10.b. Bijlage 1 beleidsnota Helder Handhaven 2025-2030

Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix. Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing. Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix. Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.

Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip 'handhaver' ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.

2

Dit is ook de reden waarom de LHSO – evenals haar voorgangster – niet als recht in de zin van artikel 79 RO kan worden beschouwd (zie onder meer HR 17 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:449 en Hof Arnhem-Leeuwarden 12 mei 2021, ECLI:NL:HARL:2021:640). Uit rechtspraak vloeit voort dat op het openbaar ministerie niet de verplichting rust om in individuele concrete strafzaken te motiveren waarom de omstandigheden van de zaak het OM tot afwijking van de LHSO deden bewegen.

6

| Bijlage 4: Sanctiestrategie

Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix De handhaver3 bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder 4. 4. Aanzienlijk en/of onomkeerbaar

A4

B4

C4

D4

3. Van belang

A3

B3

C3

D3

2. Beperkt

A2

B2

C2

D2

1. Vrijwel nihil

A1

B1

C1

D1

[Gevolgen +/overtreder ->]

A. Goedwillend

B. Onverschillig

C. Calculerend

D. Notoir/ crimineel

Figuur 1: Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder

Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als: • (vrijwel) nihil; of • beperkt; of • van belang; of • aanzienlijk en/of onomkeerbaar. Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, ziekten, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte 3

Afhankelijk van de organisatie of het complexe karakter van de betrokken kwestie kan de positioneren door twee (of meer) handhavers plaatsvinden. 4 Uit een oogpunt van duidelijkheid wordt de term overtreder gebruikt, ookal kan in de praktijk op enig moment in een procedure blijekn dat betrokkene toch niet als overtreder kanworden aangemerkt (bijvoorbeeld- vgl. bij rechtspersonen – omdat de overtreding hem/haar niet kan worden toegerekend of omdat er achteraf beschouwd geen sprake was van een overtreding).

7

| Bijlage 4: Sanctiestrategie

overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4. Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden. De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.

Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als: A. Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of B. Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of C. Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico('s) op overtreding neemt); of D. Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen). Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan 5. En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden.

Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunten kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen. De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op 'onderbuikgevoelens'. Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).

5

Dit neemt uiteraard niet weg dat van de overheid kan worden verwacht dat burgers en bedrijven goed worden voorgelicht over nieuwe regels en wijzigingen in de wet- en regelgeving, en dat de overheid handhaaft op een consequente en eenduidige wijze.

8

| Bijlage 4: Sanctiestrategie

Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b) De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij - indien wettelijk mogelijk - met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd. In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein.

De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen. De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing: A. Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk: de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het afbraakrisico niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd.

Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen. B. Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen. Bij het bepalen van recidive worden overtredingen ook meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.

9

| Bijlage 4: Sanctiestrategie

C. Verkrijgen financieel voordeel (winst of besparing): De normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen. D. Concurrentie met andere relevante strafbare feiten: De normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping. of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie. E. Medewerking van malafide deskundigen (‘facilitators’): De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die nietnaleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het toezicht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten.

Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke. F. Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten. G. Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche. In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.

10 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. De situatie wordt door de ‘interventietoolbox’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen6. Moet de overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete. De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt: 1.

De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd. 2. De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2). 3. De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).

6

Dit is ook de bedoeling van de wetgever (MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 48): “Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie, zoals een waarschuwing.”

11

| Bijlage 4: Sanctiestrategie

Betekenis van afkortingen BSB = bestuurlijke strafbeschikking LOD = last onder dwangsom

12 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

LOB = last onder bestuursdwang PV = proces-verbaal

In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Sevesoovertredingen (Brzo) uit 2012. Maatvoering (termijnen) In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende: Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen. In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.

13 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt. Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatieuitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking. Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.

De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zowel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening. Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.

Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen: Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping. De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie. Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).

14 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT-systemen is ingebouwd.

15 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

Wat bedoelen wij met een sanctie? Het woord ‘sanctie’ is een paar keer voorbijgekomen. Wat is een ‘sanctie’? Met een sanctie bedoelen wij hier een dwangsombesluit, een bestuursdwangbesluit, het intrekken van een vergunning of het opleggen van een bestuurlijke boete. Een dwangsombesluit is een beslissing van ons waarin wij de overtreder opdragen om de overtreding te beëindigen op straffe van een dwangsom. Daarvoor krijgt de overtreder een bepaalde termijn de gelegenheid zonder dat hij direct één of meer dwangsommen verschuldigd raakt7. Is de overtreding niet binnen de gestelde termijn beëindigd, dan moet de overtreder aan de gemeente de verschuldigd geraakte dwangsommen betalen. Een bestuursdwangbesluit is een beslissing van ons om op kosten van de overtreder de overtreding zelf te beëindigen. Ook hier krijgt de overtreder een bepaalde termijn de gelegenheid om dit eerst zelf te doen. Is de overtreding niet binnen de gestelde termijn beëindigd, dan doen wij dat op kosten van de overtreder. De door ons gemaakte kosten worden dan op hem of haar verhaald. Gelijktijdig met het opleggen van bestuursdwang- of dwangsombesluit kunnen wij de vergunning van de vergunninghouder intrekken als de vergunninghouder zijn vergunning overtreedt. Intrekking betekent dat de vergunninghouder de activiteit niet langer mag voortzetten.

Doet hij of zij dat toch, dan leggen wij ook hiervoor een dwangsom- of bestuursdwangbesluit op Een bestuurlijke boete is bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom en is er op gericht om de overtreder leed toe te voegen. Het is er niet op gericht om een overtreding te beëindigen. Dat zijn een dwangsom- en bestuursdwangbesluit wel.

De ernst van de overtreding In de sanctiematrix moet o.a. de ernst van de overtreding worden ingevuld. Hoe groot de ernst van die overtreding is, kan het beste door de toezichthouder worden ingeschat. Vaak gaat het om technisch-inhoudelijke regels. Dit geldt niet voor omgevingsplanregels. Die zijn vastgesteld door het bestuur en hebben een meer beleidsmatig/politiek karakter. Daarom is de ernst van overtreding van diverse omgevingsplanregels vooraf door het bestuur ingevuld in bijlage 7. Deze bijlage moet bij overtreding van omgevingsplanregels worden gehanteerd bij de toepassing van de sanctiematrix.

7

Een ander woord voor ‘verschuldigd geraakte dwangsom’’ is ‘verbeurde dwangsom’.

16 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

Tot slot Optreden tegen overtredingen begaan door de eigen organisatie: de interventiematrix is niet van toepassing. Omdat wij belast zijn met het toezicht op de naleving van wetten hebben wij hierin een voorbeeldfunctie te vervullen en spreken wij de overtreder in voorkomende gevallen aan op de overtredingen door hem begaan. Vanuit die positie speelt onze geloofwaardigheid een grote rol als het gaat om het optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie begaan. Als wij van mensen verwachten dat zij zich aan de wet houden, dan geldt dat ook voor onszelf en dienen onze eigen diensten op dezelfde wijze te worden behandeld. Vanwege het “vestzak/broekzak” 8 – gegeven worden eigen overtredingen bij de directie gemeld. Zij spreken hier vervolgens de betrokken medewerker(s) op aan. De directie onderneemt tegelijkertijd ook direct actie om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Optreden tegen andere overheden: de interventiematrix is van toepassing Op overtredingen begaan door andere overheden, reageren wij op dezelfde wijze zoals wij ook richting overtreders - niet zijnde overheidsinstellingen - zullen reageren indien wij constateren dat een rechtsregel is overtreden. Het “vestzak/broekzak” – gegeven gaat hier niet op.

8

Een gemeentelijke instelling betaalt een dwangsom uit eigen budget (uit gemeentekas) maar dit bedrag vloeit vervolgens weer terug in diezelfde gemeentekas: een financiële prikkel om de overtreding te beëindigen ontbreekt in dat opzicht

17 | Bijlage 4: Sanctiestrategie

1 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

Beleidsregels handhaving In de onderstaande beleidsregels wordt, indien mogelijk, naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwezen. Die zijn raadpleegbaar via www.raadvanstate.nl.

Inhoudsopgave 1. Definities .............................................................................................................................................. 3 2. Prioriteiten ........................................................................................................................................... 5 3. Verzoeken tot handhaving ................................................................................................................. 7 4 Sanctiestrategie .................................................................................................................................... 9 5 Gedoogstrategie ................................................................................................................................. 11 6. Dwangsom ......................................................................................................................................... 19 7. Invordering van verbeurde dwangsommen ................................................................................... 24 8. Intrekken van de last onder dwangsom .......................................................................................... 27

2 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

1. Definities Artikel 1 a. In deze beleidsnota wordt verstaan onder: b. aanmaning: een herinnering dat de verschuldigde dwangsom nog betaald moet worden; deze wordt verstuurd als niet tijdig is betaald; c. Awb: Algemene wet bestuursrecht; d. Belanghebbende: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2, lid 1 van de Awb). e. begunstigingstermijn: f. een termijn, vermeld in een dwangsombesluit, waarbinnen de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om de overtreding te beëindigen zonder dat de overtreder dwangsommen aan de gemeente verschuldigd raakt (verbeurt) of g. een termijn, vermeld in een bestuursdwangbesluit waarbinnen de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om de overtreding te beëindigen zodat de overtreder geen bestuursdwangkosten aan de gemeente verschuldigd raakt; h. beleidsnota: de beleidsnota ‘Helder handhaven’; i. bestuursdwangbesluit: een opdracht van de gemeente aan de overtreder tot beëindiging van de overtreding; dit besluit geeft de gemeente de bevoegdheid om de last zelf feitelijk uit te voeren als de overtreder in verzuim blijft en de bestuursdwangkosten op de overtreder te verhalen; j. concreet zicht op legalisatie: een situatie waarin reeds stappen tot de mogelijkheid van legalisatie zijn gezet maar pas na het doorlopen hebben van de legalisatieprocedure definitieve duidelijkheid bestaat of legalisatie een feit is; k.

dwangbevel: een schriftelijk bevel dat gericht is op het afdwingen van de betaling van de verschuldigde dwangsom via tussenkomst van een deurwaarder; l. dwangsombesluit: een opdracht aan de overtreder tot beëindiging van de overtreding met de verplichting tot betaling van een geldsom (dwangsom) indien de overtreder de overtreding niet of te laat beëindigd; m. sanctiebesluit: een last onder bestuursdwang, last onder dwangsom of intrekking van een vergunning; n. hersteltermijn: een termijn, vermeld in een schriftelijke voorwaarschuwing tot handhavend optreden, waarbinnen de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om de overtreding te beëindigen zonder dat de overtreder direct met een voorgenomen sanctiebesluit wordt geconfronteerd; o. invorderingsbesluit: een verklaring dat de overtreder automatisch dwangsommen aan de gemeente verschuldigd is; p. prioriteit: de rangorde in belangrijkheid van de te handhaven regel; q. interventiematrix: figuur 1 in bijlage 5 “sanctiestrategie” bij de beleidsnota; de matrix laat zien wie handhavend optreedt en welke sanctie wordt opgelegd afhankelijk van de gevolgen van de geconstateerde overtreding en afhankelijk van het gedrag van de overtreder; r. verzoek tot handhaving: een aanvraag van een belanghebbende tot het nemen van een besluit tot handhaving (artikel 1:3, lid 3 van de Awb). s.

voorwaarschuwing tot handhavend optreden: een brief waarin de overtreder wordt opgedragen, binnen een gestelde termijn, één of meer geconstateerde overtredingen te beëindigen en dat bij het uitblijven daarvan een sanctiebesluit wordt opgelegd; t. Voorgenomen sanctiebesluit: een brief waarin aan de overtreder kenbaar wordt gemaakt dat wij voornemens zijn een sanctiebesluit op te leggen waarbij de overtreder in de

3 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

gelegenheid wordt hierover een mondelinge of schriftelijke zienswijze naar voren te brengen; een voorgenomen sanctiebesluit is geen besluit; een voornemen is namelijk niet op rechtsgevolg gericht; het sanctiebesluit dat na het voornemen volgt, is wel gericht op rechtsgevolg en dus een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat. 1

Toelichting In de beleidsregels worden verschillende begrippen gebruikt waarvan de betekenis misschien op het eerste gezicht niet direct duidelijk is. Die worden uitgelegd in artikel 1.

1

Rechtbank Limburg, zaaknummer . ECLI:NL:RBLIM:2017:7903 en Raad van State, zaaknummers ECLI:NL:RVS:2015:3536 en ECLI:NL:RVS:2016:2181

4 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

2. Prioriteiten Artikel 2.1 Handhaving van rechtsregels van prioriteitsklasse 1 en 2 Regels, aangemerkt als prioriteit 1 en 2, worden als eerste gehandhaafd: zowel naar aanleiding van eigen constateringen als naar aanleiding van verzoeken tot handhaving.

Artikel 2.2 Handhaving van rechtsregels prioriteitsklasse 3 en 4 1. Regels, aangemerkt als prioriteit 3 en 4, worden pas gehandhaafd als zaken met een prioriteit 1 en 2 reeds in gang zijn gezet, zijn afgerond of op enig moment zich niet voordoen. 2. Lid 1 geldt niet als een verzoek tot handhaving is ingediend als bedoeld in artikel 1, onderdeel o dan wel vooraf contact is geweest tussen een particulier of een ondernemer met de gemeente, als bedoeld in artikel 2.3. 3. Eigen constatering van overtredingen van regels met prioriteit 3 of 4 worden geregistreerd. Deze geconstateerde overtredingen worden opgepakt met toepassing van lid 1.

Toelichting artikel 2.1 en 2.2 De bestuursrechter oordeelt 2 dat wij prioriteiten mogen stellen om handhaving zo efficiënt mogelijk te laten plaatsvinden. Wij kunnen het geld dat wij voor toezicht en handhaving hebben gereserveerd maar één keer uitgeven. En dat betekent keuzes maken in regels die belangrijk zijn. In bijlage 2 van de beleidsnota zijn handhavingsprioriteiten vermeld waarop wij, naast verzoeken tot handhaving, onze aandacht richten. Als we op een gegeven moment niet of weinig overtredingen meer constateren van regels met prioriteit 1 en 2 of de handhaving daarvan is inmiddels in gang gezet, dan controleren wij vervolgens op regels met prioriteit 3 en 4. Aan de prioritering kan dus niet het vertrouwen worden ontleend dat tegen bepaalde overtredingen niet meer zal worden opgetreden (zie ook ECLI:NL:RVS:2027:2247, r.o. 5.1).

Artikel 2.3 Contact vooraf met de gemeente over vergunningvrij bouwen of gebruik 1. Van voorafgaand contact tussen een particulier of ondernemer met de gemeente (inclusief de omgevingsdienst) is sprake als bedoeld in lid 2. 2. De particulier of ondernemer heeft voorafgaand aan de plaatsing van een (bouw)werk of het gebruiken van gronden en/of bouwwerken bij de gemeente 3 geïnformeerd over de

2

Zie bijvoorbeeld Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4-6-2014, zaaknummer 201308060 3 Waar onder de omgevingsdienst 5 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

vergunningvrije voorwaarden daarvoor, terwijl die persoon achteraf niet volgens de vergunningvrije voorwaarden heeft geplaatst of is gaan gebruiken.

Toelichting artikel 2.3 Als een particulier/ondernemer in één of meer vooroverleggen naar de gemeente toe kenbaar maakt vergunningvrij een (bouw)werk te willen plaatsen of gronden en/of bouwwerken vergunningvrij te willen gebruiken, is het een natuurlijk moment om te controleren of dit ook daadwerkelijk gebeurd. Is dat laatste niet het geval dan is het niet logisch om met die wetenschap vervolgens niet te gaan handhaven. Niet handhaven betekent dat dit (calculerend) gedrag wordt beloond.

6 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

3. Verzoeken tot handhaving Artikel 3.1 Niet in behandeling nemen; afdoen als een melding 1. Een verzoek tot handhaving, zoals bedoeld in artikel 1, onderdelen c. en o., wordt buiten behandeling gelaten als degene die om handhaving verzoekt geen belanghebbende is. Het verzoek wordt in plaats daarvan als een melding opgevat. Tegen het besluit om het verzoek buiten behandeling te laten, staat bezwaar open. 2. Bij een melding, zoals bedoeld in lid 1, wordt nagegaan onder welke prioriteit die valt en wordt die melding ook zo afgehandeld.

Toelichting Niet alle verzoeken om handhaving zijn ook daadwerkelijk handhavingsverzoeken. Als ze dat niet zijn, beschouwen wij ze als een melding van een opmerkzaam burger. Gaat het om meldingen die binnen prioriteit 1 of 2 vallen, dan worden die meldingen direct door ons opgepakt. Vallen ze onder prioriteit 3 of 4 dan behandelen wij deze meldingen met toepassing van artikel 2.2, lid 1. In bijlage 2 van de beleidsnota staan de handhavingsprioriteiten vermeld.

Artikel 3.2 Termijn waarbinnen op een handhavingsverzoek moet zijn beslist; type beslissing 1. Op handhavingsverzoeken wordt binnen een redelijke termijn een besluit genomen; wat een redelijke termijn is verschilt per geval en hangt af van de ingewikkeldheid van het verzoek. 2. De beslistermijn, bedoeld in lid 1, kan met een redelijke termijn worden verlengd, als niet binnen 8 weken kan worden besloten. 3. Het besluit op het handhavingsverzoek kan inhouden: a. niet-ontvankelijk verklaren (inhoudelijk niet behandelen) van de aanvraag; b. sanctiebesluit opleggen; c. weigering om een sanctiebesluit te nemen. 4. Het besluit, bedoeld in lid 3, onder a., wordt genomen als de verzoeker tot handhaving geen belanghebbende is bij dat verzoek.

Toelichting op lid 1 en lid 2 Kan een besluit op een handhavingsverzoek niet binnen acht weken worden gegeven, dan delen wij dit binnen die termijn aan de verzoeker mee en noemen wij daarbij een redelijke termijn binnen waarbinnen een besluit wel tegemoet kan worden gezien (artikel 4:14, lid 3 van de Awb).

7 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

Toelichting op lid 3 en lid 4 Als een verzoeker om handhaving geen belang heeft dat door de overtreding wordt benadeeld, is het geen belanghebbende en moeten wij zijn of haar verzoek buiten behandeling laten.

Artikel 3.3 Contact met de verzoeker tot handhaving 1. Binnen de beslistermijn, vermeld in artikel 3.2, worden de volgende stappen doorlopen: a. binnen 7 werkdagen na ontvangst van het handhavingsverzoek wordt persoonlijk contact met de verzoeker opgenomen. Met de verzoeker wordt het belang van zijn verzoek tot handhaving besproken, wat hij verwacht en wordt aan hem uitgelegd wat de (on)mogelijkheden zijn. Daarbij wordt ook uitgelegd dat en onder welke voorwaarden een handhavingstraject kan leiden tot legalisatie. Van het gesprek wordt een verslag gemaakt. b. na ontvangst van het handhavingsverzoek wordt de situatie ter plekke onderzocht; de bevindingen worden op schrift gesteld en zoveel mogelijk met foto’s ondersteund. c. in samenspraak met de verzoeker en overtreder wordt naar een informele oplossing van het probleem gezocht. 2. Kan de informele oplossing worden gevonden, dan wordt deze op schrift gesteld en door zowel verzoeker als overtreder ondertekend. Hiermee is ook een einde gekomen aan de afhandeling van het handhavingsverzoek. 3. Wordt de op schrift gestelde oplossing door de overtreder niet nagekomen, dan ligt de afhandeling van het verzoek weer open en wordt alsnog een besluit op het handhavingsverzoek genomen. 4. Kan de informele oplossing niet worden gevonden, dan wordt een besluit op het handhavingsverzoek genomen.

Toelichting De in artikel 3.3 beschreven werkwijze wordt door de Nationale Ombudsman geadviseerd in zijn rapport “Helder handhaven, Hoe gemeenten behoorlijk omgaan met handhavingsverzoeken van burgers” van 14 september 2010. Raadpleegbaar via https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/rapport2010-235.pdf.

8 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

4 Sanctiestrategie Artikel 4.1 Toepassen van de sanctiematrix De sanctiematrix in bijlage 5 van de beleidsnota wordt toegepast bij het bepalen welke sanctie aan de overtreder wordt opgelegd.

Toelichting De sanctiematrix is een manier van handhaven. Het laat onder meer zien dat de keuze voor een type sanctiebesluit afhankelijk is gesteld van de zwaarte (ernst) van de overtreding en van het gedrag van de overtreder. Is de overtreder bijvoorbeeld van goede wil om de overtreding uit eigen beweging te beëindigen, dan kan de keuze zijn om het handhavingstraject te starten eerst met een waarschuwingsbrief in plaats van direct met het nemen van een sanctiebesluit. Is de overtreder daarentegen niet van goede wil dan kan het handhavingstraject wel met nemen van een sanctiebesluit (zoals een last onder dwangsom) worden gestart. Handhaving is dus maatwerk en kan per geval anders ingevuld worden.

Artikel 4.2 Stillegging van de werkzaamheden zonder vergunning In geval van stillegging van werkzaamheden wordt de mondelinge beslissing tot spoedeisende bestuursdwang binnen 3 werkdagen door een schriftelijke beslissing bekrachtigd in combinatie met een last onder dwangsom. De last onder dwangsom moet voorkomen dat na stillegging van de werkzaamheden, de stilgelegde werkzaamheden op enig moment door de overtreder weer worden hervat.

Toelichting Als op basis van de sanctiematrix spoedeisende bestuursdwang mondeling kenbaar wordt gemaakt, dan moet die mondelinge beslissing nog schriftelijk worden bevestigd. Tegen een mondeling beslissing tot spoedeisende bestuursdwang kan namelijk geen bezwaar worden gemaakt. Wel tegen een schriftelijke bevestiging daarvan. Als de overtreder het oneens met de opgedragen stillegging is, heeft hij er belang bij daartegen zo snel mogelijk bezwaar te kunnen maken. Hoe langer de werkzaamheden stil liggen, des te groter het financieel nadeel van de overtreder kan worden. Daarom dient de mondelinge stillegging binnen 3 werkdagen te worden bevestigd.

Artikel 4.3 Handhaving Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen In afwijking van artikel 4.1 wordt het Afwegingsmodel handhaving kinderopvang en peuterspeelzalen in bijlage 9 van de beleidsnota toegepast op de handhaving van de regels uit de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen.

9 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

Toelichting Speciaal voor de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen heeft de VNG voor gemeenten een handreiking handhaving kinderopvang en peuterspeelzalen ontwikkeld. Dit hulpmiddel kunnen gemeenten in hun eigen algemeen handhavingsbeleid opnemen. In die handreiking ligt vast op welke wijze wij de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen kunnen handhaven. De sanctiematrix, als bedoeld in bijlage 5, is dan ook niet van toepassing op de handhaving van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen.

10 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

5 Gedoogstrategie Artikel 5.1 Wanneer wordt een gedoogbeslissing genomen? 1. Bestaat concreet zicht op legalisering zoals bedoeld in de artikelen 5.4, 5.5, 5.6, 5.7 en 5.8, dan wordt een gedoogbeslissing genomen. 2. Bestaat geen concreet zicht op legalisering dan volgt handhaving. Wordt in zo´n geval een aanvraag om een gedoogbeslissing ingediend, dan wordt die aanvraag geweigerd. Tegen de weigering een gedoogbeslissing te nemen staat geen bezwaar en beroep open 4. Het gevolg van de weigering om te gedogen is handhaving. De overtreder kan namelijk bezwaar en beroep tegen een last onder dwangsom of bestuursdwang instellen.

Artikel 5.2 De inhoud van een gedoogbeslissing De gedoogbeslissing vermeldt: a. nauwkeurig de overtreding waarop het betrekking heeft; b. de gedoogtermijn uitgedrukt in weken of maanden; c. de voorwaarden waaronder wordt gedoogd; d. de mogelijkheid van bezwaar.

Artikel 5.3 Intrekking van een gedoogbeslissing 1. De gedoogbeslissing wordt ingetrokken als: a. uit het uitgevoerde legaliseringsonderzoek, als bedoeld in de artikelen 5.4, 5.5, 5.6, 5.7 of 5.8, daadwerkelijk blijkt dat legalisering van de overtreding niet mogelijk is; b. na het verstrijken van de gedoogtermijn, door toedoen van de overtreder, geen uitzicht is op legalisering; c. de overtreder één of meer voorwaarden/voorschriften, verbonden aan de gedoogbeslissing, niet nakomt. 2. Na intrekking van de gedoogbeslissing wordt een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang aan de overtreder opgelegd, gericht op beëindiging van de overtreding. 3. Tegen intrekking van een gedoogbeslissing staat geen bezwaar en beroep open. De overtreder kan namelijk bezwaar en beroep tegen een last onder dwangsom of bestuursdwang instellen.

Artikel 5.4 Concreet zicht op legalisering in geval van de komst van een nieuw omgevingsplan 1. Er is in ieder geval sprake van concreet zicht op legalisering van een activiteit, strijdig met een omgevingsplan, als tenminste een ontwerpplan ter inzage ligt waarin de illegale activiteit wordt gelegaliseerd 5 op het moment waarop: 1º. een verzoek tot handhaving is ingediend of 2º. een besluit op bezwaar is genomen tegen de weigering om handhavend op te 4 4

Raad van State, zaaknummers 200706287, 200907905 en 201601342

5

Raad van State, zaaknummers 201409541, 201306577, 201311513201306577, rechtsoverweging 4.1 en 201406838, rechtsoverweging 8.1

11 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

treden. 2. De volgende omstandigheden zijn in ieder geval niet voldoende om afwezigheid van concreet zicht op legalisering aan te nemen: a. een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan kan mogelijk worden vernietigd; 6 b. zienswijzen zijn tegen het ontwerp-omgevingsplan ingediend.7 3. Van een concreet zicht op legalisering is in ieder geval geen sprake als op voorhand duidelijk is dat het omgevingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dit moet eerst wel worden onderzocht 8.

Artikel 5.5 Concreet zicht op legalisering via een omgevingsvergunning voor bouwen 1. Er is in ieder geval sprake van concreet zicht op legalisering van een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning voor bouwen is geplaatst, als dit bouwwerk past binnen het omgevingsplan en al een daartoe strekkende vergunningaanvraag is ingediend 9 op het moment van: 1º. de constatering van het illegale bouwwerk; 2º. een ingediend verzoek tot handhaving; 3º. een genomen besluit tot weigering om handhavend op te treden of 4º. een genomen besluit op bezwaar tegen de weigering om handhavend op te treden. 2. In afwijking van lid 1 is eveneens sprake van concreet zicht op legalisering van een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning voor bouwen is geplaatst, als dit bouwwerk past binnen het omgevingsplan en de overtreder alsnog verklaart bereid te zijn een daartoe strekkende vergunningaanvraag in te dienen 10 in reactie op: 1º. een schriftelijke voorwaarschuwing tot handhaving; 2º. een voorgenomen sanctiebesluit of 3º. een ingediend verzoek tot handhaving. 3. De bereidverklaring, bedoeld in lid 2, geschiedt schriftelijk. En moet binnen 3 weken na de dag waarop een brief als bedoeld in lid 2, onder 1º, 2º of 3º is uitgegaan respectievelijk is ingekomen, bij het bevoegd gezag zijn ingediend 11. 4.

Een schriftelijke bereidverklaring is tijdig ingediend als het voor het einde van de termijn van drie weken, bedoeld in lid 3, is ontvangen. Bij verzending per post is een schriftelijke bereidverklaring tijdig ingediend als het vóór het einde van de termijn ter post is gegaan, mits het niet later dan 1 week na afloop van de termijn is ontvangen. 5. Is de overtreder niet bereid om alsnog een vergunningaanvraag in te dienen of komt de schriftelijke bereidverklaring buiten de termijn binnen, dan is geen sprake van concreet zicht op legalisering. Handhaving vindt dan plaats.

6

Raad van State, zaaknummers 201305995, rechtsoverweging 3.1, 201307637, rechtsoverweging 4.1

7

Raad van State, zaaknummers 201010129 en 201304374 Raad van State, zaaknummers 201310146, rechtsoverweging 8.1, 201700705 en 201608147 9 Raad van State, zaaknummer 201301085 10 Raad van State, zaaknummers 200910147, rechtsoverweging 2.5.2, 201006160, rechtsoverweging 2.6 en 201301085, rechtsoverweging 5.1 (achterliggende gedachte is dat de toetsingsgronden voor een omgevingsvergunning voor bouwen uitputtend zijn geregeld, er is voor het college geen beleidsruimte tot afweging van belangen; ook zonder voorafgaande vergunningaanvraag kan aan de hand van de uitputtende wettelijke toetsingsgronden al worden nagegaan of het illegale bouwwerk vergunbaar is); 11 Achterliggende gedachte is om de overtreder aan te sporen de aanvraag tijdig in te dienen in plaats van een afwachtende houding aan te nemen 8

12 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

Artikel 5.6 Concreet zicht op legalisering via een omgevingsvergunning voor een activiteit strijdig met het omgevingsplan 1. Er is in ieder geval sprake van concreet zicht op legalisering van een activiteit dat strijdig is met een omgevingsplan, als ter legalisering reeds een vergunningaanvraag is ingediend 12 op het moment van: 1º. de constatering van de illegale activiteit; 2º. een ingediend verzoek tot handhaving; 3º. een genomen besluit tot weigering om handhavend op te treden of 4º. een genomen besluit op bezwaar tegen de weigering om handhavend op te treden. Hierbij is niet van belang of daadwerkelijk vergunning voor de activiteit is verleend maar is onze bereidheid om daarvoor vergunning te verlenen voldoende 13. 2. In afwijking van lid 1 is eveneens sprake van concreet zicht op legalisering van een activiteit dat zonder omgevingsvergunning is uitgevoerd, als die activiteit past binnen het bestemmingsplan of beheersverordening en de overtreder alsnog verklaart bereid te zijn een daartoe strekkende vergunningaanvraag in te dienen 14 in reactie op: 1º. een schriftelijke voorwaarschuwing tot handhaving; 2º. een voorgenomen sanctiebesluit of 3º. een ingediend verzoek tot handhaving. 3. De bereidverklaring, bedoeld in lid 2, geschiedt schriftelijk.

En moet binnen 3 weken na de dag waarop een brief als bedoeld in lid 2, onder 1º, 2º of 3º is uitgegaan respectievelijk is ingekomen, bij het bevoegd gezag zijn ingediend 15. 4. Een schriftelijke bereidverklaring is tijdig ingediend als het voor het einde van de termijn van drie weken, bedoeld in lid 3, is ontvangen. Bij verzending per post is een schriftelijke bereidverklaring tijdig ingediend als het vóór het einde van de termijn ter post is gegaan, mits het niet later dan 1 week na afloop van de termijn is ontvangen. 5. Is de overtreder niet bereid om alsnog een vergunningaanvraag in te dienen of komt de schriftelijke bereidverklaring buiten de termijn binnen, dan is geen sprake van concreet zicht op legalisering. Handhaving vindt dan plaats. 6. Van een concreet zicht op legalisering is in ieder geval geen sprake als: a. het bevoegd gezag niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een ‘activiteit strijdig gebruik’ te verlenen 16. Daarbij spelen de volgende omstandigheden een rol: 1º. de beleidsregels “Toepassen planologische afwijkingen” 17; 2º. de actualiteit van een omgevingsplan 18;

12

Raad van State, zaaknummer 201301085 Raad van State, zaaknummer 201305133, rechtsoverweging 3.1(achterliggende gedachte is dat bij afwijkvergunningen het college beleidsruimte heeft en als hij die ruimte wil benutten om mee te werken aan vergunningverlening, is die bereidheid bepalend voor een concreet zicht op legalisatie); zie ook voetnoot 34; 14 Raad van State, zaaknummers 200910147, rechtsoverweging 2.5.2, 201006160, rechtsoverweging 2.6 en 201301085, rechtsoverweging 5.1 (achterliggende gedachte is dat de toetsingsgronden voor een omgevingsvergunning voor bouwen uitputtend zijn geregeld, er is voor het college geen beleidsruimte tot afweging van belangen; ook zonder voorafgaande vergunningaanvraag kan aan de hand van de uitputtende wettelijke toetsingsgronden al worden nagegaan of het illegale bouwwerk vergunbaar is); 15 Achterliggende gedachte is om de overtreder aan te sporen de aanvraag tijdig in te dienen in plaats van een afwachtende houding aan te nemen 16 Raad van State, zaaknummers 201400143, 201311048 en 201211678 17 Raadpleegbaar via http://www.terschelling.nl/regels-en-beleid/lokale-verordeningen_3667/item/beleidsregels-toepassenplanologische-afwijkingen 18 Raad van State, zaaknummers 201307298, 201210408 en 201210861 13

13 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

b. wij niet bereid zijn af te wijken van een bestemmingsplan of beheersverordening dan wel gebruik te maken van onze bevoegdheid, in een bestemmingsplan gegeven, tot wijziging van de geldende bestemming. 19

Artikel 5.7 Concreet zicht op legalisering via een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ Er is in ieder geval sprake van concreet zicht op legalisering van een activiteit die zonder omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ plaatsvindt als reeds een daartoe strekkende vergunningaanvraag is ingediend op het moment van: 1º. de constatering van de illegale activiteit; 2º. een ingediend verzoek tot handhaving; 3º. een genomen besluit tot weigering handhavend op te treden of 4º. een genomen besluit op bezwaar tegen de weigering handhavend op te treden, en die voldoende informatie bevat voor een beoordeling van de gevolgen voor het milieu 20.

Artikel 5.8 Concreet zicht op legalisering via overige vergunningen 1. Er is in ieder geval sprake van concreet zicht op legalisering van een activiteit die zonder een vereiste vergunning of ontheffing plaatsvindt als reeds een daartoe strekkende aanvraag is ingediend op het moment van: 1º. de constatering van de illegale activiteit; 2º. een ingediend verzoek tot handhaving; 3º. een genomen besluit tot weigering handhavend op te treden of 4º. een genomen besluit op bezwaar tegen de weigering handhavend op te treden. 2. In afwijking van lid 1 is eveneens sprake van concreet zicht op legalisering van een activiteit dat zonder vergunning is uitgevoerd, als voor die activiteit een vergunningmogelijkheid aanwezig is en de overtreder alsnog verklaart bereid te zijn een daartoe strekkende vergunningaanvraag in te dienen 21 in reactie op: 1º. een schriftelijke voorwaarschuwing tot handhaving; 2º. een voorgenomen sanctiebesluit of 3º. een ingediend verzoek tot handhaving. 3. De bereidverklaring, bedoeld in lid 2, geschiedt schriftelijk. En deze moet binnen 3 weken na de dag waarop een brief als bedoeld in lid 2, onder 1º, 2º of 3º is uitgegaan respectievelijk is ingekomen, bij het bevoegd gezag zijn ingediend 22. 4. Een schriftelijke bereidverklaring is tijdig ingediend als het voor het einde van de termijn van drie weken, bedoeld in lid 3, is ontvangen.

Bij verzending per post is een schriftelijke bereidverklaring tijdig ingediend als het vóór het einde van de termijn ter post is gegaan,

19

Raad van State, zaaknummers 201407222 , 201307298 en 201507350 Raad van State, zaaknummers 201003313 en 200705734; achterliggende gedachte is dat wij ons pas bij een ingediende en ontvankelijke vergunningaanvraag, een oordeel kunnen vormen over de gevolgen voor het milieu en daarmee over de vergunbaarheid van de illegale activiteiten 21 Raad van State, zaaknummers 200910147, rechtsoverweging 2.5.2, 201006160, rechtsoverweging 2.6 en 201301085, rechtsoverweging 5.1 (achterliggende gedachte is dat de toetsingsgronden voor een omgevingsvergunning voor bouwen uitputtend zijn geregeld, er is voor het college geen beleidsruimte tot afweging van belangen; ook zonder voorafgaande vergunningaanvraag kan aan de hand van de uitputtende wettelijke toetsingsgronden al worden nagegaan of het illegale bouwwerk vergunbaar is); 22 Achterliggende gedachte is om de overtreder aan te sporen de aanvraag tijdig in te dienen in plaats van een afwachtende houding aan te nemen 20

14 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

mits het niet later dan 1 week na afloop van de termijn is ontvangen. 5. Is de overtreder niet bereid om alsnog een vergunningaanvraag in te dienen of komt de schriftelijke bereidverklaring buiten de termijn van drie weken binnen, dan is geen sprake van concreet zicht op legalisering. Handhaving vindt dan plaats. 6. Van een concreet zicht op legalisering is in ieder geval geen sprake als het bevoegd gezag niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een vergunning of ontheffing te verlenen 23 .

Toelichting op de artikelen 5.1 tot en met 5.8 Niet handhaven terwijl een rechtsregel is overtreden, is het gedogen van die regel. Wij mogen slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving afzien.

«Gedogen» betekent: “het (bewust) afzien van handhaving van wetten terwijl dat juridisch en feitelijk wel mogelijk is.” 24 Deze omschrijving geeft een realistische voorstelling van zaken. Gedogen kan namelijk onder omstandigheden een meer passende reactie zijn op een geconstateerde overtreding. Om tot die conclusie te kunnen komen moeten wij per geval eerst wel de belangen van de overtreder om niet te handhaven, afwegen tegen het algemeen belang dat met de overtreden rechtsregel beoogd te worden beschermd. Overtredingen in bepaalde gevallen gedogen veronderstelt dat wij van die overtredingen op de hoogte moeten zijn. Bijvoorbeeld via controles of via verzoeken tot handhaving. Handhaving is de hoofdregel, er van afzien behoort uitzondering te blijven zo luidt de handhavingsrechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Slechts onder bijzonder omstandigheden mogen wij van handhaving afzien. Dergelijke omstandigheden zijn: het bestaan van concreet zicht op legalisatie van de overtreding 25; het opleggen van een handhavingsbesluit staat in het concrete geval niet in verhouding tot het beschermen van het belang dat de overtreden rechtsregel daarmee beoogt na te streven (handhaven is dan onevenredig zwaar) 26. In die gevallen is het gedogen van de overtreding (tijdelijk) toegestaan.

Concreet zicht op legalisering Het beeld dat uit de rechtspraak kan worden afgeleid is dat als er iets formeel-juridisch op papier staat (een vergunningaanvraag bijvoorbeeld), is er sprake van concreet zicht op legalisering. De vergunningaanvraag is de noodzakelijk te zetten stap om inhoudelijk te kunnen beoordelen of de illegale activiteit daadwerkelijk kan worden gelegaliseerd. Hierop maakt de jurisprudentie een uitzondering voor gevallen waarin alleen een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist. In die gevallen moeten wij bezien of als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen zou worden ingediend, die omgevingsvergunning verleend zou kunnen worden.

23

Raad van State, zaaknummer 201300393, rechtsoverweging 4.2 In: “Handhaving en gedogen”, TK 2004-2005, 30.050, nummers 1-2, blz. 11 25 Vloeit voort uit artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht 26 Vloeit voort uit artikel 3:4, lid 2 Algemene wet bestuursrecht 24

15 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

Als dat het geval is, is onze bereidheid om voor het illegale bouwwerk een omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen, voldoende 27. De hierboven geschetste handhavingsrechtspraak nemen wij tot uitgangspunt bij de vraag om in het individuele geval te handhaven of om de overtreding te gedogen. Het hiervoor beschreven legaliseringsonderzoek geldt niet bij het onmiddellijk stilleggen van illegale werkzaamheden. 28 Deze maatregel is niet gericht op de definitieve beëindiging van de overtreding. 29 Met de stillegging van de werkzaamheden geven wij, zonder dat de werkzaamheden worden voortgezet, onszelf de gelegenheid te onderzoeken of de werkzaamheden alsnog gelegaliseerd kunnen worden. 30 De stillegging, zoals een bouwstop, is een ordemaatregel in afwachting van eventuele verdere handhavingsmaatregelen zoals een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang als legalisering niet mogelijk is. 31

Artikel 5.9 Recreatiewoning als overbruggingshuisvesting 32 1. Een gedoogbeschikking, op aanvraag, om tijdelijk in een recreatiewoning te mogen wonen wordt slechts verleend als: a. de aanvrager zijn huidige woning al heeft verkocht terwijl de nieuwe woning nog niet is opgeleverd; b. de aanvrager zijn woning verbouwt of vervangt door nieuwbouw waardoor bewoning gedurende die tijd niet mogelijk is of c. de woning van de aanvrager door brand-, water- of stormschade tijdelijk onbewoonbaar is. 2. De recreatiewoning en de woning, zoals bedoeld in lid 1, moeten beiden op Terschelling staan. 3. De gedoogtermijn bedraagt in de gevallen, bedoeld in lid 1, maximaal 2 jaren.

Toelichting Het komt voor dat inwoners van de gemeente Terschelling hun huis verkopen terwijl de nieuwe woning op het eiland nog niet opgeleverd is. Of dat men hun woning gaat verbouwen zodat bewoning in die periode niet mogelijk is. In die gevallen zoekt men naar tijdelijke vervangende woonruimte die op Terschelling echter schaars is. Lang niet altijd kan men dan tijdelijk terecht in een andere woning, bestemd voor permanente bewoning of in een woonappartement. Tijdelijke bewoning van een recreatiewoning als overbruggingsperiode is dan een alternatief om toch een dak boven het hoofd te hebben. We hebben er als gemeente echter voor gekozen om permanente bewoning van een recreatiewoning of van een recreatieverblijf in bestemmingsplannen te verbieden. Achterliggende gedachte is dat we permanente bewoning in recreatiegebieden tegen willen gaan. Ons ruimtelijk beleid is enerzijds gericht op bundeling van wonen, werken en 27

Raad van State, zaaknummers ECLI:NL:RVS:2010:BM6444 en ELCI:NL:RVS:2014:1805 Raad van State, zaaknummers 201303988 en 201207573; 29 Raad van State, zaaknummer 200401978 30 Raad van State, zaaknummer 200500201 31 Raad van State, zaaknummer 201000204 32 Artikel 5.9 van de beleidsregels is een uitwerking van het uitgangspunt dat handhaving onevenredig bezwarend is; dit uitgangspunt vloeit voort uit artikel 3:4 van de Awb (het zorgvuldigheidsbeginsel) 28

16 | Bijlage 6: Beleidsregels handhaving

voorzieningen in de dorpen en buurtschappen en anderzijds op recreëren (rust en ruimte) in de gebieden met recreatiewoningen zoals West aan Zee, Formerum aan Zee, Formerum – Noord, Midsland aan Zee en Midsland - Noord. Deze scheiding is aangebracht omdat permanente bewoning tot meer woon- en werkverkeer en verdichting van een gebied leidt, dan recreatieve bewoning. Verder leidt het toestaan van permanente bewoning van recreatiewoningen tot afname van het aantal beschikbare recreatiewoningen voor toerisme zodat vervangende behoefte aan recreatiewoningen elders op het eiland ontstaat. Gelet op deze achterliggende gedachte van het gebruiksverbod menen wij dat, hoewel strijdig met dit gebruiksverbod, het verdedigbaar is om te gedogen dat tijdelijk in een recreatiewoning of recreatieverblijf mag worden gewoond als daarvoor zwaarwegende omstandigheden aanwezig zijn zoals die in artikel 5.8 van de beleidsregels zijn vermeld. De aanleiding voor verbouw van een eigen woning of nieuwbouw op dezelfde locatie of elders en daarbij de eigen woning te koop zetten is divers. Als de eigenaar zijn woning wil verbouwen of een nieuw huis laat bouwen maar zijn huidige woning al kan verkopen aan een derde, dan is het gevolg dat men tijdelijk op zoek moet naar vervangende woonruimte. Tijdelijk uitwijken naar een huurwoning is lang niet altijd een reële optie.

De wachttijd voor een huurwoning bij de woningcorporatie kan zomaar drie jaren of meer bedragen. Ook is er niet altijd particuliere woonruimte te huur op het moment dat wordt besloten tot verbouw of nieuwbouw. Verder heeft niet iedereen een groot erf waarop, met een tijdelijke omgevingsvergunning, tijdelijke huisvestingsruimte kan worden geplaatst zoals een woonunit. Als wij zouden handhaven indien tijdelijke bewoning van een recreatiewoning plaatsvindt, dan de eigenaar zijn woning niet verbouwen of kan hij de woning niet eerder te koop zetten dan wanneer de nieuwe woning is opgeleverd. Dat kan voor de eigenaar (financieel en sociaal ingrijpend zijn). Het nemen van een sanctiebesluit gericht op beëindiging van de tijdelijke bewoning van een recreatiewoning in de situaties, genoemd in artikel 5.8 van de beleidsregels, is dan naar ons oordeel onevenredig. Daarbij speelt dat de illegale situatie van tijdelijke aard is (maximaal 2 jaren), belangen van derden – voor zover wij kunnen overzien – niet worden geschaad en de eigenaar de mogelijkheid krijgt om zijn woning te kunnen verbouwen of om zijn huidige woning al te kunnen verkopen in plaats van te moeten wachten totdat zijn nieuwe woning is opgeleverd. Wij vinden het tijdelijk gedogen in die gevallen passender dan handhaven.