2019 Rapport Rekenkamercommissie - externe inhuur

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Onderzoek naar externe inhuur op de Waddeneilanden

Rekenkamercommissie De Waddeneilanden 19 juni 2019

1 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Inhoudsopgave Inleiding ......................................................................................................................................................3 Waarom een onderzoek naar externe inhuur? .................................................................... 3 Wat is het doel en de centrale vraagstelling van het onderzoek? ....................................... 3 Definitie externe inhuur in dit rekenkameronderzoek .......................................................... 4 Hoe is het onderzoek uitgevoerd?....................................................................................... 6 Leeswijzer ........................................................................................................................... 7 1 Beleidskaders en regels externe inhuur ..................................................................................................8 1.1 Beleidskaders externe inhuur........................................................................................ 8 1.2 Regels besluitvorming en financiën externe inhuur..................................................... 15 1.3 Bevindingen ................................................................................................................

17 2 Aard en omvang externe inhuur ............................................................................................................19 2.1 Omvang externe inhuur............................................................................................... 19 2.2 Motieven externe inhuur.............................................................................................. 22 2.3 Beleidsterreinen externe inhuur .................................................................................. 23 2.4 Aanbieders externe inhuur .......................................................................................... 25 2.5 Inhuur bij andere overheden ....................................................................................... 26 2.6 Vergelijking cijfers en bevindingen .............................................................................. 27 3 Uitvoering van het inhuurproces in de praktijk.......................................................................................29 3.1 Sturing op inhuur in de praktijk.................................................................................... 29 3.2 Controle en monitoring ................................................................................................

32 3.3 Bevindingen ................................................................................................................ 33 4 Controle door en informatievoorziening voor de raad............................................................................35 4.1 Rol van de raad bij externe inhuur .............................................................................. 35 4.2 Informatievoorziening voor de raad............................................................................. 37 4.3 Bevindingen ................................................................................................................ 40 5 Conclusies, aanbevelingen en samenvatting rapport ............................................................................41 5.1 Hoofdconclusies.......................................................................................................... 41 5.2 Bevindingen en (deel)conclusies per thema................................................................ 42 5.3 Aanbevelingen ............................................................................................................ 48

Bijlage I: Normen voor het onderzoek ......................................................................................................51 Bijlage II: Onderzoeksvragen ...................................................................................................................52 Bijlage III: Lijst van bronnen en van geïnterviewden ................................................................................53 Bijlage IV: Informatievoorziening aan gemeenteraad ...............................................................................56 Bijlage V: Lessen uit ander onderzoek .....................................................................................................58 Bijlage VI: Bestuurlijke reacties en nawoord rekenkamercommissie........................................................60

2 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Inleiding Waarom een onderzoek naar externe inhuur? Gemeenten beschikken voor de uitvoering van hun taken over een ambtenarenapparaat. Een deel van de taken en werkzaamheden wordt echter ook wel uitgevoerd door extern personeel of externe bureaus. Gemeenten laten een deel van het werk doen door externe partijen om pieken in werkdrukte op te vangen, i.v.m. ziektevervanging of om gespecialiseerde deskundigheid te verkrijgen die de gemeente niet zelf in huis heeft. Sommige gemeenten kiezen bewust voor inhuur als een manier om de gemeentelijke organisatie flexibeler te maken. In de media en in de gemeentelijke politiek komt de externe inhuur regelmatig aan de orde. In discussies gaat het vaak om het beeld dat externe inhuur hoge kosten voor gemeenten met zich meebrengen. Ook is er wel de indruk dat er steeds méér extern personeel wordt ingehuurd, bijvoorbeeld voor grote projecten of als gevolg van de decentralisasies. Het onderwerp externe inhuur is in 2017 tijdens de zogenoemde Waddentweedaagse op Schiermonnikoog 1 genoemd als onderwerp voor mogelijk onderzoek van de rekenkamercommissie. Door raadsleden is aangegeven dat er behoefte is aan meer inzicht in externe inhuur. Vragen van raadsleden hadden te maken met bijvoorbeeld hoe inhuur is geregeld en of hoe er wordt gekozen voor inhuur.

Een vraag die naar voren kwam was ook of gebruik wordt gemaakt van mogelijkheden van detachering uit andere gemeenten, met name de andere Waddeneilandgemeenten. Andere vragen waren: hoe kan de raad grip houden op inhuur, wat is de omvang van de inhuur, en is de omvang anders dan bij andere gemeenten? De rekenkamercommissie heeft op grond van die vragen externe inhuur als onderwerp voor onderzoek gekozen. Het onderwerp is ook gekozen omdat externe inhuur voor gemeenten vaak financieel en beleidsmatig van belang is. Externe inhuur kan in omvang relatief groot zijn en beslaat meestal verschillende beleidsterreinen.

Wat is het doel en de centrale vraagstelling van het onderzoek? De doelstelling van dit onderzoek is om voor de gemeenteraden inzicht te bieden in de omvang en de samenstelling van externe inhuur en de wijze waarop met inhuur wordt omgegaan. Het onderzoek focust met name op de sturing en controle op externe inhuur door de gemeente(raden). Het onderzoek geeft inzicht in de wijze waarop de inhuur is georganiseerd en de procedures die daarbij gevolgd worden. De wijze waarop wordt omgegaan met inhuur wordt in dit onderzoek getoetst op met name de doelmatigheid. Doelmatigheid wil in dit verband zeggen of inhuur bijdraagt aan een doelmatige uitvoering van de gemeentelijke taken en organisatie. De vragen van de raadsleden richten zich ook vooral op procesmatige en doelmatigheidsaspecten. De doeltreffendheid (het bereiken van beoogde effecten met externe inhuur) wordt alleen indirect meegenomen, door te kijken naar de doelstellingen ten aanzien van inhuur en te vragen naar het (eigen) oordeel van de gemeenten zelf over de resultaten van inhuur. Het onderzoek maakt een vergelijking tussen de eilanden mogelijk, waardoor de mogelijkheid ontstaat om van elkaar te leren. In het onderzoek wordt ook gekeken naar de vraag hoe de raad over inhuur wordt geïnformeerd en hoe de raad op inhuur kan sturen.

Daarbij wordt in acht genomen dat het bij externe inhuur in beginsel gaat om een uitvoeringsvraag, waar college en ambtelijke dienst de verantwoordelijkheid voor hebben. Een gemeenteraad kan echter wel algemene richtinggevende kaders vaststellen voor inhuur. Als dat zo is, zal daarover ook controle door en terugkoppeling richting de raad moeten plaatsvinden. Vanuit die invalshoek wordt ook de rol van de raad meegenomen in dit onderzoek.

1

De Waddentweedaagse is de jaarlijkse bijeenkomst van alle raadsleden van de vijf Waddeneilanden.

3 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

De hoofdvraag van het onderzoek is:

Wat is de aard en omvang van de inhuur bij de Waddeneilanden, hoe hebben zij het beleid en de regie ten aanzien van externe inhuur vorm gegeven, in hoeverre is daarmee een doelmatige en doeltreffende inhuur geborgd, en op welke wijze is de gemeenteraad daarbij betrokken?

Als toetsingskader zijn normen gebruikt die gelden voor sturing en een doelmatige inrichting van het beleid en 2 voor kaders en informatievoorziening voor de gemeenteraad. 3

Om de centrale vraagstelling te beantwoorden zijn deelvragen opgesteld. De deelvragen zijn in vier thema’s ingedeeld, die centraal staan bij een beoordeling van inhuur. Thema 1: Beleidskader externe inhuur Dit thema betreft het beleid, de kaders en de richtlijnen die gelden bij de vijf gemeenten rondom externe inhuur. Met het onderzoek moet inzicht worden gegeven in de vraag wat de kaders en richtlijnen zijn voor inhuur. Thema 2: Aard en omvang externe inhuur In dit thema wordt inzicht gegeven in de omvang in termen van het budget dat is gemoeid met externe inhuur. Ook wordt gekeken naar de motieven voor inhuur en de beleidsterreinen waarop inhuur plaatsvindt. Dit deel van het onderzoek is om praktische redenen beperkt tot twee jaar: 2016 en 2017. Thema 3: Uitvoering van externe inhuur in de praktijk Bij dit thema wordt inzicht gegeven in de praktische gang van zaken rond inhuur. Het gaat om de wijze waarop het besluit tot inhuur tot stand komt. En er wordt gekeken naar de stappen in het proces om tot inhuur te komen. Onderdeel is ook de (management)informatie met de bijbehorende controle op de inhuur.

Thema 4: Sturing door en informatievoorziening voor de raad Bij dit onderdeel wordt inzicht gegeven in de sturingsinformatie die de raad ontvangt en de vraag hoe de raad de besteding van de beschikbaar gestelde budgetten voor externe inhuur en de naleving van eventuele kaders voor inhuur controleert, en op inhuur stuurt. Vanwege beperkingen in tijd en budget is er niet voor gekozen om een gedetailleerd dossieronderzoek van casussen rond inhuur te doen. Dit betekent ook dat niet op detailniveau aan de hand van casussen wordt gecontroleerd of de uitvoering daadwerkelijk conform de formele beleids- en proceskaders verloopt. Een 4 gedetailleerde casus-studie vergt een ander (type) onderzoek en heeft ook een andere vraagstelling. De nadruk ligt op inzicht in de hoofdlijnen van de aanpak en de aard en omvang van inhuur, zodat een vergelijkend beeld kan worden gegeven. Ook voor een diepgaande analyse van de vraag of inhuur bijdraagt aan het bereiken van beleids- en organisatiedoelen die de gemeente wil realiseren met inhuur (doeltreffendheid) zou een casusonderzoek nodig zijn.

Definitie externe inhuur in dit rekenkameronderzoek Voor het onderzoek is een definitie en afbakening van inhuur nodig. In dit onderzoek wordt aangesloten bij de definitie die in het BBV en de daarbij horende ministeriële “Regeling beleidsindicatoren gemeenten” uit 2016

2 3 4

In Bijlage 1 zijn de normen voor het onderzoek opgenomen. Zie de bijlagen voor de deelvragen. Om een gedetailleerde analyse te maken, is studie nodig van een omvangrijk aantal dossiers met een ruime verdeling over verschillende vormen van en verschillende omvang over verschillende beleidsterreinen.

4 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

5

wordt gegeven, en ook door de VNG is aangegeven. De VNG omschrijft externe inhuur conform de BBV-regels 6 als:

“het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen de organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt.”

Kernelementen van deze definitie zijn: dat het gaat om inhuur van een private organisatie met winstoogmerk; er geen arbeidsovereenkomst is, maar een opdracht; het gaat om inzet van personele capaciteit en deskundigheid. In de toelichting van de BBV op de indicator staat dat kernmerkend is dat de ingehuurde functionaris een plaats 7 krijgt in de hiërarchie van de organisatie. Met andere woorden er is sprake van een hiërarchische relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer ten aanzien van het uitvoeren van de opdracht. Het kan gaan om werkzaamheden op een bepaald taakgebied voor een bepaalde periode die derden onder (dagelijkse) aansturing van de gemeente verrichten als waren zij ambtenaren; hierbij gaat het vaak om inhuur van personeel wegens ziekte, openstaande vacatures of pieken in werkdruk. Ook kan het gaan om opdrachten aan externe bureaus voor een vooraf afgesproken concrete taak op basis van een vooraf afgesproken bedrag; hierbij gaat het vaak om het inhuren van specifieke kennis en expertise die de gemeente niet in huis heeft (onderzoek en advies, projectleiding, interim management). Inhuur kan veel verschillende vormen hebben. Het kan onder andere gaan om de inzet van uitzendkrachten, 8 zzp'ers of detacherings-overeenkomsten. Payroll-constructies vallen ook onder externe inhuur.

Vormen van 9 externe inhuur zijn onder meer: Interim management; Organisatie- en formatieadvies; Beleidsadvies; Communicatieadvies; Juridisch advies; Advisering opdrachtgevers over automatiseringsvraagstukken; Accountancy; Financiën en administratieve organisatie; Uitzendkrachten (ook payroll en detacheringen). Inhuur kan ad hoc zijn en van geval tot geval verschillen, maar kan ook meer structureel van karakter zijn. In het laatste geval is er sprake van een min of meer vaste of regelmatige inhuur van één partij – bijvoorbeeld een jurist of accountant die meestal wordt ingehuurd bij specifieke juridische vragen (de ‘huisjurist’ of ‘huisaccountant’). Dit onderzoek omvat alle genoemde vormen van externe inhuur. Onder externe inhuur vallen niet uitbesteding en inhuur bij andere overheden (ook wel inbesteding genoemd).

5

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Regeling beleidsindicatoren gemeenten, van 24 maart 2016, nr. 2016-0000177572. BBV = Besluit Begroting en Verantwoording en bevat regelgeving voor de begroting en verantwoording van provincies en gemeenten. 6 Zie https://vng.nl/files/vng/nieuws_attachments/2016/20160413_definities_beleidsindicatorendef.pdf. 7 8

9

Zie https://vng.nl/files/vng/nieuws_attachments/2016/20160413_definities_beleidsindicatorendef.pdf, Bij payrolling geeft een organisatie het werkgeverschap uit handen en komt het personeel in dienst van een payrollonderneming, terwijl de betreffende medewerker wel taken voor de organisatie uitvoert. Oftewel: het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt. Zie A+O fonds Gemeenten (2015), Gegevensdefinities en berekeningen. Personeelsmonitor Gemeenten 2014. Den Haag.

5 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Uitbesteding Onder de definitie van externe inhuur vallen volgens de toelichting op het BBV niet: vormen van uitbesteding en outsourcing waarin sprake is van resultaatopdrachten of waarbij resultaatafspraken worden gemaakt, zonder dat er door de opdrachtgever op inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd. Oftewel alle vormen waarin een product of opdracht compleet in de markt wordt gezet. Het gaat ook niet om het contracteren van deskundigheid 10 voor de uitoefening van wettelijke taken, zoals tolken. Uitbesteding betreft het contracteren van partijen voor het uitvoeren van min of meer vaststaande taken en werkprocessen die vooral met uitvoering te maken hebben. Het gaat dan om taken als handhaving, onderhoud openbare ruimte, beveiliging, catering, en schoonmaak. Kenmerkend verschil met inhuur is dat bij uitbesteding een product wordt opgeleverd. De personen die de taak uitvoeren staan niet onder directe sturing van de gemeente (als waren zij ambtenaar). Dus bijvoorbeeld het uitvoeren van de gemeentelijke handhavingstaak bij een groot evenement door een particulier bedrijf is uitbesteding. Ook als het groenonderhoud wordt uitgevoerd door een externe partij, op basis van een contract waarin is vastgelegd wat het resultaat van het onderhoud moet zijn, is dat uitbesteding. Het onderscheid tussen uitbesteding en inhuur is niet altijd exact aan te geven.

Het hangt soms af van de context. Zo kan de uitvoering van handhavingstaken en groen onderhoud door derden ook onder inhuur vallen. Bijvoorbeeld als bij ziekte van een handhaver via een uitzendbureau een vervanger wordt geregeld door de gemeente is dat als inhuur te beschouwen. Sommige gemeenten hebben een eigen buitendienst voor het groenonderhoud, waarvoor ze op piekmomementen extra mankracht inhuren via een uitzendbureau; die extra mankracht valt dan onder inhuur. Een ander voorbeeld zijn kosten voor procesbegeleiding, toezicht of projectmanagement rond infrastructurele of bouwprojecten. Die werkzaamheden worden veelal beschouwd als een integraal onderdeel van het uit te besteden project en dus ook integraal in de markt gezet. Procesbegeleiding, toezicht of projectmanagement is dan onderdeel van de uitbesteding. Een gemeente kan echter ook procesbegeleiding, toezicht of projectmanagement zelf inhuren, en direct aansturen; dan is het te beschouwen als externe inhuur. Inhuur bij andere overheden (inbesteding) Omdat externe inhuur per definitie private organisaties met winstoogmerk betreft, valt inhuur bij andere overheden en van nauw aan de overheid gelieerde organisaties er niet onder. Inbesteding en externe inhuur kunnen tot op zekere hoogte als communicerende vaten worden beschouwd.

Immers, een gemeente kan de keuze hebben om capaciteit of deskundigheid bij een andere overheid in te huren (inbesteding) of bij een externe marktpartij (externe inhuur). Omdat inbesteding en externe inhuur als communicerende vaten kunnen werken, is het zinvol om de manier waarop de procesmatige - en doelmatigheidsaspecten zijn ingevuld bij beide vormen te vergelijken.

Hoe is het onderzoek uitgevoerd? Documentonderzoek Door middel van documentonderzoek is een beeld verkregen van het beleid, de kaders, de richtlijnen en de informatieverstrekking aan de raad. Hiervoor hebben de gemeenten alle relevante documenten zoals 11 verordeningen en beleidsregels, en andere relevante beleidsnotities aangeleverd. Bij alle gemeenten is over een periode van twee jaar (2016-2017) informatie gevraagd uit hun administratie over externe inhuur. De analyse in dit onderzoek beperkt zich tot de gegevens en de ordening daarvan zoals die door de gemeenten zijn aangeleverd. Het gaat daarbij om de aard en de omvang van externe inhuur, zoals de gemeenten dat (ieder voor zich) hebben afgebakend. Bij het bepalen van de aard en omvang van de externe inhuur zijn dus de gemeentelijke afbakeningen en definities gehandhaafd. Dat beperkt de vergelijkbaarheid van de ‘cijfermatige’ uitkomsten. Het onderzoek levert wel inzicht op basis van een verklaring van de eventuele

10 11

Zie https://vng.nl/files/vng/nieuws_attachments/2016/20160413_definities_beleidsindicatorendef.pdf In de bijlagen staat een lijst van geraadpleegde documentatie.

6 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

verschillen. Onder meer is er gevraagd naar een toelichting en onderbouwing van de ‘beleidsindicator externe 12 inhuur' die vanaf 2017 verplicht moet worden opgenomen in de begroting en rekening. 13

De gemeente Texel heeft zelf onderzoek gedaan naar externe inhuur over de jaren 2014-2016 . Dat onderzoek is voor wat betreft de gemeente Texel één van de bronnen van informatie voor dit onderzoek. Het betrof een zogenoemd 213a-onderzoek: een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid waartoe het college 14 kan besluiten. Het college van Texel heeft in 2015 besloten om zo'n onderzoek naar externe inhuur (te laten) doen. Doel van dat onderzoek was om het college inzicht te geven in het proces, de sturing op, en de toegevoegde waarde van de inhuur van externen. Interviews Per eiland is een interview gehouden met relevante medewerkers. Doel van de interviews was om achtergrondinformatie te krijgen bij de bevindingen uit het documentenonderzoek. De informatie die in de interviews is verstrekt is niet in alle gevallen gecontroleerd in documenten, omdat daarvoor op casusniveau aanvullend onderzoek noodzakelijk zou zijn en casussen zijn geen onderdeel van dit onderzoek. Van elk gesprek is een beknopt gespreksverslag gemaakt dat ter goedkeuring aan elke geïnterviewde is voorgelegd. Analyse en bevindingenrapportage Op basis van de analyse van de documenten en de interviews is een bevindingenrapport opgesteld. Het bevindingenrapport is voor ambtelijk wederhoor (feitencheck) aangeboden aan de vijf afzonderlijke gemeenten.

Alle vijf gemeenten hebben daarvan gebruik gemaakt en een (schiftelijke) reactie met opmerkingen en suggesties aangeleverd. Op basis daarvan is bijij gebleken feitelijke onjuistheid en/of onvolledigheid het bevindingenrapport aangepast. Eindrapportage Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld en toegevoegd aan de bevindingenrapportage. Onderdeel van de analsye is ook een scan van de resultaten van onderzoeken naar externe inhuur in andere 15 gemeenten om de bevindingen van dit onderzoek waar mogelijk mee aan te vullen of te vergelijken. De eindrapportage is per gemeente aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie. Deze bestuurlijke reacties worden integraal opgenomen in het rapport. Afhankelijk van de inhoud van de bestuurlijke reacties kiest de rekenkamercommissie ervoor om een nawoord te schrijven.

Leeswijzer In de hoofstukken hierna worden de vier thema’s behandeld. Aan het begin van elk hoofdstuk is aangegeven op welke onderzoeksvragen het hoofdstuk (vooral) betrekking heeft. Elk hoofdstuk begint met een paragraaf met een samenvattende tabel waarin enkele centrale elementen van de analyse zijn opgenomen. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een kort overzicht van de belangrijkste bevindingen. Het rapport wordt afgesloten met een hoofdstuk met conclusies en aanbevelingen. In de bijlagen staat detailinformatie waarnaar in de hoofdtekst wordt verwezen en een overzicht van de gebruikte documentatie.

12

De verplichting is opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

13

Gemeente Texel, Rapportage inhuur derden. 2017. Het 213a-onderzoek is door de gemeente zelf uitgevoerd. Het conceptrapport is in het college besproken op 1 augustus 2017 en op 5 september 2017, maar heeft nog niet geleid tot een besluit en is om die reden nog niet aan de raad gestuurd.

14

Op basis van de Gemeentewet artikel 213a dient het college periodiek onderzoek uit te voeren naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hem gevoerd bestuur. Het college van Texel dient het rapport met resultaten kenbaar te maken aan de raad. In de verordening 213a van de gemeente Texel artikel 5, heeft de gemeenteraad van Texel vastgelegd dat het rapport en het eventuele plan ter verbetering ter kennisgeving aan de raad wordt aangeboden. 15 Zie bijlage V.

7 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

1 Beleidskaders en regels externe inhuur Dit hoofdstuk betreft het beleid, de kaders en de richtlijnen die er bij de eilandgemeenten zijn voor externe inhuur. Daarbij moet bedacht worden dat externe inhuur in beginsel onder bedrijfsvoering valt en daarmee onder de bevoegdheid van het college. De raad stelt in algemene zin inhoudelijke, financiële en procedurele kaders vast waarbinnen het college zijn bestuursbevoegdheid kan uitvoeren. De kaders van de raad zijn dus opdrachten met randvoorwaarden waarbinnen het college een opgave uitvoert. Onderdeel van de bedrijfsvoering is onder meer het inkoop- en aanbestedingsbeleid, en bijvoorbeeld het personeelsbeleid. In dit hoofdstuk zal worden bekeken welke kaders het inkoop- en aanbestedingsbeleid en het personeelsbeleid geven voor inhuur, en welke mogelijke andere kaders er zijn. De onderzoeksvragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn de volgende:

1. 2. 3.

Welke formele kaders/ beleid heeft betrekking op externe inhuur? Welke doelen en uitgangspunten gelden ten aanzien van inhuur? Welke financiële kaders, procedures, verordeningen en mandaten gelden ten aanzien van inhuur?

1.1 Beleidskaders externe inhuur In het schema staat een overzicht van de kaders die er zijn ten aanzien van externe inhuur bij de eilandgemeenten. Tabel 1.1: Samenvatting kaders en beleid inhuur externen Ameland Specifiek kader voor externe inhuur

nee

Schiermonnikoog Nee

Terschelling

Texel

Vlieland

nee

nee

nee

Inkoop- en aanbestedingsbeleid

2018 door het college vastgesteld

2015 door het college vastgesteld

2015 door het college vastgesteld

2014 door de raad vastgesteld

2015 door het college vastgesteld geen formeel vastgesteld beleid

Personeelsbeleid

uitgangspunten staan in personeelsgids vastgesteld door het college in 1998

geen formeel vastgesteld beleid

in ontwikkeling sinds 2016

Besturingsfilosofie / visie op organisatie

uitvoerende organisatie

uitvoerende organisatie

2016: directiebesluit; strategische personeelsplanning in ontwikkeling; 2017: uitgangspunten werving en selectie keuze voor regiegemeente door college bepaald; vanaf 2019 onduidelijk wat keuze is

Mandaatbesluit/ -register

besluit van 2016

besluit van 2016

besluit van 2014

Inkoopprocedure (inclusief drempelbedragen)

onderdeel inkoop- en aanbestedngsbeleid

onderdeel inkoop- en aanbestedngsbeleid

onderdeel inkoop- en aanbestedngs-beleid

2013: keuze voor regie-gemeente en beperken van vaste formatie en externe inhuur; door raad vastgesteld; 2018: advies voor investering in ambtelijke organisatie besluit van 2017

uitvoerende organisatie

onderdeel inkoopen aanbestedngsbeleid

onderdeel inkoop- en aanbestedingsbeleid

besluit van 2017

Bron: Interviewgesprekken en documenten, zie bijlagen

8 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Bij geen van de vijf Waddengemeenten is een specifiek kader of expliciet beleid van de gemeente voor externe inhuur aangetroffen. Ook in de begrotingen van de eilandgemeenten zijn geen specifieke kaders of richtinglijnen 16 voor externe inhuur aangetroffen, al komt inhuur wel aan de orde in begrotingen. Bij de gemeente Texel zijn in het 213a-onderzoek aanbevelingen opgenomen die als kaders voor inhuur kunnen worden opgevat, maar die 17 aanbevelingen zijn niet formeel als kader vastgelegd. Bij de gemeente Terschelling is in het kader van 18 personeelsbeleid een definitie en uitgangspunten rond externe inhuur geformuleerd. De regels die met inhuur te maken hebben, komen voort uit algemene kaders die te maken hebben met de besturingsfilosofie of organisatievisie, het (strategisch) personeelsbeleid, en/of het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Besturingsfilosofie of visie op organisatie De besturingsfilosofie of visie op de eigen organisatie heeft invloed op (keuzes) rond personeel en daarmee ook rond externe inhuur. Hoeveel en waarvoor wordt ingehuurd in een gemeente is dus onder meer afhankelijk van de besturingsfilosofie die de gemeente (eventueel) hanteert. Er zijn tal van visies op de gemeentelijke organsitie mogelijk. In relatie tot externe inhuur is het relevant of een gemeente (vooral) zelf haar taken wil uitvoeren, of dat ze juist (vooral) ook taken door externen wil laten uitvoeren. In dat verband zijn er globaal twee soorten besturingsfilosofie denkbaar: 

een regiegemeente die relatief veel taken door de markt en door externe inhuur laat uitvoeren, of



een uitvoerende gemeente die de meeste taken zelf uitvoert met de eigen ambtelijk organisatie.

Gemeenten kunnen er voor kiezen om weinig ambtenaren in dienst te hebben en relatief veel taken uit te besteden aan externen in een flexibele schil waarover de gemeente regie voert. Vandaar dat zo'n strategische keuze ook wel een keuze voor regiegemeente wordt genoemd. De gedachte achter zo'n keuze is onder meer dat een regiegemeente niet alle specialistische kennis in huis hoeft te hebben. Organisaties die zich ontwikkelen tot een regie- of netwerkorganisatie besteden vaak veel taken uit. Hierdoor ontstaat een kleine compacte organisatie. Een regiegemeente kan niet zonder inhuur van externe deskundigen, omdat er minder eigen deskundige medewerkers zijn. Met een kleine organisatie werken, vraagt dus een budget voor inhuur van tijdelijk personeel Dit kan door gespecialiseerde bureaus in te zetten maar ook door samen te werken met 19 andere gemeenten . Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om juist zoveel mogelijk taken in eigen beheer uit te voeren. Daarbij speelt vooral de gedachte dat het een voordeel is om kennis in eigen huis te hebben en/of op te bouwen. Kiest een gemeente voor vooral een regierol dan mag worden verwacht dat de loonkosten relatief laag en de inhuurkosten relatief hoog zijn. Bij een gemeente die kiest voor de uitvoering in eigen beheer zullen normaliter de inhuurkosten relatief laag en de loonkosten relatief hoog zijn.

Vlieland, Ameland en Schiermonnikoog zijn gemeenten die ervoor hebben gekozen om zoveel mogelijk taken met eigen, vast personeel uit te voeren. Bij Terschelling en Texel ligt dat anders. Het college van de gemeente Terschelling heeft in 2012 besloten om 20 21 de aanbevelingen uit de rapportage “De tijd vooruit” middels een implementatieplan uit te voeren. De raad is 22 geïnformeerd over het implementatieplan . Het uitgangspunt in een presentatie aan de raad (op 11 mei 2015) was dat Terschelling zelfstandig wil blijven, maar niet de schaal heeft om in alle gevallen taken in eigen beheer uit te voeren, waardoor samenwerken of uitbesteden noodzakelijk is. In de presentatie was opgenomen dat de

16

Zie over de informatie die in begrotingen is opgenomen over externe inhuur Hoofdstuk 4. Er ligt een conceptrapport van het 213a-onderzoek dat nog niet door het college is vastgesteld. 18 Gemeente Terschelling, Directiebesluit bij mandaat. Nummer advies: 20160822-5A. 18 augustus 2016. 17

19

A+O Fonds (2013), Gemeenten (Flexibel in flexibiliteit. Verslag van het onderzoek naar flexibiliteit bij Nederlandse gemeenten. Den Haag.p. 30.

20 21 22

WagenaarHoes Organisatieadvies, 3 november 2011, p. 26. Collegebesluit met de opdracht aan WagenaarHoes voor de implementatie rapport “De tijd vooruit” van 9 februari 2012. En heeft daarvoor toentertijd ook een budget voor beschikbaar gesteld.

9 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

gemeente onder meer ging werken aan het verder ontwikkelen van de regiefunctie. Impliciet betekende dat de mogelijkheid van een relatief groot aandeel externe inhuur. Terschelling werkt sinds 2016 aan een organisatieontwikkelingsplan, waarin inhuur als strategisch instrument een plek krijgt. In de begroting 2018 van de gemeente Terschelling staat dat er tot en met 2018 “sprake is van een grote mate 23 van inhuur van personeel van derden voor de ambtelijke organisatie”. In de begroting 2018 (vastgesteld in oktober 2017) is een beleidswijziging vastgelegd, namelijk dat vanaf 2019 “waar mogelijk overgeschakeld zal 24 worden van inhuur naar vaste krachten”. In de begroting is een tijdpad voor het afbouwen wijzigen van 25 dienstverbanden van inhuur naar vast. In een presentatie aan de raad (op 23 januari 2018) is echter vermeld dat de gemeente vasthoudt aan een regievoerende gemeentelijke organisatie. Er is geen informatie in de presentatie over de overschakeling van een regiegemeente naar een gemeente die meer taken met vast personeel wil gaan uitvoeren, zoals in de begroting 2018 is vastgelegd. Ook is er een bestuurskrachtonderzoek waar iets wordt gezegd over vaste functies in relatie tot de flexible schil. Het bestuurskrachtonderzoek Terschelling is in opdracht van de raad uitgevoerd en ook aan de raad 26 gerapporteerd (begin 2018).

In de rapportage staat de onderstaande opmerking in relatie tot externe inhuur.

“Op dit moment wordt er nog onvoldoende proactief geacteerd om ook overmorgen een krachtige organisatie te waarborgen. Het ontbreekt nog aan een visie op de balans tussen vaste kritieke functies die ingevuld moeten zijn en de flexibele schil die nodig is om wendbaar te zijn wanneer opgaven of actualiteiten daarom vragen. Terschelling zit wat betreft externe inhuur boven het gemiddelde percentage van 14%” (Gemeente Terschelling, Bestuurskracht onderzoek, maart 2018, p. 20).

De raadscommissie heeft op 25 juni 2018 over het bestuurskrachtonderzoek-rapport gesproken. In een raadsbesluit van 10 juli 2018 geeft de raad het college de opdracht om de aanbevelingen uit het bestuurskrachtonderzoek uit te voeren. In het memo bij het bestuurkracht onderzoek staat als streven: ”Strategisch personeelsplan nader invullen (vast versus flexibel, vergrijzing etc. ) samenwerking en uitwisseling met andere gemeenten, waaronder gezamenlijk traineepool […]”. Omdat de (voorgenomen) uitvoering van de aanbevelingen van recente datum is, is de opvolging daarvan niet in dit rekenkameronderzoek meegenomen. Overigens beschouwt de gemeente Terschelling een deel van wat volgens de gebruikelijke en in dit rapport 27 gehanteerde definitie externe inhuur is, niet als externe inhuur . Volgens de gemeente gaat het voor een deel om vormen van uitbesteding waarin sprake is van resultaatopdrachten of waarbij resultaatafspraken worden gemaakt, zonder dat er door de opdrachtgever op inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd. Er is volgens opgave van de gemeente daarbij geen sprake van hiërarchische verhoudingen. Texel heeft in het kader van de organisatie-ontwikkeling een strategische keuze gemaakt die is vastgesteld door de raad (op 12 maart 2013) in de notitie 'Regie, naar een slagvaardiger en compactere organisatie’.

Hierin is het uitgangspunt bekrachtigd van zowel het verminderen van de personele omvang als het beperken van de inhuur. De strategische keuze is een kleine basisformatie (regiegemeente) in combinatie met een netwerk van organisaties en professionals die een tijdelijke verbinding aangaan (flexibele schil). Dit betekent: 

23 24 25

een kleine vaste kern voor vaste taken;

Begroting Terschelling 2018, d.d. 13 september 2017, p. 22. Begroting Terschelling 2018, d.d. 13 september 2017, p. 22. Gemeente Terschelling, Begroting 2018, p. 22. In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat er al collegebesluiten zijn genomen voor de overschakeling naar minder inhuur, maar dat die in het kader van de AVG niet aan de rekenkamercommissie beschikbaar konden worden gesteld.

26

Gemeente Texel, Bestuurskracht onderzoek, maart 2018. De andere vier Waddeneilanden hebben geen bestuurskrachtonderzoek uitgevoerd. 27 In een directiebesluit van augustus 2016 wordt als definitie van externe inuur in de gemeente Terschelling genoemd: de personele capaciteit, die niet in dienst is van de gemeente, maar die tijdelijk wordt ingezet voor het opvangen van fluctuaties in de bedrijfsvoering, het uitvoeren van projecten en incidentele specifieke klussen. Zie Gemeente Terschelling, Directiebesluit bij mandaat. Nummer advies: 20160822-5A. 18 augustus 2016.

10 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden



kleine, snel beschikbare flexibele schil voor seizoenspieken en korte termijn; hiervoor is een personeelsbudget om snel professionals in te schakelen;



voor grote projecten wordt de benodigde gespecialiseerde professionals meebegroot in het project.

Een regiegemeente met een flexibele schil betekent volgens de notitie niet dat er ‘automatisch’ inhuur plaatsvindt bij advies- of uitzendbureaus, er wordt intensievere samenwerking tussen gemeenten genoemd als mogelijkheid om onderling personeel uit te wisselen. In de notitie De organisatie op Koers! van mei 2018 is aangegeven dat de reductie van fte vast personeel en externe inhuur is gerealiseerd, maar wordt ook opgemerkt dat door onder meer versobering van de dienstverlening bij maatschappelijke partners, de organisatie extra is belast. “Hierdoor is de werkdruk toegenomen en in een aantal gevallen te hoog opgelopen, en zijn de meerkosten voor de inhuur van personeel gestegen. […] De reductie is in een aantal gevallen groter geweest dan verantwoord of effectief is”. In de notitie is een advies opgenomen voor investering in de ambtelijke organisatie.

28

Personeelsbeleid (Strategisch) personeelsbeleid heeft een relatie met externe inhuur. In de praktijk van inhuren wordt door alle vijf Waddeneilanden een afwegingsregel gebruikt die bestaat uit drie stappen. De drie stappen betreffen: 1. eerst intern kijken in eigen team/organisatie of er capaciteit is (in de vorm van overwerk, tijdelijke urenuitbreiding, taakroulatie, e.d.); 2. als dat onvoldoende oplevert, kijken of er inzet mogelijk is vanuit andere gemeenten, waaronder ook de andere eilanden, en het Waddensamenwerkingsverband (de gemeentesecretarissen hebben direct 29 contacten met elkaar, waarin ook vraag en aanbod van personeel aan de orde kunnen komen); 3. als dat onvoldoende oplevert, dan is externe inhuur een optie. 30

Deze regel is niet per gemeente formeel vastgelegd behalve op Terschelling (zie ook hoofdstuk 3). De drie stappen zijn wel in enigszins andere vorm vastgelegd in een verslag van de Eilandraad van 30 november 2007. Er wordt daarin bij beleidsmatige samenwerking verwezen naar een “algemeen richtsnoer” als voorstel van het 31 32 eilandercollege. Terschelling heeft dit uitgangspunt vastgelegd in een beleidsnotitie over werving en selectie . Opvallend is dat de Gezamenlijke OR Waddeneilanden in een schrijven (van 31 augustus 2018) aan de directieraad van De Waddeneilanden, uitgebreid op de aanpak ingaat. De OR geeft aan dat de “verwaterde drietrapsraket” weer nieuw leven moet worden ingeblazen: “eerst zelf, als dat niet lukt samen met een ander 33 eiland, en als dat niet lukt dan uitbesteden”. De OR stelt dat verdere samenwerking kan leiden tot het versterken van de bestuurlijke kracht en het verbeteren van de uitvoeringskracht (dienstverlening) en een

28

Gemeente Texel (2018), De organsiatie op Koers! p. 69.

29

De eilanden streven volgens het convenant tussen de tWaddeneilanden, de Provincies Fryslân en Noord-Holland en het Rijk uit 2015 er wel naar “actief uitvoering [te] geven aan de intergemeentelijke samenwerking om als zelfstandige gemeneten te komen tot verhoogde kwaliteit en toekomsmtbestendigheid van de dienstverlening aan inwoners en gasten”. Overigens betekent dat niet dat onderlinge seamnewerkign tussen eilandgemeneten altijd de voorkeur heeft. In het convenant is ook aangegegeven dat de gemeenten, als het “in de rede ligt, ook met niet-convenantspartijen samenwerkingsrelaties kunnen aangaan of comntinueren”. 30 In de gemeente Texel zijn de drie stappen in de praktijk rond besluitvorming over externe inhuur opgenomen in het Mozardsysteem (bron: ambtelijk wederhoor van Texel). 31

"Bij beleidsmatige samenwerking wordt het volgende algemene richtsnoer gehanteerd: - daar waar deskundigheid nodig is wordt nagegaan of deze op een van de eilanden voorhanden is. - indien dit niet het geval is wordt gekeken of deze op het centrale secretariaat (GR) aanwezig is of daar gezamenlijk moet worden opgebouwd; - indien dit ook niet het geval is, c.q. dit niet mogelijk is wordt besloten deze deskundigheid collectief in te kopen. Het betreft hier een bindende setting welke nader uitgewerkt zal worden. Bovenstaande volgorde is daarbij niet bepalend voor de wijze van aanpak, doch de aard van het onderwerp.” Bron: verslag van de Eilandraad van 30 november 2007.

32 33

Gemeente Terschelling (2017), COMPETENT (&) TALENT. Nota Werving en Selectie 2017 e.v., p. 14-16. Brief gezamenlijke Ondernemingsraden Waddeneilanden, 31 augustus 2018, p. 2.

11 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

betere balans kan geven in de bedrijfsvoeringskosten. De OR denkt hierbij aan het van elkaar kunnen overnemen van taken of het gezamenlijk invullen van vacatures. De OR merkt wel op dat Texel waarde hecht aan de samenwerking met de Friese Waddeneilanden, maar gezien de geografische ligging, er ook een oriëntatie is op samenwerking in de kop van Noord-Holland, mede doordat Texel onder een andere provincie en veiligheidsregio valt. Het is niet duidelijk wat de status is van het OR-schrijven in relatie tot de praktijk van inhuur. Het is wel een indicatie van een kennelijk gezamenlijk beleefde aanpak, een ongeschreven regel die naar het oordeel van de OR niet consequent wordt uitgevoerd. Voor alle eilanden geldt ook dat de gemeente voor zichzelf een belangrijke rol ziet als werkgever op het eiland voor de eigen bevolking – vaak één van de grootste. Alhoewel dit meestal geen formeel uitgangspunt is bij het personeelsbeleid, speelt het op de achtergond wel een rol bij de afweging om personeel in vaste dienst te 34 35 nemen. Terschelling heeft dit uitgangspunt wel vastgelegd in een beleidnota. Naast dit gemeenschappelijke kader heeft elk eiland ook zijn eigen uitwerking van het personeelsbeleid. Ameland heeft in de personeelsgids vastgelegd hoe met het (structureel) invullen van functies wordt omgegaan. De personeelsgids is door het college vastgesteld in 1998.

Na de vaststelling van de personeelsgids zijn er wijzigingen in geweest, die als losse besluiten, regelingen en notities zijn vastgesteld, in of bij de personeelsgids zijn gevoegd. In de personeelsgids staat dat vast personeel eerst zes maanden wordt ingehuurd via een uitzendbureau. Volgens de geïnterviewden heeft gemeente Ameland deze werkwijze recent gewijzigd, maar die wijziging is nog niet vastgelegd. Het personeel komt nu direct in (tijdelijke) dienst van de gemeente (ook personeel dat tijdelijk op een vaste functie wordt benoemd). De overwegingen bij dit besluit zijn dat het relatief kostbaar is personeel via uitzend- of detacheringsbureaus in te huren. Daarnaast is het in het verleden niet of slechts zeer incidenteel voorgekomen dat personeelsleden na de periode van zes maanden niet in vaste dienst van de gemeente Ameland werden benoemd. Schiermonnikoog heeft als beleidslijn om zoveel mogelijk gebruik te maken van vaste formatie. Externe inhuur vindt, volgens de geïnterviewden, in principe alleen plaats bij een tijdelijke opdracht waar specifieke deskundigheid voor nodig is. Dit betreft een (ongeschreven) manier van werken en is niet formeel vastgelegd.

Voor specifieke functies (waarvoor specifieke deskundigheid benodigd is) die niet een tijdelijk karakter hebben, en waarbij het lastig is om vast personeel te vinden dat op het eiland wil wonen en in deeltijd wil werken, is de beleidslijn inhuur of een dienstverleningsovereenkomst af te sluiten voor de inzet van medewerkers met andere gemeenten. Terschelling is vanaf 2016 bezig een strategische personeelsplanning op te stellen. Dat plan is nog niet gereed. Wel zijn bij de gemeente Terschelling in een directiebesluit een definitie en uitgangspunten rond externe inhuur geformuleerd. Daarin staat onder meer: “Flexibiliteit en ambitie zijn belangrijke overwegingen om in te huren. Het zijn dus niet alleen kostenoverwegingen om in te huren. Een organisatie is in beweging en moet flexibel zijn om slagvaardig en daadkrachtig te kunnen opereren. Het inhuren van personeel levert zeker ook belangrijke voordelen op. Het verdient echter aanbeveling om nadrukkelijk zicht te hebben op de redenen van inhuur en hierin te handelen volgens een organisatiebrede visie. Het is immers een middel om de bedrijfsdoelstellingen te halen. College & directie moeten kunnen sturen met dit 36 bedrijfsmiddel en de raad moet kunnen toetsen of dit instrument effectief ingezet wordt”. Bij Terschelling wordt veel gebruik gemaakt van payroll-constructies.

In het interview met de gemeente is aangegeven dat payroll door de gemeente niet wordt beschouwd als externe inhuur. Die visie van de gemeente 37 komt in dat opzicht niet overeen met de definitie die in het BBV (en in dit onderzoek) wordt gehanteerd . De

34

In alle interviews is aangegeven dat het informele uitgangspunt wordt gehanteerd om eerst te kijken of er gekwalificeerde eilanders zijn voor de externe inhuur. Iin de interviews is ook wel aangegeven dat inhuur van eilanders effectief en efficiënt is, omdat zij de ‘lokalekrachten kennen’, en met eilanders er minder grote kans is op verloop. 35

Gemeente Terschelling (2017), COMPETENT (&) TALENT. Nota Werving en Selectie 2017 e.v., p. 14-16.. Inwoners van Terschelling gelden als een interne kandidaat. Ook de Ondernemingsraad heeft aangegeven dat zij “het op prijs [zou] stellen dat inwoners van Terschelling als interne kandidaten worden beschouwd” (p. 5). 36 Gemeente Terschelling, Directiebesluit bij mandaat. Nummer advies: 20160822-5A. 18 augustus 2016. 37

Zie het eerste hoofdstuk .

12 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

keuze voor het ruim gebruik maken van payroll-constructies is op Terschelling onderdeel van het 38 personeelsbeleid. Daarbij is onder meer vastgelegd dat: “externen maximaal voor twee jaar worden ingehuurd. Alleen in uitzonderlijke gevallen is inhuur langer mogelijk. Hiervoor dient een afzonderlijk mandaatbesluit genomen te worden”. Verder is er een beleidsnota gewijdt aan werving en selectie. Daarin staat vermeld dat als voor een “vacature of klus” zich geen interne kandidaten melden, de vacature breder wordt opengesteld voor externe kandidaten, 39 waaronder ook inhuur. In de nota is een aantal stappen aangegeven die moeten worden doorlopen bij werving en selectie die overeenkomen met de hiervoor genoemde drietrapsraket. In de nota wordt onder meer genoemd dat moet worden gekeken of “door samenwerking met andere organisaties het werk anders [kan] worden georganiseerd”. Inhuur voor “tijdelijke klussen” kan volgens de nota in de vorm van detachering, een payroll 40 constructie, of via inhuur van een zelfstandige of een bureau . In het Eilandakkoord 2018-2022 – het college-akkoord van Terschelling - is het volgende opgenomen: “Bij structurele werkzaamheden heeft het de voorkeur dat medewerkers, na een bepaalde periode en bij gebleken geschiktheid, in vaste dienst genomen worden door de gemeente.

Dit om goed werkgeverschap te kunnen uitoefenen, een heldere positie voor werknemers te creëren en kosten te besparen. Dit uitgangspunt leidt tot aandachtspunten op het gebied van de bestuursstijl en 41 communicatie en zal de komende jaren nader worden uitgewerkt”. Dit uitgangspunt beperkt in beginsel de mogelijkheden van (langdurige) inhuur. Het college-akkoord is vastgesteld door de gemeenteraad, en daarmee heeft de raad dus ook de uitgangspunten die zijn benoemd in het college-akkoord als kader voor inhuur meegegeven aan het college en de ambtelijke 42 organisatie. In het interview met de gemeente is dit bevestigd. In het college-akkoord staat dat e.e.a. de “komende jaren nader” wordt uitgewerkt. De Rekenkamercommissie heeft niet kunnen constateren dat die uitwerking al heeft plaatsgevonden. Texel werkt sinds 2016 aan een nota strategisch personeelsbeleid, maar de nota is nog niet afgerond. Dit betekent dat diverse vraagstukken nu nog in de praktijk worden vormgegeven, en niet op basis van een formeel vastgelegd kader. Dit betreft onder meer vraagstukken die raken aan externe inhuur zoals welke kennis en expertise de gemeente vast in dienst wil hebben, en wat grenzen zijn aan inhuur. Ten aanzien van inhuur in relatie tot personeelsbeleid is een aantal relevante aanbevelingen gedaan in het 213a-onderzoek.

Zo is aanbevolen om inhuur een plek te geven in een "organisatiebreed HRM-beleid”, en te plaatsen “in lijn met beleid ten aanzien van interne mobiliteit en loopbaanontwikkeling en kennisontwikkeling in de organisatie". Ook is een aanbeveling om “nadrukkelijker aandacht te besteden aan het verkennen van interne alternatieven, ook 43 vanuit het perspectief van loopbaanontwikkeling". Omdat de nota personeelsbeleid nog niet is afgerond, heeft 44 de rekenkamercommissie niet kunnen vaststellen of deze aanbeveling wordt geïmplementeerd . Vlieland heeft een beleidslijn personeel, waarin vacatures zoveel mogelijk met vaste medewerkers worden gevuld vanwege het borgen van de slagkracht van de eigen organisatie. Dit betreft een ongeschreven manier van werken en is niet formeel vastgelegd. In de praktijk heeft externe inhuur niet de eerste voorkeur. Bij de overweging voor externe inhuur wordt expliciet de optie voor vaste aanstelling na een half jaar of jaar meegenomen. De ambtelijke organisatie is aan het heroverwegen om eventueel minder in te huren en meteen voor één jaar een medewerker in tijdelijke dienst te nemen. Nu worden nieuwe medewerkers eerst nog via een

38

Gemeente Terschelling, Directiebesluit bij mandaat. Nummer advies: 20160822-5A. 18 augustus 2016. Via BAN Personeelsdiensten worden alle payroll constructies ingezet. Dit betreft ook de proefperiodes voorafgaand aan een vaste aanstelling.

39 40 41 42 43 44

Gemeente Terschelling (2017), COMPETENT (&) TALENT. Nota Werving en Selectie 2017 e.v., p. 5. Gemeente Terschelling (2017), COMPETENT (&) TALENT. Nota Werving en Selectie 2017 e.v., p. 14-16. Collegeakkoord van de gemeente Terschelling, p. 17. Op 28-5-2018 Gemeente Texel, Rapportage inhuur derden. 2017. De gemeente texel heeft in het ambtelijk wederhoor aangegeven dat deze aanbeveling is geimplementeerd in het Mozard proces.

13 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

payroll-constructie of een uitzendbureau ingehuurd. Centraal uitgangspunt in het personeelsbeleid is overigens kwaliteit, met name voor functies waar gespecialiseerde kennis noodzakelijk is, en op grond daarvan is externe inhuur wel een optie.

Inkoop- en aanbestedingsbeleid Inhuur valt onder inkoop- en aanbesteding, omdat inhuur in beginsel inkoop van diensten betreft. Alle gemeenten hebben een inkoop- en aanbestedingsbeleid. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn in geen van de eilandgemeenten expliciet zaken geregeld voor (alleen) externe inhuur. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn wel bepalingen opgenomen die relevant zijn voor inhuur. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt het inkoopproces inzichtelijk gemaakt door de doelstellingen, uitgangspunten en kaders te schetsen waarbinnen inkoop in de gemeente, eventueel in gezamenlijkheid met andere gemeenten, plaatsvindt. Vlieland, Ameland, Schiermonnikoog en Terschelling, en het Samenwerkingsverband De Waddeneilanden, hebben in 2015 een gezamenlijk inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld in het Eilandercollege en door de afzonderlijke colleges. Het beleid is in opdracht van de Stuurgroep Samenwerkingsverband de Waddeneilanden opgesteld, waarbij onder meer is gekeken naar het vastgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Texel uit 2014. In 2018 zou het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de vier Friese Waddeneilanden 45 herijkt worden. Alleen de gemeente Ameland heeft het inkoop- en aanbestedingsbeleid opnieuw vastgesteld in 2018.

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Texel uit 2014 heeft precies dezelfde doelen als dat van de vier Friese Waddengemeenten. Afwijkend is dat de raad van Texel minimaal eens in de vier jaar (bij voorkeur aan het begin van elke raadsperiode) de bevoegdheid heeft om de kaders vast te stellen met de nota 46 inkoop- en aanbestedingsbeleid . Ook Texel is bezig met een update van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het inkoopbeleid en mogelijke aansluiting bij andere gemeenten/organisaties wordt in 2019 nader onderzocht. 47

Alle Waddengemeenten willen met het inkoop- en aanbestedingsbeleid de volgende doelen realiseren : 1. Rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed. 2. Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn. 3. Inkopen tegen een optimale (integrale) prijs-kwaliteit verhouding. 4. Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeente. 5. De gemeente stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor ondernemers voorop. 6. Het Inkoop- en aanbestedingsbeleid sluit zoveel mogelijk aan op het algemene beleid van de gemeente. Deze doelen zijn verder uitgewerkt onder meer in enkele ethische en ideële uitgangspunten, zoals “duurzaamheid”, “innovatie” en “oog” hebben voor de lokale economie. De ethische en ideële uitgangspunten worden vooral toegepast bij uitvoerend werk, waardoor ze minder relevant zijn voor externe inhuur. Het laatste punt “oog hebben voor de lokale economie”, kan wel in relatie worden gebracht met het idee dat de werkgeversrol van de gemeenten van belang is op de eilanden en dus betekenis heeft als kader voor externe inhuur. In (formele) regels specifiek voor inhuur is dit echter niet uitgewerkt.

In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is ook vastgelegd dat inkoop plaatsvindt met inachtneming van de 48 vigerende mandaat- en volmachtregeling van de gemeente (zie hierna) . Verder zijn regels opgenomen over zorgvuldigheid, transparantie e.d.

45 46

Het herijkte beleid is nog niet vastgesteld en is daarom voor dit onderzoek niet gebruikt. Inkoop en aanbestedingsbeleid Texel 2014, Paragraaf verantwoordelijkheden, p. 23.

47

Inkoop-en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Vlieland, Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling en hetSamenwerkingsverband de Waddeneilanden. 2015, p. 12-14. En Gemeente Texel, Inkoop en aanbestedingsbeleid 2014. p. 15-16 en 18.

48

Inkoop en aanbestedingsbeleid, Friese waddeneilanden, pagina 10; Inkoop en aanbestedingsbeleid Texel 2014, pagina 14.

14 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

1.2 Regels besluitvorming en financiën externe inhuur Mandaatregeling In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd dat dit plaatsvindt “met inachtneming van de vigerende 49 mandaat- en volmachtregeling van de gemeente”. Dat betekent dat als besloten wordt tot inhuur de regels uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid gelden, zoals die zijn uitgewerkt in een mandaatregeling. Een mandaatbesluit of mandaatregeling handelt over de bevoegdheden die zijn gemandateerd aan de ambtelijke organisatie, maar ook of bevoegdheden van de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders gemandateerd of ge(vol)machtigd zijn. De vijf Waddeneilanden hebben alle in een of andere vorm een mandaatregeling opgesteld (tabel 1.2). In de regeling is vastgelegd wie binnen de organisatie over welke (financiële) besluiten gaat. Het vastleggen van deze mandaten betreffen alle collegebesluiten. 50

Een mandaat moet bekend worden gemaakt. Dat kan bijvoorbeeld door het bijhouden van een 51 mandaatregister, waarin alle mandaatverleningen te vinden zijn. Hierin is per bevoegdheid te zien wie bevoegd is en aan wie de bevoegdheid is gemandateerd. Er is echter geen wettelijke plicht tot het opstellen 52 hiervan. De gemeenten zijn vrij om aan een vorm van mandaatregister al dan niet invulling te geven . De vijf eilanden maken deels gebruik van een mandaatregister en deels van ander vormen van bekendmaking.

Tabel 1.2: Mandaatregeling Mandaatbesluit en madaatregister Datum besluit

Ameland

Schier

Terschelling

Texel

Vlieland

14 juni 2016

14 juni 2016

1 januari 2014

17 oktober 2017

Collegebesluit mandaatregeling

ja

ja

ja

12 december 2017 ja

Mandaat om overeenkomsten aan te gaan

Directieleden

Secretaris

Secretaris/ directeur

GemeenteSecretaris en teammanagers

Gemeentesecretaris

Ondermandaat met eventueel nadere duiding budgettaire bevoegdheid

Behandelend ambtenaar is tot 5.000 euro tekenbevoegd

Locosecretaris (bij afwezigheid secretaris)

Adjunct directeur

Teammanagers en medewerkers

Gemeentesecretaris

Uitwerking in een mandaatregister of andere bekenmaking

In het mandaatregister is het aangaan, ondertekenen en beëindigen van overeenkomsten met derden voor diensten en leveringen met inachtneming van het inkoop- en aanbestedingsbelei d, vastgelegd.

Geen uitwerking van het besluit in een register. Wel is in een Notitie mandaat vastgelegd dat het mandaat voor werving, selectie en benoeming van medewerkers (behalve die van de secretaris en teamleiders) bij de secretaris ligt.

In de mandaatregeling HRM zaken is een register opgenomen waarin de omschrijving en bevoegdheid ten aanzien van het aanstellen van personeel is vastgelegd.

Er is een mandaatregeling , die wordt verwerkt in een mandaatregister.

Geen uitwerking van het besluit in een register of regeling.In het mandaatbesluit zijn alleen grenzen aan het mandaat opgenomen, zoals dat politiek- bestuurlijke gevoelige zaken niet in aanmerking komen voor mandaat, of dat er tijdwinst is door mandaat.

ja

Bron: Mandaatregelingen en opgave gemeenten, zie bijlagen

Inkoopprocedure In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is tevens de te hanteren inkoopprocedure aangegeven. Onderstaande drempelbedragen zijn opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid en betreffen de contractwaarde (tabel 1.3).

49 50 51 52

Inkoop en aanbestedingsbeleid, Friese waddeneilanden, en Inkoop en aanbestedingsbeleid Texel 2014, artikel 3.5. Algemene mandaten dienen schriftelijk te worden verleend (artikel 10:5, tweede lid, Awb). Handreiking Attributie, mandaat en delegatie, VNG 2016, p. 26. Handreiking Attributie, mandaat en delegatie, VNG 2016, p. 47.

15 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

De verschillende wijzen van aanbesteding leveringen/diensten houden het volgende in: ❏

1 op 1 (Enkelvoudig onderhandse offerte-aanvraag): de gemeente vraagt minimaal aan 1 ondernemer een offerte.

❏

Meervoudig onderhands (offerte-aanvraag): de gemeente vraagt ten minste aan 2 ondernemers een offerte.

❏

Nationaal Openbaar aanbesteden: tot de (Europese) drempelbedragen kan de gemeente nationaal aanbesteden. De gemeente zal voorafgaand aan de opdrachtverlening een aankondiging plaatsen.

❏

Europees aanbesteden: boven de (Europese) drempelbedragen zal de gemeente in beginsel Europees aanbesteden, tenzij dit in een bepaald geval niet nodig is op grond van de geldende wet- en regelgeving.

Tabel 1.3: Drempelbedragen en wijze van aanbesteding leveringen/diensten* Wijze van Aanbesteden 1 op 1

Leveringen diensten (bedrgaen exclusief BTW) Tot € 25.000

Meervoudig Onderhands

€ 25.000 - € 221.000 (peil 2018)

Nationaal Openbaar

€ 25.000 - € 221.000 (peil 2018)

Vanaf drempel bedrag (vanaf € 221.000 peil 2018) * De bedragen zijn gebaseerd op de door het college van Ameland geactualiseerde notitie inkoop- en aanbestedingsbeleid. De geactualiseerde notities over het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Terschelling, Vlieland en Schiermonnikoog zijn nog niet vastgesteld door de betreffende colleges. Europees

Bron: Inkoop-en aanbestedingsbeleid van de gemeenten Vlieland, Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling en het Samenwerkingsverband de Waddeneilanden. Vastgesteld door college van de gemeente Ameland, 12 juni 2018, p. 21.

De Friese Waddeneilanden hanteren expliciete drempelbedragen in het inkoop-en aanbestedingsbeleid (zie tabel 1.3). Het gaat om de drempelbedragen die de grens aangeven tussen de verschillende wijzen van 53 aanbesteding. Texel hanteert in zijn inkoop-en aanbestedingsbeleid geen exacte drempelbedragen, maar geeft alleen een duiding met kleuren. De drempelbedragen zijn gebaseerd op aanwijzingen voor de 54 drempelbedragen die voor alle gemeenten gelden uit de zogenoemde Gids Proportionaliteit . Figuur 1.1: Drempelbedragen*