid van de doelen in het akkoord, het ontbreken van nulmetingen en het missen van een relatie tussen doelen, indicatoren en streefwaardes en de hoofddoelen uit het akkoord. Ook over wijzigingen in of bijstellingen van doelen uit het akkoord, zijn de beelden wisselend over of deze hebben plaatsgevonden, en of de raad daarin is meegenomen. Ervaringen verantwoording bestuursakkoord • Rode draad 9 – Er wordt met name via de P&C cyclus verantwoord: Via met name de P&C cyclus wordt verantwoord over het akkoord richting raad en inwoners. Vooral via perspectiefnota’s, begrotingen en jaarstukken. Specifiek voor inwoners, via publieksvriendelijke posters over de begrotingen en jaarstukken. Daarnaast wordt verantwoord via de tussenbalans, gemeentepagina’s in Stadsnieuws Tilburg en de Tilburgse Koerier en de monitor Gezond en Gelukkig. Kanttekeningen: omdat het bestuursakkoord vooral richtinggevende doelen bevat, is het volgens veel oppositiepartijen lastig verantwoording af te leggen of de doelen uit het akkoord werkelijk zijn bereikt. Ook meent een aantal oppositiepartijen dat er meer en vaker richting inwoners verantwoord had moeten worden.

• Rode draad 10 - Er wordt verschillend gedacht over een mogelijke eindevaluatie: De fracties geven aan dat hen niet bekend is of er een eindevaluatie van het bestuursakkoord volgt. Wel menen de meeste partijen dat het logisch en goed zou zijn als dat in kaart wordt gebracht. Sommige fracties geven aan zelf met een eindevaluatie te willen komen eind 2021 of begin 2022. Het college geeft de voorkeur aan het uitbrengen van een tweede tussenbalans. Een tussenbalans in plaats van een eindbalans omdat de stad nog niet af is. Het college zoekt momenteel naar de juiste vorm hiervoor, mogelijk met een persoonlijke noot met advies voor haar opvolgers voor een volgende bestuursperiode. De voorzitter van de raad waakt er voor dat het college hiermee niet over zijn graf heen regeert. Het college geeft verder aan dat het ook goed zou zijn als ook de raad zelf evalueert vóór de verkiezingen in maart 2022. Bijlage III geeft, naast bovengenoemde ervaringen vanuit de geïnterviewden, 44 suggesties die door geïnterviewden zijn genoemd voor een nieuw akkoord voor de periode 2022-2026.

Deelvraag 3 Hoe zijn akkoorden van andere gemeenten voorbereid, ingericht, uitgevoerd en hoe wordt hier verantwoording over afgelegd? Casestudies andere gemeenten Uit de zes casestudies blijkt in algemene lijn dat: • informatie en analyses uit de ambtelijke organisatie in alle gevallen zijn gedeeld en betrokken tijdens de onderhandelingen over een nieuw akkoord; • wanneer bij de vorming van het akkoord partijen specifiek (vooraf) werden uitgesloten heeft dit in vrijwel alle gevallen effect op de relaties in de raad tijdens de bestuursperiode; • de griffier vaak slechts in de beginfase (tijdens de onderhandelingen) betrokken is; • in een enkel geval sprake is van een bondig financieel overzicht in het akkoord, waarmee afspraken direct financieel zijn vertaald;

10

• in een enkel geval het akkoord is uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma door het college; de uitwerking van het ‘hoe’. Dit document is in sommige gevallen vervolgens de leidraad geworden in plaats van het akkoord; • sturing en controle op ambities en doelen uit het akkoord vaak plaatsvindt via de P&C cyclus; • het akkoord niet in alle gevallen navolgbaar is vertaald naar de P&C cyclus met als gevolg dat er geen sprake is van integrale aansturing op hoofdlijnen van de ambtelijke organisatie op de uitvoering van de ambities uit het akkoord; • er in veel gevallen aandacht is geschonken aan het betrekken van inwoners bij de totstandkoming van het akkoord, de uitvoering van het akkoord en de verantwoording over het akkoord; • raadsakkoorden een aantal voordelen kennen, maar weinig succesvol zijn gebleken. In onderstaande tabel wordt per casestudie weergegeven wat de Rekenkamer Tilburg opvalt: Casestudie 1. Gemeente Amsterdam

Wat valt op • Er wordt wat langer vooruit gekeken, met de blik op 2025. • Goede ambtelijke informatie voorafgaand aan en tijdens het formuleren van het akkoord. • Werkwijze met ‘hoofdtafels’ en ‘werktafels’ geeft, hoewel beperkt tot de coalitie, een sterke betrokkenheid vanuit veel raadsleden. • Via brieven aan de informateur en speciaal daarvoor ingerichte informatiebijeenkomsten konden inwoners, maatschappelijke organisaties en belangengroepen aandacht voor specifieke onderwerpen vragen. • De ambtelijke financiële toets op het coalitieakkoord kan als faciliterend en in die zin positief worden opgevat, maar ook als beïnvloedend of sturend en in die zin negatief. • Het coalitieakkoord is als initiatiefvoorstel voorgelegd aan de raad, en geamendeerd vastgesteld. • Het coalitieakkoord is wel vertaald in de begroting 2019, maar niet goed navolgbaar vertaald naar de P&C cyclus. En voorts is het niet gekomen tot een integrale aansturing op hoofdlijnen van de ambtelijke organisatie op de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord. Door het Gemeentelijk Management Team (vanaf nu: GMT) is aangegeven dat men het coalitieakkoord vooral als een politiek document van de coalitiepartijen ziet, en geen noodzaak en geen meerwaarde ziet in een aparte integrale rapportage over de uitvoering van het coalitieakkoord.

Men stelt dat dit gevolgd moet worden via de reguliere rapportages in de begrotingen en jaarrekeningen en aanvullende, aparte, brieven en beleidsnota’s.

2. Gemeente Breda

• • •

De coalitie is een ‘partnerschap’ met oppositiepartijen aangegaan. In het akkoord bevindt zich een bondig financieel overzicht waarmee afspraken financieel zijn vertaald. Sturing en controle vindt plaats via de P&C cyclus.

3. Gemeente Hilvarenbeek

• • •

Er is een raadsbreed programma-akkoord opgesteld. Er is geen sprake van een oppositie of coalitie. Wethouders zijn van buitenaf aangetrokken.

4. Gemeente Laarbeek

•

Het is niet gelukt om een raadsbrede coalitie gezamenlijk succesvol tot het einde van de bestuursperiode vol te houden. Na het uiteenvallen van de raadsbrede coalitie is doorgewerkt met het raadsbrede akkoord.

•

5. Gemeente Lingewaard

• • •

6. Gemeente Zwijndrecht

• •

Concreet en uitgewerkt uitvoeringsprogramma door het college (uitwerking van het ‘hoe’). Uitvoeringsprogramma is de leidraad geworden in plaats van het coalitieakkoord. Alle inwoners die input hebben gegeven hebben een persoonlijke reactie gekregen op wat met hun input is gebeurd. Breed gedragen raadsprogramma vanuit gedachte om op een nieuwe manier te gaan werken; geen coalitie en oppositie, debat op inhoud. Wethouders van buitenaf aangetrokken op basis van kennis en kunde.

11

•

•

Voorstellen van wethouders aan de raad dienen zodanig te zijn dat de meerderheid van de raadsleden ermee instemt. De verwachting in 2018 was dat het een professionalsering van de functie van wethouder betekent, een verzachting van de onderlinge relaties en meer tevreden inwoners. Sturing door de raad op het raadsprogramma en verantwoording over het raadsprogramma kan verbeterd worden.

Tabel 2: Wat valt op in de casestudies

In relatie tot raadsakkoorden gaat bijlage IV hier nader op in, gebaseerd op het onderzoek van Van Kalken, Boogaard, Van der Steen en Scherpenisse (2021).

1.7

Conclusies

Uit het geheel van bevindingen trekt de RKT de volgende conclusies: 1. Een partij − na de verkiezingen de grootste partij − werd op voorhand uitgesloten van een coalitie, wat een effect heeft gehad op de verhoudingen in de raad. LST, wat na de verkiezingen de grootste partij bleek, werd door D66 op voorhand uitgesloten van coalitievorming met D66, zo concludeert Smithuis, Van den Berg en Van Wersch in het boek ‘Van campagne tot compromis: Collegevorming in Nederlandse gemeenten, 2010-2018’ uit 2019. D66 kondigde immers drie weken voor de stembusgang al aan niet met LST in zee te willen. Dit kwam D66 publiekelijk op kritiek te staan van zowel de burgemeester (de voorzitter van de raad) als de oud-fractievoorzitter van het CDA. Het uitsluiten van LST heeft vervolgens invloed gehad op de verhoudingen in de raad gedurende de bestuursperiode. 2. Raadsleden waarderen een uitgebreide informatievoorziening vooraf ten behoeve van de onderhandelingen over een nieuw akkoord. In 2018 is in Tilburg een dertigtal factsheets door de ambtelijke organisatie aangeleverd voorafgaande aan de onderhandelingen. Deze informatie had als doel om alle onderhandelaars eenzelfde uitgangspositie te geven. Raadsleden waardeerden dat deze informatie vooraf beschikbaar was. 3.

Er is draagvlak en waardering voor hetgeen de afgelopen jaren is ingericht voor de uitvoering van, en verantwoording over, het Tilburgse bestuursakkoord. Er is vanuit geïnterviewden draagvlak en waardering voor veel van de instrumenten die zijn ingericht om het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ uit te kunnen voeren en daarover te kunnen verantwoorden. Er is met name draagvlak voor: ➢ De doorvertaling van het akkoord naar de begrotingen; uit de begrotingen volgt wat de te bereiken doelen en indicatoren per thema/programma (de ‘steden’) en per product zijn, wat streefwaardes voor indicatoren zijn, hoe deze streefwaardes te bereiken en wat het gaat kosten. ➢ De kader- en beleidsnota’s volgend uit motie 44 (uit 2019) met indicatoren en streefwaardes. Er zijn vanaf 2021 nieuwe doelen en indicatoren in de begroting (van 2021) opgenomen aan de hand van actuele kader- en beleidsnota’s. ➢ De monitor Gezond en Gelukkig om de stand van zaken te kunnen volgen met betrekking tot de indicatoren en streefwaardes volgend uit de kader- en beleidsnota’s. 4. De inrichting van het Tilburgse bestuursakkoord kan verder geoptimaliseerd worden. Het gaat dan om de uitwerking van de zogenoemde drie W’s (wat-vragen) in het bestuursakkoord. Dit geldt met name voor de tweede en derde wat vraag; wat gaat de gemeente Tilburg doen om de ambities te realiseren en wat mag het kosten.

Weliswaar wordt hier systematisch over gerapporteerd via met name de P&C cyclus, toch zou beantwoording van deze vragen in het akkoord kunnen ondersteunen in het beter objectief kunnen bepalen of de gemeente Tilburg is geslaagd in haar voornemens. Ook kan het de sturende werking van het akkoord versterken.

12

5. De casestudies van diverse andere gemeenten tonen aan dat er veel andere smaken in inrichting en uitvoering van, en verantwoording over, een akkoord mogelijk zijn. De zes casestudies laten zien wat werkt of kan werken, maar ook wat niet werkt in relatie tot het inrichten en uitvoeren van een akkoord. Deze inzichten kunnen meegewogen kunnen worden ter inspiratie voor de vormgeving van een nieuw Tilburgs akkoord voor de periode 2022-2026.

1.8

Aanbevelingen

Voorgaande bevindingen en conclusies leiden tot een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen bieden inzichten voor de vormgeving van een nieuw Tilburgs akkoord voor de periode 2022-2026 en beantwoorden daarmee deelvraag 4. De Rekenkamer Tilburg onthoudt zich daarbij van normatieve aanbevelingen; er wordt enkel beschreven wat er mogelijk is en wat de eventuele consequenties kunnen zijn. Deelvraag 4 Wat kan de gemeente Tilburg van het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en van akkoorden van andere gemeenten leren in het kader van de vormgeving van een nieuw Tilburg akkoord voor de periode 20222026? Voorbereiding op een nieuw akkoord 1. Zorg voor een goede informatievoorziening vooraf ten behoeve van de onderhandelingen over een nieuw akkoord. In 2018 is in Tilburg een dertigtal factsheets door de ambtelijke organisatie aangeleverd voorafgaande aan de onderhandelingen. Raadpleging van ambtelijke adviezen en een toelichting door deskundigen geeft nieuwelingen in de onderhandelingen de mogelijkheid hun achterstand in kennis te verkleinen. Factsheets of een overdrachtsdocument kunnen hierbij ondersteunen. Deze informatie heeft als doel om alle onderhandelaars eenzelfde uitgangspositie te geven, zowel inhoudelijk als financieel.

Een alternatief voor factsheets is het overdrachtsdocument uit 2018 van de gemeente ’s-Hertogenbosch; daarin is de financiële stand van zaken en een vooruitblik opgenomen, worden urgente uitdagingen en opgaven genoemd en worden trends, ontwikkelingen en de staat van de stad beschreven. 2. Weeg af of, en zo ja hoe, de griffier in het proces om te komen tot een akkoord betrokken dient te worden. Raadsgriffiers spelen vaak een nuttige rol als ondersteuner in de informatiefase voorafgaande aan de onderhandelingen. In de formatiefase zelf tot en met ondertekening van een akkoord hebben zij zelden een plek zo leert de traditie in Tilburg. Voor het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ is via de gemeentesecretaris de ambtelijke organisatie gevraagd om te ondersteunen bij het schrijven van het akkoord, hetgeen uit oogpunt van de inhoud verklaarbaar is. Uit oogpunt van betrokkenheid van de raad zelf, als ogen en oren van de raad is het (mede in relatie tot aanbeveling 3) van belang te overwegen (ook) de griffier/griffie een rol te laten spelen in het formatieproces; griffiers zijn er immers juist ten behoeve van ondersteuning aan de hele raad. 3. Weeg de voor- en nadelen van verschillende typen akkoorden en maak een welbewuste keuze. Het Tilburgse akkoord is betiteld als bestuursakkoord maar is feitelijk een zogenoemd coalitieakkoord.

Gezien de wens om te komen tot een breder gedragen akkoord waardoor in 2018 is gekozen voor deze betiteling, zouden de voor- en nadelen van verschillende typen akkoorden door de gemeenteraad voor de nieuwe periode eerst nader bezien kunnen worden om tot een goede afweging te komen. Dit kan de effectiviteit van het akkoord ten goede komen. Inspiratie hiervoor biedt bijlage IV, waarin onder andere de voor- en nadelen van een raadsbreed akkoord zijn benoemd. Hierbij geldt wel: ‘bezint eer ge begint’. Een raadsbreed akkoord kan voor de gemeente Tilburg immers mogelijk niet de juiste keuze zijn of doordat de keuze voor een raadsbreed akkoord onvoldoende doordacht is, eerder mislukken. Inrichting van een nieuw akkoord 4. Stel vooraf de vraag of het een akkoord op hoofdlijnen dan wel met concrete doelen dient te zijn. Doelen in het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ zijn richtinggevend beschreven. Dit betekent ruimte overhouden om te blijven bewegen. Nadeel is dat achteraf alsnog concretere afspraken over doelen dienen te worden gemaakt. Vooraf concretere en meetbaardere doelen opnemen in het akkoord betekent 13

juist minder ruimte voor flexibiliteit om aan te passen aan nieuwe wensen, maar biedt wel duidelijkheid vooraf. Beide vormen zijn verdedigbaar, maar laat dit wel een bewuste keuze zijn. 5. Overweeg het opnemen van een (beknopt) financieel kader in het akkoord. Beantwoording van de drie wat-vragen in het akkoord8 kan helpen om de effectiviteit van het akkoord te verhogen. Het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ voorziet beperkt in de beantwoording van twee van de drie wat-vragen; wat is nodig om de ambities te realiseren en wat mag het kosten? Daardoor is het lastiger om te volgen of doelen zijn gerealiseerd en wat dit heeft gekost. Met name het missen van een financieel kader wordt als nadelig beschouwd; het leidde tot reparaties in het begrotingsproces bijvoorbeeld. Er zou daarom overwogen kunnen worden om een (beknopt) financieel kader in het akkoord op te nemen. Daarmee wordt het eenvoudiger vooraf de haalbaarheid van doelen beter in te schatten. Uitvoering van en verantwoording over een nieuw akkoord 6. Overweeg een doorvertaling van het akkoord naar de verschillende sturings- en controle-instrumenten.

Uit de interviews blijkt dat er behoorlijk draagvlak is voor veel van de instrumenten die zijn ingericht om het bestuursakkoord uit te kunnen voeren en daarover te kunnen verantwoorden; met name voor de doorvertaling van het akkoord naar de begrotingen, voor de kader- en beleidsnota’s volgend uit motie 44 en voor de monitor Gezond en Gelukkig. Specifiek daarin wordt de uitwerking van doelen, indicatoren en streefwaardes als waardevol gezien om de navolgbaarheid en meetbaarheid van doelen uit het akkoord te vergroten. Hier is de afgelopen periode veel werk in gestoken. Het is aan de nieuwe raad om te bepalen of een voortzetting van deze doorvertaling ook voor de nieuwe periode 2022-2026 zal gelden. 7. Weeg af wat de mate van navolgbaarheid en/of meetbaarheid van de doelen uit het akkoord moet zijn. Het heeft veel tijd gekost om kader- en beleidsnota’s vast te stellen met doelen, indicatoren en streefwaardes. Dit geeft meerwaarde in de zin dat doelen uit het akkoord beter navolgbaar en meetbaar zijn. Concreter en transparanter zijn middels kader- en beleidsnota’s betekent een eenvoudigere verantwoording over de realisatie van de doelen uit het akkoord en kan ten goede komen aan het verder versterken van de legitimiteit van het akkoord. Echter, het betekent ook in hogere mate afrekenbaar zijn.

Inzichtelijk maken wat de voortgang van realisatie van doelen uit het akkoord is betekent ook dat er voldoende capaciteit vanuit de ambtelijke organisatie moet zijn om doelen ook navolgbaar en meetbaar te maken en dat het een bewuste afweging moet zijn dat deze capaciteit daarvoor wordt ingezet. Capaciteit kan immers maar één keer worden ingezet. Deze capaciteit gaat zitten in het inrichten van indicatoren en streefwaardes en het meten wat de stand van zaken is op streefwaardes.

8 Wat wil je bereiken? Wat ga je daarvoor doen? Wat mag het kosten?

14

DEEL 2 NOTA VAN BEVINDINGEN

Sturen op een akkoord Een onderzoek naar de ervaringen met het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ en akkoorden in andere gemeenten

15

1

Het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’

Ter beantwoording van deelvraag 1 (zie deel 1, bestuurlijke nota) beschrijft de RKT in dit hoofdstuk op basis van de analyse van (gemeentelijke) documentatie hoe het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ is voorbereid, ingericht, hoe hier uitvoering aan wordt gegeven en hoe hier verantwoording over wordt afgelegd. Er is daarbij een theoretisch kader omschreven over de inrichting van een akkoord.

1.1

Voorbereiding op het bestuursakkoord

De gemeenteraad van Tilburg bestaat uit 45 raadsleden en 11 fracties; LST, D66, GroenLinks, VVD, CDA, SP, PvdA, 50Plus, Lokaal Tilburg, O.N.S. Tilburg en Groep Jansen. Na de verkiezingen in 2018 was LST de grootste partij met tien zetels. Vanwege de verkiezingsuitslag kreeg LST in eerste instantie het voortouw in de vorming van een coalitie. De door Hans Smolders, lijsttrekker van LST, gevraagde informateur Philip Eijlander poogde D66 tot samenwerking met LST te bewegen. Dit bleek tevergeefs; D66 kondigde drie weken voor de stembusgang al aan niet met LST in zee te willen, zoals dit in 2014 ook het geval was. Vervolgens werd door LST een coalitie zonder D66 onderzocht. Nu hield GroenLinks een voorbehoud (Smithuis et al., 2019). De poging om een coalitie te vormen met LST mislukte hierdoor. Op 14 mei 2018 verstrekte de raad de nieuwe informateur Hans Dieteren (oud-fractieleider D66) de opdracht om een college te formeren met beoogd coalitiepartijen D66, GroenLinks, VVD en CDA. Alle partijen in de raad werden uitgenodigd hun inbreng te leveren voor het akkoord. De fracties LST en SP hebben aangegeven geen gebruik te willen maken van deze mogelijkheid om inbreng te leveren. Vanaf dan zijn de besprekingen gestart, resulterend in een contourenschets. De contourenschets is op 28 mei 2018 besproken met vertegenwoordigers van de onderhandelende fracties.

De contourenschets kon rekenen op brede steun, waarbij wel nog de nodige vragen door fracties zijn gesteld. Op 4 juni 2018 vonden daarom thematische bijeenkomsten plaats, geleid door inspiratoren van ‘buiten’. Ook zijn inwoners betrokken. Dit leverde verdere inbreng op voor de contourenschets. De contourenschets resulteerde in het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’, waarin de contourenschets integraal is opgenomen. De fracties LST, SP en PvdA hebben het bestuursakkoord niet ondertekend, deze partijen waren op een aantal punten niet akkoord met de inhoud. Op 18 juni 2018 is het bestuursakkoord middels een raadsbesluit vastgesteld.

1.2

Inrichting van het bestuursakkoord

Theorie: Typen akkoorden Een akkoord is in het algemeen gesteld een politiek document waarin de overeengekomen doelstellingen voor een afgebakende bestuursperiode zijn opgenomen. Akkoorden geven met name invulling aan de kaderstellende rol van de raad; fracties maken beleidsprioriteiten en definiëren daarmee beleidskaders voor het college. Daaraan kunnen beoordelingscriteria worden ontleend bij het uitoefenen van de controlerende rol van de raad (Becker & Boogers, 2006). Vanaf 2002 worden verschillende benamingen gebruikt voor een akkoord, voorbeelden zijn: een collegeprogramma, coalitieakkoord, coalitieakkoord op hoofdlijnen, coalitieprogramma, coalitieconvenant, coalitiedocument, raadsakkoord, raadsprogramma, bestuursakkoord, kernakkoord, onderhandelingsakkoord en samenlevingsprogramma (Becker & Boogers, 2006; Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vanaf nu: VNG), 2018).

16

Akkoorden zijn anno 2018 grofweg in te delen in drie typen (Raad voor het Openbaar Bestuur (vanaf nu: ROB), 2018; VNG, 2018): • Coalitieakkoord: meestal het product van de raadsfracties die in de meerderheid zijn, maar kan op verschillende manieren tot stand komen. • Raadsbreed akkoord: een akkoord waaraan alle fracties hebben meegewerkt en dat door alle fracties is vastgesteld. • Maatschappelijk of samenlevingsakkoord: een akkoord dat tot stand komt door de coalitie of de voltallige raad, met de inbreng van de samenleving in al haar geledingen. Veelal gaat het bij al deze typen akkoorden om inhoudelijke afspraken die in de regel betrekking hebben op onderwerpen die niet controversieel zijn voor de betrokken partijen én om procesafspraken die gaan over de thema’s waar partijen het niet over eens zijn (ROB, 2018). Het zoeken naar een brede vertegenwoordiging van partijen ter ondersteuning van het akkoord is gangbaar gebleken in andere gemeenten. Heel duidelijk is in 2018 de trend dat gezocht wordt naar breder draagvlak voor de plannen; meer dan de helft van de 335 onderzochte akkoorden in andere gemeenten zoekt naar brede samenwerking (VNG, 2018). Ook geven veel van de onderzochte gemeenten aan ‘geen volledig dichtgetimmerd akkoord’ te willen vanuit enkele partijen, zodat er voldoende ruimte blijft om flexibel te zijn en in te spelen op nieuwe wensen en problemen (VNG, 2018).

Wat betekent dit voor Tilburg: Het bestuursakkoord is vergelijkbaar met een coalitieakkoord, met brede ondersteuning van oppositiepartijen Volgens de typologie van ROB (2018) en VNG (2018) is het bestuursakkoord ‘Gezond en Gelukkig in Tilburg’ te kenmerken als het type ‘coalitieakkoord’. Strikt genomen kan een coalitieakkoord, volgens ROB (2018), door meerdere raadsfracties tot stand zijn gekomen dan door enkel de coalitiepartijen. Dit is ook in Tilburg het geval. De coalitiepartijen D66, GroenLinks, VVD en CDA hebben het akkoord geschreven en ondertekend. De oppositiepartijen 50Plus, Lokaal Tilburg en O.N.S. Tilburg steunen het akkoord als zogenoemde ‘constructieve partijen’. In Tilburg is voor de periode 2018-2022 dan ook voor het eerst de term ‘bestuursakkoord’ gebruikt, waar dit voorheen ‘coalitieakkoord’ was. De benaming ‘bestuursakkoord’ past daarmee echter niet direct in de definities van ROB (2018) en VNG (2018), aangezien het volgens hun typologie een coalitieakkoord betreft. Theorie: Meerdere functies van een akkoord Een akkoord kan verschillende (meerledige) functies vervullen (Becker & Boogers, 2006; Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand, 2009): • Politiek-symbolisch/politiek bindmiddel: Het document dient als politiek bindmiddel om ‘elkaar te vinden’ en waarmee partijen de wil uitspreken om samen te werken.

• Beleidsmatig/kaderstellend: Het document dient als richtinggevend kader voor het te ontwikkelen beleid. Voor de organisatie geeft het inzicht in de onderwerpen en doelen waar de partijen aan hechten. • Verantwoording/communicatief: Het document dient als hulpmiddel bij het afleggen van verantwoording aan inwoners over de voortgang van de realisatie van doelen en eventuele compromissen in doelen. Immers, er is sprake van democratische legitimiteit; de gekozen raad dient verantwoording aan inwoners af te leggen over de wijze waarop zij namens de inwoners opereert. Wat betekent dit voor Tilburg: Functies bestuursakkoord Het Tilburgse akkoord vervult de volgende functies: • Politiek-symbolisch/politiek bindmiddel: De eerste functie van het bestuursakkoord is politieksymbolisch/politiek bindmiddel. Er wordt op pg. 4 van het bestuursakkoord aangegeven: dat er binnen dit akkoord ruimte is om zaken concreet te maken en in te vullen samen met de raad. Zodat elke partij vooraf kan meedenken en meepraten om hun ideeën te realiseren … Wij zien deze samenwerking met vertrouwen tegemoet … • Beleidsmatig/kaderstellend: Het bestuursakkoord fungeert eveneens als beleidsmatig / kaderstellend.

Het akkoord heeft een sturende functie voor het te ontwikkelen beleid van de gemeente Tilburg; de op hoofdlijnen beschreven doelen zijn vertaald naar, en uitgewerkt in, de P&C cyclus (met name de begrotingen en jaarstukken), de tussenbalans halverwege de bestuursperiode en de kader- en 17

beleidsnota’s naar aanleiding van motie 44. Hier wordt in volgende paragrafen in dit hoofdstuk verder op in gegaan. Theorie: Richtinggevende versus concreet geformuleerde doelen Met de keuze voor meer richtinggevende doelen wordt ruimte aan de raad en het college geboden om vanuit eigen verantwoordelijkheid in te spelen op nieuwe wensen en problemen (Becker & Boogers, 2006). Ook kan de keuze voor het beperkt formuleren van concrete doelen relatie houden met het beeld dat bij andere gemeenten gezien wordt; namelijk dat men huiverig is voor concrete doelen aangezien deze het ‘risico op falen’ vergroten bij het niet (volledig) realiseren van doelen (Rekenkamer Breda, 2018). Concreet geformuleerde doelen maken echter inzichtelijk wat van het gemeentebestuur exact kan worden verwacht, geven de ambtelijke organisatie richting, maken duidelijk hoe doelen gerealiseerd worden en verhelderen hetgeen waarop later kan worden afgerekend (Becker & Boogers, 2006; Rekenkamer Metropool Amsterdam, 2021). Wat betekent dit voor Tilburg: De drie W’s in het bestuursakkoord Er wordt in het bestuursakkoord beschreven wat men wil gaan doen om tot gezonde en gelukkige Tilburgers te komen via de vier thema’s (oftewel programma’s): inclusieve stad, duurzame stad, vitale stad en samen en dichtbij met impact. In ieder van deze thema’s/programma’s wordt de ambitie omschreven onder ‘dat betekent’.

Deze ambitie gaat over de eerste ‘wat’ vraag; wat te bereiken? Vervolgens worden de doelen beschreven onder ‘en daarom doen we het volgende’. Deze doelen gaan over de tweede ‘wat’ vraag; wat daarvoor te doen? In totaal zijn er 175 doelen te onderscheiden (zie bijlage II). Het merendeel van deze 175 doelen is meer richtinggevend dan concreet uitgewerkt in het akkoord; wat de raad aan ambities heeft op een bepaald beleidsterrein (de eerste ‘wat’ vraag) is helder, maar abstracter blijft wat de raad daarvoor wil doen (de tweede ‘wat’ vraag en ontbreekt veelal wat het mag kosten (de derde ‘wat’ vraag). Wat daarvoor te doen Bij wat de raad wil doen om de ambities te bereiken zijn het meest concreet de doelen met een resultaatverplichting. Hierbij verplicht men zich om een bepaald resultaat te behalen. Voorbeelden van doelen met een resultaatverplichting uit het akkoord zijn: • Inclusieve stad (pg. 12): We wikkelen de verkoop van het stadion van Willem II af waarmee Willem II een gezonde toekomst tegemoet kan zonder dat nog ondersteuning van de gemeente aan de orde is. • Duurzame stad (pg. 15): We komen op korte termijn met een voorstel om de overstap naar en het gebruik van elektrisch vervoer (tijdelijk) te ondersteunen. • Vitale stad (pg.

19): We bereiden ons voor op de invoering van de Omgevingswet, die als doel heeft de regelgeving voor burgers en ondernemers met betrekking tot ruimtelijke inrichting, te vereenvoudigen en te versoepelen. • Samen en dichtbij met impact (pg. 22): We maken samen een heldere wijkagenda. Wat ons betreft komt daar in te staan wat we samen doen in de openbare ruimte, hoe we kunnen werken aan een duurzame wijk en hoe we ervoor kunnen zorgen dat de sociale verbanden verstevigd worden. Minder concreet omschreven zijn de doelen met een inspanningsverplichting; men spant zich in om een bepaald resultaat te bereiken, maar dat resultaat wordt niet gegarandeerd. Voorbeelden van doelen met een inspanningsverplichting uit het akkoord zijn: • Inclusieve stad (pg 11): ▪ We zetten in op bestaanszekerheid bij mensen die in armoede leven. Want armoede zorgt voor veel problemen; van sociale uitsluiting tot stress. ▪ We willen gastvrij zijn, ook voor expats, studenten, nieuwkomers en asielzoekers. We zijn een inclusieve stad waar iedereen zich thuis kan voelen.

18

• Duurzame stad (pg. 15): ▪ We blijven ons inzetten voor nieuwe vormen van slimme mobiliteit en experimenten die onze stad klaarmaken voor de toekomst. Denk aan zelfrijdende (vracht)auto’s en gedragsexperimenten. Daarbij kijken we naar de behoefte vanuit de stad en doen we dit samen met de stad. ▪ We … maken groene verbindingen in de stad. • Vitale stad (pg. 18): ▪ We streven naar een duurzame economie en verzilveren onze positie als logistieke topregio. ▪ We zitten bovenop de meest recente inzichten en ontwikkelingen op het gebied van onderzoek en wetenschap. Door experimenten, laboratoria, en andere innovaties kunnen we kennis opdoen om hardnekkige maatschappelijke problemen aan te pakken. • Samen en dichtbij met impact (pg. 24): ▪ We onderzoeken ook welke mogelijkheden er zijn voor het opzetten van impact bonds op het terrein van duurzaamheid, openbare ruimte etc. ▪ We willen dat maatwerk op alle beleidsterreinen normaal wordt. Wat mag het kosten De derde W − wat het mag kosten − om de doelen uit het bestuursakkoord te realiseren is niet, dan wel slechts op enkele hoofdlijnen beschreven in het akkoord. Wel beschreven is dit rondom enkele doelen uit de inclusieve stad (pg.

10): Daarom creëren we een Investeringsfonds Sociaal Domein van € 10 mln… Verder reserveren we voor de komende twee jaar een Transformatiebuffer van € 23 mln… Als halverwege de collegeperiode (2020) blijkt dat de transformatieopgave in het sociaal domein niet wordt gehaald, dan vindt voor de begroting 2021 een integrale afweging plaats om een meerjarig begrotingsevenwicht te bereiken. Ook is dit op hoofdlijnen beschreven voor de duurzame stad (pg. 14): Om de energietransitie, circulaire economie en klimaatadaptatie kracht bij te zetten, creëren we een Investeringsfonds Klimaat ter hoogte van €20 mln. En voor de vitale stad (pg. 18): Deze investeringen op het terrein van schoon, heel, groen en veilig zetten we kracht bij met het Investeringsfonds Openbare ruimte ter hoogte van 2,5 mln en extra geld voor het schoonhouden van de openbare ruimte. Het niet of enkel op hoofdlijnen omschrijven van wat het mag kosten om doelen te realiseren past in het beeld van akkoorden in andere gemeenten, zoals in 2018 onderzocht door de VNG. Veelal is in deze akkoorden een voorbehoud opgenomen ten aanzien van financiering, concretisering en nadere uitwerking (in 286 van de 335 gemeenten). Vier van de 335 gemeenten geven aan dat het juist vanwege het open karakter van het akkoord niet mogelijk of niet gewenst is een financieel kader mee te geven.

In 45 van de 335 onderzochte akkoorden is wel een financiële onderbouwing aangeven in een financiële paragraaf of financieel hoofdstuk (VNG, 2018). Probleemanalyses als basis voor keuzes in doelen niet zichtbaar in het bestuursakkoord Om de gekozen doelen in het bestuursakkoord te kunnen rechtvaardigen zijn onderliggende probleemanalyses gebaseerd op feiten nuttig. Hoewel dergelijke probleemanalyses beschikbaar waren voorafgaande aan de onderhandelingen tussen partijen in de vorm van een dertigtal ‘factsheets’, wordt hier niet zichtbaar op terug gegrepen in het akkoord. Enkele voorbeelden: • Inclusieve stad (pg. 8): Jongeren, ouderen, mensen zonder werk, mensen met gezondheidsproblemen hebben soms extra zorg en aandacht nodig. De issues zijn groter en schrijnender dan we vaak denken… Onze aanpak is erop gericht dat iedereen kan meedoen, in elke fase van zijn leven. Degene die dit niet of onvoldoende op eigen kracht kan, krijgt passende ondersteuning. We zijn trots op ons sociaal beleid en we zetten deze koers voort, waarbij deze ondersteuning betaalbaar moet zijn en blijven, nu en in de toekomst. Daarbij zetten we nadrukkelijk in op preventie in de sociale basis.

Uitleg over de problemen − welke issues er spelen bij jongeren, ouderen, mensen zonder werk en mensen met gezondheidsproblemen − ontbreekt, evenals de beargumentering over waarom de Tilburgse aanpak (iedereen doet mee) de juiste is als oplossing voor de problemen. • Duurzame stad (pg. 13): We willen dat onze stad ook in de toekomst een fijne plek is om te wonen… Maar als we willen dat de aarde geen onbewoonbare planeet wordt, dan moet iedereen aan de slag. Wat we tot nu toe hebben gedaan is niet voldoende… Wij voelen de urgentie en zien kansen om samen met het kabinet versneld op zoek te gaan naar alternatieven voor fossiele brandstoffen. Op zoek naar oplossingen voor het heter, natter én droger worden van de stad en natuur en op zoek naar oplossingen voor mobiliteit. 19