2019 Rapport Rekenkamercommissie - externe inhuur

Tijdens het overleg wordt in ieder geval gesproken over de uitgevoerde en nog uit te voeren werkzaamheden, kwaliteitsaspecten, en de ingezette en nog in te zetten ambtelijke uren. Aan de hand van het jaarplan zo staat in de dvo onderwijs wordt ieder kwartaal achteraf per eiland een voortgangsrapportage gemaakt. In de voortgangsrapportage onderwijs staan: uitgevoerde (eenmalige) activiteiten, aantal ingezette uren en bijzonderheden.

3.3 Bevindingen Op basis van de voorgaande paragrafen worden de volgende bevindingen gedaan. 

In de eilandgemeenten wordt in de praktijk een ‘drietrapsraket’ gehanteerd waarbij, als er behoefte is aan personeel, in beginsel eerst wordt gekeken naar capaciteit in de eigen organisatie, daarna naar capaciteit bij andere gemeenten, waaronder de andere eilandgemeenten, en – als dat onvoldoende oplevert – externe inhuur. Doordat in dit onderzoek geen casusstudie is uitgevoerd, kan verder geen uitspraak worden gedaan over de mate waarin de ‘drietrapsraket’ in de praktijk al dan niet wordt gehanteerd.



Bij het inhuren van bureaus wordt meestal gekozen voor bureaus waar men al een werkrelatie mee heeft. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt bij het inhuren van personeel niet altijd gevolgd (zoals het opvragen van meerdere offertes). Onder tijdsdruk is men vaak al blij dat er geschikt personeel is gevonden. In dat verband is ook wel aangegeven dat de grenzen uit het Inkoop- en aanbestedingsbeleid als beperkend worden ervaren.



Voor zover managers die betrokken zijn bij de beslissing over, en sturing en evaluatie van externe inhuur zelf worden ingehuurd kan er – in algemene zin – een belangenconcflict ontstaan. Bij geen van de gemeenten zijn expliciete regels gevonden die iets zeggen over omgang bij mogelijke belangenconflicten bij inhuur van die aard, terwijl het wel voorkomt dat er managers extren worden ingehuurd.



De eilanden gaan verschillend om met evaluatie en monitoring van inhuur. Texel evalueert externe inhuur inhoudelijk op het niveau van de werkbegeleider. Het initiatief voor evaluatie ligt meestal bij de ingehuurde bureaus. Financiële informatie wordt maandelijks geagendeerd in het managementteam. Op Terschellling komt de evaluatie van externe inhuur maandelijks in het directie-overleg aan de orde. De inhoudelijke beoordeling wordt door de leidinggevende verzorgd. Specifiek met BAN Personeelsdiensten worden, op initiatief van de gemeente contractuele aspecten van de inhuur (payroll) geëvalueerd. Op Ameland vindt de inhoudelijke beoordeling bij de clusterhoofden plaats en de meer financiële en juridische controle bij de beleidsverantwoordelijke directieraad. De gemeentesecretarissen/algemeen directeuren van Schiermonnikoog en Vlieland hebben door de relatief kleine organisaties direct zicht op het functioneren van inhuur externen en verzorgen de inhoudelijke beoordeling. Er is op geen van de eilanden een standaard evaluatiemethodiek of richtlijn waarmee externe inhuur wordt 33 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

beoordeeld, noch inhoudelijk, noch contractueel. Ook worden er nauwelijks verslagen gemaakt van evaluatiegesprekken. In de documenten rondom de dvo Onderwijs (tussen de Friese waddeneilanden) zijn opvallend genoeg juist wel concrete afspraken opgenomen over evaluatie, kwaliteitsaspecten, voortgangsen realisatierapportages en afrekening, maar ook over uurtarieven en in te zetten uren. Daarnaast eindigt de dvo na vier jaar, terwijl raamcontracten met marktpartijen in de regel meestal stilzwijgend worden verlengd. 

Er is alleen een herijking van het inhuurproces gaande bij Vlieland. De vraag die daarbij speelt is of een nieuwe medewerker eerst via uitzend- of pay-rolconstrucities aan het werk gaat of op basis van een tijdelijk contract bij de gemeente.

34 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

4 Controle door en informatievoorziening voor de raad Dit hoofdstuk betreft de sturing door en informatievoorziening voor de raad. De onderzoeksvragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn de volgende.

13. Zijn er richtinggevende kaders ten aanzien van externe inhuur en/of de controle daarop door de gemeenteraad vastgesteld? En zo ja, welke? 14. Hoe wordt de raad geïnformeerd over externe inhuur? 15. Als er punten ten aanzien van de rechtmatigheid van externe inhuur naar voren zijn gekomen bij de interne controle of bij de accountantscontrole, wat is daar dan mee gedaan?

4.1 Rol van de raad bij externe inhuur Ondanks dat inhuur onder bedrijfsvoering en dus de bevoegdheid van het college valt, kan de gemeenteraad wel een rol hebben. Raden kunnen aan het college prioriteiten en kaders meegeven. De informatieverstrekking die de raad hiervoor via de P&C-stukken nodig heeft, kan de raad bijvoorbeeld regelen in de Financiële verordening. Daarnaast is de raad opdrachtgever van de accountant en kan de raad ten aanzien van de interne controle vastleggen op welke wijze zij daarbij betrokken wil worden. Het BBV verplicht vanaf 2017 dat gemeenten in hun begroting en rekening beleidsindicatoren opnemen om o.a. inzicht te verschaffen in externe inhuur. De sturingsmogelijkheden zijn door de raden van de eilanden niet altijd volledig ingevuld en verschillen ook per eiland (tabel 4.1). Tabel 4.1: Samenvatting sturingsmogelijkheden bij controle en informatievoorziening raad Ameland Financiële verordening

Niet actueel en niet volledig

Schiermonnikoog Actueel maar niet volledig

BBV beleidsindicator externe inhuur

Opgenomen maar zonder duiding en toelichting

Opgenomen maar zonder duiding en toelichting

Informatie in begroting

Geen inzichtelijk totaal overzicht

Geen inzichtelijk totaal overzicht

Terschelling

Texel

Vlieland

Actueel en volledig t.a.v. inhuur en interne controle ontbreekt

Actueel en volledig t.a.v. inhuur en interne controle

Niet actueel en niet volledig

Opgenomen maar zonder duiding en toelichting

Opgenomen maar zonder duiding en toelichting

Totaalbudget externe inhuur*

Afzonderlijke posten en overzichten met totaalbudget n.a.v. infomatieverstrekking o.b.v. procedure-afspraken met de raad

Geen inzichtelijk totaal overzicht

Accountantsrap port 2017

Geen opmerkinGeen opmerkinOpmerkingen Opmerkingen Geen opmerkingen over externe gen over externe gen over externe inhuur inhuur inhuur * In een bijlage bij de jaarstukken geeft de gemeente Terschelling ook een overzicht van externe inhuur per team. Bron: interviewgesprekken en documenten, zie bijlagen

Begroting Voor zover externe inhuur expliciet in de begroting is opgenomen, betekent goedkeuring van de begroting ook dat door de raad goedkeuring wordt gegeven aan de (omvang van de) betreffende inhuur. De rol van de raad bij externe inhuur betreft dan het budgetrecht. De raden geven op de onderstaande wijze via de begroting invulling aan de kaderstellende rol. 35 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Tabel 4.2: Invulling kaderstellende rol bij externe inhuur bij begrotingen 2016 - 2018 Ameland

In de begroting staat geen totaal overzicht van externe inhuur, maar wel zijn afzonderlijke posten opgenomen bijvoorbeeld voor de buitendienst. Externe inhuur is bij de gemeenteraad geen specifiek gespreksonderwerp.

Schiermonnikoog

In de begroting staat geen totaal overzicht van externe inhuur, maar wel zijn afzonderlijke posten opgenomen bijvoorbeeld voor toezicht en handhaving en voor langdurige ziekte. externe inhuur komt ook aan de orde in de raad met een raadsvoorstel als het extra geld kost.

Terschelling

In de begroting is een totaal bedrag voor “inhuur personeel derden” opgenomen en daarmee stelt de raad financiele kaders vast voor externe inhuur.

Texel

In de begroting staat geen totaal overzicht externe inhuur maar wel zijn afzonderlijke posten opgenomen bijvoorbeeld inhuur archief, herinrichting. Inhuur externen is frequent aan de orde gekomen bij de raad met vragen naar aanleiding van de begrotingen en de beantwoording van die vragen geeft een totaal overzicht van inhuur externen.

Vlieland

In de begroting staat geen totaal overzicht externe inhuur. De raad heeft weinig vragen over externe inhuur gesteld. Bijvoorbeeld de behandeling van de begroting 2017 zijn er wel vragen van de raad geweest over werkzaamheden op het terrein van belasting die in een DVO zijn georganiseerd.

Bron: Interviewgesprekken en documenten, zie bijlagen

Controlerende rol bij externe inhuur Controle op externe inhuur valt onder de reguliere controle op inkoop. Externe controle op de rechtmatigheid van de inkoop wordt bij de gemeente door de accountant uitgevoerd (zie hierna). Het college is verantwoordelijk voor de interne controle op rechtmatigheid. De gemeenteraad legt de verantwoordelijkheden van het college ten aanzien van de interne controle vast in de Financiële verordening (ex artikel 212 van de gemeentewet). De VNG heeft in 2016 hiervoor een nieuwe modelverordening opgesteld en daarin staan twee relevante artikelen over externe inhuur en interne controle. De modelverordening is door de VNG aangepast vanwege de wijziging van het BBV met o.a. de verplicht voorgeschreven beleidsindicatoren, maar vóór 2016 stond het betreffende artikel 20 ook al in de modelverordening. Artikel 20. Bedrijfsvoering In de paragraaf bedrijfsvoering bij de begroting en de jaarstukken neemt het college naast de verplichte onderdelen op grond van artikel 14 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in ieder geval op: a. de omvang, opbouw en ontwikkeling van het personeelsbestand en de loonkosten; b. de kosten van inhuur derden; c-f. […] Artikel 25. Interne controle 1.

Het college zorgt ten behoeve van het getrouwe beeld van de jaarrekening, bedoeld in artikel 213, [....] voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel. 2. [...]

Niet bij alle eilanden zijn deze artikelen volledig in de financiële verordening opgenomen (tabel 4.3). Tabel 4.3: De financiële verordening Vlieland

Ameland

Tersch.

Texel

2003

Schiermonnikoog 2017

Financiële verordening datum

2007

2017

2017

art. 20

nee

ja maar niet actueel

nee

ja

Ja

art. 25

ja (in artikel 11 een korte versie van de modelverordening)

ja (in artikel 6 een korte versie van de modelverordening)

ja (in artikel 16)

ja

ja

Bron: interviewgesprekken en documenten, zie bijlagen

36 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Terschelling en Texel hebben een actuele en (t.a.v. inhuur en interne controle) complete financiële verordening vastgesteld en gepubliceerd, waarin de twee genoemde artikelen zijn opgenomen. Schiermonnikoog heeft ook een actuele verordening, maar het artikel bedrijfsvoering is niet overgenomen uit de modelverordening van de VNG. In artikel 17, lid a van de verordening staat wel dat de financiële administratie moet voldoen aan het BBV en andere wet- en regelgeving. Ameland en Vlieland hebben beide een financiële verordening die niet meer actueel en volledig is, zo zijn de wijzigingen van het BBV (nog) niet overgenomen.

4.2 Informatievoorziening voor de raad Beleidsindicator externe inhuur in de begroting en jaarrekening in de paragraaf bedrijfsvoering Raadsleden worden voornamelijk via de begroting en de jaarrekening geïnformeerd over externe inhuur. Het BBV heeft de beleidsindicator “externe inhuur als percentage van de loonkosten plus kosten inhuur” wettelijk 79 verplicht gesteld vanaf de begroting 2017 . Onder de beleidsindicator externe inhuur wordt hetzelfde verstaan als de gebruikelijke BBV-definitie, die door de VNG is aangegeven, en die ook in dit rekenkamercommissieonderzoek is gebruikt (zie het inleidende hoofdstuk). De bedoeling van de beleidsindicatoren in het BBV is dat raadsleden zich een beeld kunnen vormen van de beoogde effecten van het gemeentelijk beleid. De gedachte achter de indicatoren is dat ze inzicht geven in welke beleidskeuzes zijn gemaakt, en hoe het kengetal zich in de tijd en ten opzichte van de andere (vergelijkbare) gemeenten verhoudt. Bij de eilanden worden de beleidsindicatoren niet altijd gebruikt en zijn ze deels anders ingevuld, waardoor de vergelijkbaarheid beperkt is (tabel 4.4). Tabel 4.4: Beleidsindicatoren externe inhuur in de begroting en jaarrekening van de vijf gemeenten Ameland Schiermonnikoog Terschelling Texel Vlieland Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

2017

26,4%

9,3%

24,7%

33,3%

geen

geen

22,05%

13,95%

5,00%

14,0%

2018

4,8%

28.0%

geen

15,88%

4,88%

Bron: Begroting en jaarrekening van de vijf gemeenten

Ameland heeft in de begroting alleen de indicator externe inhuur die betrekking heeft op het programma ‘Bestuur’. Het programma-onderdeel Óndersteuning, dat naast ‘Bestuur’ ook verplicht is volgens de BBV, wordt niet meegenomen. Dit kan betekenen dat de indicator te laag is, omdat het onderdeel ondersteuning ontbreekt. In het kader van dit onderzoek is geen zekerheid te geven over de juiste hoogte van de indicator. De toelichting in de ontvangen documentatie van Ameland op de indicatoren is dat deze gegevens van de website “Waarstaatjegemeente” zijn. In de begroting en jaarrekening staat de beleidsindicator externe inhuur omschreven als “kosten als % van de totale loonsom + totale kosten inhuur externen”. Of de gegevens juist zijn of hoe de berekeningen zijn gemaakt, is niet op basis van informatie in de begroting of jaarrekening te achterhalen. Er is geen nadere duiding aangegeven waarom het percentage in de begroting 2018 met meer dan 20 procentpunten is gedaald. Het grote verschil tussen de indicator voor inhuur in de begroting en jaarrekening 2017 heeft de raad destijds geen aanleiding gevonden om daar vragen over te stellen. Bij gemeente Schiermonnikoog staan de beleidsindicatoren in de paragraaf ‘Dienstverlening’. In de begroting 2018 staat de beleidsindicator externe inhuur omschreven als “kosten als % van de totale loonsom + totale

79

Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 24 maart 2016, nr. 2016-0000177572, tot vaststelling van de beleidsindicatoren die door gemeenten in de programma’s en programmaverantwoording worden opgenomen.

37 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

kosten inhuur externen”. In de begroting en jaarreking staan niet alleen het percentage, maar ook de totale kosten. Tevens staat een leeswijzer toegevoegd met de volgende tekst: ”Dit betreft zowel “losse” inhuur van bv. adviesbureaus als “vaste inhuur” van bv. financiële ondersteuning en personeelszaken.” In de jaarrekening 2017 en begroting 2017 is de kolom leeswijzer bij externe inhuur leeg. De toename van het percentage jaarrekening ten opzichte van de begroting 2017 met 8,5%-punt wordt niet geduid en de raad heeft daarin geen aanleiding gezien om daar vragen over te stellen. Terschelling geeft aan in de interviews dat deze indicatoren (nog) niet in de verschillende P&C documenten zijn opgenomen. Volgens opgave van de gemeente zal de beleidsindicator vanaf de jaarrekening 2018 wel worden opgenomen. Bij Texel staat in de begroting en jaarrekening de beleidsindicator externe inhuur in ‘Programma 1, voor en door burgers’ omschreven voor het taakveld ‘Bestuur en ondersteuning’ als “kosten als % van de totale loonsom + totale kosten inhuur externen”. In de begroting en jaarrekening staan niet alleen het percentage, maar ook de totale kosten. In de jaarrekening en begroting is geen toelichting bij de hoogte van de kosten van externe inhuur opgenomen.

De totaalcijfers bij Texel voor 2017 zijn gebaseerd op cijfers uit het jaarverslag die op hun beurt gebaseerd zijn op begrotingscijfers uit het zogenoemde maandaatregister (zie hoofdstuk 2). Er is geen duiding aangegeven van de afname van het percentage begroting ten opzichte van de jaarrekening 2017 met 8,1%punt. En de raad heeft over de bovenstaande punten geen vragen gesteld. Bij de gemeente Vlieland staan de beleidsindicatoren in ‘Programma: 0, Algemeen bestuur’. In de begroting en jaarrekening staat de beleidsindicator externe inhuur omschreven als “externe inhuur (als % van de totale loonsom + inhuur externe”). In de jaarrekening en begroting is geen toelichting opgenomen. Er is geen duiding gegeven van de toename van het percentage in de begroting ten opzichte van het percentage in de jaarrekening 2017 met 9%-punt. En de raad heeft over de bovenstaande punten geen vragen gesteld.

Begroting en jaarrekening en overige informatie Ameland verstrekt, buiten de beleidsindicator, in de begroting geen overzicht van de totale kosten van externe inhuur. In het jaarverslag 2017 staat wel een overzicht van de inhuur volgens de eigen administratie voor de 80 begroting en rekening 2017. In de rekening en begroting zijn passages opgenomen bij diverse programma’s met een toelichting van de onder- of overschrijdingen op specifieke posten inhuur. Schiermonnikoog verstrekt, buiten de beleidsindicator, in de begroting en in de jaarrekening geen overzicht van de totale kosten externe inhuur. In de rekening en begroting zijn wel verschillende passages opgenomen bij diverse programma’s met een toelichting van de onder- of overschrijdingen op specifieke posten inhuur. Terschelling verstrekt tot nu toe – zoals hiervoor aangegeven – geen cijfers over de beleidsindicator, maar 81 geeft in de begroting en in de jaarrekening wel een overzicht van de totale kosten externe inhuur . In de 82 jaarrekening 2017 staan cijfers op een gespecificeerd niveau (bijvoorbeeld techniek, staf, ondersteuning ). In de begroting 2018 is een overzicht opgenomen waarin een uitsplitsing is gemaakt voor “personeel derden”, 83 bestuursorgaan en organisatie voor vijf jaren vanaf 2017 .

In de rekening en begroting zijn ook verschillende passages opgenomen bij diverse programma’s met een toelichting van de onder- of overschrijdingen op specifieke posten inhuur. Bij Texel zijn de gegevens in de begroting 2017 opgenomen naar aanleiding van vragen van verschillende 84 fracties. Die vragen gingen vooral over de hoogte van de uitgaven aan externe inhuur. In de begroting 2018

80

Zie de bijlagen.

81

Zie de bijlagen.

82 83 84

Jaarrekening Terschelling 2017, pagina 172 Begroting Terschelling 2018, pagina 179 Zie de bijlagen.

38 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

zijn die extra gegevens niet meer opgenomen. In aparte rapportages is de beantwoording van de vragen bij het Programmajaarverslag 2017, en vragen bij de Programmabegroting 2017 opgenomen. In de rekening en begroting zijn daarnaast verschillende passages opgenomen bij diverse programma’s met een toelichting van de onder- of overschrijdingen op specifieke posten van inhuur. Texel is vanaf 2015 overgegaan op een andere definitie voor inhuur. Hier is geen apart raadsbesluit over genomen; wel is de raad geïnformeerd middels een presentatie (20 oktober 2015) met daarin de opgenomen categorisering. Bij de behandeling van de begroting 2017 zijn er door raadsleden vragen gesteld over de herdefinitie externe inhuur. In de beantwoording is aangegeven dat de implementatie daarvan is opgeschoven naar de behandeling van de jaarrapportage 2017. De rekenkamercommmissie is die implementatie in het kader van dit onderzoek externe inhuur niet tegengekomen bij de behandeling van de jaarrapportage 2017. Het concept-onderzoeksrapport van het 213a-onderzoek over externe inhuur is driemaal in het managementteam besproken en tweemaal in het college, de laatste keer op 5 september 2017. Tot op heden is het rapport nog niet definitief vastgesteld en aangeboden aan de raad.

In de verordening 213a van de 85 gemeente artikel 5 is opgenomen dat het rapport en het eventuele plan ter verbetering ter kennisgeving aan de raad moet worden aangeboden. In het interview is aangegeven dat de praktische aanbevelingen uit het 213a-onderzoek mede door het Mozard-systeeem zijn geïmplementeerd. Het softwaresysteem Mozard is 86 onderdeel van het zaakgericht werken waarmee de gemeente in 2016 is gestart . Vlieland verstrekt in de begroting en in de jaarrekening geen overzicht van de totale kosten externe inhuur. In de rekening zijn wel passages opgenomen bij diverse programma’s met een toelichting van de onder- of overschrijdingen van de begrotingspost met als toelichting kosten inhuur.

Accountantsrapporten Bij twee van de vijf eilanden zijn in de accountantsrapporten bij de jaarrekening 2017, die de raden hebben ontvangen, opmerkingen gemaakt over externe inhuur (tabel 4.5). Tabel 4.5 Overzicht passages uit de accountantsrapporten jaarrekening 2017 m.b.t. externe inhuur en het inkooop- en aanbestedingsbeleid Vlieland

geen opmerkingen externe inhuur

Ameland

geen opmerkingen externe inhuur

Schiermonnikoog

geen opmerkingen externe inhuur

Terschelling

“Gelet op de inkoop- en aanbesteingsregels 2015 van de gemeente moet de overeenkomst met BAN periodiek worden aanbesteed [….]en let daarbij op de geldende aanbestedingsregels.” (Gemeente Terschelling, Accountantsverslag 2017, p. 7) “Op de totale loonkosten van 5,6 miljoen wordt ruim een kwart ingehuurd 1,5 miljoen en van die 1,5 miljoen wordt ruim de helft 0,75 miljoen bij BAN personeelsdiensten ingehuurd. De oorspronkelijke overeenkomst is uit 1998 met een duur van 3 jaar en die vervolgens stilzwijgend wordt verlengd. Gelet op de inkoop en aanbestedingsregels 2015 had de gemeente deze dienstverlening periodiek moeten aanbesteden. Daarnaast wordt opgemerkt dat er een kans is dat aanbesteding uitgaand van 3 jaarlijkse verlenging boven de Europese aanbestedingsgrenzen uitgaat. “ (Gemeente Terschelling, Accountantsverslag 2017, p. 6)*

Texel

In het accountantsverslag staan een aantal onderwerpen die zeker van belang zijn […]:”toets de afspraken rondom inhuur van personeel om te voorkomen dat er feitelijk een dienstbetrekking ontstaat” (Gemeente Texel, Accountantsverslag 2017, p. 6). Daarnaast staat in het kader van de begrotingsrechtmatigheid overschrijdingen boven de rapporteringsgrens van 25.000 euro in het accountantsverslag: extra kosten voor de inhuur van medewerkers die worden gedekt door het niet invullen van vacatureruimte (250.000 euro, programma 99). Gemeente Texel, Accountantsverslag 2017, p. 13)

* Door de gemeente Terschelling is in het ambtelijk wederhoor aangegeven dat een aanbestedingsjurist onderzoek gaat doen naar deze passage. Bron: Accountantsrapporten

85 86

Gemeente Texel, Financiële verordening, 21 september 2017, Gemeente Texel, Accountantsverslag 2017.

39 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

4.3 Bevindingen Op basis van de voorgaande paragrafen worden de volgende bevindingen gedaan. 

Terschelling en Texel hebben een actuele en wat betreft inhuur en interne controle complete financiële verordening vastgesteld. Op Schiermonnikoog, Ameland en Vlieland is de verordening niet meer actueel of niet geheel volledig.



De beleidsindicator externe inhuur wordt – behalve op Terschelling – in de begroting en rekening gegeven, maar doordat de duiding van de term ‘externe inhuur' in de begroting en rekening ontbreekt, hebben de verstrekte gegevens beperkte informatiewaarde. Uit dit onderzoek blijkt dat er verschillen in afbakening en definitie zijn die vergelijking van de indicator tussen gemeenten bemoeilijkt. Het ontbreken van informatie over de door de gemeenten gehanteerde definitie is extra opmerkelijk omdat de door de BBV vereiste beleidsindicator bij vier van de vijf eilanden wordt vermeld, zonder dat de voorgeschreven afbakening van externe inhuur is gevolgd. Er zijn ook grote verschillen geconstateerd in de hoogte van de beleidsindicatoren tussen begroting en jaarrekening, zonder dat daar in de begroting en rekening een toelichting op wordt gegeven. Terschelling heeft in tegenstelling tot wat het BBV vereist, tot nu toe geen beleidsindicator ingevuld, maar geeft wel informatie over de omvang van inhuur per beleidsveld/team in de begroting en jaarrekening. Volgens de gemeente wordt de beleidsindicator vanaf de jaarrekening 2018 wel meegenomen.



De informatie in de begroting en jaarrekening voor externe inhuur is versnipperd en niet systematisch gerubriceerd bij alle vijf eilanden, terwijl het voor de hand zou liggen om deze informatie in de paragraaf bedrijfsvoering te vermelden, waar ook de verplichte indicator hoort te staan conform het BBV.



Op Texel is het conceptrapport van het 213a-onderzoek naar externe inhuur uit 2017 nog niet vastgesteld door het college en om die reden nog niet aan de raad gestuurd.



De accountant heeft op Terschelling opgemerkt dat de externe inhuur bij BAN personeelsdiensten had moeten worden aanbesteed. Het is opvallend dat de accountant dit heeft opgemerkt, terwijl de inhuur bij BAN in beginsel maandelijkse ter bespreking komt in de directie en ook in de regelmatige contractuele evaluatie door BAN. Bij Texel wordt door de accountant n.a.v. de rekening 2017 de aanbeveling gedaan om de afspraken rondom inhuur van personeel te toetsen om te voorkomen dat er feitelijk een dienstbetrekking ontstaat. Uit de in het onderzoek ontvangen documenten is niet zichtbaar of bij de gemeenten Terschelling en Texel al aan deze punten wordt gewerkt. In de accountantsrapporten van Ameland, Schiermonnikoog en Vlieland staan geen opmerkingen aangaande externe inhuur.



De verschillen tussen begroting en realisatie van externe inhuur in 2017 is bij alle gemeenten substantieel te noemen, met uitzondering van Terschelling omdat die de betreffende cijfers niet heeft opgenomen in de P&C-stukken. De gemeenteraden hebben in die substantiële verschillen geen aanleiding gezien om vragen te stellen over de omvang van externe inhuur.

40 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

5 Conclusies, aanbevelingen en samenvatting rapport De hoofdvraag van het onderzoek externe inhuur is: Wat is de aard en omvang van de inhuur bij de Waddeneilanden, hoe hebben zij het beleid en de regie ten aanzien van externe inhuur vorm gegeven, in hoeverre is daarmee een doelmatige en doeltreffende inhuur geborgd, en op welke wijze is de gemeenteraad daarbij betrokken? De hoofdvraag wordt in dit hoofdstuk beantwoordt aan de hand van vijf hoofdconclusies. Die zijn weergegeven in paragraaf 5.1 met daarbij een toelichting per conclusie. In paragraaf 5.2 is zijn de belangrijkste bevindingen en (deel)conclusies samengevat. De bevindingen en de (deel)conclusies worden gegeven aan de hand van een aantal thema’s: 

Omvang en aard inhuur



Besturingsfilosofie



Uitgangspunten en aanpak van externe inhuur in de praktijk

 

Controle en monitoring in de gemeentelijke organisatie Controle en informatievoorziening gemeenteraden

De aanbevelingen volgen in paragraaf 5.3.

5.1 Hoofdconclusies Conclusie 1: De aard en omvang van externe inhuur bij de Waddeneilandgemeenten wijkt niet substantieel af van het landelijk beeld. Echter, de uitgaven aan externe inhuur van de vijf eilanden worden niet geadministreerd conform de definitie van het BBV. De gemeenten voldoen daarmee niet aan de betreffende regelgeving. Daarnaast beperkt dit de onderlinge vergelijkbaarheid van gegevens. De omvang van externe inhuur is vergeleken met de personeelsmonitor van A+O fonds Gemeenten. Een '1-op1' vergelijking daarmee is niet mogelijk, omdat definities niet geheel overeenkomen met die van het BBV. Desondanks kan er worden geconcludeerd dat, behalve Terschelling, de eilandgemeenten niet sterk afwijken van het gemiddelde voor kleine gemeenten. De afwijking van Terschelling heeft deels te maken met de keuze voor regiegemeente en om relatief veel personeel via payroll in te huren. Terschelling heeft aangegeven dat het beleid is gewijzigd en dat inmiddels minder ingehuurd wordt; de mate van realisatie daarvan kon in dit onderzoek niet worden meegenomen. Conclusie 2: De eilanden huren in bij een beperkt aantal bureaus en gebruiken soms verouderde raamcontracten. De onderlinge inhuur bij andere Waddeneilanden is beperkt. Inhuur is bij de eilanden vaak geconcentreerd bij enkele aanbieders.

Over het algemeen kiezen de eilanden voor aanbieders waarmee ze zelf al langer ervaring hebben; er is weinig overlap in ingehuurde bureaus bij de andere eilanden. De onderlinge inhuur bij andere Waddeneilanden is beperkt; er wordt meer inbesteed bij gemeenten aan de vaste wal. De raamcontraten dan wel inhuurrelaties met externe partijen zijn vaak van lange tijd terug. Alleen Texel heeft in samenwerking met de Noordkopgemeenten raamcontracten per 1-1-2019 geactualiseerd. Conclusie 3: Bij geen van de vijf Waddengemeenten is een specifiek kader of expliciet beleid van de gemeente voor externe inhuur aangetroffen. Beleid dat indirect kaders geeft voor externe inhuur is veelal niet meer actueel of in een fase van ontwikkeling, herijking of nadere uitwerking. Er is bij geen van de eilanden een beleidskader specifiek voor externe inhuur; dit is ook niet wettelijk verplicht. Geconstateerd is dat er veel beleid dat rechtstreeks of indirect betrekking heeft op externe inhuur, niet meer actueel is, in ontwikkeling is, nog nader uitgewerkt moet worden of herijkt wordt. Voor zover er kaders zijn, komen die – indirect – voort uit algemene kaders die te maken hebben met de besturingsfilosofie of organisatievisie, het (strategisch) personeelsbeleid, en/of het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Alleen bij de 41 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

gemeente Terschelling zijn in het kader van personeelsbeleid een definitie en uitgangspunten rond externe inhuur geformuleerd. Onder andere op Schiermonnikoog, Ameland en Vlieland is de financiële verordening niet meer actueel of niet geheel volledig. Lange doorlooptijden bij bijvoorbeeld actualisaties van beleid zijn zorgelijk, omdat de ‘praktijk van alle dag’ dan doorgaat, terwijl de afwezigheid van actuele kaders of het ‘onder constructie’ zijn van kaders het grip (van bestuurders) op de uitvoering mogelijk beperkt. Conclusie 4: Impliciete regels met betrekking tot externe inhuur zijn niet altijd voldoende vastgelegd. In de eilandgemeenten is in de praktijk een ‘drie stappen afwegingskader’ waarbij, als er behoefte is aan personeel, in beginsel eerst wordt gekeken naar capaciteit in de eigen organisatie, daarna naar capaciteit bij andere gemeenten, waaronder de andere eilandgemeenten, en – als dat onvoldoende oplevert – externe inhuur. Dit afwegingskader is in de Eilanderraad in 2007 vastgesteld als een ‘richtsnoer’, maar is niet in elke gemeente geëxpliciteerd. Daarnaast zijn er impliciete regels rond bijvoorbeeld de rol als werkgever of het aannemen van werknemers van de eilanden zelf, maar die zijn niet altijd voldoende vastgelegd. Er is op geen van de eilanden een standaard evaluatiemethodiek of richtlijn waarmee externe inhuur wordt beoordeeld.

Er zijn ook geen evaluatieverslagen. Er is dan ook weinig te zeggen over de effectiviteit en efficiëntie van het gevoerde beleid. De aansturing van dvo’s (waarbij een zakelijke overeenkomst met een andere gemeente wordt aangegaan) is – opmerkelijk genoeg – in wezen strakker georgansieeerd en geformaliseerd (in ieder geval op papier) dan de aansturing van commerciële uitzend- of detacheringsbureaus. Conclusie 5: De verantwoording aan de gemeenteraad over externe inhuur is onvoldoende en de raad, met uitzondering van Texel, stelt hierover niet of nauwelijks vragen. De informatie in de begroting en jaarrekening over externe inhuur is versnipperd en niet systematisch gerubriceerd bij alle vijf eilanden, terwijl het voor de hand zou liggen om deze informatie in de paragraaf bedrijfsvoering te vermelden, waar ook de verplichte indicator hoort te staan conform het BBV. De verschillen tussen begroting en realisatie van externe inhuur in 2017 is bij alle gemeenten substantieel te noemen, met uitzondering van Terschelling omdat die de betreffende indicator niet heeft opgenomen in de P&C-stukken. De gemeenteraden hebben in die substantiële verschillen geen aanleiding gezien om vragen te stellen over de omvang van externe inhuur.

5.2 Bevindingen en (deel)conclusies per thema Omvang en aard inhuur Relatieve omvang is niet afwijkend; administratie is niet eenduidig Om iets te kunnen zeggen over de omvang van extner inhuur is het van belang om het begrip helder af te bakenen. In dit onderzoek is aangesloten bij de (gebruikelijke) definitie die in het BBV en de daarbij horende ministeriële “Regeling beleidsindicatoren gemeenten” uit 2016 wordt gegeven, en ook door de VNG is 87 88 aangegeven. De VNG omschrijft externe inhuur conform de BBV-regels als: “het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen de organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt.”

87

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Regeling beleidsindicatoren gemeenten, van 24 maart 2016, nr. 2016-0000177572. BBV = Besluit Begroting en Verantwoording en bevat regelgeving voor de begroting en verantwoording van provincies en gemeenten.

88

Zie https://vng.nl/files/vng/nieuws_attachments/2016/20160413 definities_beleidsindicatorendef.pdf.

42 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

De absolute omvang van de externe inhuur – in euro's – hangt logischerwijs voor een groot deel samen met de omvang van de gemeente. De externe inhuur was in 2016-2017 in absolute termen het grootst op Terschelling en Texel. Bij Schiermonnikoog en Vlieland ging het in absolute termen om bescheiden bedragen. 2017 Omvang (mln euro)

Ameland

Schiermonnikoog

Terschelling *

Texel

Vlieland

0,8

0,1

1,5*

2,0

0,2

Zie hoofdstuk 2 voor een toelichting op de cijfers. * De cijfers van de gemeente Terschelling hebben een afwijkende grondslag ten opzichte van die van de andere eilanden, en zijn daardoor niet '1-op-1' te vergelijken. De gemeente Terschelling heeft aangegeven dat door een beleidswijziging er inmiddels minder ingehuurd wordt.

De relatieve omvang van externe inhuur wijkt bij de eilandgemeenten niet opvallend af van het landelijke beeld van kleine gemeenten waarvoor een aandeel van gemiddeld ongeveer 15% geldt. De relatieve omvang van de externe inhuur lag op de meeste Waddeneilanden tussen 12% en 16% van de loonsom plus inhuur. De relatieve omvang van de externe inhuur op de Waddeneilanden in termen van externe inhuur per inwoner varieerde: op Schiermonnikoog en Texel is de inhuur per inwoner relatief laag, op Ameland en Vlieland relatief hoog. De cijfers voor Terschelling zijn niet ‘1-op-1’ vergelijkbaar met die van de andere gemeenten. 2017

Ameland

Schiermonnikoog

Terschelling*

Texel

Vlieland

Als % loonsom plus inhuur

16%

12%

27%*

16%

12%

Per inwoner (in euro)

247

155

314*

146

205

* De gegevens van de gemeente Terschelling betreffen de post ‘Personeel derden’, en zijn daardoor niet goed vergelijkbaar met die van de andere gemeenten. Zie hoofdstuk 2 voor een toelichting op de cijfers.

Alle vijf Waddeneilanden huren extern in om pieken in de werkbelasting op te vangen, om ziek personeel te vervangen, om externe deskundigheid te kunnen inzetten, of om tijdelijk onvervulbare vacatures in te vullen. Ook daarmee wijken de eilanden niet af van wat gebruikelijke motieven zijn voor inhuur bij gemeenten in het algemeen. De vergelijking tussen de eilanden wordt bemoeilijkt doordat met name de Friese de eilandgemeenten zelf geen administratie bijhouden volgens de definitie die het BBV geeft en die ook in dit onderzoek is gehanteerd. Gemeenten administreren externe inhuur niet direct onder ‘externe inhuur’ maar onder posten als ‘personeel derden’, ‘externe deskundigen’, ‘ingeleend personeel’, ‘inhuur flexibele schil’ of ‘inkoop diensten’. Ook wordt soms een deel van de inhuur bij andere gemeenten (inbesteding) op dezelfde post geadministreerd als externe inhuur. De cijfers zijn bepaald op basis van door de gemeente aangeleverde basisgegevens uit de gemeentelijke administratie, waaruit de rekenkamercommissie de externe inhuur volgens de in dit onderzoek gebruikte definitie heeft gefilterd. De gemeente Terschelling geeft wel zelf overzichten van de totale inhuur, maar ook die overzichten zijn niet conform de gebruikelijke BBV-definitie.

De gemeente Terschelling beschouwt bovendien een deel van de inhuur niet als externe inhuur, met name de payrollconstructie voor proefperiodes voorafgaand aan een vaste aanstelling. De gemeente Texel administreert inhuur op basis van een specifieke indeling in de administratie, die wel te herleiden is tot de gebruikelijke BBV-definitie, op basis waarvan cijfers in het jaarverslag zijn gepresenteerd. Beleidsindicator BBV wordt niet consistent toegepast waardoor informatiewaarde gering is De volgens het BBV verplichte beleidsindicator wordt door alle eilanden, behalve Terschelling, gepresenteerd in de P&C-stukken, maar omdat de administratie niet altijd conform de gebruikelijke BBV-definitie is, zijn er verschillen tussen de in dit onderzoek gevonden cijfers en de door de gemeente gepresenteerde cijfers in rekening en begroting en over verschillende jaren. Die verschillen zijn niet toegelicht in de betreffende gemeentelijke stukken. De informatiewaarde van de genoemde beleidsindicator in de P&C-stukken is daardoor

43 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

gering. Terschelling verstrekt geen cijfers over de beleidsindicator, maar geeft in de begroting en in de jaarrekening wel een overzicht van de totale kosten externe inhuur. 2017

Ameland

Beleidsindicator BBV

Schiermonnikoog

Terschelling

Texel

Vlieland

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

Begr.

Jaarrek.

26,4%

9,3%

24,7%

33,3%

geen

geen

22,05%

13,95%

5,00%

14,0%

Zie hoofdstuk 2 en 4 voor een toelichting op de cijfers.

Inhuur bij andere (eiland)gemeenten vindt in beperkte mate plaats De eilanden huren – naast de externe inhuur – ook bij andere gemeenten in, zoals bijvoorbeeld bij de gemeente Leeuwarden (voor de Friese eilanden) of bij gemeenten in de kop van Noord-Holland (voor de gemeente Texel). Het gaat hier onder meer om inhuur op het gebied van onderwijsbeleid, personeel en organisatie, administratie, en bijvoorbeeld ict. Voor de kleine gemeenten Vlieland en Schiermonnikoog is de inhuur bij andere gemeenten relatief belangrijk. Het gebruik maken van de capaciteit bij andere eilandgemeenten vindt beperkt plaats; inhuur bij andere gemeenten betreft meestal niet-eilandgemeenten. Het streven van de eilanden om, zoals het convenant uit 2015 stelt, “actief uitvoering [te] geven aan de 89 intergemeentelijke samenwerking”, wordt dus in de praktijk niet volledig waar gemaakt .

Besturingsfilosofie De keuze voor regiegemeente is mede bepalend voor de omvang van de inhuur, maar niet altijd expliciet De (relatieve) omvang van inhuur heeft voor een deel te maken met verschillen tussen gemeenten in de besturingsfilosofie of visie op de organisatie. Texel en (tot voor kort) Terschelling hebben er voor gekozen om regiegemeente te zijn, wat betekent dat de vaste formatie klein is, en er relatief veel wordt ingehuurd. De gemeente Terschelling heeft recent dit uitgangspunt losgelaten. Met name op Terschelling was de omvang van de inhuur, in lijn met de besturingsfilosofie, groot. Vanaf eind 2018 wordt op Terscehlling een andere besturingsfilosofie toegepast. Bij Texel is de absolute omvang van de inhuur ook hoog, maar is de relatieve omvang in vergelijking met de andere eilanden niet hoog. De omvang van de inhuur is op Texel de laatste jaren beperkt, doordat vanaf 2013 beleid is ingezet op krimp van de organisatie (zowel vaste krachten als inhuur); recent is op Texel juist gekozen voor investering in de ambtelijke organisatie. Ameland, Schiermonnikoog en Vlieland hebben er niet voor gekozen om regiegemeente te zijn, maar die keuze leidt niet tot een duidelijk lagere externe inhuur.

Bij de eilanden die er voor hebben gekozen zoveel mogelijk taken met eigen personeel uit te voeren, is de externe inhuur kleiner dan op de andere eilanden, maar desondanks maakt op die eilanden de inhuur nog steeds een stevig deel uit van de totale apparaatskosten (12% tot 16%). Dit heeft vooral te maken met het ontbreken van specifieke deskundigheid in de kleine organisaties, die dus moet worden ingehuurd. Maar ook werkdruk speelt een rol om toch in te huren. Er is in zekere mate een minimum aan externe inhuur dat kennelijk toch nodig wordt gevonden voor de gemeentelijke organisaties. De keuze van de besturingsfilosofie of organisatievisie is niet altijd expliciet. Het betreft op alle eilanden een keuze die overwegend vanuit oogpunt van bedrijfsvoering wordt gemaakt. Externe inhuur valt ook in beginsel onder bedrijfsvoering, waar college en ambtelijke dienst de verantwoordelijkheid voor hebben. Daar waar een expliciete keuze is gemaakt – op Texel en Terschelling – is de raad daarover geïnformeerd, maar is niet altijd in detail expliciet aangegeven wat de gevolgen zijn van de keuze voor het personeelsbeleid en de omvang van de externe inhuur.

89

Convenant Waddeneilanden, Provincies Fryslân en Noord-Holland en het Rijk, 2015.

44 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Geen duidelijke afweging bij keuze tussen externe inhuur of inhuur bij andere gemeenten Bij een regiegemeente hoeft het overigens niet automatisch te gaan om veel externe inhuur. Er kan ook worden gekozen voor inhuur via samenwerking met andere gemeenten. In die zin zijn externe inhuur en inhuur bij andere gemeenten (inbesteding) tot op zekere hoogte communicerende vaten. Bij geen van de eilanden is er een expliciete afweging gemaakt van de voor- en nadelen van inhuur bij andere gemeenten ten opzichte van externe inhuur. Er is daardoor ook geen inzicht of inhuur bij andere gemeenten of externe inhuur effectiever of efficiënter is. Er wordt zeker gebruik gemaakt van de diensten van andere gemeenten, maar dat gebeurt meer vanuit een pragmatische invalshoek (zie hierna).

Uitgangspunten en aanpak van externe inhuur in de praktijk In de praktijk zijn er overeenkomsten én verschillen tussen de eilanden in uitgangspunten en aanpak van externe inhuur. Géén expliciet kader voor externe inhuur Voor zover er kaders zijn voor externe inhuur, komen die bij de eilandgemeenten niet voort uit een expliciet beleid voor externe inhuur, maar uit kaders voor het personeelsbeleid en het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De Waddeneilanden wijken wat dat betreft niet af van hoe de situatie doorgaans bij andere gemeenten is. Bij de meeste gemeenten in de rest van Nederland (waar onderzoek is gedaan naar externe inhuur) is ook geen sprake van een specifiek op inhuur gericht beleidskader. Geconstateerd is dat bij een aantal gemeenten herijkingen lopen van de kaders. Richtlijn voor inhuur op basis van personeelsbeleid wordt in de praktijk toegepast, maar is op de meeste eilanden geen formeel kader Wat betreft externe inhuur in relatie tot het personeelsbeleid hebben alle eilanden een (deels informeel) afwegingskader dat bestaat uit drie stappen. De stappen zijn: (1) eerst intern kijken in de eigen organisatie of er capaciteit is, (2) als dat onvoldoende oplevert, kijken of er inzet mogelijk is vanuit andere gemeenten, en (3) als dat onvoldoende oplevert, externe inhuur.

De stappen zijn als een “voorstel” aangenomen in de Eilander Raad in 2007, en onderdeel van de bredere samenwerkingsafspraken tussen de vijf waddeneilanden. De Gezamenlijke OR Waddeneilanden heeft in verband met de richtlijn in een schrijven (van 31 augustus 2018) aan de directieraad geconstateerd dat de drietrapsraket “verwaterd ” is en weer “nieuw leven moet worden ingeblazen”. De drie stappen zijn bij de meeste eilanden niet vertaald in een formeel kader voor het personeelsbeleid. Alleen op Terschelling is de richtlijn opgenomen in een directiebesluit en is een uitvoerend kader opgesteld voor werving en selectie waarin de richtlijn een plaats heeft. Op Texel is de richtlijn verwerkt in het digitale, administratieve systeem Mozard. Op de kleinere eilanden betreft uitvoering van de richtlijn meer een manier van werken, die in de praktijk is gegroeid. De richtlijn betreft een stappenplan, maar niet een kader met normen voor hoe vaak of tegen welk budget er extern (of bij andere gemeenten) ingehuurd kan worden. De richtlijn wordt in de praktijk van geval tot geval toegepast. De keuze van inhuur is in de praktijk in belangrijke mate afhankelijk van de motivatie die daarvoor wordt gegeven door de betrokken teamleider of directeur.

Praktische overwegingen (bijvoorbeeld tijdsdruk) en de beschikbaarheid van budget zijn dan vaak doorslaggevend voor het wel of niet honoreren van het verzoek om externe inhuur. Omdat in dit onderzoek geen casus-onderzoek is gedaan, kan in dit onderzoek niet worden beoordeeld in welke mate of hoe consequent de stappen uit de richtlijn worden toegepast. Mede daardoor kan op basis van de richtlijn nauwelijks iets gezegd worden over de effectiviteit van (een keuze voor) externe inhuur, zowel niet op het niveau van afzonderlijke inhuur als op het niveau van de totale gemeente. Rol als werkgever wordt belangrijk gevonden, maar is niet geëxpliciteerd In relatie tot personeelsbeleid geldt voor alle eilanden dat de gemeente op het eiland voor zichzelf een belangrijke rol ziet als werkgever voor de eigen bevolking – de gemeente is meestal één van de grootste werkgevers op het eiland. Er is aangegeven dat informeel de gemeente een rol heeft in de werkgelegenheid voor de eigen eilander bevolking. Alhoewel dit op de eilanden meestal geen formeel uitgangspunt is van het personeelsbeleid – op Terschelling is in een beleidsnota dit uitgangspunt wel geformaliseerd - speelt het op de achtergrond in de praktijk wel een rol bij de afweging om personeel in (vaste) dienst te nemen.

Immers, als de eilander bevolking geen werk op het eiland kan vinden, is verhuizen naar de vaste wal vaak de enige optie. Dit 45 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

kan als een bijzondere situatie voor de eilanden worden beschouwd, enigszins afwijkend van de situatie in andere gemeenten. De relatie tussen externe inhuur en strategisch personeelsbeleid is beperkt In onderzoek naar externe inhuur wordt er vaak op gewezen dat inhuur gerelateerd moet zijn aan het strategisch personeelsbeleid. Meestal gaat het dan om talentontwikkeling, coaching en de vraag welke expertise de gemeente in eigen huis wil hebben. In de praktijk gebeurt de koppeling tussen inhuur en strategisch personeelsbeleid weinig. Ook op de Waddeneilanden is de koppeling met strategisch personeelsbeleid beperkt. Inhuur op de eilanden wordt dus niet of nauwelijks ingezet om doelen te bereiken op het gebied van strategisch personeelsbeleid. Inkoop- en aanbestedingsbeleid vormt praktisch kader voor externe inhuur Alle Waddeneilanden hebben een inkoop- en aanbestedingsbeleid, dat een bovenliggend kader vormt voor externe inhuur. Een verordening inkoop- en aanbestedingsbeleid is verplicht voor gemeenten en wordt doorgaans door het college vastgesteld. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn doelstellingen, uitgangspunten en kaders opgenomen waarbinnen inkoop, en dus ook inhuur, in de gemeente plaatsvinden. Er zijn inkoopprocedures, waarbij drempelbedragen worden gehanteerd voor typen aanbesteding.

Alle Waddengemeenten volgen daarin min of meer de landelijke richtlijnen die daarvoor gelden. Omdat in dit onderzoek geen casus-onderzoek is gedaan, kan geen conclusie worden getrokken over of de drempelbedragen altijd juist worden toegepast, Door de gemeenten is aangegeven dat er in dit verband soms lastig is te werken met harde drempelwaarden. Harde drempelwaarden zijn echter geen verplichting. Er is ook de mogelijkheid om – zoals Texel heeft – in het inkoop- en aanbestedingsbeleid geleidelijke overgangen op te nemen. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid laat zich vertalen in een mandaatregister of een mandaatregeling waarin wordt vastgelegd wie bevoegd is om over inkoop, en dus ook externe inhuur, te besluiten bij welke bedragen. Dat is niet op alle eilanden uitgewerkt. Bij de kleinere van de Waddeneilanden geldt dat meestal alleen de gemeentesecretaris mandaat heeft. In de documenten rondom de dvo Onderwijs (tussen de Friese waddeneilanden) zijn expliciete en concrete afspraken opgenomen over evaluatie, kwaliteitsaspecten, voortgangs- en realisatierapportages en afrekening. Daarnaast eindigt de dvo na vier jaar. Dit is opvallend te noemen omdat dergelijke expliciete en concrete afspraken rond externe inhuur ontbreken, en raamcontracten voor externe inhuur met marktpartijen meestal stilzwijgend worden verlengd.

Beperkt aantal aanbieders Bij alle eilanden valt op dat een substantieel deel van de inhuur (in euro) terecht komt bij een (zeer) beperkt aantal aanbieders. In de praktijk is er dus sprake van ‘preferred suppliers’ met vaak meerjarige verbintenis, alhoewel dat bij geen van de eilanden officieel beleid is. Bij geen van de de grote aanbieders is sprake van actuele raamcontracten waarin de meerjarige samenwerking is vastgelegd. Ook is niet duidelijk of overwogen is om, gezien de relatief grote bedragen, de inhuur aan te besteden. Zeker bij meerjarige contracten gaat het al gauw om budgetten die hoger zijn dan de drempelbedragen voor onderhandse of nationale aanbesteding. Daardoor is ook niet duidelijk in welke mate de betreffende inhuur doelmatig is, in de zin van een betere prijskwaliteitverhouding bij de gekozen aanbieder dan bij andere aanbieders. Er zijn (te) lange doorlooptijden voor het ontwikkelen, herijken of implementeren van beleid Het is in dit onderzoek opgevallen dat de gemeenten redelijk vaak verwijzen naar beleid, herijkingen of implementaties die nog moeten plaatsvinden of nog niet afgerond zijn.

Dat geldt bijvoorbeeld op Ameland voor de personeelsgids, die door het college is vastgesteld in 1998 en daarna met losse besluiten, regelingen en notities is aangevuld, op Terschelling waar sinds 2016 aan een organisatie-ontwikkelingsplan en een strategische personeelsplanning wordt gewerkt, en op Texel waar sinds 2016 aan een nota strategisch personeelsbeleid wordt gewerkt. Op Texel is ook een 213a onderzoek naar externe inhuur uitgevoerd, op basis waarvan al maatregelen zijn getroffen, maar waarover de raad (nog) niet is geïnformeerd. Op Terschelling en Texel heeft de accountant risico’s gesignaleerd aangaande externe inhuur, maar uit het rekenkameronderzoek is niet gebleken dat de opmerkingen van de accountant al hebben geleidt tot aanpassing van beleid en/of processen. Ameland en Vlieland hebben beide een financiële verordening die niet meer actueel en volledig is. Het risico van lange doorlooptijden voor het ontwikkelen, herijken of implementeren van beleid is dat het de grip van de gemeenteraad op de koers die de gemeente in de dagelijkse praktijk vaart, beperkt. De uitvoering gaat 46 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

immers door, zonder dat (nieuwe) kaders zijn vastgesteld. De uitvoering verloopt dan op basis van verouderde kaders, of op basis van een nieuwe wijze van werken waarover dan echter nog geen duidelijke afspraken zijn gemaakt met de raad. Lopende actualisaties en nog nader uit te werken beleid zijn onder meer:  Actualisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid (Schiermonnikoog, Terschelling, Texel en Vlieland). 

Actualisatie van de Financiële verordening (Ameland en Vlieland)



Actualisatie van de personeelsgids en aanvullingen (Ameland)



Implementatieplan “De tijd vooruit” (Terschelling) en strategisch personeelsbeleid



Uitwerking Eilandakkoord 2018-2022 (Terschelling)



Nota strategisch personeelsbeleid (Texel)



Heroverweging Vlieland ten aanzien van de keuze tussen inhuur of tijdelijk dienstverband.



Actualisatie raamcontracten (Terschelling, Ameland)

Controle en monitoring in de gemeentelijke organisatie Sturing vindt vooral plaats aan de ‘voorkant’ … Door de kleine schaal van met name Ameland, Schiermonnikoog en Vlieland valt externe inhuur op die eilanden in de praktijk binnen het ‘blikveld’ van de gemeentesecretarissen c.q. het directieteam. Er is daardoor bij de relatief kleine organisaties goed zicht op het functioneren van externe inhuur. Door de invoering van het digitale systeem Mozard is er op Texel een vastomlijnd werkproces voor externe inhuur vanaf begin 2018. Uitgangspunt van het werkproces is dat altijd moet worden benoemd waar de externe inhuur voor is met een motivatie. Financiële informatie rond inhuur is maandelijks geagendeerd in het managementteam. Op Terschelling is er sprake van integraal management waarbij teamleiders verantwoordelijk zijn voor de afweging of inhuur nodig is. De financieel-budgettaire beslissing daarover ligt bij het directieteam. HRM regelt de aanbesteding en contracten voor externe inhuur. Het inhuurproces is daarmee bij de Waddeneilanden over het algemeen ‘aan de voorkant’ van het proces geregeld. De aanleiding, motivatie en het inkoopproces zelf zijn ingekaderd in richtlijnen en werkprocessen. De sturing vindt in de praktijk met name plaats op basis van budgettaire kaders: hoeveel middelen er kunnen worden ingezet voor inhuur.

In beginsel zijn daarmee voorwaarden gecreëerd waarmee het inkoopproces efficiënt kan worden ingericht, maar op basis van dit onderzoek kan op casusniveau daarover geen uitspraak worden gedaan. … maar monitoring en evaluatie zijn onvoldoende geborgd Op geen van de eilandgemeenten is er een standaard evaluatiemethodiek of een richtlijn waarmee externe inhuur wordt beoordeeld, noch inhoudelijk, noch contractueel. Ook worden er nauwelijks verslagen gemaakt van evaluatiegesprekken. Bij de kleine eilanden heeft het management door de korte lijnen wel goed zicht op het functioneren van externe inhuur, maar een standaard evaluatiemethodiek ontbreekt. Texel evalueert externe inhuur op het niveau van de teamleider, zonder dat er een standaard evaluatiemethodiek of richtlijn is. Op Terschelling komt de evaluatie van externe inhuur maandelijks mondeling in het directieteam aan de orde; ook daar is er echter geen standaardsystematiek voor de evaluatie. Als er al wordt geëvalueerd, ligt het initiatief daarvoor in de praktijk vaak bij de ingehuurde bureaus. Er vindt over het algemeen geen systematische evaluatie plaats in relatie tot personeelsbeleid en/of doelrealisatie van de gemeenten op langere termijn zowel niet bij afzonderlijke inhuur als meer integraal op het managementniveau. Daarnaast wordt er niet of nauwelijks sturingsinformatie verzameld.

Deze tekortkomingen zijn overigens niet uniek voor de Waddeneilandgemeenten, maar worden ook geconstateerd in onderzoek naar externe inhuur bij andere gemeenten in Nederland. Daardoor is er ook betrekkelijk weinig zicht op de resultaten van inhuur c.q. de prestaties waaraan inhuur bijdraagt. De inzet van externe medewerkers en bureaus lijkt ingegeven door een zekere mate van ‘gewoonte’ en minder een vergelijking van prestaties. Dat betekent dat ook geen eenduidig oordeel kan worden gegeven over de doeltreffendheid van de externe inhuur.

Controle en informatievoorziening gemeenteraden Externe inhuur valt in beginsel onder bedrijfsvoering, waar college en ambtelijke dienst de verantwoordelijkheid voor hebben. Een gemeenteraad kan wel algemene richtinggevende kaders vaststellen voor inhuur. Bij geen van de gemeenteraden van de Waddeneilanden is echter in de afgelopen jaren externe inhuur als een integraal 47 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

kader of onderwerp besproken in de gemeenteraad. Er zijn ook geen afspraken over informatieverstrekking aan de gemeenteraden. Omdat ook normen voor hoe vaak en tegen welk budget extern word ingehuurd grotendeels ontbreken, kan niet worden beoordeeld in hoeverre deze mogelijke doelen van externe inhuur zijn gerealiseerd. Informatie in begroting en rekening is veelal versnipperd en niet systematisch Externe inhuur is bij de meeste eilanden wel in de begroting en/of jaarrekening opgenomen, maar de informatie voor externe inhuur is veelal versnipperd en niet systematisch. De raden worden in de reguliere planning & control stukken op hoofdlijnen geïnformeerd over de (relatieve) omvang van externe inhuur, maar doordat een goede definitie en afbakening niet consequent wordt toegepast, hebben de verstrekte gegevens nauwelijks tot geen informatiewaarde. Terschelling verstrekt in de begroting en in de jaarrekening wel een overzicht van de totale kosten externe inhuur. Het gaat bij de meeste eilanden in de begroting en in de jaarrekening om informatie over afzonderlijke projecten of activiteiten waar inhuur een rol heeft. Soms gaat het daarbij om expliciete goedkeuring van het betreffende budget; vaker gaat het om inhuur als een onderdeel van een budget voor een groter(e) en meeromvattend(e) project of activiteit. De rol van de raad bij externe inhuur betreft dan het budgetrecht.

Op Texel heeft de gemeenteraad vragen gesteld over onder meer de omvang van de externe inhuur. De vragen zijn beantwoord door het college, maar dat heeft niet geleid tot een systematische informatieverstrekking over inhuur aan de raad. Zicht op de ontwikkeling van inhuur op basis van de Beleidsindicator BBV ontbreekt grotendeels Het BBV verplicht vanaf 2017 dat gemeenten in hun begroting en rekening beleidsindicatoren opnemen om o.a. inzicht te verschaffen in externe inhuur, inclusief een toelichting op de ontwikkeling ervan. Informatie over de achtergrond en de samenstelling van de indicator ontbreekt echter, en ook worden verschillen tussen de beleidsindicator over de jaren heen of tussen begroting en rekening, niet toegelicht. Het zicht op het totaal en de ontwikkeling van inhuur ontbreekt dus grotendeels bij de raden op basis van begroting en rekening. Gezien de relatief grote bedragen waar het om gaat, zou dat vanuit de controlerende taak van de raad wel moeten. Uit onderzoek naar externe inhuur bij andere gemeenten blijkt dat er vaak onduidelijkheid bestaat over wat een gemeenteraad exact wil weten, c.q. waarover aan de raad verantwoording moet worden afgelegd. Dat beeld geldt ook voor de raden van de Waddeneilanden. Controle op externe inhuur valt onder de reguliere controle op inkoop.

De gemeenteraad legt de verantwoordelijkheden van het college ten aanzien van de interne controle vast in de Financiële verordening. Terschelling en Texel hebben een actuele en complete financiële verordening vastgesteld voor het onderdeel externe inhuur. Op Schiermonnikoog, Ameland en Vlieland is de verordening niet meer actueel of volledig. Bij de vaststelling van de Financiële verordening is in het verleden op de eilandgemeenten niet aangegeven welke informatie de gemeenteraden ten aanzien van externe inhuur wensen te verkrijgen. Bij de eilandgemeenten staat hierover hooguit dat wat in de modelverordening van de VNG is opgenomen, en ook dat soms niet.

5.3 Aanbevelingen Hierna volgen de aanbevelingen die de rekenkamercommissie ziet op basis van de bevindigen en conclusies van dit onderzoek. De aanbevelingen zijn algemeen gefomuleerd, en niet gespecificeerd naar afzonderlijke eilanden. De reden daarvoor is dat een aantal aanbevelingen weliswaar in het bijzonder geldt voor een of meer eilanden, maar dat die aanbevelingen voor de andere eilanden ook als algemene aandachtspunten kunnen worden benoemd. Er is een onderscheid gemaakt in aanbevelingen die volgens de rekenkamercommissie op korte termijn en met voorrang dienen te worden opgevolgd, en aanbevelingen die als minder prioritair beschouwd kunnen worden, maar niettemin ook opvolging verdienen.

48 van 86

Rapport van het onderzoek naar externe inhuur bij de vijf Waddeneilanden

Aanbevelingen voor de korte termijn 1.

College, zorg op korte termijn dat ten aanzien van externe inhuur wordt voldaan aan regelgeving, door: a. de gemeentelijke administratie aan te laten sluiten bij de definitie uit het BBV ten aanzien van externe inhuur; b. de kengetallen te verstrekken op de wijze zoals die wordt gevraagd door het BBV, inclusief een toelichting op de (ontwikkeling van de) kengetallen.