Bijlage - Rapportage Inhuur derden inclusief bestuurlijke reactie

Zij hebben een vaste aanstelling en kunnen op ieder gebied worden ingezet. In het verleden werd hiervoor ingehuurd, maar het is veel voordeliger om deze flexibele schil

Inhuur van derden

27

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

aan te houden: het budget zou toereikend zijn voor vijf ingehuurde krachten, terwijl nu tien vaste medewerkers kunnen worden ingezet op deze manier. Een dergelijke flexibele schil is structureel en is dan ook bedoeld voor structureel werk en niet zozeer voor incidentele pieken.

3.4 Hoe heeft de inhuur zich vanaf 2017 financieel ontwikkeld en hoe verhoudt deze ontwikkeling zich tot de vastgestelde begroting? Op basis van de jaarrekeningen, kan het volgende beeld worden geschetst 4:

Rekening 2017 Inhuur

Rekening 2018

Rekening 2019

Rekening 2020

10.688.411

9.697.767

10.762.274

8.532.000

805.000

699.000

640.000

837.000

Salarissen

49.166.000

53.861.000

56.933.000

59.494.000

Totaal

59.049.411

62.859.767

67.055.274

67.189.000

18,10%

15,43%

16,05%

12,70%

Detacheringen (vergoeding)

Percentage inhuur

Inhuur 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 2017

2018

2019

2020

Afgezet tegen de begroting, ontstaat het volgende beeld:

4 Dit overzicht is exclusief de inkomsten uit ZW/WAZO uitkeringen en loonkostensubsidie eigen personeel

die ook in het staatje van de jaarrekeningen 2019 en 2020 zijn opgenomen en de totale uitgaven aan salarissen en inhuur verlagen.

Inhuur van derden

28

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Realisatie versus begroting 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 2017

2018

2019

Inhuur op rekeningbasis

2020

Inhuur op begrotingsbasis

Ogenschijnlijk sluit de realisatie in 2020 goed aan op de begroting 2020. Als echter naar de primitieve begroting wordt gekeken, zoals deze in november 2019 door de raad is vastgesteld, ontstaat het volgende beeld: Primitieve begroting 2020 Inhuur

4.832.000 (8%)

Begroting 2020

Rekening 2020

8.819.000

8.532.000

Detachering

662.000

837.000

Salarislasten

60.186.000

59.494.000

68.343.000

67.189.000

60.400.000 (p. 75)

Hieruit kan worden opgemaakt, dat in eerste instantie het totaal aan personele lasten lager was geraamd als naar de normering wordt gekeken. In de primitieve begroting 2020 wordt de inhuur geraamd op 8% (programmabegroting 2020, p. 108). Dit zou neerkomen op € 4.832.000. Vanuit dat perspectief is een realisatie van € 8.532.000 hoog. Dit fenomeen deed zich in 2019 ook al voor: Primitieve begroting 2019

Inhuur

Rekening 2019

10.089.000

10.762.000

Detachering

367.000

640.000

Salarislasten

57.089.000

56.933.000

66.859.000

67.055.274

Totaal

3.500.000 (6%)

Gewijzigde begroting 2019

58.300.000 (p. 75)

Als de inhuur wordt uitgesplitst naar de diverse onderdelen, ontstaat het volgende beeld.

Inhuur van derden

29

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Keten (2017)

Bedrag

Totaal Bedrijfsvoering

717.824

Totaal Klantencontacten

604.077

Totaal Omgeving

1.238.784

Totaal Ontwikkelen

156.183

Totaal Openbare Ruimte

2.557.594

Totaal Sociaal Domein

5.413.950

Totaal inhuur 2017

10.688.411

Keten (2018)

Bedrag

Totaal Bedrijfsvoering

945.049

Totaal Klantencontacten

618.927

Totaal Omgeving

856.971

Totaal Ontwikkelen

275.294

Totaal Openbare Ruimte

2.925.720

Totaal Sociaal Domein

4.075.807

Totaal inhuur 2018

9.697.767

Keten (2019)

Bedrag

Totaal Bedrijfsvoering

1.475.095

Totaal Klantencontacten

800.665

Totaal Omgeving

1.056.216

Totaal Ontwikkelen

150.284

Totaal Openbare Ruimte

2.679.626

Totaal Sociaal Domein

4.460.335

Transitorisch Totaal inhuur 2019

Keten (t.m. augustus 2020)

140.053 10.762.274

Bedrag

Totaal Bedrijfsvoering

670.032

Totaal Klantencontacten

474.169

Totaal Omgeving

1.127.839

Totaal Openbare Ruimte

1.614.771

Inhuur van derden

30

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Totaal Sociaal Domein

1.972.321

Totaal inhuur t/m boekingsperiode augustus 2020

5.859.132

(Interne opstelling, SWF) In historisch perspectief levert dit dan het volgende beeld op: 2017

2018

2019

2020 geëxtrapoleerd

Totaal Bedrijfsvoering

717.824

945.049

1.475.095

1.005.048

Totaal Klantencontacten

604.077

618.927

800.665

711.253

1.238.784

856.971

1.056.216

1.691.759

Totaal Openbare Ruimte

2.557.594

2.925.720

2.679.626

2.422.156

Totaal Sociaal Domein

5.413.950

4.075.807

4.460.335

2.958.482

156.183

275.294

150.284

Totaal Omgeving

Totaal Ontwikkelen Transitorisch

10.688.411

9.697.767

140.053

-

10.762.274

8.788.698

Uit de bovenstaande tabel is op te maken, dat met name binnen het sociaal domein de inhuur in 2020 sterk is afgenomen. Daarbij zij opgemerkt, dat het hier een inschatting betreft. Ten tijde van dit onderzoek waren de definitieve data van de inhuur per onderdeel voor 2020 nog niet bekend. Aan de andere kant ligt de extrapolatie vrij dicht aan tegen de totale omvang van de inhuur, zoals gepresenteerd in de jaarrekening (€ 8.532.000).

Inhuur van derden

31

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Ontwikkeling inhuur externen 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 2000000 0

2017

2018

2019

2020 geëxtrapoleerd

De redenen om tot inhuur over te gaan zijn divers, maar over het algemeen wordt ingehuurd bij “ziek en piek”, aldus de respons. Zo was tijdens de coronaperiode sprake van een golf van vergunningaanvragen en deze piek wordt dan opgevangen door in te huren. Daarnaast is de arbeidsmarkt zeer overspannen en dit gold tevens voor het jaar 2020. Het is dan lastig om goede kandidaten te krijgen, zeker voor specialistische functies. Dit geldt gemeentebreed en deze reden is niet specifiek gerelateerd aan een bepaalde keten. Men probeert overigens vaste taken zo veel mogelijk in te vullen met vast personeel. Dit is niet alleen goedkoper, maar ook werkt dit de continuïteit in de hand, aldus de respons in dit verband. Een andere reden is, dat vanaf 2020 geen sprake meer is van een ambtelijke aanstelling. Dit heeft tot gevolg, dat waar vroeger de opzegtermijn drie maanden was, er nu een opzegtermijn geldt van één maand. Dit maakt het praktisch onmogelijk om de vacature die ontstaat bij vertrek tijdig te vervullen, zodat noodgedwongen wordt omgezien naar inhuur. Verleden jaar kwam men ook wel “luxe inhuur” tegen en deze is inmiddels gereduceerd, aldus de respons. Bij beleidsmatige functies waarbij sprake is van veel externe contacten wordt inhuur soms langere tijd aangehouden omdat het uit relationeel oogpunt niet raadzaam is teveel en te snel te wisselen.

Ook in de verstrekte overzichten worden verschillende redenen voor de inhuur van externen aangegeven. Zo wordt soms ingehuurd in verband met de implementatie van een nieuw systeem. Ook wordt vrij veel ingehuurd om een seizoenspiek op te vangen. De meest voorkomende reden is echter “vervanging/versterking team”. Deze omschrijving maakt niet duidelijk of het dan gaat om een tijdelijke uitbreiding van de capaciteit, het invullen van een tijdelijke ruimte (bij uitstroom of ziekteverzuim) of beide.

Inhuur van derden

32

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het volgende overzicht relateert de motivatie voor inhuur aan de bedragen, waarbij zij gesteld dat niet voor iedere inhuur een motivatie is opgegeven:

2020

in euro

in %

1.559.656

36%

Implementatie nieuw HR systeem

68.230

2%

Interim HR / organisatie adviseur

99.124

2%

DataFryslân medewerkers

53.361

1%

Inhuurkrachten belastingen

136.675

3%

Klantcontact flexibele inhuur

268.372

6%

1.344.960

31%

770.913

18%

4.301.292

100%

Vervanging / versterking team

Seizoenskrachten Buurt - en sportcoaches

2019 Vervanging / versterking team

17% 1.278.168

Schoonmaak medewerkers

1% 45.021

Tijdelijke HR adviseurs

241.961

3%

DataFryslân medewerkers

118.479

2%

Tijdelijke klantcontact medewerkers

524.592

7%

BOA pool

109.087

1%

2.231.727

30%

Inhuurkrachten administratie

229.124

3%

Interim beleidsmedewerkers

188.638

3%

Buurt- en sportcoaches

825.143

11%

1.538.717

21%

124.612

2%

7.455.269

100%

Seizoenskrachten

Tijdelijke medewerkers gebiedsteam Detacheringsmedewerker

In beide jaren wordt relatief vrij vaak “vervanging/versterking team” aangegeven, hetgeen een wat cryptische omschrijving is, zoals boven is opgemerkt. Ook wordt vrij vaak ingehuurd voor seizoenswerk. Het betreft hier groenonderhoud en schoonmaakwerkzaamheden, maar ook seizoenswerk bij bruggen en havens. De gemeente zelf geeft een aantal motieven aan om tot inhuur over te gaan. Zo wordt in de beantwoording van raadsvragen het volgende gesteld: Voorbeelden van tijdelijke aard zijn: •

ondersteuning bij het optimaliseren van processen, zoals zaakgericht werken;

Inhuur van derden

33

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

• •

bijzondere extra werkzaamheden zoals vergunningverlening rondom het windmolenpark bij de Afsluitdijk en de bijbehorende kabelverbinding naar Oudehaske; seizoen werkzaamheden zoals brug- en sluisbediening en groenonderhoud.

Voorbeelden van gekozen samenwerkingsconstructie: • •

samenwerkingsinspanningen zoals Data Fryslân waarbij vaste medewerkers van onze partners via ons gedetacheerd worden bij Data Fryslân; samenwerking buurtsportcoaches waarbij de buurtsportcoaches in vaste dienst zijn bij Sport Fryslân en worden ingehuurd door SWF.

Voorbeelden van inhuur van specialistische aard: •

door krapte in sommige functies moeten we soms externen inhuren (zoals ICTspecialisten, juristen, interim managers, planologen, enz.).

Voorbeeld van werkzaamheden die door éénmalige subsidiëring worden gefinancierd: •

Door ESF subsidies gefinancierde projecten (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020).

Om nog meer inzicht te verkrijgen in de motivatie voor inhuur is een vragenlijst uitgezet onder de afdelingshoofden. De volgende vragen zijn hierbij gesteld: • • • • •

Hoeveel externe krachten heeft u in 2020 ingehuurd? Wat is ongeveer de gemiddelde periode (in maanden per ingehuurde kracht) dat deze krachten in 2020 zijn ingehuurd? Welke werkzaamheden betrof dit over het algemeen? Worden contracten wel eens verlengd in de zin dat u dezelfde kracht meer dan één keer inhuurt? Kunt u aangeven welke motivering bij de inhuur bij u van toepassing was in 2020 (u mag ook meerdere motiveringen aangeven)?

Motivering

1 = niet van toepassing, 5 = zeer veel van toepassing.

Toelichting

Vervanging ziekteverzuim. Overbrugging vacante positie. Piekwerkzaamheden in verband met seizoenen. Piekwerkzaamheden in reguliere processen. Krapte op de arbeidsmarkt. Tijdelijke project- of programmawerkzaamheden. Leiding of interimmanagement.

Inhuur van derden

34

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Anders, namelijk:

Hoe heeft u de inhuur gefinancierd (bijvoorbeeld ruimte binnen uw kostenplaats, externe financiering, regulier budget, etc.)? Van welke afdeling bent u manager? De respons levert het volgende inzicht op: Respons over 2020 Totaal aantal externen

228

Gemiddeld aantal maanden

8,7

Reden inhuur

Aantal

Percentage

Ziekte vervanging

50

12%

Overbrugging vacature

75

18%

Piek seizoen

34

8%

Piek regulier

76

18%

Krapte arbeidsmarkt

46

11%

Tijdelijk project of programma

80

19%

Leiding of interimmanagement

14

3%

Anders

40

10%

De werkzaamheden waarvoor wordt ingehuurd zijn zeer gevarieerd. Men kan dan denken aan werkzaamheden op het gebied van secretariaat, bestuursadvies, agile werken, communicatie, maar ook ondersteuning van verkiezingen, toezicht, juridische zaken, digitalisering, schulddienstverlening, archief, catering, etc. In totaal worden in 2020 228 krachten ingehuurd met een gemiddelde contracttijd van 8,7 maanden. Men huurt in om ziekteverzuim op te vangen, of om vacatures te overbruggen, maar ook om reguliere piekwerkzaamheden op te vangen of voor het uitvoeren van tijdelijke projecten of programma’s. Ook krapte op de arbeidsmarkt wordt genoemd als reden. Bij de categorie “anders” kan men denken aan het inhuren van specialistische kennis of het uitvoeren van bijzondere werkzaamheden, zoals de afhandeling van de TOZO. In het gros van de gevallen (bij 21 van de 25 afdelingen die hierop antwoord hebben gegeven) wordt de ingehuurde kracht verlengd. De financiering kan als volgt worden weergegeven:

Inhuur van derden

35

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Kosten bestuur

1

Personeelsbudget

1

Kostenplaats

9

Buiten budget

1

Gereserveerd budget en exterieure overeenkomst

1

Vacatureruimte

1

Projectfinanciering

8

Formatieruimte

1

Overhead

2

Inhuurbudget

1

Regulier budget

2

Geraamd budget

1

TOZO gelden

2

Ketengelden

2

De financiering van externe inhuur is divers. Zo wordt soms gebruikt gemaakt van formatieruimte, soms van een regulier budget of een inhuur budget. Dekking vanuit de kostenplaats of projectfinanciering komt het meest voor. Niet valt uit te sluiten overigens, dat sommige categorieën elkaar overlappen. Zo zou met inhuurbudget, personeelsbudget en formatieruimte wel eens hetzelfde bedoeld kunnen worden. Een en ander is een gevolg van het feit, dat respondenten hun eigen titel aan de financiering mochten geven. Het percentage externe inhuur ligt in SWF in 2019 iets lager dan het landelijk gemiddelde:

(Personeelsmonitor SWF, 2019) Naast zuivere inhuur heeft de gemeente tevens een aantal tijdelijke contracten afgesloten. In reactie op gestelde raadsvragen, presenteert de gemeente het volgende overzicht: “Hieronder het aantal mensen (en FTE) waar we een tijdelijk contract mee hebben en het percentage daarvan van het totaal aantal formatieplaatsen.

Inhuur van derden

36

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Aantal vast

FTE vast

Aantal tijdelijk

FTE tijdelijk

Totaal

Totaal FTE

% Tijdelijk

2019

874

780,97

58

49,38

932

830,35

5,95

2020

915

806,24

59

48,84

974

855,08

5,71

Deze tijdelijke medewerkers tellen niet mee als externe inhuur. Voor 2019 geldt dat zij een tijdelijke ambtelijke aanstelling hadden. Vanaf 1-1-2020 gaat het om tijdelijke arbeidsovereenkomsten”. (Bijlage bij raadsvragen over externe inhuur)

3.5 Hoe vindt gemeentebreed de financiële en procedurele sturing op inhuur plaats? Het college stelt op het punt van beheersing het volgende: Binnen de kaders die gesteld zijn is het management bevoegd om extern in te huren. Hieraan gaat vooraf – zoals reeds eerder aangegeven – de afweging dat interne oplossingen geprefereerd worden. Tevens vindt op organisatieniveau de integrale afweging plaats gelet op de mate waarin bepaalde politiek/bestuurlijke ambities gerealiseerd moeten worden (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). In beginsel vindt de huidige sturing op inhuur decentraal plaats en de budgethouders (veelal de teammanager) zijn nadrukkelijk aan zet, zowel beleidsmatig als beheersmatig. Als het budget ontoereikend is of als van de procedure moet worden afgeweken, dan is het wel de bedoeling dat een verzoek wordt ingediend bij het directieteam (DT). Deze spelregels zijn gecommuniceerd binnen de organisatie. Het DT maakt dan een afweging en uiteindelijk heeft de gemeentesecretaris het mandaat om hier een besluit op te nemen. Gevoelige zaken met betrekking tot inhuur worden daarbij ook met de betreffende portefeuillehouder kortgesloten. Omdat budgettaire aangelegenheden veelal in ketenverband worden opgelost, vervult de directie geen zichtbare rol meer in de sturing op inhuur, aldus de respons.

Er worden op dit moment ook geen rapportages over inhuur aangeboden aan de directie. Wel vervult de directie een rol waar het de communicatie betreft van de procedures, zo geven de respondenten aan. Er is in augustus 2021 geen concernbreed beleid waar actief op gestuurd of op gecontroleerd wordt, aldus de respons. De procedures met betrekking tot inhuur zijn nu nog niet formeel vastgesteld en vormen geen onderdeel van het normenkader. Aangegeven wordt, dat het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur op korte termijn wordt voorgelegd en vastgesteld door het college. Dit beleid is in juni 2021 al besproken en overeengekomen in het DT plus in de vorm van de bovenbeschreven presentatie. De gemeente kent wel een gecoördineerde centrale inkoop functie, maar het inschakelen van deze inkoop functie is niet verplicht. Wel valt te constateren dat de inkoop functie steeds vaker wordt ingeschakeld. Ook vindt geen separate controle plaats op het volgen van de inhuurprocedures. Dit was in het verleden wel het geval (in de vorm van audits), maar op dit moment schiet de ambtelijke capaciteit hiervoor te kort. Wel wordt in het kader van de rechtmatigheidscontrole toegezien

Inhuur van derden

37

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

op het naleven van de Europese aanbestedingsregels en hier wordt ook over gerapporteerd, zelfs in de bestuursrapportage. Aangezien de inhuurprocedures geen onderdeel uitmaken van het normenkader, vormen zij ook geen object voor de interne controle die (ook los van de aanbestedingsregels) door de gemeente wordt uitgevoerd. Met betrekking tot inhuur zijn de spelregels, zoals vermeld, wel gecommuniceerd en is bijvoorbeeld bekend dat de gemeente met twee vaste aanbieders werkt voor de inhuur op de wat lagere schalen (Driessen en AB). De budgethouders zijn hier aan gebonden, maar hier vindt dus geen specifieke controle op plaats. Men gaat ervan uit, dat budgethouders zich aan de spelregels houden. Een en ander heeft tot gevolg dat als wordt afgeweken van de spelregels, maar als men binnen de Europese aanbestedingsregels of overige normen blijft, dit niet wordt opgemerkt tijdens een rechtmatigheidscontrole (die ziet immers toe op de naleving van de aanbesteding of op andere onderdelen van het normenkader). Budgetoverschrijdingen vallen uiteraard wel op tijdens de jaarrekeningcontrole en als men grote opdrachten verstrekt buiten de twee vaste aanbieders om, dan zullen deze twee partijen richting de gemeente wel een signaal afgeven, zo is de verwachting.

Ook kan het voorkomen dat men tijdens een rechtmatigheidscontrole op aanbesteding signaleert dat een grote opdracht is verstrekt aan een derde en dat wordt afgeweken van de spelregels op het gebied van inhuur. Dan wordt eveneens een signaal afgegeven richting de budgethouder en de directie. In de praktijk werkt dit naar behoren. Wel bestaat de indruk dat niet iedere budgethouder even doordacht omgaat met inhuur. Soms wordt vrij makkelijk verlengd, worden opdrachten via de mail verstrekt, worden de inkoopvoorwaarden van de gemeente vergeten, etc. Dit hangt dan veelal samen met onwetendheid. De accountant heeft hierop geadviseerd om de centrale sturing op inkoop te versterken, maar dit verhoudt zich minder goed tot de managementfilosofie waarbij verantwoordelijkheden nu juist decentraal zijn belegd, aldus de directie. Op basis van een interne presentatie die op 2 april 2021 wordt verzorgd, is op te maken dat de gemeente aanstuurt op minder externe inhuur, meer centraal overzicht en een betere handhaving van het inkoopbeleid. Ook in deze presentatie wordt het belang onderstreept om zoveel mogelijk vacatures intern op te vullen. Externe inhuur kan plaatsvinden bij piekwerkzaamheden, ziekteverzuim of bij specifieke situaties. In dat geval zal altijd een bewuste motivering moeten worden gegeven.

Op het gebied van sturing staat de gemeente centrale coördinatie, registratie en monitoring voor (Interne presentatie, SWF, 2 april 2021). In juni 2021 wordt een nieuwe visie op externe inhuur intern gepresenteerd. Men heeft behoefte aan meer grip op de uitgaven, een centraal inzicht in inhuur en men poogt tevens overschrijding van aanbestedingsnormen te voorkomen. Aan de andere kant ziet de organisatie zich gesteld voor een aantal bestuurlijke opgaven en is tevens duurzame inzetbaarheid nodig, aldus de presentatie van de visie. Als uitgangspunten hanteert men, dat men een aanvulling beoogt op krachtige professionals in een krachtige organisatie, terwijl men tevens de balans tussen centrale afspraken en decentrale slagvaardigheid beoogt. De voorwaarden die men stelt zijn samengevat, dat geen oplossingen voorhanden zijn binnen een team, een keten of een organisatieonderdeel. Tevens dient afstemming plaats te vinden met HR-adviseurs en het keten-MT. Uiteraard zal budget beschikbaar moeten zijn en zal de inhuur in overeenstemming dienen te zijn met het formatieplan en het inkoopbeleid. Ingehuurd kan worden bij piekwerkzaamheden, waarbij sprake is van tijdelijk meerwerk of tijdelijk minder personeel door verloop, bij ziekteverzuim en bij specifieke werkzaamheden. Het betreft dan specialisme dat tijdelijk nodig is om (bestuurlijke) opgaven uit te kunnen voeren.

Op het gebied van beheersing dient aansluiting gevonden te worden bij de richtlijn Werving & Selectie en dient het

Inhuur van derden

38

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

inhuurproces gestroomlijnd te worden. Ook zal de rapportage hierover ingeregeld dienen te worden binnen de MARAP cyclus. Men beoogt tevens de externe inhuur terug te dringen door detachering via het netwerk uit te breiden, zowel regionaal als nationaal. Een respondent vult hierop aan door te stellen dat tevens een contract registratie zal worden vormgegeven, maar deze komt in de presentatie niet verder terug.

3.6 Op welke wijze legt het college verantwoording af over de realisatie van de inhuur van derden? Om deze vraag te beantwoorden zal chronologisch een weergave worden gegeven van de informatie die de raad is aangeboden met betrekking tot inhuur en de discussies die hierover gevoerd zijn. De programmabegroting 2019, die op 12 november 2018 wordt behandeld in de raad, vermeldt een norm van 6% voor inhuur (programmabegroting 2019, p. 106). De totale loonsom wordt geraamd op € 58,3 (programmabegroting 2019, p. 75), zodat de norm voor inhuur uitkomt op € 3.498.000. In de commissie Bestuur en Financiën, d.d. 20 mei 2019 wordt n.a.v. agendapunt 12, Bestuursrapportage januari-februari-maart 2019, toegezegd na te gaan of er sprake is van een toezegging aangaande de monitoring van de externe inhuur (indicator van 6% externe inhuur (blz. 106 Begroting 2019) en dit via de Berap inzichtelijk te maken (Toezeggingen/acties raadscommissie Bestjoer en Finânsjes tot en met 20 mei 2019). De begroting 2020, die in november 2019 wordt besproken in de raad, vermeldt met betrekking tot inhuur het volgende: “Door interne verschuivingen moeten we tot een optimale inzet van beleidscapaciteit komen, waardoor we de externe inhuur kunnen beperken. Als gevolg daarvan kunnen we besparen op externe inhuurkosten.

Dit betekent wel dat we moeten investeren in mobiliteit van het eigen personeel met een flexibele pool van medewerkers die kan meebewegen op de vraag. Voor deze doorontwikkeling van de organisatie zijn in de periode 2020-2021 aanvullende (incidentele) transformatiemiddelen benodigd” (programmabegroting 2020, p. 40). De begroting vervolgt: “We gaan echter een volgende organisatiefase in naar meer sturing op kwaliteit en resultaat, vanuit een visie op Continu Verbeteren. Hierin wordt vanuit klant/resultaat denken gestuurd op kwaliteit van zowel proces als inhoud, verkorten van doorlooptijden en verlaging van kosten. Daardoor creëren we ook een lagere capaciteitsbehoefte aan structurele formatie en inhuur” (programmabegroting 2020, p. 75). Op 28 mei 2020 wordt de eerste bestuursrapportage 2020 geagendeerd en besproken in de raad. Het betreft de periode januari tot en met maart 2020. Op het gebied van inhuur wordt het volgende in deze rapportage gesteld: “Stand van zaken (per 27 maart 2020): Continue verbeteren wordt organisatie breed opgepakt via meerdere sporen die inmiddels in gang zijn gezet. De taakstelling voor 2020 ligt op schema met structurele uitwerking naar de volgende jaarschijven, vanaf de volgende Berap wordt dit ook zichtbaar in het financiële overzicht.

Het gaat onder andere om een betere sturing op inzet medewerkers, verlaging structurele inhuur en afstemming personele capaciteit op de ambities. Qua processen worden verbeteringen gerealiseerd door anders te organiseren, het intensiveren van automatisering en meer focus op het leanen van processen om kwaliteit te verhogen en doorlooptijden te verlagen” (eerste bestuursrapportage 2020, p. 14). Een en ander wordt niet financieel toegelicht en ook de begroting wordt op dit punt niet gewijzigd. Onder voorgestelde begrotingswijzigingen wordt het volgende vermeld: “a. Diverse overboekingen, met name personeel (deels

Inhuur van derden

39

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

incidenteel/deels structureel). Dit betreft diverse interne overboekingen, met name betreffende de inzet van personeel. De wijzigingen hebben geen effect op het verwachte resultaat. Wel vinden verschuivingen plaats tussen de programma’s, vandaar dat we deze wijzigingen hier opnemen” (eerste bestuursrapportage 2020, p. 32). Op 1 juli 2020 wordt de tweede bestuursrapportage 2020 besproken in de raad. Het betreft hier de rapportage over de maand april 2020. Met betrekking tot inhuur vermeldt deze rapportage dat zich geen wijzigingen hebben voorgedaan te opzichte van de vorige rapportage (tweede bestuursrapportage 2020, p. 15). Onder voorgestelde begrotingswijzigingen wordt eenzelfde passage opgenomen als in de eerste bestuursrapportage (tweede bestuursrapportage 2020, p. 33). De jaarrekening 2019, die op 2 juli 2020 wordt behandeld, vermeldt het volgende overzicht:

(jaarrekening 2019, p. 48). In de aanloop naar de behandeling van de jaarrekening 2019 worden schriftelijke vragen gesteld door een fractie met betrekking tot inhuur: “Graag ontvang ik een overzicht van alle externe partijen en organisaties en de bedragen die zij in rekening brengen welke resulteren in de post inhuur van 10.762.000 euro”. Dit overzicht wordt verstrekt, waaruit valt op te maken welke crediteur voor welk bedrag heeft gefactureerd (beantwoording technische vragen, 2 juli 2020). In dit verband is ook de discussie die in de raad op 2 juli 2020 wordt gevoerd bij de behandeling van de jaarrekening 2019 de moeite van het vermelden waard. Door diverse fracties wordt aandacht gevraagd voor de inhuur en wordt het college verzocht om hier een vinger aan de polst te houden. Het college antwoordt hierop dat de hoge inhuur mede verklaard kan worden door de inzet die via Empatec loopt. Dit blijft evenwel een punt van aandacht, aldus het college. In beginsel wordt ingehuurd op het moment dat een noodzaak, een acute vraag bestaat en dan wordt in eerste instantie op Fries niveau ingehuurd. Het gaat om inhuren op optimaal niveau, aldus het college. Het college neemt het signaal om de vinger aan de pols te houden, uitermate serieus en beoogt een dalende lijn in te zetten met betrekking tot inhuur.

Later in deze discussie wordt gesteld door het college om op het gebied van inhuur zo open en transparant mogelijk te zijn en het college stelt dat “u als raad maximaal wordt meegenomen”. Een fractie verzoekt het college hierop om in de komende bestuursrapportage expliciet in te gaan op inhuur (raadsvergadering, 2 juli 2020). In de tweede termijn wordt dit toegezegd door het college, hoewel het college daarbij aangeeft dat bestuursrapportage steeds dikker wordt. Op 28 augustus 2020 beantwoordt het college de schriftelijke vragen die door een fractie zijn gesteld met betrekking tot de inhuur van derden. De betreffende fractie maakt zich zorgen over het grote aantal externe krachten en flexwerkers dat de gemeente inhuurt: “De fractie maakt zich opnieuw zorgen over het grote aantal externe krachten en flexwerkers dat de gemeente Súdwest-Fryslân inhuurt. Uit de jaarrekening van 2019 blijkt, dat van de totale loonsom van de gemeente, ruim 16% uitgegeven wordt aan inhuurkrachten. Dit komt neer op 10,7 mln. euro. Bij de begroting was afgesproken dat de externe inhuur niet meer mocht zijn

Inhuur van derden

40

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

dan 6%. De 10,7 mln. euro betekent, dat er continue 140 formatieplaatsen worden bezet door externen” (schriftelijke vraag fractie, beantwoording, d.d. 28 augustus 2020). Het college presenteert in zijn beantwoording het volgende overzicht:

Onderdeel

Raming 2019

Werkelijk 2019

Resultaat

Salarissen

57.137.000

56.933.000

204.000

Inhuur

10.089.000

10.762.000

- 673.000

- 640.000

273.000

- 32.000

- 391.000

359.000

66.827.000

66.664.000

163.000

15%

16,2%

Vergoeding detacheringen Uitkering ZW/WAZO en loonkostensubsidie Loonsom

- 367.000

% Inhuur t.o.v. loonsom

(Beantwoording vragen fractie, 2020) “Per 1 september zijn de werkelijke kosten € 5,8 mln (opgeschoond €3,7 mln). Op basis hiervan verwachten wij de gemaakte afspraak in het kader van de ombuiging ‘Continu Verbeteren’ na te kunnen komen” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). De reactie van het college vervolgt: “De overschrijding is per saldo 1,2%. Bij vaststelling van de primitieve programmabegroting is 6% aan externe inhuur begroot. Gedurende het jaar wordt bekeken welke activiteiten door eigen personeel kunnen worden uitgevoerd, dan wel externe inhuur benodigd is en kan men in de loop van het jaar vacatureruimte inzetten voor inhuur van externen. Het percentage externe inhuur is daardoor hoger dan primitief begroot, doordat vacatureruimte (tijdelijk) is ingevuld door externe inhuur. Beter is te vergelijken met de waarde uit de Jaarrekening 2018 (waarde van 15,5), dit geeft een realistischer beeld. Wij zijn overigens bezig om deze begrotingssystematiek in bredere zin te veranderen. Dit mede om beter inzicht te geven in echte externe inhuur en andere constructies. Denk daarbij aan zaken als de inzet van onze buurt- en sportcoaches en de regierol die we voor Data Fryslân vervullen, of de jaarlijkse inhuur van seizoenskrachten voor onze bruggen, havens en groenvoorziening. Deze worden nu meegerekend bij die € 10,7 miljoen.

Als we dit bedrag van deze posten opschonen blijft er € 7,6 miljoen over. Het beperken van externe inhuur gebeurt vooral door van tevoren steeds scherp af te wegen wat de interne mogelijkheden zijn om een tijdelijke personeelsvraag op te lossen. Inhuur maakt onderdeel uit van de flexibele schil van de organisatie en bij vervanging als gevolg van ziekte. Daarnaast vindt inhuur plaats bij werkzaamheden van specifieke of tijdelijke aard” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). Het college vervolgt: “Wij zien onze organisatie niet als een vast geheel met daarnaast een flexibele schil. Wij benaderen onze gehele organisatie als flexibel inzetbaar en hebben dan ook geen aparte flexibele schil. Ons beleid is gericht op én duurzame inzetbaarheid én op het

Inhuur van derden

41

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

inzetten van de juiste kwaliteiten/competenties. Anno 2020 moeten organisaties in het geheel flexibel zijn om snel in te kunnen springen op ontwikkelingen. Deze dynamiek (zoals in vraag 2 al genoemd) vereist flexibiliteit van medewerkers maar ook de noodzaak om extern in te blijven huren” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). 24 september 2020 staat de derde bestuursrapportage 2020 geagendeerd. Deze betreft de maand mei 2020. Deze rapportage stelt dat ook in de maand mei zich geen wijzigingen hebben voorgedaan. 22 oktober 2020 wordt dan de vierde bestuursrapportage 2020 in de raad besproken. Deze rapportage gaat over de maanden juni en juli 2020. Ook deze laat geen wijzigingen zien. Wel kan men op grond van deze rapportage opmaken, dat de budgetten voor personele lasten opwaarts worden gewijzigd. Zo ontvangt de gemeente via de meicirculaire 2020 € 1,7 mln. aan extra middelen (vierde bestuursrapportage 2020, p. 41). Meer dan een miljoen euro wordt vervolgens ingezet voor taakmutaties en men zou de voorzichtige conclusie kunnen trekken dat hier ook extra personeel mee gemoeid is. De programmabegroting 2021 formuleert het streven om inhuur verder terug te dringen: “In de diverse ombuigingsvoorstellen op taken zit de mogelijkheid om te besparen op personeel (het zgn. “tweede-orde-effect”, aanpassen van taken leidt tot het verminderen van formatie en inhuur).

Realisatie van de besparing zal geleidelijk gaan en is mede afhankelijk van beleidsambities en daadwerkelijke keuzes daarin, vandaar de opbouw naar 2023” (programmabegroting 2021, p. 84). In deze programmabegroting 2021 wordt de totale loonsom geraamd op € 62,3 mln. (programmabegroting 2021, p. 87). De externe inhuur wordt genormeerd op 9%, dus € 5.607.000 (programmabegroting 2021, p. 123). Tijdens de begrotingsbehandeling 2021 op 12 november 2020 wordt een amendement ingediend met betrekking tot inhuur. “In 2019 bedroegen de salariskosten € 56.933.000,- en werd er € 10.762.000,- uitgegeven aan inhuur externen. De externe inhuur bedroeg daarmee 19% van de salariskosten. Ook indien de gemeenteraad een budget voor inhuur stelt op € 8.000.0000,-, zit de gemeente nog steeds ruimschoots boven de zogeheten Roemernorm. De Roemernorm normeert de externe inhuur op 10% van de totale personeelsuitgaven” (amendement, fractie, 12 november 2020). Het amendement vervolgt: “Voorgesteld wordt het voorgenomen besluit genoemd onder 1. aan te vullen met: Waarbij de inhuur van externen niet meer mag bedragen dan € 8.000.000,-“ (amendement, fractie, 12 november 2020). Het college stelt dat de organisatie volop in ontwikkeling is en voor forse ombuigingen staat. Het college stelt met betrekking tot de Roemernorm dat deze geldt voor departementen en niet zozeer voor gemeenten.

Als de gemeente zich vergelijkt met andere gemeenten (personeelsmonitor, A+O Fonds), dan doet de gemeente het niet slecht. Als streefnorm zou het college de Roemernorm willen omarmen, maar vastklikken op een bepaald bedrag gaat het college te ver. Externe inhuur dient zo veel mogelijk terug te dringen en daar wil het college zich voor inzetten, maar een vergelijking met het A+O Fonds ligt meer voor de hand. Op deze laatste benchmark wil de gemeente “aan de onderkant komen”. Hier worden vrij veel interrupties op gepleegd. Per saldo houdt het college echter vast aan de benchmark van de personeelsmonitor van het A+O Fonds en ontraadt het amendement. Het amendement wordt uiteindelijk met 12 stemmen voor en 25 stemmen tegen verworpen. 19 november 2020 ligt de vijfde bestuursrapportage 2020 op de raadstafel en deze gaat over de maand augustus 2020. Deze rapportage vermeldt bij de inhoudelijke toelichting geen wijzigingen (vijfde bestuursrapportage 2020, p. 15). In deze zelfde toelichting wordt echter melding gemaakt van een geconstateerde onrechtmatigheid van € 114.000. Het gaat hier om

Inhuur van derden

42

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

inleningen waarbij de inhuurkracht aan een nieuwe opdracht begint. Mogelijk wordt de aanbestedingsgrens hierdoor overschreden (vijfde bestuursrapportage 2020, p. 17). Vervolgens wordt gesteld dat in de raad van 2 juli 2020 toegezegd is dat herkenbaar melding wordt gemaakt van de stand van zaken inhuur personeel. Daarop wordt in deze vijfde bestuursrapportage een overzicht van de inhuur gegeven tot en met augustus 2020:

Op basis van dit overzicht verwacht de gemeente dat de totale inhuur over 2020 vergelijkbaar zal zijn met het totaal over 2019 (ongeveer € 11 miljoen). De vraag rijst in dit verband, in

Inhuur van derden

43

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

hoeverre deze inschatting zich verhoudt tot het oorspronkelijk geraamde bedrag van € 4.832.000. De zesde bestuursrapportage wordt op 17 december 2020 besproken en betreft de maanden september en oktober 2020. Ook hier start de rapportage met de eerder geciteerde passage: “Stand van zaken (oktober 2020): Continu verbeteren is organisatie breed opgepakt via meerdere sporen die inmiddels in gang zijn gezet. De taakstelling voor 2020 ligt op schema met structurele uitwerking naar de volgende jaarschijven. Het gaat onder andere om een betere sturing op inzet medewerkers, verlaging structurele inhuur en afstemming van personele capaciteit op de ambities” (zesde bestuursrapportage 2020, p. 19). De onrechtmatigheid uit de vijfde bestuursrapportage wordt ook in deze rapportage benoemd (zesde bestuursrapportage 2020, p. 20). Deze zesde bestuursrapportage voert het volgende overzicht op:

Inhuur van derden

44

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De rapportage vervolgt: “In de vorige Berap was de inschatting dat de totale inhuur vergelijkbaar zou zijn met het totaal over 2019 (ongeveer € 11 mln). Nu is de inschatting dat de totale inhuursom over 2020 uitkomt op ongeveer € 9 miljoen. Dat is € 2 miljoen lager dan over 2019” (zesde bestuursrapportage 2020, p 23). De zevende en laatste bestuursrapportage 2020 wordt op 31 maart 2021 in de raad geagendeerd en betreft de maanden november en december 2020. In de commissie Bestuur en Financiën, d.d. 18 maart 2021, wordt deze zevende bestuursrapportage voorafgaand aan de raad besproken. De meeste deelnemers zijn tevreden over deze rapportage, met name met betrekking tot het positief geprognosticeerde resultaat. Over de staat van inhuur wordt niet

Inhuur van derden

45

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

expliciet meer gesproken. Wel maakt men zich zorgen over de aanbestedingen, waaronder ook inhuur. Deze zevende bestuursrapportage 2020 vermeldt het volgende met betrekking tot inhuur: “Inhuur personeel: In de Bestuursrapportage september, oktober 2020 was de inschatting dat de totale inhuursom over 2020 uitkomt op ongeveer € 9 miljoen. Dat is € 2 miljoen lager dan over 2019. Deze verwachting is niet veranderd” (zevende bestuursrapportage 2020, p. 20). Dit keer wordt geen overzicht toegevoegd. Verder in de rapportage wordt het volgende opgemerkt: Taakstelling bedrijfsvoering: Tijdens de opstelling van de Programmabegroting 2021 is aan de organisatie een taakstelling meegegeven om in 2020 een bedrag van € 500.000 minder uit te geven aan bedrijfsvoering. Dit is gelukt. Ten opzichte van de begroting zijn er per saldo minder kosten gemaakt voor salarissen, inhuur en overige bedrijfsvoeringslasten. Dit komt met name door bewust om te gaan met het invullen van vacatures en door een verschuiving van relatief dure inhuur naar goedkoper vast personeel” (zevende bestuursrapportage 2020, p. 38). Men boekt hier een positief effect in van € 500.000 incidenteel. Conform de informatievoorziening van februari 2021 (zie verder) bevat deze zevende bestuursrapportage geen overzicht meer van inhuur.

Naar aanleiding van de zevende bestuursrapportage worden evenwel schriftelijke vragen ingediend met betrekking tot de inhuur: “In de gemeenteraadsvergadering van 2 juli zijn toezeggingen gedaan omtrent het informeren van de raad over inhuur van personeel. In de Berap van september is een overzicht gegeven van de totale inhuur tot en met boekingsdatum 26 oktober 2020. Nu ligt de Berap tot en met december 2020 voor. Wij wensen het overzicht van inhuur uit de Berap van september met boekingsdatum van 26 oktober aangevuld met de mutaties tot en met 31-12-2020” (schriftelijke vraag, fractie, Berap inhuur personeel, 31 maart 2021). Hierop wordt het volgende overzicht gepresenteerd:

Inhuur van derden

46

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Aan de hand van dit bovenstaande relaas wordt duidelijk, dat men in de bestuursrapportages over 2020 in eerste instantie uitgaat van € 11 mln. aan inhuur en dat dit bedrag nadien wordt teruggebracht naar ongeveer € 9 mln. Niet duidelijk wordt evenwel, wanneer besloten is, de primitieve begroting te verhogen van € 4.832.000 naar € 8.819.000. Op 23 februari 2021 wordt in het kader van de actieve informatievoorziening een memo aan de raad verzonden met betrekking tot de opzet van de bestuursrapportages. Gesteld wordt, dat inmiddels veel items zijn toegevoegd aan de rapportages, zoals een overzicht van de inhuur

Inhuur van derden

47

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

derden. Het college stelt voor om de rapportages meer het karakter te geven van een financiële rapportage, ook om daarmee de rapportages kort en bondig te houden. In deze memo wordt het volgende gesteld: “In de programma’s geen rapportage meer over kosten Jeugdzorg, Wmo, aanbestedingen/inkopen, aanboren financiële middelen of inhuur derden. Indien deze onderwerpen actueel zijn, dan kan dat in het vervolg via actieve info of informatieavonden” (informatie raad, 23 februari 2021). Deze mededeling wordt vrij uitgebreid besproken in de commissie Bestuur en Financiën van 18 maart 2021, op instignatie van een fractie. Geconstateerd wordt, dat de bestuursrapportage een ontwikkeling heeft doorgemaakt, waarbij ook de formats door de jaren heen zijn gewijzigd. Met ingang van 2020 is de bestuursrapportage omgezet van een afwijkingenrapportage naar een voortgangsrapportage. Met dit nieuwe format wordt deze ontwikkeling weer teruggedraaid naar een financiële afwijkingsrapportage. Sommige fracties betreuren deze teruggang, te meer omdat raadsleden behoefte hebben om sommige specifieke onderwerpen te kunnen volgen. Specifiek wordt hier inhuur genoemd als gevoelig onderwerp dat gevolgd zou moeten kunnen worden. In het kader van de controlerende functie van de raad zouden dit soort items meegenomen moeten worden in de bestuursrapportage, aldus deze spreker in de commissie.

In het vervolg op de commissievergadering van 18 maart 2021, wordt tijdens de raadsbehandeling op 31 maart 2021 gesteld, dat de raad ingenomen was met de ontwikkeling van een afwijkingsrapportage naar een voortgangsrapportage, maar dat het college nu weer deze ontwikkeling terugdraait naar een afwijkingsrapportage. Dit gaat ten koste van de controlerende rol van de raad, aldus een fractie. Tijdens deze raadsvergadering wordt gesteld dat het betreffende raadslid aanwezig zal zijn bij de volgende vergadering van de auditcommissie om verder te praten over de opzet van de bestuursrapportages. Deze vergadering vindt plaats op 6 mei 2021. Oorspronkelijk wordt het volgende voorstel voor deze auditcommissie vergadering gedaan:

Bij het punt van de bestuursrapportage nieuwe stijl, vermeldt het verslag van deze vergadering van de auditcommissie het volgende: “De heer Boonstra geeft een toelichting over het voorstel. De wethouder wil graag bespreken in welke commissies de beraps straks worden behandeld. De

Inhuur van derden

48

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

heer Feenstra zou graag willen weten waarom er nu wordt gekozen voor een nieuw model nu het huidige model prima werkt. De wethouder geeft aan dat de commissie BM het stuk meerdere malen heeft aangegrepen voor een inhoudelijke bredere discussie. De berap is hier niet voor bedoeld. De wethouder heeft hierin willen voorzien door de berap meer financieel te houden en daarnaast de raad te informeren op andere manieren. De heer Feenstra geeft aan dat de integraliteit van de huidige berap een groot pluspunt is. Hij vindt het aantal beraps in de nieuwe stijl erg weinig. Hij stelt 6 beraps voor waarbij er 3 beknopt en 3 uitgebreid zijn. Hierbij worden de 3 beknopte alleen in de commissie BF behandeld en de 3 uitgebreide in alle 3 commissies. De wethouder geeft aan dat een nieuw voorstel hierover in het college zal worden behandeld waarna de raad via actieve info zal worden geïnformeerd”. Naar aanleiding van deze vergadering meldt de voorzitter van de auditcommissie in de commissie Bestuur en Financiën van 20 mei 2021, dat dit nieuwe voorstel gesteund wordt door alle betrokken partijen. De respondenten bevestigen, dat een aantal keer per jaar het nieuwe format gebruikt gaat worden (een financiële afwijkingenrapportage) en een aantal keer per jaar het uitgebreidere format van de voortgangsrapportage gebruikt zal worden.

De eerste uitgebreide bestuursrapportage verschijnt volgens dit voorstel medio juli 2021. De eerstvolgende uitgebreide bestuursrapportage (tot en met juni 2021) staat geagendeerd voor de raad van 30 september 2021. De actieve informatievoorziening over de opzet van de bestuursrapportages vindt plaats bij het aanbieden van de tweede bestuursrapportage 2021. Het raadsvoorstel vermeldt in dit verband: “In maart is de raad geïnformeerd over een nieuwe opzet van de Bestuursrapportage. Naar aanleiding van de bespreking in de commissie BF over dit onderwerp, is de opzet opnieuw besproken in de auditcommissie. Uitkomst van die bespreking is om de helft van de Bestuursrapportages uitgebreid te doen en de andere helft beknopt. Dit betekent een uitgebreide Bestuursrapportage in de gemeenteraad op de volgende momenten: • • •

voor de zomervakantie (ca. juli). voorafgaand aan de behandeling van de Programmabegroting (ca. september/oktober). rondom de Programmabegroting (ca. november).

Bovenstaande Bestuurapportages komen in alle commissies. De overige Bestuursrapportages zijn beknopt en komen alleen in de commissie BF. Deze bestuursrapportage april 2021 was al in de maak en is nog beknopt. Bovenstaand ritme wordt opgepakt vanaf de volgende Bestuursrapportage” (raadsvoorstel behorende bij de tweede bestuursrapportage 2021). Op 20 mei 2021 wordt de eerste bestuursrapportage 2021 nieuwe opzet besproken in de commissie Bestuur en Financiën. Het betreft de periode januari tot en met maart 2021. Hier wordt geen melding meer gemaakt over de inhuur. Tijdens deze commissievergadering komt men hier niet meer op terug en worden hier geen vragen over gesteld. Deze bestuursrapportage wordt op 3 juni 2021 vastgesteld door de raad. Ook de tweede bestuursrapportage 2021, die betrekking heeft op de periode tot en met april 2021 en geagendeerd wordt voor de raad van 7 juli 2021, gaat niet in op inhuur. Medio juli 2021 verschijnt de derde bestuursrapportage 2021, die de maanden mei en juni beslaat. Conform het voorstel betreft dit een uitgebreide bestuursrapportage. In de lijn der verwachting wordt hier een overzicht van inhuur gepresenteerd:

Inhuur van derden

49

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De derde bestuursrapportage vervolgt: Het is nu nog erg lastig om een redelijke inschatting te maken van hoe we uitkomen over geheel 2021. Dit komt met name door het seizoenswerk in de zomer wat jaarlijks wisselt, de extra inhuur m.b.t. specifieke klussen en voor ziekte/vervanging vast personeel. Uiteraard speelt Corona ook nog een rol hierin. Voorgaand jaar hebben we wel een inschatting gemaakt, maar dat was pas later in het jaar, toen er meer boekingen waren gedaan (derde bestuursrapportage 2021, p. 17). Ten tijde van dit onderzoek is deze derde bestuursrapportage 2021 nog niet behandeld in de commissies en in de raad. De jaarrekening 2020, die in juli 2021 wordt besproken laat het volgende staatje zien:

Inhuur van derden

50

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

(Jaarrekening 2020, p. 5). In deze zelfde jaarrekening wordt het volgende gesteld met betrekking tot inhuur: “De inhuur is gedaald ten opzichte van 2019. De totale inhuur is in 2020 € 2,2 miljoen lager dan vorig jaar (2019: € 10.762.000; 2020: € 8.532.000). Procentueel bedraagt de inhuur 12,8% van het totale personeelsbudget, dit was in 2019 nog 16,2%. Het streven voor 2021 en verder is om aan de onderkant van de benchmark van vergelijkbare gemeenten te blijven. Daling van inhuur in 2020 komt mede door inzet op Continu Verbeteren en deels ook als tijdelijk effect van Corona waardoor andere prioriteiten in werkzaamheden zijn gesteld. De eerste stappen in Continu Verbeteren zijn gezet en daarbij is de financiële doelstelling voor 2020 gerealiseerd. Daarnaast is in 2020 gestart met een Flexpool voor de gebiedsteams. Waar voorheen medewerkers via detacheringsbureaus werden ingehuurd, zijn medewerkers nu (tijdelijk) in dienst bij SWF. Bij Klantcontacten is dat ook het geval en is een aantal medewerkers die eerst ingehuurd werden, aangenomen. Binnen de gemeente wordt continu een zorgvuldige afweging gemaakt alvorens de stap naar externe inhuur wordt gezet. Het uitgangspunt blijft dat structurele werkzaamheden door vaste medewerkers worden gedaan. Inhuur maakt onderdeel uit van de flexibele schil van de organisatie en bij vervanging als gevolg van ziekte.

Bij deze ‘piek en ziek’ situaties heeft het management de mogelijkheid om tijdelijk een externe oplossing te vinden. Daarnaast vindt inhuur plaats bij tijdelijke en specifieke werkzaamheden. Bij grote transities zoals in het Sociaal Domein, de energietransitie en de Omgevingswet zal gaandeweg het proces helder worden wat op termijn de structurele werkzaamheden zullen zijn. In de werving en selectierichtlijnen is expliciet opgenomen dat alle vacatures (vast en tijdelijk) eerst intern worden opengesteld” (Jaarrekening 2020, p. 50). Op 3 juni 2021 wordt de jaarrekening 2020 behandeld in de raad. Inhuur maakt daarbij geen expliciet onderdeel uit van het debat. Toch blijft de raad zich zorgen maken over de inhuur, getuige een motie die vrij breed wordt ingediend op 8 juli 2021, tijdens de behandeling van de koersnota. Hoewel deze motie betrekking heeft op het totaal aan personele lasten, bestrijkt deze motie tevens de inhuur, als onderdeel van die personele lasten. De raad verzoekt het college om: “1. om in samenspraak met een werkgroep uit de raad en/of auditcommissie een externe benchmark (bijvoorbeeld van bureau Berenschot) uit te voeren die inzicht geeft in hoe onze gemeente zich in formatie en kosten verhoudt ten opzichte vergelijkbare gemeenten (met dezelfde structuurkenmerken); 2.

de benchmark en conclusies voor het einde van dit jaar aan de gemeenteraad voor te leggen” (motie benchmark gemeentelijke organisatie , 8 juli 2021). Het college neemt deze motie over, zodat een stemming over deze motie niet meer noodzakelijk is.

Inhuur van derden

51

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 4 Analyse 4.1 Inleiding De onderzoeksresultaten uit het derde hoofdstuk kunnen nu nader geanalyseerd worden. Daarbij wordt ingegaan op de ontwikkeling van de inhuur, de vormgeving van het beleid met betrekking tot inhuur, het beleid versus de praktijk, de centrale sturing op inhuur, de reden voor inhuur, de communicatie richting de raad en de normen die gehanteerd worden met betrekking tot inhuur. Tot slot wordt het normenkader afgezet tegen de onderzoeksresultaten.

4.2 De ontwikkeling van inhuur Op rekeningbasis ontwikkelt de inhuur zich als volgt:

Inhuur in SWF 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 Rekening 2017

Rekening 2018

Rekening 2019

Rekening 2020

Procentueel afgezet tegen het totaal aan personele lasten, ontwikkelt de inhuur van externen zich als volgt:

Inhuur van derden

52

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Percentage inhuur 20,00% 18,00% 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% Rekening 2017

Rekening 2018

Rekening 2019

Rekening 2020

Afgezet tegen het landelijke gemiddelde, zoals dat kan worden afgeleid uit de personeelsmonitor van het A+O fonds en vervolgens kan worden vertaald naar de situatie in SWF, ontstaat het volgende beeld.

SWF versus landelijk gemiddelde 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 Rekening 2017

Rekening 2018 SWF

Rekening 2019

Rekening 2020

Norm op basis van A+O

Uit de bovenstaande grafiek valt op te maken, dat de gemeente in 2017 nog boven het landelijk gemiddelde lag, maar dat de inhuur vanaf 2018 lager ligt dan dit gemiddelde.

Inhuur van derden

53

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

4.3 De vormgeving van beleid De gemeente heeft het beleid met betrekking tot inhuur vastgelegd in een soort stappentabel. Aan de hand van deze tabel blijkt (stap Openstelling), dat de openstelling van een vacature pas mogelijk is als dit is toegestaan door het DT en het keten MT. Dit staat niet op het netvlies van de respondenten. Hoewel inhuur altijd een gespreksonderwerp vormt voor het MT van de ketens, stellen de managers zich op het standpunt, dat zij zelf als budgethouder bevoegd zijn om tot inhuur over te gaan. In het stappenplan wordt de rol van HR duidelijk. Zo beoordeelt HR vooraf of nader onderzoek naar de match van een interne kandidaat en de vacature wenselijk is (stap Voorrangskandidaten). Ook is HR betrokken bij het opstellen van de vacaturetekst. Hier wordt ook het onderdeel “Ontwikkelen” genoemd. De directeur beslist na het advies van HR, maar in de praktijk worden besluiten hierover doorgaans genomen in het MT van de betreffende keten. Bij externe inhuur zal eerst de website van SWF en Werken in Friesland benaderd moeten worden, aldus de stappentabel (stap Extern). De stappentabel gaat niet in op de controle op deze procedure.

Op de interne site worden de stappen als volgt weergegeven: VOORAF - Eigen team - Voorrangskandidaten WERKPLAATS - Vaste medewerkers - Andere Internen EXTERN - Sociaal Domein of Pastiel - Openbaar (Website SWF, Werken in Friesland, en andere media) Ook hier wordt niet duidelijk wie wanneer controleert of deze stappen goed worden gevolgd. Het beleid wordt in juni 2021 geactualiseerd. Dit gebeurt in de vorm van een presentatie. Deze presentatie vertoont echter wat zoekopdrachten. Zo wordt een actieve rol van de HR adviseurs bij de werving en selectie voorgestaan (afstemming met HR-adviseurs), maar deze rol wordt verder niet uitgewerkt. De rol van de werkplaats wordt vrij summier benoemd in de presentatie (voor mobiliteit en flexibiliteit van medewerkers). Achteraf zal men met managementrapportages moeten gaan werken. Het is echter niet duidelijk waar de rapportages aan moeten voldoen. De respons geeft aan, dat ook een contractregistratie moet worden opgezet, maar hier gaat de presentatie niet verder op in. De presentatie vermeldt verder, dat aansluiting gezocht moet worden bij het wervings- en selectiebeleid, maar geeft niet aan op welke onderdelen dit gedaan moet worden.

Tevens wordt in de presentatie gemeld, dat afstemming in het keten-MT moet plaatsvinden, maar onduidelijk blijft wat hier precies mee bedoeld wordt en in hoeverre managers nu zelfstandig mogen besluiten om tot inhuur over te gaan. De presentatie gaat niet in op de controle op de naleving. De rol van de afdeling HR en van Friesland Werkt staat weliswaar uitgewerkt in het werving- en selectiebeleid en nader geconcretiseerd in een stroomschema, maar dat laatste schema is geen onderdeel van de presentatie.

Inhuur van derden

54

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Desgevraagd geven de respondenten aan in het nieuwe beleid niet zeker te zijn over de rol van de afdeling HR en van Friesland Werkt en op deze punten worden door verschillende respondenten verschillende antwoorden gegeven. Sommige respondenten lezen in het nieuwe beleid een verplichte rol voor de afdeling HR, anderen zien juist een verplichte extra schakel in de vorm van Friesland Werkt. Weer anderen wijzen op de verplichte rol van de werkplaats. Sommige respondenten zijn van mening dat in het nieuwe beleid de teammanagers zelf besluiten kunnen nemen over inhuur, anderen stellen dat dit nu juist verandert met het nieuwe beleid en dat besluiten met betrekking tot inhuur in MT verband of zelfs door de directie genomen zullen worden. Op de vraag hoe de controle op de naleving van het beleid plaatsvindt, moeten de meeste respondenten het antwoord schuldig blijven. Daarnaast wordt door de ambtenaren die belast zijn met de vormgeving van het beleid aangegeven, dat de stroomschema’s nog aangepast dienen te worden en dat de rollen van de diverse partijen nog niet altijd duidelijk zijn. Een en ander hangt samen met het feit dat men feitelijk ten tijde van dit onderzoek het beleid voor inhuur opnieuw vormgeeft en dat sommige zaken nog besproken en besloten moeten worden. Zo werd de rol van “Súdwest Werkt Door” pas medio augustus 2021 voor de betrokken ambtenaren duidelijk.

De vormgeving van het beleid met betrekking tot inhuur wordt gecompliceerd door het relatief grote aantal verschillende partijen dat een rol speelt bij de inhuur en de onduidelijkheid die bestaat over de rollen van deze partijen. Zo kent de gemeente, naast de afdeling HR een Werkplaats, die zich richt op de mobiliteit van de medewerkers van de gemeente en managers bijstaat bij het zoeken van interne kandidaten. Vlak voordat extern wordt gezocht, wordt de vacature uitgezet bij Súdwest Werkt en deze organisatie is onlangs omgezet in Súdwest Werkt Door. Het betreft een organisatie die kandidaten zoekt binnen het bestand van inwoners van Súdwest-Fryslân die een bijstandsuitkering ontvangen. Andere respondenten betwijfelen of Súdwest Werk Door een organisatie is en betitelen deze samenwerking meer als een project, waarin participatiecollega’s van de gebiedsteams zitting nemen. Daarnaast is er een organisatie Friesland Werkt. Dit betreft een samenwerkingsorganisatie tussen UWV, de Friese gemeenten en Pastiel. Ook deze organisatie richt zich op bijstandsgerechtigden. De relatie tussen de werkplaats, Súdwest Werkt Door en Friesland Werkt is niet voor iedere respondent duidelijk.

Sommige respondenten stellen dat een vacature eerst gemeld moet worden bij Súdwest Werkt Door voordat de externe procedure gestart kan worden, anderen stellen dat juist de werkplaats verplicht moet worden ingeschakeld. Sommige respondenten stellen dat Súdwest Werkt Door potentiële kandidaten in beeld brengt en deze doorspeelt aan het accountteam Sociaal Domein. Pas daarna zou er verbinding tot stand komen met Friesland Werkt. Deze respondenten stellen echter ook, dat direct contact gezocht kan worden met Friesland Werkt, waardoor feitelijk Súdwest Werkt Door gepasseerd zou kunnen worden. Volgens sommigen is het verplicht om het accountteam in te schakelen, maar anderen noemen dit accountteam in het geheel niet. Sommige respondenten stellen dat Súdwest Werkt Door 24 uur krijgt om met kandidaten te komen voordat de vacature extern wordt geplaatst. Anderen stellen dat de melding bij het accountteam Sociaal Domein gedaan moet worden en dat dit accountteam vervolgens 24 uur de tijd heeft om met kandidaten te komen. In de presentatie wordt verder melding gemaakt van de Fryske Flekspool, maar hier wordt door geen van de respondenten naar gerefereerd. Volgens een enkele respondent bestaat de Flexpool per 1 januari 2018 niet meer en is dit Ontwikkelen geworden. Deze laatste term wordt niet herkend door de overige respondenten.

Nu nog gebruikt men voor externe publicatie de Werken In Friesland site. Het is de bedoeling dat op korte termijn interne vacatures geplaatst gaan worden op de Werkenbij site. Als de vacature extern mag worden uitgezet, dan wordt hier in de toekomst ook de Werkenbij site

Inhuur van derden

55

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

voor gebruikt, maar dit externe deel van de site is nog in aanbouw, zo wordt aangegeven. Het is uiteindelijk de bedoeling dat vacatures op de Werkenbij worden geplaatst en op Werken in Friesland te verwijzen naar de pagina van de gemeente. Dit leidt tot de constatering, dat het nieuwe beleid in de vorm van een presentatie vrij abstract is geformuleerd en niet ingaat op de diverse taken, bevoegdheden en rollen van de diverse partijen. Tevens kan geconstateerd worden dat sprake is van relatief veel partijen die een rol vervullen waar het externe inhuur betreft. Niet duidelijk is of een budgethouder in het nieuwe beleid nu zelf mag beslissen over inhuur. Ook is niet duidelijk hoe de controle plaatsvindt en hoe de rapportages en de contractregistratie vormgegeven worden. Tevens is voor de respondenten onduidelijk, wat nu precies de rol van de afdeling HR, de werkplaats, Súdwest Werkt Door, Friesland Werkt, het accountteam, de Fryske Flekspool, Flexpool en Ontwikkelen is. Dit leidt in de praktijk tot verschillende beelden bij verschillende respondenten. Samenvattend kan geconstateerd worden, dat een zo concreet mogelijk schema of stappenplan, waarin concreet wordt aangegeven wie nu precies wat moet doen, de eenduidigheid in de hand zou werken.

4.4 Beleid versus praktijk Ongewijzigd blijft, dat bij externe werking tot en met schaal 8 gebruik gemaakt wordt van een tweetal aanbieders waarmee raamovereenkomsten zijn afgesloten. Vanaf schaal 9 bestaat een eigen keuze. Ook de mogelijkheid voor zzp contracting blijft bestaan. Ervan uitgaande dat seizoenswerk doorgaans niet hoger wordt ingeschaald dan schaal 8, kan bezien worden in hoeverre conform de procedure daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de raamovereenkomsten en de inzet van WSW medewerkers. Hiertoe kan het volgende overzicht dienen:

Seizoenskrachten 2020 Driessen BV

876.246

AB

176.290

WSW

292.424

Overig

0

Totaal

1.344.960 2019

Driessen BV

1.279.364

AB

151.262

WSW

801.102

Overig

0

Totaal

2.231.727

Inhuur van derden

56

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Uit deze tabel kan worden opgemaakt, dat binnen het domein van seizoenswerk conform de procedure wordt gehandeld: in 2019 en 2020 worden geen opdrachten verstrekt buiten de raamovereenkomsten en buiten WSW medewerkers. De verwachtingen waren minder positief hierover. De managementfilosofie is decentraal en de gemeente heeft beleid en beheer in beginsel bij de teammanagers belegd. Omdat het inhuurbeleid geen onderdeel uitmaakt van het normenkader, vindt ook geen interne controle of verbijzonderde interne controle plaats hierop. Wel vindt een interne controle plaats op de naleving van de Europese aanbestedingsregels en de overige normen van het normenkader en hierbij constateert men soms, als bijvangst, dat de inkoopprocedures niet altijd worden gevolgd. Een en ander heeft tot gevolg dat als wordt afgeweken van de spelregels, maar als men binnen de Europese aanbestedingsregels of overige normen blijft, dit niet wordt opgemerkt tijdens een rechtmatigheidscontrole (die ziet immers toe op de naleving van de aanbesteding of op andere onderdelen van het normenkader). Volgens de respons bestaat de indruk dat niet iedere budgethouder even doordacht omgaat met inhuur. Soms wordt vrij makkelijk verlengd, worden opdrachten via de mail verstrekt, worden de inkoopvoorwaarden van de gemeente vergeten, etc.