2019 Rapport Rekenkamercommissie - externe inhuur

* Texel hanteert in zijn inkoop-en aanbestedingsbeleid geen expliciete bedragen, maar alleen de kleurenaanduiding. Bron: Inkoop-en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Vlieland, Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling en het Samenwerkingsverband de Waddeneilanden. Vastgesteld door college van de gemeente Ameland, 12 juni 2018, p. 21, en Gemeente Texel (2014), Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2014.

Ten aanzien van inhuur in relatie tot de inkoop- en aanbestedingsregels is op Texel een aantal Relevante aanbevelingen gedaan in het nog niet door het college vastgestelde conceptrapport van

53

54

De geactualiseerde notities over het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Terschelling, Vlieland en Schiermonnikoog zijn nog niet vastgesteld door de betreffende colleges. Gids Proportionaliteit, april 2016, p. 31. De figuur staat ook in de Gids proportionaliteit, zonder expliciete drempelbedragen die de gemeenten zelf kunnen invullen.

16 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

het 213a-onderzoek:

•

neem een ‘taakanalyse op basis van noodzaak’ mee in de afwegingen en doe de vervanging waar mogelijk niet zonder meer ‘1-op-1’;

•

weeg bij een actualisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid af of het wenselijk is de drempel voor het 55 1-op-1 inkopen voor diensten te verruimen.

1.3 Bevindingen Op basis van de voorgaande paragrafen, worden de volgende bevindingen gedaan. 

Er is bij geen van de eilanden een beleidskader specifiek voor externe inhuur; dit is ook niet wettelijk verplicht. Voor zover er kaders zijn, komen die – indirect – voort uit algemene kaders die te maken hebben met de besturingsfilosofie of organisatievisie, het (strategisch) personeelsbeleid, en/of het inkoop- en aanbestedingsbeleid.



Texel en Terschelling hebben er voor gekozen om regiegemeente te zijn, wat betekent dat de vaste formatie klein is, en er relatief veel wordt ingehuurd. De gemeenteraad van Texel heeft het inhoudelijk kader van regiegemeente vastgelegd, en streeft naar een kleinere vaste formatie en ook minder externe inhuur. Op Terschelling heeft het college in 2012 het besluit genomen om invulling te geven aan het concept regievoerende gemeente. In de begroting 2018 is vastgelegd dat vanaf 2019 waar mogelijk overgeschakeld zal worden van inhuur naar vaste krachten, wat de facto een overgang van regiegemeente naar een gemeente die meer werkt met vaste krachten betekent. Omdat dat in de begroting 2018 is weergegeven, is die keuze door de raad bekrachtigd. De visie zoals naar voren gebracht in de begroting is vervolgens, zij het in andere bewoordingen, als uitgangspunt benoemd in het college-akkoord dat ook door de raad is vastgesteld (mei 2018), waarbij is aangegeven dat dat de “komende jaren nader” nog moet wordt uitgewerkt.



Er is in het kader van personeelsbeleid niet op alle eilanden sprake van formeel vastgelegde regels rond externe inhuur. Dat geldt bijvoorbeeld voor de ‘drie-stappen‘-afwegingsregel, die als een manier van werken in de praktijk moet worden beschouwd, maar die – behalve op Terschelling – niet een formeel vastgelegd kader is. De drie stappen zijn wel als “algemeen richtsnoer” vastgelegd in een verslag van de Eilandraad van 30 november 2007. Op Texel zijn de drie stappen opgenomen in het digitale systeem van het besluitvormingsproces rond inhuur (Mozard). Terschelling heeft in een beleidsnota en een directiebesluit wel kaders opgenomen. Op Schiermonnikoog en Vlieland is de (ongeschreven) manier van werken om zoveel mogelijk gebruik te maken van vaste formatie, maar dat is niet formeel vastgelegd. Door de gemeenschappelijke OR is aangegeven dat de afwegingsregel naar het oordeel van de OR niet consequent wordt uitgevoerd. In het kader van het personeelsbeleid zien alle gemeenten voor zichzelf een belangrijke rol als werkgever op het eiland voor de eigen bevolking, maar dat is meestal niet uitgewerkt als een formeel uitgangspunt. Ten slotte is ook het “oog hebben voor de lokale economie” dat als uitgangspunt geldt bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid bij geen enkel eiland vertaald in (formele) regels voor externe inhuur.



De Friese Waddeneilanden hebben samen een inkoop- en aanbestedingsbeleid ontwikkeld, dat ook geldig is voor het Waddensamenwerkingsverband. Texel heeft het inkoop- en aanbestedingsbeleid afgestemd met gemeenten in Noord-Holland. De facto hanteren de vijf eilanden ongeveer hetzelfde inkoop- en aanbestedingsbeleid. Op een aantal eilanden moet het geactualiseerde inkoop- en aanbestedingsbeleid nog worden vastgesteld. De vijf Waddeneilanden hebben alle in een of andere vorm een regeling, vastgesteld door het college, waarin is vastgelegd wie binnen de organisatie over welke (financiële) besluiten gaat (mandaat).



Geconstateerd kan worden dat bij een aantal van de kaders er sprake is van afspraken over het (nog) verder uitwerken of actualiseren ervan, maar dat dit nog niet is gebeurd. Ameland hanteert een verouderde personeelsgids die aangevuld is met losse besluiten, regelingen en notities. Terschelling werkt sinds 2016 aan een organisatie-ontwikkelingsplan en een strategische personeelsplanning, maar die plannen zijn nog niet gereed. In het college-akkoord van Terschelling staat aangekondigd dat uitgangspunten rond

55

Gemeente Texel, Rapportage inhuur derden. 2017.

17 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

personeelsbeleid worden uitgewerkt. Texel werkt al een paar jaar aan het opstellen van strategisch personeelsbeleid. Op Texel is het 213a-onderzoek in 2017 gereed gekomen, maar dit heeft nog niet geleid tot een collegebesluit en is om die reden nog niet in de raad behandeld.

18 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

2 Aard en omvang externe inhuur Dit hoofdstuk gaat over de aard en omvang van externe inhuur in de jaren 2016 en 2017. Hierna wordt eerst een totaaloverzicht gegeven; daarna worden de bevindingen per deelvraag en per eiland weergegeven. De onderzoekvragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn de volgende:

4. 5. 6. 7. 8.

Welke lasten zijn gemoeid met inhuur in 2016 en 2017? Hoe zijn deze lasten van inhuur verdeeld over beleidsterreinen cq over bureaus? Hoe zijn de lasten van inhuur verdeeld naar de motieven voor inhuur ? Welke lasten zijn gemoeid met het ‘inlenen’ van medewerkers van andere (semi) overheden? Wat is de duiding van de vergelijking tussen de Waddengemeenten?

2.1 Omvang externe inhuur Over de gegevens Aan de gemeenten is gevraagd om informatie over de aard en omvang van de externe inhuur te leveren op basis van hun administratie over de jaren 2016-2017. Niet alle eilandgemeenten houden standaard gegevens over externe inhuur bij. Op basis van de definitie zoals die in dit onderzoek en door de BBV wordt gebruikt, is aan de gemeenten gevraagd om gegevens over externe inhuur vanuit hun administratie aan te leveren. De meeste eilandgemeenten administreren externe inhuur niet direct onder een ‘post externe inhuur’ conform deze definitie. In de administratie komen posten voor als ‘personeel derden’, ‘externe deskundigen’, ‘ingeleend personeel’, ‘inhuur flexibele schil’ of ‘inkoop diensten’. Ook wordt soms een deel van de inhuur bij andere gemeenten (inbesteding) op dezelfde post geadministreerd als externe inhuur. Verder is het zo dat inhuur van procesbegeleiding, toezicht of projectmanagement rond infrastructurele of bouwprojecten op verschillende manieren kan worden geadministreerd (zie ook het inleidende hoofdstuk). Met elke gemeente is daarom overlegd over welke posten wel of niet als externe inhuur zouden moeten worden gezien. Op deze wijze is vanuit de gemeentelijke administratie de omvang van de inhuur geschat.

Aan de gemeenten is daarnaast gevraagd informatie op te leveren over de motieven voor inhuur, de afdeling of teams waar inhuur plaatsvindt, en de (grootste) bureaus die worden ingehuurd. Niet alle gemeenten hebben voor beide jaren detailinformatie aangeleverd. Met name bij Texel en Terschelling is ook gebruik gemaakt van totaalcijfers over externe inhuur van de gemeenten zelf. Bij Texel gaat het om de cijfers in het (nog niet door het college vastgestelde) conceptrapport van het 213a-onderzoek. Bij Terschelling gaat het om cijfers over inhuur per team in de bijlage ‘Overzicht Loonkosten’ bij de jaarstukken. Bij sommige gemeenten zijn cijfers over meerdere jaren beschikbaar, naast die van 2016-2017; die zijn ter vergelijking hier ook meegenomen. Omdat elke gemeente iets andere posten gebruikt voor externe inhuur, is de onderlinge vergelijkbaarheid niet volledig ‘1-op1’. Desondanks kan een globale vergelijking tussen de eiianden onderling en tussen de eilanden en landelijke kengetallen wel worden gemaakt. Een laatste opmerking betreffende de gegevens is dat alle gemeenten vanaf 2017 verplicht in hun begroting en rekening een beleidsindicator moeten opnemen over externe inhuur, conform de definitie die het BBV aangeeft en die ook in dit onderzoek wordt gebruikt.

Het gaat daarbij alleen om een totaalcijfer van externe inhuur (absoluut en als percentage van loonkosten plus externe inhuur). De totaalcijfers van de gegevens die uit de adminstratie van de gemeenten kon worden samengesteld, zijn in dit onderzoek vergeleken met die beleidsindicator. Omvang inhuur In het schema zijn de totaalcijfers van de eilanden weergegeven zoals die op bovenstaande wijze zijn verkregen.

19 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Tabel 2.1: Totaal externe inhuur in omvang en als % van de loonsom plus inhuur* Ameland 2016 2017

Omvang (mln euro)

n.b.

Schiermonnikoog n.b.

als % loonsom plus inhuur**

n.b.

n.b.

Terschelling * 1,4****

Texel

Vlieland

2,1

0,2

28%****

17%

14%

Omvang (mln euro)

0,8

0,1

1,5****

2,0***

0,2

als % loonsom plus inhuur**

16%

12%

27%****

16%

12%

* De cijfers van de gemeente Terschelling hebben een afwijkende grondslag ten opzichte van die van de andere eilanden, en zijn daardoor niet '1-op-1' te vergelijken. ** Berekend op basis van gegevens verkregen uit de gemeentelijke administraties. *** De totaalcijfers bij Texel voor 2017 zijn gebaseerd op het jaarverslag die op hun beurt gebaseerd zijn op cijfers uit het zogenoemde maandaatregister: het beschikbaar gesteld budget. **** De totaalcijfers bij Terschelling betreffen de post ‘Personeel derden’. Cijfers 2016 zijn bepaald op basis van een boekingenoverzicht; voor 2017 op basis van een bijlage “Overzicht Loonkosten 2017” bij de jaarrekening 2017. In de begroting 2018 is een tijdpad voor het afbouwen van ‘personeel derden' opgenomen door het wijzigen van dienstverbanden van inhuur naar vast. Bron: Opgave gemeenten

De totale omvang van de inhuur is in de gemeente Ameland in 2017 ruim 8 ton. Als percentage van de loonsom plus inhuur kan de inhuur worden berekend op 16%. Dat cijfer is bepaald op basis van door de gemeente aangeleverde basisgegevens, waaruit de rekenkamercommissie de externe inhuur volgens de in dit onderzoek gebruikte definitie heeft gefilterd; de gemeente zelf houdt geen administratie bij volgens die definitie. De omvang van de inhuur zoals die in het jaarverslag van de gemeente over 2017 is gegeven, geeft een veel lager bedrag (388.009 euro) en een lager percentage (9,3%). Dit wordt veroorzaakt doordat in de gegevens in het jaarverslag alleen de bij de gemeente gebruikte post ‘personeel derden’ is meegenomen en niet ook een deel van de post ‘externe deskundigen’, die volgens de in dit onderzoek gehanteerde definitie wel moet worden meegenomen. Overigens werd in de gemeentelijke begroting van 2017 nog een percentage genoemd van 26,4%. De verklaring van deze hogere verwachtingen ten aanzien van uitgaven externe inhuur is in het kader van dit onderzoek niet te geven. Door de gemeente is aangegeven dat de inhuur van 2017 ten opzichte van 2016 is gedaald, met name door het invullen van een aantal vacatures. De omvang van de externe inhuur in de gemeente Schiermonnikoog kan worden bepaald op ruim 1 ton (2017), en is in absloute termen bescheiden te noemen.

Als percentage van de loonsom plus inhuur is de inhuur 12%. Ook bij Schiermonnikoog is het cijfer bepaald op basis van door de gemeente aangeleverde basisgegevens, waaruit de rekenkamercommissie de externe inhuur volgens de in dit onderzoek gebruikte definitie heeft gefilterd; de gemeente zelf houdt geen administratie bij volgens die definitie. In de jaarrekening over 2017 wordt een bedrag aan inhuur genoemd van ruim 5 ton en een percentage van 33,3%. De oorzaak van het verschil is dat in de cijfers in de rekening zoals die uit de gemeentelijke administratie naar voren komen, ook inhuur bij andere overheden en uitbesteding zijn meegenomen. De cijfers van de gemeente Terschelling zoals die in tabel 2.1 staan, hebben een afwijkende grondslag ten opzichte van die van de andere eilanden, en zijn daardoor niet '1-op-1' te vergelijken. De cijfers zijn gebaseerd op de post ‘Personeel derden’ zoals de gemeente die in haar administratie bijhoudt. Daarin is geen nader onderscheid gemaakt naar wat in dit onderzoek uitbesteding wordt genoemd. Vormen van uitbesteding zijn dus ook in de cijfers meegenomen, wat een overschatting van de externe inhuur volgens de definitie van dit onderzoek geeft. In de cijfers van de gemeente Terschelling zit de payroll-constructie voor tijdelijke contracten, 56

die de gemeente niet als externe inhuur beschouwt .

56

De uitgaven via payroll-constructie zitten overigens wel verwerkt in de cijfers in een presentatie aan de gemeenteraad van begin 2018, waarin de totaalcijfers “inhuur derden” worden genoemd. In de presentatie wordt het onderscheid tussen wat de gemeente als externe inhuur en als uitbesteding beschouwd, niet gemaakt.

20 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

In de cijfers van Terschelling (in tabel 2.1) zijn specifieke kosten voor ruimtelijke plannen, organisatieontwikkeling en bijvoorbeeld juridisch advies niet meegenomen die volgens de definitie die in dit onderzoek is 57 gehanteerd mogelijk voor een deel wel als inhuur zouden moeten worden gezien. Van die uitgaven is op basis van de door de gemeente verstrekte gegevens niet duidelijk welk deel als externe inhuur volgens de definitie in 58 dit rapport zou moeten worden beschouwd. Om toch een indicatie te geven van de omvang van externe inhuur bij de gemeente Terschelling, is hier volstaan met het totaal van de weergave van de post ‘Personeel derden’. De post ‘Personeel derden’ was in 59 2016-2017 op Terschelling ongeveer 1,4-1,5 miljoen euro groot. Als percentage van de loonsom plus inhuur gaat het om rond de 28% respectievelijk 27%. In de begroting 2018 is vastgelegd dat vanaf 2019 “waar mogelijk” overgeschakeld zal worden van inhuur naar vaste krachten:

“Voorlopig is er in de loonbegroting van uitgegaan, dat er tot en met 2018 sprake zal zijn van een grote mate van inhuur van personeel van derden voor de ambtelijke organisatie. Waar mogelijk willen wij overschakelen van inhuur van personeel naar vaste krachten. Dit betekent dat de kosten voor vast personeel zullen stijgen, waar tegenover een lagere last voor inhuur via derden zal staan. Pas vanaf 2019 zal deze wijziging in aanstelling mogelijke voordelen gaan opleveren” (Gemeente Terschelling, Begroting 2018, p. 22).

Dat zou betekenen dat de omvang van de externe inhuur vanaf 2018 af gaat nemen. In de begroting 2018 is een tijdpad voor het afbouwen van ‘personeel derden' opgenomen door het wijzigen van dienstverbanden van 60 inhuur naar vast. De afname moet volgens die planning met name in 2019 plaatsvinden. Terschelling noemt in de begroting of rekening niet de beleidsindicator die volgens de BBV moet worden opgenomen. Volgens opgave van de gemeente zal de beleidsindicator vanaf de jaarrekening 2018 wel worden opgenomen. De totale omvang van de inhuur ligt in de gemeente Texel in de jaren 2016-2017 rond de 2 miljoen euro (zie 61 tabel 2.1). Als percentage van de loonsom plus inhuur schommelt de inhuur rond de 16-17%. De omvang van de inhuur zoals die in de tabel is gegeven, is gebaseerd op concept rapport van het 213a-onderzoek (2016) en de cijfers uit het jaarverslag van de gemeente (2017). In het concept rapport van het 213a-onderzoek is een overzicht opgenomen van de posten waarop inhuur wordt geboekt in de administratie en die de basis vormt voor de bepaling van de totale inhuur. De totaalcijfers 2017 bij Texel in het jaarverslag zijn gebaseerd op het beschikbaar gesteld budget uit het zogenoemde maandaatregister.

Omdat de bron mandaatgegevens betreft, mag in beginsel worden verwacht dat de realisatie niet hoger is dan de gegeven mandaten, omdat immers het mandaat de geoorloofde uitgaven per overeenkomst limiteert. De hier berekende percentages in tabel 2.1 zijn iets lager dan die in het concept 213a-onderzoek worden gegeven (over 2016), wat vooral komt doordat percentages in het concept 213a-onderzoek berekend zijn op de loonsom, exclusief de bestuurskosten. Om waarschijnlijk dezelfde reden is het percentage in de tabel lager dan het percentage dat in de begroting 2017 (over 2017) is gegeven; het is juist iets hoger dan het percentage dat in 62 de jaarrekenign over 2017 is gegeven (13,95%).

57

Die kosten telden in totaal op tot circa 570.000 euro in 2016. De gemeente Terschelling beschouwt die specifieke kosten niet als externe inhuur. 59 Voor 2016 op basis van een boekingenoverzicht; voor 2017 op basis van een bijlage “Overzicht Loonkosten 2017” bij de jaarrekening 2017. In een presentatie aan de gemeenteraad van begin 2018 worden iets lagere bedragen genoemd, 1,2 miljoen euro voor 2016 respectievelijk 1,4 miljoen euro. Op basis van de gegevens die door de gemeente zijn aangeleverd, kan geen duiding van dat verschil worden gevonden. In de presentatie wordt het onderscheid tussen wat de gemeente als externe inhuur en als uitbesteding beschouwd, niet gemaakt. 60 Gemeente Terschelling, Begroting 2018, p. 22. In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat er al collegebesluiten zijn genomen voor de overschakeling naar minder inhuur, maar dat die in het kader van de AVG niet aan de rekenkamercommissie beschikbaar konden worden gesteld. 61 De totaalcijfers bij Texel voor 2017 zijn gebaseerd op het jaarverslag die op hun beurt gebaseerd zijn op het beschikbaar gesteld budget uit het zogenoemde maandaatregister. 62 Voor de cijfers 2018 (niet in de tabel) is het percentage dat in de begroting 2018 is weergegeven (15,88%) juist iets lager dan berekend kan worden op basis van de cijfers van de gemeente. 58

21 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Op basis van gegevens uit het conceptrapport van het 213a-onderzoek kan worden aangegeven dat in 2014 en 2015 de omvang van de externe inhuur hoger was (2,8 respectievelijk 2,3 miljoen euro). In de jaren voor 2016 is een sterke daling te zien. De achtergrond van de daling tussen 2014 en 2016 ligt onder meer in de organisatie63 ontwikkeling die gericht was op een compactere en flexibeler organisatie. Naast de inhuur is ook de vaste 64 formatie in die periode licht afgenomen, zij het minder snel dan de omvang van de inhuur. In 2018 wordt door de gemeente weer een lichte stijging verwacht. De totale omvang van de inhuur is in de gemeente Vlieland rond de 2 ton, en is daarmee in absolute termen bescheiden. Ook bij Vlieland is het cijfer bepaald op basis van door de gemeente aangeleverde basisgegevens, waaruit de rekenkamercommissie de externe inhuur volgens de in dit onderzoek gebruikte definitie heeft gefilterd; de gemeente zelf houdt geen administratie bij volgens die definitie. In 2016 was de inhuur hoger met name vanwege inhuur van interim management voor onderwijs. Als percentage van de loonsom plus inhuur was de inhuur in 2016 daarom ook iets hoger dan in 2017. In het interview is aangegeven dat in 2018 de inhuur naar verwachting lager is omdat een aantal vacatures inmiddels zijn bezet.

2.2 Motieven externe inhuur Bij alle eilandgemeenten wordt ingehuurd om vacatures (tijdelijk) op te vullen, voor ziektevervanging, voor het opvangen van pieken in werkdrukte, en voor het inhuren van specifieke deskundigheid. Bij vervulling van openstaande vacatures door inhuur is er in de gemeentelijke administraties in zekere zin sprake van ‘communicerende vaten’: als de vacatures vervuld zijn, vervalt die inhuur (waardoor de inhuur lager is) en valt de betreffende post onder de loonsom (waardoor de loonsom hoger is). Op Ameland vormt het inhuren van expertise het belangrijkste motief voor inhuur. Het gaat om 57% van de totale inhuur (tabel 2.2). Het tijdelijk opvullen van vacatureruimte vormt ca. 34% van de inhuur. De piekbelasting betreft op Ameland in belangrijke mate de extra menskracht voor de eigen buitendienst gedurende de zomermaanden. Tabel 2.2: Inhuur Ameland naar motief in 2016 en in 2017 Totaal (euro) 2017

823.672

Openstaande vacatures*

Piek/werkdruk

Expertise/ overig

279.222

75.849

468.601

34%

9%

57%

* ‘Inzet i.p.v. vacature’ en ‘Vervanging i.v.m. vacature. ** Overig en projecten i.v.m. ‘staf’ en ‘communicatie’. Bron: Opgave Gemeente Ameland.

Op Schiermonnikoog betreft de inhuur voornamelijk inhuur vanwege specifieke deskundigheid. De gemeente Terschelling heeft geen gedetailleerd overzicht gegeven van de motieven voor inhuur. In een presentatie aan de gemeenteraad van 23 januari 2018 worden de daar genoemde bedragen van inhuur als geheel aangeduid als "flex". Als motieven voor inhuur in het algemeen zijn door de gemeente aangegeven: knelpunten in de formatie (zoals ziekte), geen capaciteit om extra klussen binnen de formatie op te lossen, specifieke of specialistische deskundigheid, als inhuur goedkoper is dan het zelf uitvoeren, en fluctuatie in het 65 werkaanbod . Op Texel vormen het tijdelijk opvullen van vacatureruimte en ziekteverzuim samen rond 20-40% van de totale inhuur (tabel 2.3). De omvang is afhankelijk van het aantal openstaande vacatures en het ziekteverzuim. Het

63

Gemeente Texel, Rapportage inhuur derden. 2017.

64

De procentuele daling van de externe inhuur is van 2014 op 2016 ongeveer 25%; de daling van het vaste personeel ongeveer 5% (van 152 fte naar 146 fte feitelijke bezetting) Bron: Gemeente Texel, (Rapportage inhuur derden. 65 Gemeente Terschelling, Directiebesluit bij mandaat. Nummer advies: 20160822-5A. 18 augustus 2016., p. 4.

22 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

ziekteverzuim was in 2017 relatief hoog, waardoor de inhuur om die reden in dat jaar ook hoog was. In 2018 wordt een relatief hoge inhuur verwacht vanwege openstaande vacatures. De gemeente Texel hanteert bij elk beleidsteam een van tevoren bepaald budget voor flexibele inzet van personeel. Die zogenoemde 'flexibele schil' wordt vooral gebruikt voor inhuur voor tijdelijke, hogere werkdruk, bijvoorbeeld als er tijdsdruk is en er in korte tijd veel werk verzet moet worden. De flexibele schil wordt begroot op ongeveer 8 fte totaal voor de hele gemeente en komt neer op ca. 550.000 euro (2016 en 2017). De grootste categorie waaraan inhuur wordt besteed – ca. 35-50% van het totaal – betreft “Overig/projecten”. Daarbij gaat het onder meer om inhuur van externe deskundigheid. Ook gaat het voor een deel om inhuur dat verband houdt met projecten in de vorm van een extern bureau dat, of een externe deskundige die door de gemeente direct wordt ingehuurd voor (extra) projectbegeleiding, projectmanagement, onderzoek e.d. Het gaat 66 doorgaans om 20.000-30.000 euro bij de afzonderlijke projecten . Tabel 2.3: Inhuur Texel naar motief 2015-2018* Totaal euro

Openstaande vacatures

Ziektevervanging

Pieken/werkdruk (flexibele schil)**

Overig/projecten***

2015

2.347.027

483.821

21%

283.145

12%

664.314

28%

915.747

39%

2016

2.065.981

230.148

11%

228.167

11%

556.307

27%

1.051.359

51%

2017

1.978.683****

135.743

7%

594.775

30%

549.166

28%

698.999

35%

2018

2.209.788

587.508

27%

114.154

5%

512.040

23%

996.086

45%

* Beschikbaar gesteld budget. ** In de gemeente Texel wordt bij elk team een van tevoren bepaald budget voor flexibele inzet van personeel ingezet. Die zogenoemde 'flexibele schil' wordt vooral gebruikt voor inhuur voor tijdelijke hogere werkdruk (pieken). *** Het gaat hier om tijdelijke inhuur en inkoop diensten voor beleidsopdrachten, onderzoeksopdrachten en tijdelijke overige werkzaamheden, waarover het college en/of de gemeenteraad besluit. Het gaat niet om de totale aanbestedingssom van projecten, maar alleen om dat deel in de vorm van een externe deskundige of een bureau dat door de gemeente direct wordt ingehuurd voor (extra) onderzoek, projectbegeleiding, projectmanagement e.d. Een nadere onderverdeling is er niet voor alle jaren beschikbaar. In 2017 wordt het hele budget van 698.999 euro aangegeven als 'inhuur projecten'. **** De totaalcijfers bij Texel voor 2017 zijn gebaseerd op het jaarverslag die op hun beurt gebaseerd zijn op het beschikbaar gesteld budget uit het zogenoemde maandaatregister. Bron: Opgaven gemeente Texel

De inhuur van de gemeente Vlieland betreft deels het opvullen van openstaande vacatures, en deels opvang van pieken in de werkdruk (met name voor de eigen groenvoorziening). Het grootste deel betreft de categorie ‘Overig’ en bestaat uit inzet voor projecten, en (in 2016) inhuur op het gebied van onderwijs. Tabel 2.4: Inhuur Vlieland naar motief in 2016 en 2017 Totaal (euro)

Openstaande vacatures/ ziektevervanging

Piek/werkdruk**

Overig***

2016

242.058

57.000

24%

18.041

7%

165.154***

68%

2017

192.045

60.430

31%

17.447

9%

114.168****

59%

* De percentages zijn in totaal niet altijd 100% vanwege afrondingsverschillen. ** Opvang pieken in groenvoorziening in de zomermaanden. *** Inhuur voor onderwijs, waaronder tijdelijk interim management, en een deel ziektevervanging. **** Deels externe deskundigheid en deels onderwijs waaronder een deel ziektevervanging. Bron: Opgave Gemeente Vlieland

2.3 Beleidsterreinen externe inhuur Op welke beleidsterreinen of door welke organisatie-onderdelen wordt ingehuurd, verschilt per gemeente (tabel 2.5). Er is geen eenduidig beeld van beleidsterreinen/organisatie-onderdelen waar relatief veel wordt

66

Opgave Gemeente Texel.

23 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

ingehuurd. De omvang van de inhuur per beleidsterrein/organisatie-onderdeel is in dit onderzoek niet vergeleken met de omvang van de totale budgetten van de beleidsterreinen/organisatie-onderdelen. Tabel 2.5: Aandeel inhuur beleidsvelden/organisatie-onderdelen 2017 Ameland*

Schiermonnikoog

Terschelling**

Texel***

Vlieland

Beleidsterrein/Domein

Taakveld

Kostenplaats/team

Beleidsterrein/-team

Beleidsterrein

Communicatie Buitendienst

8% 8%

Personeelszaken

8%

Sociaal Domein

7%

Belastingen Staf

Publiekszaken

50%

Wonen en bouwen

48%

Overige

1%

Salariskosten ambt. org.****

Dienstverlening

40%

Beleidsteams

60%

25%

Team Beleid en regie

Gemeentewerken

30%

Onderwijs

31%

22%

Beleid

15%

Buitendienst

9%

Ondersteuning

11%

Bedrijfsvoering

4%

Directie

0%

Staf 17%

7% 6%

College van B&W

12%

Team Ondersteuning

12%

Centr. Natuur en Landschap

3%

Onderwijs

6%

Team Publiek

Bouwen en Wonen

6%

Griffiefunctie

Vergunningen

3%

't Behouden Huys

2%

Handhaving

3%

Team Uitvoering

2%

College

3%

Financiën

2%

Diversen/overig

32%

2% 2%

* 2017. ** 2016; geen cijfers over 2017 aangeleverd door gemeente. De gegevens van de gemeente Terschelling betreffen de post ‘Personeel derden’. *** Alle cijfers betreffen beschikbaar gesteld budget. **** De post “Salariskosten ambtelijke organisatie” is niet nader toegedeeld aan teams. Bron: Opgave gemeenten

Op Ameland wordt in termen van budget het meeste ingehuurd bij de beleidsterreinen/domeinen Communicatie, Buitendienst, Personeelszaken, Sociaal domein en Belastingen. Op Schiermonnikoog betreft de inhuur vooral het team Wonen en bouwen en Publiekszaken (tijdelijk i.v.m. ziektevervanging); waarbij de verdeling van externe inhuur over beide teams (2017) ongeveer gelijk is. Het grootste deel van de post ‘personeel derden’ op Terschelling betreft “Salariskosten ambtelijke organisatie” die niet verder is toegedeeld naar teams. Van de post ‘Personeel derden’ die wel is toegedeeld per team zijn de teams die relatief veel inhuren in termen van budget Team Beleid en regie, Staf, het College van B&W en Team Ondersteuning. Op Texel wordt in termen van budget verreweg het meeste ingehuurd bij de teams Dienstverlening en Gemeentewerken. Dit correspondeert met het beleid dat bij ziektevervanging en piekdrukte in eerste instantie alleen wordt ingehuurd bij de teams waarbij de rechtstreekse dienstverlening aan de burger in het geding komt (publieksbalie, reinigingsdienst, etc.). Op Vlieland betreft de inhuur vooral de inhuur bij beleidsteams. Daarnaast is de inhuur op het gebied van onderwijs relatief groot.

24 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

2.4 Aanbieders externe inhuur De eilanden kennen alle een aantal aanbieders waarbij het om relatief grote budgetten gaat. Een aantal organisaties wordt door een meerderheid van de eilanden ingezet, zoals Start, Driessen, BAN Personeesldiensten, en Maandag (tabel 2.6). Over het algemeen kiezen de eilanden voor “eigen” aanbieders en is er weinig overlap in ingehuurde bureaus. De vijf waddeneilanden huren op een aantal beleidsterreinen vergelijkbare expertise in voor juridisch advies en ict, maar niet bij dezelfde bureaus. Tabel 2.6: Aanbieders van inhuur 2016 en 2017 Gemeente

Aanbieder

(Hoofd)type*

Ameland**

Maandag interim Professionals Startpeople Woudwijk Zorgadvies Multiskill AKD n.v. Fooq Holwerda en Holwerda BAN Personeelsdiensten Grunstra Architecten

interim/detachering uitzendbureau adviesbureau communicatie-advies advocaten adviesbureau dienstverleming interim/detachering architecten

Schiermonnikoog

Bureau voor Noordelijke Gemeenten Kenonz Start people Haute Equipe Van Assen stedebouw Bugel Hajema KP&O

interim/detachering interim/detachering uitzendbureau adviesbureau adviesbureau adviesbureau interim/detachering

Terschelling**

BAN Personeelsdiensten Aha-advies Onss Anteagroup Breuer Institute Intermezzo Holding E Blaauw A-la Tuil

interim/detachering adviesbureau interim/ detachering administratiekantoor adviesbureau adviesbureau adviesbureau zzp***

Texel**

Driessen HRM 4cSolutions InterConcept interim Cens-or SMQ Noord BMC Maandag interim Professionals PHNX Bureau Burg Performance Care

interim/detachering interim/detachering interim/detachering interim/detachering ict en data adviesbureau interim/detachering adviesbureau interim/detachering magement

Vlieland

Start people Bureau Meesterschap verschillende zzp’ers

interim/detachering interim/detachering -

* Gebaseerd op informatie van websites. ** Bij de grotere eilanden worden meerdere bureaus ingehuurd. Hier zijn alleen de grootste (circa tien) in termen van budget genoemd. De gegevens van de gemeente Terschelling betreffen de post ‘Personeel derden’. *** Opgave gemeente Terschelling. Bron: Opgave gemeenten.

De gemeente Ameland huurde in 2017 bij een groot aantal aanbieders in (tabel 2.6 geeft de grootste in termen van budget daarvan weer). Het budget dat wordt ingezet voor inhuur is relatief sterk geconcentreerd bij een kleine groep aanbieders. De “top-10” bureaus zijn goed voor bijna 60% van de inhuur; bijna 25% wordt uitgezet bij Maandag en Startpeople. Het contract van de gemeente Ameland met Start uit 2002 is nooit herijkt, aan een herziening zou worden gewerkt. Op Schiermonnikoog worden verschilende aanbieders gebruikt, deels bureaus waar externe deskundigheid wordt ingehuurd en deels detacheerders.

25 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

De post ‘Personeel derden’ bij de gemeente Terschelling betrof in 2016 ongeveer tien aanbieders. Het budget dat daarmee gemoeid is, is sterk geconcentreerd bij een beperkt aantal aanbieders. Ruim 90% van het budget dat is gemoeid met inhuur, gaat naar vijf aanbieders. BAN personeelsdiensten vertegenwoordigd in geld uitgedrukt meer dan de helft van het bedrag (ca. 800.000 euro). Het gaat daarbij – zoals eerder vermeld volgens opgave van de gemeente vooral om personeel dat nog in een proeftijd zit dat via payroll constructies 67 wordt geregeld, en dat de gemeente niet als externe inhuur beschouwd . De gemeente Terschelling betaalt naast de betaling voor de salarissen van pay-roll medewerkers en ingehuurde personen ook een jaarlijks 68 deelnemersbijdrage aan BAN personeelsdiensten. Het meerjarige contract van de gemeente Terschelling met BAN personeelsdiensten uit 1998 is nooit herijkt. De gemeente Texel huurde over de jaren 2016-2017 bij enkele tientallen aanbieders in. Het budget dat wordt ingezet voor inhuur is relatief sterk geconcentreerd bij een kleine groep aanbieders. De “top-10” bureaus zijn goed voor ruim de helft van het totale budget voor inhuur. Circa 35-40% van de inhuur wordt uitgezet bij de eerste vijf bureaus; ongeveer 15% wordt uitgezet bij Driessen.

De inhuur bij Driessen betreft de inhuur van flexibele arbeidskrachten op payroll basis, en is gebaseerd op een raamcontract uit 2015. Het raamcontract is in beginsel aangegaan voor een periode van vier jaar, en wordt daarna zonder opzegging stilzwijgend met steeds 69 een maand verlengd. In gezamenlijkheid met een groot aantal gemeenten in het noorden van Noord-Holland (de zogenoemde Noordkop gemeenten) heeft Texel door middel van een Europese aanbesteding in 2018 per 11-2019 nieuwe raamovereenkomsten gesloten. De gemeente Vlieland maakt vooral gebruik van een uitzendbureau en zzp’ers en – voor wat betreft onderwijs – van het Bureau Meesterschap (specialistische aanbieder op het gebied van onderwijs).

2.5 Inhuur bij andere overheden De eilanden huren ook expertise en tijdelijke inzet in bij andere overheden. Zoals in het inleidende hoofdstuk is aangegeven, betreft de definitie van externe inhuur geen ‘inbesteding’ bij andere gemeenten. De rekenkamercommissie heeft wel gekeken naar inbesteding vanwege de interesse van raadsleden daarin en omdat inbesteding een alternatief is voor externe inhuur bij een private organisatie met een winstoogmerk. Omdat dit onderzoek gaat over externe inhuur is echter geen specifieke informatie gevraagd bij de gemeenten over de omvang in financiële termen van de inhuur bij andere overheden. Wel kan in het algemeen worden gesteld dat vooral bij de kleinste eilandgemeenten de inhuur bij andere overheden relatief groot is. De onderlinge inhuur bij andere Waddeneilanden is beperkt. Er wordt meer inbesteed bij gemeenten aan de vaste wal. De inbesteding zoals aangegeven in de tabel is gebaseerd op dienstverleninsgovereenkomsten. Daarmee is niet alle onderlinge inhuur in beeld, omdat kleine klusjes door andere overheden ook wel “om niet" worden verricht.

67 68

69

De proeftijd in de payroll constructie is maximaal twee jaar. De deelnemersbijdrage was in 2018 1.531 euro (inclusief BTW). Raamcontract met Driessen. Artikel 2: deze overeenkomst wordt aangegaan voor minimaal 2 jaren en eindigt zodoende op 4 januari 2017, met de mogelijkheid tot verlening van tweemaal 1 jaar, tesamen 4 jaren. Artikel 2.4: geschiedt de opzegging niet schriftelijk en niet met inachtneming van de minimale contractduur en opzegtermijn van drie maanden voor de vervaldatum, dan zal de overeenkomst stilzwijgend worden verlengd met telkens 1 maand.

26 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Tabel 2.7: Samenwerking met gemeenten via dienstverleningsovereenkomsten* Ameland

Schiermonnikoog

Terschelling

Texel

Vlieland

• Uitvoering

• Onderwijs, door

• Onderwijs, door

• Detachering (sociaal

• Personeel en

aan de dvo onderwijs

• ICT, door gemeente Leeuwarden

gemeente Ameland

• Onderhoud gebouwen, door gemeente Ameland

• Financiën, door Noardeast Fryslân

• ICT, door gemeente Leeuwarden

• Bezwarencommissie, door gemeente Ameland

gemeente Ameland

recherche) vanuit gemeente Schagen

• HRM, door GR

• Medewerker publiek,

organisatie, door gemeente Leeuwarden

• Salarisadministratie,

Waddeneilanden

door SED gemeente**

• Integrale veiligheid

• Belastingen en heffingen

en rampen, door GR Waddeneilanden

Gemeente Leeuwarden

• BGT, (Basisregistratie

• Uitkeringsadministratie

Grootschalige Topografie) door gemeente Leeuwarden

• ICT, door gemeente Leeuwarden

• administratie door, gemeente Texel

• Financiën, door

Gemeente Den Helder

• Inkoopadvies Gemeente Den Helder

• Bezwaarschriftencommis sie Gemeente Hollands Kroon

• Salarisadministratie Gemeente Terschelling

gemeente Texel

• Teamleider, door

door gemeente Leeuwarden

• BAG (Basisregistratie adressen en gebouwen) door gemeente Leeuwarden

• ICT, door gemeente Leeuwarden

• Sociale zaken, door gemeente Terschelling

• Onderwijs, door

gemeente Texel

gemeente Ameland * Beleidsterreinen, aangegaan met de uitvoerende partij. Vet = dienstverleningsovereenkomst bij andere eilandgemeente. ** De SED organisatie is ontstaan na een ambtelijke fusie van de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland. Bron: Opgave gemeenten

2.6 Vergelijking cijfers en bevindingen Een manier om de omvang van de inhuur in een gemeente te vergelijken, is om de kosten van externe inhuur te relateren aan de totale personeelskosten (inclusief inhuur) in de organisatie. Dat kengetal kan worden vergeleken met de uitkomsten van de personeelsmonitor van A+O fonds Gemeenten. Daarin is een indiactor opgenomen in de vorm van de verhouding tussen externe inhuur en de loonsom plus externe inhuur. Voor gemeenten in de klasse onder de 20.000 inwoners is voor 2016 en 2017 een gemiddelde indicator van 15% aangegeven. Alhoewel een '1-op-1' vergelijking niet goed mogelijk is omdat definities en afbakening niet geheel overeenkomen, kan er toch worden geconcludeerd dat, behalve Terschelling, de eilandgemeenten niet sterk afwijken van dit gemiddelde voor kleine gemeenten. Bij de gemeente Terschelling is inmiddels het beleid gewijzigd, waardoor de omvang van de externe minder zou moeten zijn afgenomen. 70

Een andere vergelijking die kan worden gemaakt is de zogenoemde 'Roemer-norm'. Volgens die norm is bij 71 het Rijk het streven dat niet meer dan 10% van de totale loonsom wordt uitgegeven aan externe inhuur . Uit het onderzoek van de personeelsmonitor van A+O fonds Gemeenten blijkt dat gemeenten over het algemeen niet of nauwelijks de 10% realiseren, maar meestal hoger zitten. Ook de Waddeneilanden halen deze ‘norm’ gemiddeld genomen niet. Ten slotte kan voor de Waddeneilanden onderling ook een kengetal worden berekend in de vorm van externe inhuur per inwoner (tabel 2.8).

70 71

Vernoemd naar de voormalifge SP-fractieleider Emile Roemer. Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 29 juni 2010, 31 701, nr. 32.

27 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Tabel 2.8: Externe inhuur per inwoner (in euro’s)* Ameland 2016

n.b.

Schiermonnikoog n.b.

2017

247

155

Terschelling

Texel

Vlieland

293*

152

221

314*

146

205

* De gegevens van de gemeente Terschelling betreffen de post ‘Personeel derden’, en zijn daardoor niet goed vergelijkbaar met die van de andere gemeenten. Bron: Opgave gemeenten

Op Schiermonnikoog en Texel is de inhuur per inwoner relatief laag. Op Ameland en Vlieland relatief hoog. De cijfers voor Terschelling zijn niet ‘1-op-1’ vergelijkbaar met die van de andere gemeenten.

Bevindingen Op basis van de voorgaande paragrafen over aard en omvang van externe inhuur, worden de volgende bevindingen gedaan. 

Texel en Terschelling houden cijfers bij over de (totale) externe inhuur. Bij Terschelling gaat het om cijfers op basis van een afbakening van de gemeente Terschelling (“Personeel derden”). De andere gemeenten houden niet standaard gegevens over externe inhuur bij. De meeste gemeenten administreren externe inhuur niet direct onder ‘externe inhuur’ maar onder posten als ‘personeel derden’, ‘externe deskundigen’, ‘ingeleend personeel’, ‘inhuur flexibele schil’ of ‘inkoop diensten’. Ook wordt soms een deel van de inhuur bij andere gemeenten (inbesteding) op dezelfde post geadministreerd als externe inhuur. Het is daardoor bij de cijfers over externe inhuur niet direct duidelijk of de wijze waarop inhuur wordt geadministreerd volledig conform de definitie van het BBV is. Dit beperkt ook de onderlinge vergelijkbaarheid. Opvallend is dat totaalcijfers bij Texel in het jaarverslag 2017 gebaseerd zijn op de gegevens uit het zogenoemde mandaatregister over het beschikbaar gestelde budget.



De externe inhuur is in absolute termen het grootst op Terschelling en Texel. Bij Schiermonnikoog en Vlieland gaat het in absolute termen om bescheiden bedragen. Als percentage van de loonkosten (inclusief inhuur) schommelt de inhuur op alle eilanden – behalve Terschelling – rond de 15% wat in de zelfde orde van grootte ligt als het gemiddelde van andere kleine gemeenten in Nederland. De afwijkende positie van Terschelling had onder meer te maken met de keuze om regiegemeente te zijn en om relatief veel personeel via payrolling in te huren. Bij de gemeente Terschelling is inmiddels het beleid gewijzigd.



Bij alle eilandgemeenten wordt ingehuurd om de gebruikelijke motieven die voor inhuur gelden: opvullen van vacatures, ziektevervanging, het opvangen van pieken in werkdrukte, en specifieke deskundigheid. Het inhuren van specifieke deskundigheid die de gemeente zelf niet in huis heeft, is op alle eilanden het belangrijkste motief.



Inhuur is in budgettaire termen vaak geconcentreerd bij enkele aanbieders. Met name op Terschelling is de inhuur sterk geconcentreerd, wat mede wordt veroorzaakt doordat payroll vooral via één aanbieder loopt. Ook op Texel en Ameland is de inhuur sterk geconcentreerd bij een beperkt aantal aanbieders. Een aantal organisaties wordt door een meerderheid van de eilanden ingezet. Over het algemeen kiezen de eilanden voor “eigen” aanbieders en is er weinig overlap in ingehuurde bureaus.



Met een aantal van de vaak ingehuurde bureaus is ook een raamcontact afgesloten. Vaak is er bij die raamcontracten sprake van stilzwijgende verlenging. Bij een aantal van de raamcontracten is een herijking op nut en noordzaak, accuraatheid en de vraag of een contract – gezien de drempeldragen – aanbesteed dient te worden niet gebeurd terwijl de start van het contract al jaren terug in de tijd ligt. Texel heeft in Noordkop verband per 1-1-2019 nieuwe raamcontracten afgesloten.



De onderlinge inhuur bij de adnere Waddeneilanden is beperkt. De inhuur bij andere overheden bij de kleinste eilandgemeenten is in het algemeen relatief groot. Er wordt meer inbesteed bij gemeenten aan de vaste wal.

28 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

3 Uitvoering van het inhuurproces in de praktijk In dit hoofdstuk gaat het om de praktische gang van zaken rond inhuur. Het gaat om de wijze waarop het besluit tot inhuur tot stand komt en de stappen in het proces. Onderwerp is ook de informatie over en controle op de inhuur. De onderzoekvragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn de volgende.

9.

Hoe verloopt het proces van externe inhuur in de praktijk en hoe wordt er controle op dit proces gehouden? 10. Hoe is het inkoopproces formeel ingericht hoe komt het besluit om te gaan inhuren tot stand en hoe wordt bewaakt dat inkoop tegen zo gunstig mogelijke voorwaarden en omstandigheden zal plaatsvinden? 11. Is inhuur (in het algemeen, of in specifieke gevallen) geëvalueerd en wat is/zijn de uitkomst(en) daarvan? 12. Welke sturingsinformatie wordt bijgehouden? Wordt er gestuurd en zo ja op welke wijze?

3.1 Sturing op inhuur in de praktijk Bij alle gemeenten zijn er regels en afspraken over de bevoegdheden rond inhuur en de monitoring en evaluatie van inhuur (tabel 3.1). Tabel 3.1: Samenvatting inhuurproces in de praktijk Ameland Budgetaire bevoegdheid inhuur externen Evaluatie/ monitoring/

Evaluatie van de ingehuurde bureaus

Clusterhoofd tot 5.000 euro. Directieraad, boven 5.000 euro Maandelijks mondelinge toelichting in directieraad

De opdrachtgever bewaakt de inhuur

Schiermonnikoog College

Terschelling

Texel

Vlieland

Directie

Teammanagers

College boven de 5.000 euro

Meerjarige contracten minimaal jaarlijks in management team mondelinge toelichting

Maandelijks contractueel in de directie met een mondlinge toelichting. Inhoudelijk op teamleiders niveau, die resultaatverantwoordelijk is

Resultaatbeoordeling door de betreffende werkbegeleider

Maandelijks wordt in de directie overleg gevoerd over inhuur externen.

Gemeentesecreta ris heeft zicht op inhuur externen

Evaluatie initiatief komt van extern bureau

Evaluatie initiatief komt meestal van extern bureau

Gemeentesecreta ris heeft zicht op inhuur externen

Bron: documenten en interviews, zie bijlagen

Op basis van de interviews op de vijf eilanden is het inkoopproces externe inhuur in de praktijk in beeld gebracht. Alle geïnterviewden geven aan dat er eerst wordt gekeken of eigen mensen het werk kunnen doen. Daarna wordt gekeken of bij 'collega'-eilandgemeenten beschikbaarheid is. De gemeentesecretarissen hebben onderling contact over beschikbaarheid op de eilanden. Er is volgens alle geïnterviewden sprake van een grote mate van saamhorigheid tussen de eilanden. Taken kunnen ook uitgezet worden bij de GR Waddeneilanden (Harlingen) als daar capaciteit beschikbaar is. Het kan gaan om een “paar uurtjes” of een uitgebreidere taak.

29 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

72

Daarna wordt gekeken bij partneroverheden Leeuwarden, DDFK (voor de Friese eilanden) of in de NoordKop (voor de gemeente Texel). Ook wordt wel gebruik gemaakt van personeel van de provincies, zo geeft een aantal geinterviewden aan. De afweging betreft hierbij ook een financiële omdat kleine klusjes door andere overheden vaak “om niet" worden verricht. In situaties waarbij het gaat om substantiëlere klussen volgt een financiële verrekening (via een dienstverleningsovereenkomst). Als een oplossing bij andere overheden niet mogelijk is, komt inhuur als optie in beeld. In de interviews zijn de onderstaande afwegingen genoemd bij externe inhuur. Tabel 3.2: Bevoegheden rondom het inkoopproces in de praktijk Ameland

In de directieraad is bedrijfsvoering een vast agendapunt. Ameland heeft een secretaris-directeur en twee adjunct-directeuren, die samen de directieraad vormen. Zij sturen de diverse clusters aan. Het agendapunt bedrijfsvoering betreft inzicht in tijdelijk personeel vanwege “piek” of “ziekte”. De inhoudelijke afweging voor inhuur zit bij de clusters. Ameland heeft zes clusters en de clusterhoofden geven bij een aanleiding tot externe inhuur in een papieren format aan wat de motivatie is voor de inhuur (ziekte, piek of een vacature). P&O gaat de papieren format uitwerken en de format komt vervolgens in de wekelijkse directieraad. De directieraad bewaakt de budgettaire kaders en tekent voor elke externe inhuur (er is geen ondergrens). De mandaatregels worden op dat punt niet altijd gevolgd, omdat tot 5.000 euro de ondermandataris (clusterhoofd) zelfstandige tekeningsbevoegdheid is, zie ook paragraaf 1.2 en tabel 1.2 voor mandaatregister. Bij civiele werken tekent het college voor de hele uitvoering van het project en dan hoeft er niet specifiek getekend/besloten te worden voor de inhuur.

Schiermonnikoog

Besluiten over inhuur worden in het managementteam voorbereid. Het mangementteam bestaat uit de gemeentesecretaris en de eerste en de tweede locosecretaris). Er wordt weinig op mandaat gedaan. De tekenbevoegdheid voor externe inhuur ligt bij de gemeentesecretaris en de burgemeester. In het collegevoorstel staan: aanleiding, reden voor de externe inhuur, de financiële dekking en onderbouwing voor de keuze voor het bureau. Het contract wordt door de burgemeester ondertekend.

Terschelling

De directie (bestaande uit de algemeen directeur en de gemeentesecretaris) is bevoegd tot het sluiten van inhuur en uitzendkrachten contracten en detacheringsovereenkomsten, de werving en selectie daarvan en het vrijgeven van een vacature. Er is daarbij sprake van integraal management waarbij de drie teamleiders verantwoordelijk zijn voor beleidsuitvoering, inclusief de afweging of inhuur nodig is. De financieel budgettaire beslissing daarover ligt echter altijd bij de directie ongeacht de omvang van de inhuur. De reden hiervan is dat de integrale manager de beschikbaarheid bij een andere afdeling niet kan beoordelen en bij de directie is dit overzicht er wel. De leidinggevende geeft aan of er voldoende formatie en budget aanwezig is voor de vacature of klus. Bij het ontbreken van voldoende formatie en/of budget, vindt nadere besluitvorming plaats door de directie of het college (afhankelijk van mandaat). Pas dan kan de vacature of klus worden opengesteld voor werving.

Texel

Door de invoering van het digitale systeem Mozard is er vanaf begin 2018 een vastomlijnd werkproces voor externe inhuur. Uitgangspunt van het werkproces is dat altijd moet worden benoemd waar de externe inhuur voor is met een motivatie. De processtappen zijn: o Aard (uitzend, payroll enz), duur van en motief voor inhuur moet worden ingevuld in het systeem, voordat tot inhuur kan worden overgegaan. o Het systeem regelt de autorisatie door de gemandateerde functionarissen. o Als inhuur tot stand komt, worden ook de contracten e.d. in het systeem opgenomen. o Er wordt met name getoetst op rechtmatigheid (bijvoorbeeld: betreft het een terechte ziektevervanging, door de afdeling) en budgettaire ruimte (Mozard). In het zaaksysteem is vanaf 2018 het opstellen van een mandaatbesluit inclusief de bijbehorende vragen opgenomen. In die vragen zitten stappen van controleren van de financiële dekking, inkoopprocedure (bedrijfsvoering en inkoopadviseur), personeelsadvisering (p&o adviseurs) en uiteindelijk ook altijd het fiat van de gemeentesecretaris. Voordat het werkproces in Mozard is ingericht werd ditzelfde proces handmatig gedaan door middel van het invullen van mandaat in een vast Word format (met de vergelijkbare stappen). Dit Word format werd vervolgens verwerkt in het mandaatregister dat werd bijgehouden in Excel.

Vlieland

Voor alle inhuur externen boven de 5.000 euro wordt een collegebesluit genomen, getekend door de gemeentesecretaris en de burgemeester. De aard, duur en motief wordt daarbij aangegeven. In het maandaatbesluit is die grens boven de 5.000 euro niet fomeel opgenomen, zie ook paragraaf 1.2 en tabel 1.2.

Bron: interviewgesprekken en documenten, zie bijlagen

72

De ambtelijke organisatie DDFK is vanaf 2017 operationeel. De organisatie werkt voor de gemeente Dantumadiel, Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland c.a. Inmiddels zijn de gemeenten Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland c.a. gefuseerd tot de gemeente Noardeast-Fryslân.

30 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

In hoofdstuk 2 is aangeven dat inhuur ook plaatsvindt als tijdelijk vervullen van vacatures. Soms betreft dit het hogere managementniveau, zoals gemeentesecretaris, directie of teammanager. Voor zover die betreffende manager betrokken is bij de beslissing over, en sturing en evaluatie van externe inhuur kan er – in algemene zin – een belangenconcflict ontstaan als de betreffende manager gaat over hetzelfde bureau als waar hij of zij 73 wordt ingehuurd. Dit geldt ook voor payrollconstructies. Bij geen van de gemeenten zijn expliciete regels gevonden die iets zeggen over mogelijke omgang bij belangenconflicten bij inhuur, terwijl het wel voorkomt dat er managers worden ingehuurd. Bij Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling en Vlieland is in het inkoop- en 74 aanbestedingsbeleid een algemeen artikel over integriteit opgenomen. Texel werkt met een vierogenprincipe, waardoor de controle op de prestaties van de extern ingehuurde moet worden voorzien van een paraaf van een medewerker in dienst van de gemeente Texel. Dit is echter alleen controle achteraf, nadat iemand al is ingehuurd. Bij de gemeente Ameland is de ervaring dat vast personeel substantieel goedkoper is dan externe inhuur. In het interview is aangegeven dat voor de gemeente het gebruik maken van uitzendbureaus en detacheringsbureaus relatief duur is.

Indien over wordt gegaan op externe inhuur heeft de gemeente relaties met bureaus voor externe inhuur (zie ook hoofdstuk 2). Inhuur betekent in de praktijk vaak dat een detacheringsbureau de zoekopdracht naar personeel overneemt van de gemeente. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt bij het inhuren van personeel niet altijd gevolgd (zoals het opvragen van meerdere offertes), omdat de gemeente vaak al blij is dat er geschikt personeel is gevonden. In het interview is aangegeven dat de grenzen uit het Inkoop- en aanbestedingsbeleid als beperkend worden ervaren. Slagkracht om snel te beslissen is belangrijk en dan is het aanvragen van twee of drie offertes “lastig”. De gemeente Schiermonnikoog gebruikt, zoals toegelicht in paragraaf 1.1, bewust geen payroll-constructies. Uitgangspunt op Schiermonnikoog blijft in eerste instantie een vaste dienstaanstelling, Het voortraject tot de inhuur is intensief. Er wordt bij in te huren personeel gekeken of ze in het team passen en op het eiland passen. Op Terschelling is er sprake van integraal management waarbij teamleiders verantwoordelijk zijn voor beleidsuitvoering, inclusief de afweging of inhuur nodig is. De financieel budgettaire beslissing daarover ligt echter altijd bij de directie ongeacht de omvang van de inhuur.

Afdeling HRM regelt de aanbesteding en contracten voor externe inhuur en is ook verantwoordelijk voor het kiezen van de goedkoopste partij. Terschelling huurt relatief veel in via BAN personeelsdiensten op basis van een payroll-constructie. In de interviews is aangegeven dat BAN historisch de goedkoopste aanbieder is. Een ander voordeel van BAN volgens de geïnterviewden is dat de arbeidsvoorwaarden voor de betreffende medewerkers hetzelfde zijn als bij de gemeente. BAN wordt veel gebruikt voor de flexibele schil, maar is niet ‘formeel’ de preferente aanbieder, het is meer een historisch opgebouwde relatie. Via BAN worden standaard alle payroll-constructies ingezet. Dit betreft ook de proefperiodes voorafgaand aan een vaste aanstelling. Zoals in hoofdstuk 1 al aangegeven beschouwt de gemeente dit niet als externe inhuur. Op Texel is een flexibele schil per team toegerekend en gebudgetteerd. De inkoopadviseur van financiën checkt vooraf of bij de externe inhuur de aanbestedingsprocedure wordt gevolgd. In mei 2018 heeft de gemeentesecretaris het document “De organisatie op koers!” opgesteld. Geconstateerd wordt in het document dat inhuur gemiddeld 1,6 maal zo duur is als het aannemen van een medewerker in loondienst. Voor de aanbesteding van raamcontracten wordt samengewerkt met andere gemeenten in Noord-Holland waarbij de gemeente Alkmaar veelal als penvoerder opereert.

In het conceptrapport van het 213a-onderzoek staan als aanbevelingen voor de praktijk rondom inhuur externen: interne werkprocessen eenduidiger maken, periodieke afstemming inhuur externen in het managementteam, en monitoring inhuur verbeteren. De invoering van het digitale softwaresysteem Mozard is

73

Bijvoorbeeld op Ameland is in 2016 en 2017 bij de inhuur van de gemeentesecretaris gekozen voor een bureau dat verder niet wordt ingehuurd door de gemeente. Op Terschelling is nadat eerder het salaris van de gemeentesecretaris via BAN liep (payrollconstructie), er voor gekozen dat de gemeentesecretaris rechtstreeks in dienst komt van de gemeente. Dat is volgens opgave van de gemeente sinds 1 augutus 2017 ook het geval. Overigens beschouwt de gemeente Terschelling payrollconstructies niet als externe inhuur. 74 Artikel 4.1.

31 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

75

onderdeel van het zaakgericht werken waarmee de gemeente in 2016 is gestart . In het interview is aangegevan dat de praktische aanbevelingen uit het 213a-onderzoek mede door het Mozard-systeeem zijn geïmplemeteerd. In het Mozard-systeem moeten o.a. het motief, de duur en de inhoud van de inhuur worden vermeld. Daarmee zijn de werkprocessen eenduidiger en is er meer zicht op de financiële stand van zaken. De gemeente Vlieland is vanwege het kostenaspect bezig met een herijking van externe inhuur om minder in te huren en in plaats daarvan meteen voor een jaar de medewerker in tijdelijke dienst te nemen. Nu worden medewerkers eerst nog via payroll- of uitzendconstructies ingehuurd.

Sturing op dvo’s De dienstverleningsovereenkomsten zijn relevant, omdat veelal regels zijn opgenomen over hoe met de inbesteding (inhuur bij andere overheden) wordt omgegaan. Als voorbeeld is hier gekeken naar de dvo 76 onderwijs. In de dvo onderwijs is opgenomen dat de dvo geldig is voor vier jaar en vervalt aan het einde van de looptijd. Voorafgaand aan ieder kalenderjaar wordt een uitvoeringsplan, waarin de concrete beschrijving van 77 de dienstverlening staat, gemaakt en vastgesteld door de directies die betrokken zijn bij de dvo . Het plan bevat de werkzaamheden en een inschatting van het aantal in te zetten uren. De verrekening van lasten gebeurt volgens het plan op basis van een uurtarief gebaseerd op een overeengekomen salarisschaal. Bij het uurtarief wordt een opslag van 15% voor overhead en reiskosten gerekend. Het uurtarief voor onderlinge verrekening wordt in de begroting van de Waddeneilanden expliciet opgenomen en daarmee door middel van 78 het accorderen van de begroting jaarlijks vastgesteld . De werkelijke uren worden, zo staat in de documenten, per kwartaal via het samenwerkingsverband in rekening gebracht. In de interviews is aangegeven dat voor dvo’s en detachering van een andere gemeente niet wordt vergeleken met condities (prijs/kwaliteit) in de markt.

3.2 Controle en monitoring Controle op externe inhuur Op Ameland wordt in de directieraad standaard over het onderwerp 'personeel' gesproken. De inhoudelijke voortgang rond inhuur wordt besproken in het teamoverleg en indien de inzet niet voldoende is, kan het contract worden beëindigd. Op Schiermonnikoog evalueert het managementteam de vaste inhuurbureaus minimaal jaarlijks; dat gebeurt mondeling. Het gaat om bureaus waarbij de gemeente met enige reglmaat de externe inhuur uitzet. De gemeente is klein, zodat er vanuit het management zicht is op hoe de ingehuurde kracht functioneert. Er worden bij inhuur ‘tevredenheidgesprekken’ gevoerd (door de gemeentesecretaris). Daarnaast wordt het contract gecheckt op de termijnen door de beleidsverantwoordelijke. Op Terschelling wordt via de reguliere P&C rapportage aandacht besteed aan personeelsbeleid. Elke maand komt middels een financiele rapportage externe inhuur in het directie-overleg aan de orde. Daarnaast komt een vertegenwoordiging van BAN Personeelsdenten tweemaal per jaar naar Terschelling om te evalueren; het initiatief tot evaluatie komt van BAN. De evaluatie gaat over contractuele zaken en niet over het functioneren van de inhuurkrachten zelf. De inhoudelijke monitoring van de externe inhuur wordt verzorgd door de leidinggevenden (meestal teamleiders), omdat daar de resultaatverantwoordelijkheid ligt.

Op contractniveau verzorgt afdeling HRM de evaluatie en die evaluatie komt mondeling in het directie-overleg; er zijn geen standaarden voor de evaluatie en ook geen verslaglegging.

75

Gemeente Texel, Accountantsverslag 2017.

76

DVO lokaal onderwijs beleid 2018-2020 voor de gemeente Vlieland, Schiermonnikoog, Terschelling en Ameland, september 2017, pagina 3

77

Idem, p. 7.

78

Idem, p. 8.

32 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Op Texel wordt de resultaatbeoordeling en/of evaluatie van de externe inhuur gedaan op het niveau van de betreffende werkbegeleider/teamleider. Er is geen standaard evaluatiemethodiek of richtlijn. Bij inhuur ligt het initiatief voor evaluatie meestal bij de ingehuurde bureaus. Evaluatie en resultaatbeoordeling worden niet altijd schriftelijk vastgelegd; er is geen standaard managementinformatie daarover. Wel komt financiële informatie over inhuur via de monitoring maandelijks aan de orde in het managementteam. De gemeente Vlieland is een kleine organisatie waardoor de gemeentesecretaris direct zicht heeft op de ingehuurde personen. Binnen de directie wordt overleg gevoerd over externe inhuur, zowel wat betreft financiën als ook wat betreft de uitvoering van de werkzaamheden. Controle op dvo’s In de documenten die ontvangen zijn van de dvo Onderwijs staat dat deze dvo jaarlijks wordt geëvalueerd binnen de directieraad van het Samenwerkingsverband Waddeneilanden. Op basis van de evaluatie besluit de directieraad over de dvo’s, wijziging ervan en stelt de jaarplannen vast, dat besluit is gemandateerd aan de gemeentesecretaris/ algemeen directeur. Drie maal per jaar vindt, zo staat in de stukken, op ambtelijk niveau tussen de partners van de dvo’s op initiatief van de uitvoerende gemeente overleg plaats over de voortgang van de uitvoering van het jaarplan.