Bijlage - Rapportage Inhuur derden inclusief bestuurlijke reactie
Tekst van het document
In de praktijk van de gemeente worden beslissingen met betrekking tot inhuur soms besproken en genomen in de managementteams van de ketens, maar dit is niet altijd het geval. Voorafgaand wordt wel altijd advies ingewonnen van de afdelingen HR en Financiën. Binnen één keten maakt men gebruik van overzichten waarin de ontwikkeling van de personele lasten en de inhuur staat weergegeven. Deze overzichten worden ook als controle-instrument gebruikt om te bezien in hoeverre inhuur daadwerkelijk is voorgelegd aan het managementteam. Deze werkwijze is echter niet gemeentebreed ingevoerd. De inzet van eigen medewerkers voor werkzaamheden bij andere teams is problematisch, zo geven de respondenten aan. Er wordt zo veel mogelijk over de grenzen van de eigen teams heen gekeken, maar de gemeente zou hier ook actiever mee om kunnen gaan. Weer anderen geven aan, dat de inzet van eigen ambtenaren nogal wat knelpunten kent. Er wordt toch vaak specifieke kennis gevraagd die collega’s niet hebben. Soms duurt het maanden voordat een collega dan goed in de materie thuis is en dan loopt het project al bijna ten einde, zo geven de respondenten aan in dit verband. Daarnaast opteren ambtenaren in vaste dient niet snel voor een tijdelijke klus binnen een ander team, als daarmee hun vaste aanstelling gevaar dreigt te lopen. In sommige gevallen wordt met een flexibele schil gewerkt.
Het betreft hier vaste medewerkers die bijvoorbeeld als gebiedsteammedewerker werkzaam zijn, maar in diverse gebieden kunnen worden ingezet, al naar gelang daar behoefte aan is. Aangezien het inhuren van dit soort capaciteit het dubbele zou kosten, kan men op deze manier met hetzelfde budget het dubbele aan capaciteit inzetten. Een voorwaarde voor zo’n flexibele schil is wel, dat het moet gaan om medewerkers die ongeveer hetzelfde functieprofiel en takenpakket hebben.
4.5 Centrale sturing In beginsel vindt de huidige sturing op inhuur decentraal plaats en de budgethouders (veelal de teammanager) zijn nadrukkelijk aan zet, zowel beleidsmatig als beheersmatig. Als het budget ontoereikend is of als van de procedure moet worden afgeweken, dan is het wel de bedoeling dat een verzoek wordt ingediend bij het directieteam (DT). Deze spelregels zijn
Inhuur van derden
57
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
gecommuniceerd binnen de organisatie. Het DT maakt dan een afweging en uiteindelijk heeft de gemeentesecretaris het mandaat om hier een besluit op te nemen. Gevoelige zaken met betrekking tot inhuur worden daarbij ook met de betreffende portefeuillehouder kortgesloten. Omdat budgettaire aangelegenheden veelal in ketenverband worden opgelost, vervult de directie geen zichtbare rol meer in de sturing op inhuur, aldus de respons. Er worden op dit moment ook geen rapportages over inhuur aangeboden aan de directie. Wel vervult de directie een rol waar het de communicatie betreft van de procedures, zo geven de respondenten aan. In de praktijk worden de afwegingen en besluiten om tot inhuur over te gaan soms in de MT’s van de ketens genomen, maar niet in alle gevallen en vrijwel nooit op directieniveau. Ook in het nieuwe beleid staat vermeld, dat afstemming binnen het keten-MT dient plaats te vinden (presentatie nieuwe beleid, juni 2021). Diezelfde praktijk laat zien, dat de verschillende MT’s hier verschillend mee omgaan. Zo wordt binnen één MT gebruik gemaakt van rapportages die ook als controle instrument worden gebruikt. Aan de hand van deze rapportages wordt bezien of alle inhuur daadwerkelijk is afgestemd in het MT, maar ook of de keten als geheel binnen de formatie en binnen de budgetten blijft.
Deze werkwijze is echter niet universeel: in een ander MT wordt nooit gesproken over individuele inhuur en vindt hier ook geen controle op plaats. Het beeld ontstaat, dat binnen de gemeente een werkwijze is ontstaan, waarbij men binnen sommige MT’s de afwegingen en beslissingen neemt met betrekking tot inhuur en waarbij men dan beziet in hoeverre de budgetten toereikend zijn en of men de vraag ook intern kan vervullen. In andere MT’s gebeurt dit niet. Een daadwerkelijke sturing vanuit de directie is niet traceerbaar geconstateerd. Er zijn geen rapportages richting de directie met betrekking tot inhuur. Ook worden geen concernbrede audits of interne controles uitgevoerd naar inhuur. “Men gaat ervan uit, dat budgethouders zich aan de spelregels houden”, zo merkt een respondent in dit verband op. Tijdens de jaarrekeningcontrole of een rechtmatigheidscontrole op aanbesteding wordt soms achteraf geconstateerd dat wordt afgeweken van de spelregels op het gebied van inhuur en in dat geval wordt een signaal afgegeven richting de directie. Het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur is weliswaar gepresenteerd en gecommuniceerd, maar nog niet formeel vastgesteld. De vraag rijst in hoeverre de doelstellingen van dit beleid zich verhouden tot de manier waarop de verantwoordelijkheden in de huidige situatie zijn belegd.
Men heeft immers behoefte aan meer grip op de uitgaven, een centraal inzicht in inhuur en men poogt tevens overschrijding van aanbestedingsnormen te voorkomen, aldus de presentatie. Daarnaast stelt het nieuwe beleid nogal wat voorwaarden die vervuld moeten worden alvorens men tot inhuur overgaat. De voorwaarden die het beleid stelt zijn samengevat, dat geen oplossingen voorhanden zijn binnen een team, een keten of een organisatieonderdeel. Tevens dient afstemming plaats te vinden met HR-adviseurs en het keten-MT. Uiteraard zal budget beschikbaar moeten zijn en zal de inhuur in overeenstemming dienen te zijn met het formatieplan en het inkoopbeleid. Ingehuurd kan worden bij piek-werkzaamheden, waarbij sprake is van tijdelijk meerwerk of tijdelijk minder personeel door verloop, bij ziekteverzuim en bij specifieke werkzaamheden. Het betreft dan specialisme dat tijdelijk nodig is om (bestuurlijke) opgaven uit te kunnen voeren. Een en ander maakt een sterkere centrale sturing welhaast noodzakelijk. De gemeente kent weliswaar een gecoördineerde centrale inkoop functie, maar het inschakelen van deze inkoop functie is niet verplicht, zodat ook via deze weg centrale sturing niet goed mogelijk is. De behoefte aan een sterkere centrale sturing komt voor uit de behoefte de externe inhuur te beperken.
Het college formuleert dit in zijn beantwoording van raadsvragen in augustus 2020 als volgt: “Uitgangspunt is de bevordering van de interne mobiliteit en daarmee beperking van
Inhuur van derden
58
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
externe inhuur. Het beperken van externe inhuur is daarnaast een management opdracht die expliciet verstrekt is”. Het dilemma doet zich voor, dat de gemeente enerzijds nu een decentrale sturingsfilosofie hanteert, terwijl men anderzijds behoefte heeft aan centraal inzicht en centrale sturing. De omslag naar centrale sturing zal dan zeer duidelijk gecommuniceerd moeten worden, waarbij tevens wordt ingegaan op de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van alle partijen. Daarnaast zal men aan moeten geven hoe gerapporteerd en gecontroleerd wordt. Op deze onderdelen behoeft het nieuwe beleid nog nadere vormgeving concretisering. De vraag is vervolgens, op welk niveau men de sturing wil neerleggen. Op dit moment is niet traceerbaar gebleken dat sprake is van een daadwerkelijke centrale sturing vanuit de directie op inhuur of van centrale pogingen om inhuur te reduceren. Wel geven de respondenten aan, dat als het budget ontoereikend is, of als van de procedure moet worden afgeweken, het de bedoeling is, dat een verzoek bij de directie wordt ingediend, maar niet duidelijk is in hoeverre iedereen zich hier aan houdt en hoe de controle op deze spelregel plaatsvindt. Aangezien de inhuurprocedures geen onderdeel uitmaken van het normenkader, vormen zij geen object voor de interne controle.
Opmerkelijk is, dat in het stroomschema sprake kan zijn van klussen: dit zijn opdrachten waar geen budget voor beschikbaar is. Hoewel in het stroomschema wordt gesteld, dat hier enkel interne capaciteit voor kan worden aangetrokken, laat het stroomschema zien, dat als geen interne kandidaat gevonden wordt, men uiteindelijk toch extern kan werven. In dit opzicht wijkt het stroomschema af van de intentie van het nieuwe beleid. In de praktijk wordt echter aangegeven dat men niet tot inhuur overgaat als het budget ontoereikend is, aldus de respons in dit verband. Om daadwerkelijk centraal te sturen, ligt het voor de hand, ook de directie in stelling te brengen. Dit wil niet zeggen, dat de directie in het vervolg alle besluiten over inhuur zelf moet nemen, maar wel dat de directie periodiek inzicht heeft in het verloop van inhuur en kan interveniëren als dat nodig is. Aan de andere kant is de gemeente goed in staat om actuele overzichten te presenteren met betrekking tot inhuur en om deze tevens in de bestuursrapportages op te nemen.
4.6 De reden voor inhuur In beginsel lijkt de motivatie om tot inhuur over te gaan eenvoudig: “ziek en piek”, wordt universeel teruggegeven door de respondenten en ook het nieuwe beleid formuleert dit als zodanig. De presentatie van het nieuwe beleid voegt daar nog “specifiek” aan toe. In de praktijk blijkt, dat ook andere redenen kunnen zijn om tot inhuur over te gaan. De respons levert het volgende op in dit verband:
Respons over 2020 Reden inhuur Ziekte vervanging
Inhuur van derden
Aantal
Percentage
50
12%
59
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Overbrugging vacature
75
18%
Piek seizoen
34
8%
Piek regulier
76
18%
Krapte arbeidsmarkt
46
11%
Tijdelijk project of programma
80
19%
Leiding of interimmanagement
14
3%
Anders
40
10%
Uit bovenstaande tabel blijkt, dat men inderdaad inhuurt bij ziek en piek. Daarnaast wordt vrij veel ingehuurd bij tijdelijke projecten of programma’s, hetgeen vermoedelijk samenhangt met de financiering. “Specifiek” is eigenlijk meer een eigenschap die tot inhuur kan leiden via een andere reden. Bij specifieke werkzaamheden is namelijk vaak tevens sprake van krapte op de arbeidsmarkt, terwijl deze werkzaamheden tevens van tijdelijke projectmatige aard kunnen zijn. Inhuur wordt daarnaast door tal van andere factoren in de hand gewerkt. Zo kan bij corresponderende functiebeschrijvingen met een flexibele schil worden gewerkt. Daarmee wordt bedoeld dat bijvoorbeeld vaste medewerkers op verschillende wijkteams kunnen worden ingezet. Op deze manier kan de inhuur gereduceerd worden en wordt tevens een efficiency winst gerealiseerd. Dit is echter niet altijd mogelijk. Ook het feit dat met ambtenaren onder de nieuwe wetgeving ‘normale’ arbeidsovereenkomsten zijn afgesloten, werkt inhuur in de hand. De oorspronkelijke opzeggingstermijn van drie maanden is hierdoor namelijk verkort tot één maand, met als gevolg dat de overbruggingsperiode tussen het vertrek van een ambtenaar en de komst van een nieuwe langer is geworden. De werkzaamheden waarvoor wordt ingehuurd zijn zeer gevarieerd.
Men kan dan denken aan werkzaamheden op het gebied van secretariaat, bestuursadvies, agile werken, communicatie, maar ook ondersteuning van verkiezingen, toezicht, juridische zaken, digitalisering, schulddienstverlening, archief, catering, etc. Inhuur vindt bij vrijwel ieder organisatieonderdeel plaats, maar niet in gelijke mate. Binnen het sociaal domein vindt de meeste inhuur plaats over de periode 2017 tot en met 2020, hetgeen verklaarbaar is. In deze periode zijn zeer veel taken op het sociaal domein overgedragen aan gemeenten, met als gevolg dat een sterke behoefte ontstond aan extra gespecialiseerde capaciteit. Overigens neemt in 2020 de inhuur binnen het sociaal domein sterk af. In het gros van de gevallen (bij 21 van de 25 afdelingen die hierop antwoord hebben gegeven) wordt de ingehuurde kracht verlengd. Bij beleidsmatige functies waarbij sprake is van veel externe contacten wordt inhuur soms langere tijd aangehouden omdat het uit relationeel oogpunt niet raadzaam is teveel en te snel te wisselen, zo geeft de respons aan. De mogelijkheden om inhuur te reduceren zijn niet altijd voorhanden. Bij ziekteverzuim, krapte op de arbeidsmarkt of bij de overbrugging van een vacante positie, kan men vaak niet anders dan omzien naar inhuur. Dit behoeft echter niet het geval te zijn bij tijdelijke projecten of programma’s.
Hoewel het voor de hand ligt hiervoor tijdelijke capaciteit aan te trekken in de vorm van inhuur, mede gelet op de tijdelijke financiering, bestaan wel voorbeelden van
Inhuur van derden
60
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
gemeenten waarbij ook voor dit soort tijdelijke projecten structureel vast personeel wordt aangetrokken. Binnen deze gemeenten bestaat namelijk het besef dat de tijdelijke projecten zich dermate frequent voordoen, dat dit feitelijk een structureel karakter heeft. Het is dan verstandig om vast personeel aan te trekken en een soort projectenpool op te richten.
4.7 De communicatie met de raad Zoals eerder vermeld, wordt in de primitieve begroting 2020 de inhuur op 8% geraamd, hetgeen neerkomt op € 4.832.000. De realisatie komt echter uit op € 8.532.000. Dit fenomeen doet zich ook al in 2019 voor, zij het, dat hier zelfs een norm van 6% wordt gehanteerd in de primitieve begroting 2019. Als de realisatie wordt afgezet tegenover de primitieve begroting, kan het volgende beeld worden gegeven: Primitieve begroting 2019
Inhuur
Rekening 2019
10.089.000
10.762.000
Detachering
367.000
640.000
Salarislasten
57.089.000
56.933.000
66.859.000
67.055.274
Totaal
3.500.000 (6%)
Gewijzigde begroting 2019
58.300.000 (p. 75)
Primitieve begroting 2020 Inhuur
4.832.000 (8%)
Begroting 2020
Rekening 2020
8.819.000
8.532.000
Detachering
662.000
837.000
Salarislasten
60.186.000
59.494.000
68.343.000
67.189.000
60.400.000 (p. 75)
Inhuur van derden
61
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Van begroting naar rekening 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Primitieve begroting
Gewijzigde begroting 2019
Rekening
2020
Uit de overzichten valt op te maken, dat in de oorspronkelijke begrotingen 2019 en 2020 normen worden gehanteerd van 6% respectievelijk 8%, maar dat in de gewijzigde begrotingen deze normen niet meer worden aangehouden. De rekeningen sluiten vervolgens goed aan op deze gewijzigde begrotingen, maar veel minder goed op de oorspronkelijke normen voor inhuur. In de bestuursrapportages worden echter geen expliciete mededelingen hierover gedaan. Dit is ook sommige fracties niet ontgaan, getuige de schriftelijke vragen en opmerkingen die in dit verband gesteld worden: “Uit de jaarrekening van 2019 blijkt, dat van de totale loonsom van de gemeente, ruim 16% uitgegeven wordt aan inhuurkrachten. Dit komt neer op 10,7 mln. euro. Bij de begroting was afgesproken dat de externe inhuur niet meer mocht zijn dan 6%”. Aan de hand van de reactie van het college kan geconstateerd worden, dat ook het college de oorspronkelijke normen niet al te stringent opvat: “Bij vaststelling van de primitieve programmabegroting is 6% aan externe inhuur begroot. Gedurende het jaar wordt bekeken welke activiteiten door eigen personeel kunnen worden uitgevoerd, dan wel externe inhuur benodigd is en kan men in de loop van het jaar vacatureruimte inzetten voor inhuur van externen.
Het percentage externe inhuur is daardoor hoger dan primitief begroot, doordat vacatureruimte (tijdelijk) is ingevuld door externe inhuur. Beter is te vergelijken met de waarde uit de Jaarrekening 2018 (waarde van 15,5), dit geeft een realistischer beeld” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). Hieruit valt op te maken, dat het college zich eerder laat leiden door de vacature ruimte, dan door de normen zoals deze zijn opgenomen in de primitieve begroting. Opmerkelijk is de volgende passage in dezelfde beantwoording: “Inhuur maakt onderdeel uit van de flexibele schil van de organisatie en bij vervanging als gevolg van ziekte”. Vanuit de respondenten wordt nu juist aangegeven, dat de flexibele schil bestaat uit vaste medewerkers. De volgende passage van de collegebeantwoording verschaft weinig duidelijkheid met betrekking tot de flexibele schil: “Wij zien onze organisatie niet als een vast geheel met daarnaast een flexibele schil. Wij benaderen onze gehele organisatie als flexibel inzetbaar en hebben dan ook geen aparte flexibele schil”. Hier wordt de suggestie gewekt dat de gehele organisatie als flexibel inzetbaar wordt aangemerkt. De vraag blijft echter open wat nu het college onder een flexibele schil verstaat. In de jaarrekening 2020 wordt een en ander wel duidelijker: “Daarnaast is in 2020 gestart met een Flexpool voor de gebiedsteams. Waar
Inhuur van derden
62
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
voorheen medewerkers via detacheringsbureaus werden ingehuurd, zijn medewerkers nu (tijdelijk) in dienst bij SWF. Bij Klantcontacten is dat ook het geval en is een aantal medewerkers die eerst ingehuurd werden, aangenomen” (Jaarrekening 2020, p. 50). Aan de hand van de discussies die in de raad zijn gevoerd met het college, kan worden gereconstrueerd, dat tijdens de behandeling van de jaarstukken 2019 op 2 juli 2020 het college toezegt om in het vervolg bij de bestuursrapportages in te gaan op externe inhuur. Vanaf dat moment wordt in de volgende bestuursrapportages een overzicht van inhuur gepresenteerd. Dit wordt in de zevende bestuursrapportage 2020 niet gedaan. Op schriftelijk verzoek wordt dit overzicht alsnog geleverd. Het niet meer opnemen van dit overzicht heeft een reden. Op 23 februari 2021 wordt in het kader van de actieve informatievoorziening een memo aan de raad verzonden met betrekking tot de opzet van de bestuursrapportages. Gesteld wordt, dat inmiddels veel items zijn toegevoegd aan de rapportages, zoals een overzicht van de inhuur derden. Het college stelt voor om de rapportages meer het karakter te geven van een financiële rapportage, ook om daarmee de rapportages kort en bondig te houden.
In deze memo wordt het volgende gesteld: “In de programma’s geen rapportage meer over kosten Jeugdzorg, Wmo, aanbestedingen/inkopen, aanboren financiële middelen of inhuur derden. Indien deze onderwerpen actueel zijn, dan kan dat in het vervolg via actieve info of informatieavonden” (informatie raad, 23 februari 2021). Hieruit valt op te maken dat het overzicht van inhuur derden voortaan niet meer wordt meegenomen in de bestuursrapportage. Ook het voorbeeld dat wordt bijgevoegd bij deze mededeling maakt dit duidelijk: hierin komt het overzicht van inhuur niet meer terug. Vanaf februari 2021 wordt het overzicht inhuur dan ook niet meer opgenomen in de bestuursrapportages. Duidelijk is echter, dat sommige fracties behoefte hebben aan een dergelijk overzicht. Naar aanleiding van de zevende bestuursrapportage 2020, waarin het overzicht niet meer wordt opgenomen, wordt schriftelijk verzocht het overzicht alsnog te verstrekken. Daarnaast wordt ook in de discussie over de nieuwe opzet van de bestuursrapportage, die gevoerd wordt in de commissie Bestuur en Financiën medio maart 2021 en nadien nogmaals gevoerd wordt in de auditcommissie van mei 2021, expliciet gesteld dat men er behoefte aan heeft specifieke onderwerpen, zoals inhuur, te kunnen blijven volgen.
Uiteindelijk komt hier een compromisvoorstel uit, waarbij wordt overeengekomen de helft van de bestuursrapportages beknopt te houden, dus zonder overzicht van inhuur, terwijl de andere helft van de bestuursrapportages uitgebreidere rapportages zijn, dus inclusief overzicht van inhuur. De eerste uitgebreide bestuursrapportage van juli 2021 presenteert inderdaad een overzicht van inhuur. Het college is terughoudend op het gebied van informatievoorziening met betrekking tot inhuur richting de raad. Tijdens de behandeling van de jaarrekening 2019 stelt het college dat “u als raad maximaal wordt meegenomen”. Op basis van deze toezegging wordt in de vijfde bestuursrapportage 2020 een overzicht van inhuur gepresenteerd en dit wordt tevens in de zesde bestuursrapportage gedaan. Zoals boven beschreven, wijkt het college vanaf de zevende bestuursrapportage weer af van deze lijn en neemt geen overzichten meer op met betrekking tot inhuur. Pas na een behoorlijke discussie wordt uiteindelijk het compromis bereikt, dat de helft van de rapportages overzichten van inhuur presenteert. Hier houdt het college zich aan. Het is feitelijk te danken aan de inspanningen van een fractie, dat de overzichten met betrekking tot inhuur nog worden opgenomen in de (helft van de) bestuursrapportages.
Het is opmerkelijk dat het college het onderwerp externe inhuur in eerste instantie niet meer wenste op te nemen in de bestuursrapportages, gelet op de bestuurlijke gevoeligheid. De motie met betrekking tot de formatielasten die breed is aangenomen tijdens de behandeling van de jaarrekening 2020, getuigt van het feit dat dit onderwerp zeer actueel is en op grote belangstelling van de raad kan rekenen.
Inhuur van derden
63
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Het lijkt goed om de wel gepresenteerde overzichten zelf nader te bezien. Samengevat, laten de overzichten uit de bestuursrapportages 2020 het volgende beeld zien: Uitgaven
Prognose
Vijfde bestuursrapportage 2020 (t.m. augustus)
5.859.132
11.000.000
Beantwoording raadsvragen 28 augustus 2020: 1 september
5.800.000
Zesde bestuursrapportage 2020 (t.m. oktober)
7.073.975
9.000.000
Zevende bestuursrapportage 2020 (t.m. december)
8.532.164
8.532.164
Rekening 2020
8.532.000
Uit deze samenvatting valt op te maken, dat men vanaf november een goed beeld krijgt op de omvang van de inhuur. De raming van € 9 mln. sluit redelijk goed aan op de uiteindelijke realisatie van € 8,5 mln. Nu zou men verwachten dat dit beeld in september als scherp zou kunnen zijn. In vergelijkend perspectief kan echter gesteld worden, dat het voor veel gemeenten lastig is om in september al een goede prognose af te geven voor het gehele jaar. Ook met deze overzichten blijft de inhuur een bestuurlijk aandachtspunt, getuige de discussie die in het kader van de programmabegroting 2021 over de normen wordt gevoerd, getuige de discussie die in het kader van de opzet van de bestuursrapportage wordt gevoerd en getuige de discussie die in het kader van de jaarrekening 2020 wordt gevoerd.
4.8 De normen Verschillende normen voor de inhuur van externen worden binnen de gemeente gebruikt, ook tijdens de raadsdiscussies. Zo voert de programmabegroting 2020 een norm op van 8% (programmabegroting 2020, p. 108), terwijl het amendement dat tijdens de begrotingsbehandeling 2021 wordt ingediend de Roemernorm van 10% opvoert. Het college brengt daar tijdens de begrotingsbehandeling 2021 de norm tegenin die uit de personeelsmonitor van het A+O fonds kan worden gedestilleerd. In de personeelsmonitor over 2020, valt voor gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners een gemiddelde van 18% te lezen:
Inhuur van derden
64
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
(A+O Fonds, personeelsmonitor 2020, p. 26)
Deze drie normen kunnen op basis van de primitieve begroting 2020 en op basis van het rekeningresultaat worden omgezet in absolute bedragen en vervolgens vergeleken worden met de daadwerkelijke uitgaven voor externe inhuur. Het volgende beeld ontstaat dan:
Begroting
Roemer
A+O fonds
Begroting primitief (p. 75)
60.400.000
60.400.000
60.400.000
Norm inhuur %
8%, p. 108
10%
18%, p. 26
Norm inhuur absoluut
4.832.000
6.040.000
10.872.000
Rekening 2020
8.532.000
8.532.000
8.532.000
Verschil
3.700.000
2.492.000
-2.340.000
Rekening
Roemer
A+O fonds
Rekening 2020
67.189.000
67.189.000
67.189.000
Norm inhuur %
8%, p. 108
10%
18%, p. 26
Norm inhuur absoluut
5.375.120
6.718.900
12.094.020
Rekening 2020
8.532.000
8.532.000
8.532.000
Verschil
3.156.880
1.813.100
-3.562.020
De tabel laat zien dat de omvang van de inhuur van externen zich minder goed verhoudt tot de begrotingsnorm van 8% en de Roemernorm van 10%, zowel op voorcalculatorische als op nacalculatorische basis. Aan de andere kant ligt de inhuur wel weer lager dan het gemiddelde van 18%, zoals de personeelsmonitor deze presenteert voor het jaar 2020.
Inhuur van derden
65
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Opmerkelijk is, dat de normen zoals geformuleerd in de programmabegroting door de jaren heen wijzigen. Zo wordt in de begroting 2019 een norm van 6% gehanteerd, in de begroting 2020 een norm van 8% en in de begroting 2021 een norm van 9% gehanteerd. Er vindt geen centrale sturing op de normen plaats en uit de interviews blijkt, dat de respondenten ook niet altijd bekend zijn met de normen. Het zou in dit verband raadzaam zijn, als overeengekomen normen goed gecommuniceerd worden, maar ook realistisch zijn: een norm van 6% of zelfs van 9% kan in vergelijkend perspectief als minder realistisch worden aangemerkt.
4.9 Het normenkader Als nu de bovenstaande analyse wordt afgezet tegenover het normenkader, ontstaat het volgende beeld: Object
Aandachtsgebied
Operationele norm
Onderzoeksbevinding
Niveau van inhuur
Eenduidig en gecommuniceerd.
In beginsel wordt de norm opgenomen in de primitieve begroting, maar deze wordt niet door de respondenten herkend. Ook het college hanteert deze norm niet.
Werkwijze m.b.t. inhuur
Eenduidig en gecommuniceerd.
Het nieuwe beleid bevat nog zeer veel onduidelijkheden en zal geconcretiseerd moeten worden.
Budgethouder
Mag binnen de kaders besluiten om tot inhuur over te gaan.
Binnen de huidige kaders wordt hieraan voldaan. In de praktijk worden besluiten soms op MT niveau en soms door de budgethouder genomen. In het nieuwe beleid is dit onduidelijk voor de respondenten.
Directie
Bewaakt de kaders en kan interveniëren.
In de huidige situatie gebeurt dit niet traceerbaar. In het nieuwe beleid is geen rol weggelegd voor de directie.
Controller
Controleert de inhuur op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.
In de huidige situatie, maar ook in het nieuwe beleid maakt inhuur geen onderdeel uit van interne controle.
Doelstelling inhuur
Rollen
Inhuur van derden
66
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Financiën/HRM
Genereert adequate informatie met betrekking tot inhuur.
Hier wordt aan voldaan: overzichten kunnen volledig en actueel worden opgesteld.
Actueel
Per kwartaal op het niveau van budgethouders een inzicht in de omvang van de inhuur, afgezet tegen het gereserveerde budget.
In de huidige situatie gebeurt dit binnen 1 MT, maar deze werkwijze is niet gemeentebreed ingevoerd. Het nieuwe beleid refereert naar rapportages, maar onduidelijk is, hoe deze moeten worden vormgegeven en door wie.
Betrouwbaar
De informatie is juist en volledig.
De huidige informatie die geleverd kan worden is juist en volledig.
Aansluitend op de behoefte van de raad
Gevraagde informatie dient tijdig geleverd te worden.
Hier is sprake van een discrepantie tussen wat het college wil opleveren en wat de raad aan informatie wil hebben. Uit deze discrepantie is een compromis voortgekomen.
Informatie
Communicatie raad
Inhuur van derden
67
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies Op basis van dit onderzoek zijn de volgende conclusies te trekken. De inhuur van externen laat vanaf 2017 in absolute zin een daling zien. Ook als percentage van de totale personele lasten daalt de inhuur vanaf dat jaar. Afgezet tegen het landelijke gemiddelde, zoals dat kan worden afgeleid uit de personeelsmonitor van het A+O fonds en vervolgens kan worden vertaald naar de situatie in SWF, ontstaat het volgende beeld.
SWF versus landelijk gemiddelde 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 Rekening 2017
Rekening 2018 SWF
Rekening 2019
Rekening 2020
Norm op basis van A+O
Uit de bovenstaande grafiek valt op te maken, dat de gemeente in 2017 nog boven het landelijk gemiddelde lag, maar dat de inhuur vanaf 2018 lager ligt dan dit gemiddelde. Geconcludeerd kan worden, dat binnen de gemeente een werkwijze is ontstaan, waarbij men binnen sommige MT’s de afwegingen en beslissingen neemt met betrekking tot inhuur en waarbij men dan beziet in hoeverre de budgetten toereikend zijn en of men de vraag ook intern kan vervullen. In andere Mt’s gebeurt dit echter niet en wordt het besluit om tot inhuur over te gaan door de budgethouder genomen. Een daadwerkelijke sturing vanuit de directie is niet traceerbaar geconstateerd. Er worden geen rapportages aan de directie met betrekking tot inhuur aangeboden. Ook worden geen concernbrede audits of interne controles uitgevoerd naar inhuur. De inhuur van externen is op dit moment geen object van interne controle of verbijzonderde interne controle. Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd, dat binnen het domein van seizoenswerk conform de eerder vastgestelde procedure wordt gehandeld: in 2019 en 2020 worden geen opdrachten verstrekt buiten de raamovereenkomsten en buiten WSW medewerkers. De huidige praktijk laat zien, dat de verschillende MT’s verschillend omgaan met de controle op inhuur. Zo wordt binnen één MT gebruik gemaakt van rapportages die ook als controle instrument worden gebruikt.
Aan de hand van deze rapportages wordt bezien of alle inhuur
Inhuur van derden
68
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
daadwerkelijk is afgestemd in het MT, maar ook of de keten als geheel binnen de formatie en binnen de budgetten blijft. Deze werkwijze is echter niet universeel. Het werken met een flexibele schil levert een efficiencywinst van 50% op. Het betreft hier vaste medewerkers die flexibel ingezet kunnen worden bij bijvoorbeeld verschillende gebiedsteams. Als deze medewerkers ingehuurd zouden worden, zou de gemeente het dubbele moeten betalen voor deze capaciteit. Een voorwaarde voor zo’n flexibele schil is wel, dat het moet gaan om medewerkers die ongeveer hetzelfde functieprofiel en takenpakket hebben. De gemeente huurt in bij ziek en piek. Daarnaast wordt vrij veel ingehuurd bij tijdelijke projecten of programma’s, hetgeen vermoedelijk samenhangt met de financiering. Inhuur vindt bij vrijwel ieder organisatie-onderdeel plaats, maar niet in gelijke mate. Binnen het sociaal domein vindt de meeste inhuur plaats over de periode 2017 tot en met 2020, hetgeen verklaarbaar is. In deze periode zijn zeer veel taken op het sociaal domein overgedragen aan gemeenten, met als gevolg dat een sterke behoefte ontstond aan extra capaciteit. De inzet van eigen personeel op plekken elders binnen de organisatie is problematisch. Er wordt zo veel mogelijk over de grenzen van de eigen teams heen gekeken, maar de gemeente zou hier ook actiever mee om kunnen gaan.
Respondenten geven aan, dat de inzet van eigen ambtenaren nogal wat knelpunten kent. Er wordt toch vaak specifieke kennis gevraagd die collega’s niet hebben. Daarnaast opteren ambtenaren in vaste dienst niet snel voor een tijdelijke klus binnen een ander team, als daarmee hun vaste aanstelling gevaar dreigt te lopen. Geconcludeerd kan worden, dat het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur in de vorm van een presentatie vrij abstract is geformuleerd en niet ingaat op de diverse taken, bevoegdheden en rollen van de diverse partijen. Tevens kan geconcludeerd worden dat sprake is van relatief veel partijen die een rol vervullen waar het externe inhuur betreft. Niet duidelijk is of een budgethouder in het nieuwe beleid nu zelf mag beslissen om tot inhuur over te gaan of dat deze beslissing moet worden genomen door het keten-managementteam of door de directie. Ook is niet duidelijk hoe volgens het nieuwe beleid de controle plaatsvindt en hoe de rapportages en de contractregistratie vormgegeven worden. Tevens is voor de respondenten onduidelijk, wat in het nieuwe beleid nu precies de rol van de afdeling HR, de werkplaats, Súdwest Werkt Door, Friesland Werkt, het accountteam en de Fryske Flekspool is. Dit leidt in de praktijk tot verschillende beelden bij verschillende respondenten. In het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur wordt geen rol toegekend aan de directie.
Wel wordt aangegeven dat er behoefte is aan meer centrale sturing en regie op inhuur van externen. Als de begrote inhuur wordt afgezet tegenover de gerealiseerde inhuur, ontstaat voor de jaren 2019 en 2020 het volgende beeld:
Inhuur van derden
69
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Van begroting naar rekening 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Primitieve begroting
Gewijzigde begroting 2019
Rekening
2020
Uit de overzichten valt op te maken, dat in de oorspronkelijke begrotingen 2019 en 2020 normen worden gehanteerd van 6% respectievelijk 8%, maar dat in de gewijzigde begrotingen deze normen niet meer worden aangehouden. De rekeningen sluiten vervolgens goed aan op deze gewijzigde begrotingen, maar veel minder goed op de oorspronkelijke normen voor inhuur. In de bestuursrapportages worden echter geen expliciete mededelingen hierover gedaan. Dit is ook sommige fracties niet ontgaan, getuige de schriftelijke vragen en opmerkingen die in dit verband gesteld worden: “Uit de jaarrekening van 2019 blijkt, dat van de totale loonsom van de gemeente, ruim 16% uitgegeven wordt aan inhuurkrachten. Dit komt neer op 10,7 mln. euro. Bij de begroting was afgesproken dat de externe inhuur niet meer mocht zijn dan 6%”. Aan de hand van de reactie van het college kan geconstateerd worden, dat ook het college de oorspronkelijke normen niet al te stringent opvat en zich eerder laat leiden door de vacature ruimte die beschikbaar is voor inhuur. Het college is terughoudend op het gebied van informatievoorziening met betrekking tot inhuur richting de raad. Tijdens de behandeling van de jaarrekening 2019 stelt het college dat “u als raad maximaal wordt meegenomen”.
Op basis van deze toezegging wordt in de vijfde bestuursrapportage 2020 een overzicht van inhuur gepresenteerd en dit wordt tevens in de zesde bestuursrapportage gedaan. Vervolgens wijkt het college vanaf de zevende bestuursrapportage weer af van deze lijn en neemt geen overzichten meer op met betrekking tot inhuur. Pas na een behoorlijke discussie wordt uiteindelijk het compromis bereikt, dat de helft van de rapportages overzichten van inhuur presenteert. Hier houdt het college zich aan. Het is feitelijk te danken aan de inspanningen van een fractie, dat de overzichten met betrekking tot inhuur nog worden opgenomen in de (helft van de) bestuursrapportages. Het is opmerkelijk dat het college het onderwerp externe inhuur in eerste instantie niet meer wenste op te nemen in de bestuursrapportages, gelet op de bestuurlijke gevoeligheid. De motie met betrekking tot de formatielasten die breed is aangenomen tijdens de behandeling van de jaarrekening 2020, getuigt van het feit dat dit onderwerp zeer actueel is en op grote belangstelling van de raad kan rekenen. Binnen de gemeente wordt met verschillende normen ten aanzien van inhuur gewerkt. Zo presenteren de primitieve programmabegrotingen normen van 6% (2019), 8% (2020) en 9%
Inhuur van derden
70
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
(2021). Het college hanteert normen die ontleend worden aan het A+O fonds (18% in 2020), terwijl in de raad de Roemernorm is voorgesteld (10%). Er vindt geen centrale sturing op de normen plaats en uit de interviews blijkt, dat de respondenten ook niet altijd bekend zijn met de normen. Het college stuurt eerder op basis van de vacature ruimte dan op basis van de normen: “Bij vaststelling van de primitieve programmabegroting is 6% aan externe inhuur begroot. Gedurende het jaar wordt bekeken welke activiteiten door eigen personeel kunnen worden uitgevoerd, dan wel externe inhuur benodigd is en kan men in de loop van het jaar vacatureruimte inzetten voor inhuur van externen. Het percentage externe inhuur is daardoor hoger dan primitief begroot, doordat vacatureruimte (tijdelijk) is ingevuld door externe inhuur” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020).
5.2 Aanbevelingen Vanuit deze conclusies kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan. Aanbevolen wordt om een zo concreet mogelijk schema of stappenplan op te stellen, waarin concreet wordt aangegeven wie nu precies wat moet doen met betrekking tot inhuur. In dit schema zouden de diverse taken en rollen van de diverse actoren duidelijk moeten zijn beschreven. Ook moet in dit schema duidelijk worden gemaakt wie waartoe gemachtigd is met betrekking tot inhuur, welke stappen facultatief zijn en welke stappen verplicht. Het verdient aanbeveling om bij de verdere vormgeving van het beleid expliciet in te gaan op de manier waarop de naleving van het beleid wordt gecontroleerd, hoe de rapportages vorm krijgen en hoe de contractregistratie zal plaatsvinden. In dit verband valt te overwegen om de procedures met betrekking tot externe inhuur onderdeel uit te laten maken van het normenkader, zodat deze procedures object worden van interne controle en verbijzonderde interne controle. Het verdient aanbeveling om het gebruik van managementrapportages gemeentebreed in te voeren en deze rapportages ook te delen met de directie. Om daadwerkelijk centraal te sturen, ligt het voor de hand, ook de directie in stelling te brengen.
Dit wil niet zeggen, dat de directie in het vervolg alle besluiten over inhuur zelf moet nemen, maar wel dat de directie periodiek inzicht heeft in het verloop van inhuur en kan interveniëren als dat nodig is. In dit verband kan worden aanbevolen prioriteit te geven aan de vormgeving van rapportages met betrekking tot inhuur van externen richting de directie. De mogelijkheden om inhuur te reduceren zijn niet altijd voorhanden. Bij ziekteverzuim, krapte op de arbeidsmarkt of bij de overbrugging van een vacante positie, kan men vaak niet anders dan omzien naar inhuur. Dit behoeft echter niet het geval te zijn bij tijdelijke projecten of programma’s. Hoewel het voor de hand ligt hiervoor tijdelijke capaciteit aan te trekken in de vorm van inhuur, mede gelet op de tijdelijke financiering, bestaan wel voorbeelden van gemeenten waarbij ook voor dit soort tijdelijke projecten structureel vast personeel wordt aangetrokken. Binnen deze gemeenten bestaat namelijk het besef dat de tijdelijke projecten zich dermate frequent voordoen, dat dit feitelijk een structureel karakter heeft. Het is dan verstandig om vast personeel aan te trekken en een soort projectenpool op te richten. Het college kan in overweging worden gegeven om in iedere bestuursrapportage stil te staan bij de inhuur van externen, gelet op de bestuurlijke gevoeligheid.
Overwogen kan worden om dit item te verbreden naar de totale personele lasten, gelet op de motie die tijdens de behandeling van de jaarrekening 2020 op een breed draagvlak kon rekenen in de raad.
Inhuur van derden
71
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Het zou in dit verband raadzaam zijn, om vooraf een duidelijke norm met betrekking tot inhuur te formuleren en deze norm ook goed te communiceren. Deze norm zal ook realistisch moeten zijn: een norm van 6% of zelfs van 9% kan in vergelijkend perspectief als minder realistisch worden aangemerkt. Het verdient aanbeveling actief te sturen op deze normen, ook vanuit het college.
Inhuur van derden
72
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Lijst van bestudeerde documenten Ministerie van Financiën, Rijksbegrotingsvoorschriften externe inhuur, 27 juli 2017. Gemeente SWF, Jaarstukken 2017, 2018, 2019, 2020. Gemeente SWF, Programmabegroting 2019, 2020, 2021. Gemeente SWF, Bestuursrapportages over 2020, 2021. Gemeente SWF, Collegevoorstel beantwoording vragen fractie met betrekking tot de kosten van inhuurkrachten in 2019, 28 augustus 2020. Gemeente SWF, Inhuur externen overzicht 2019a, Beleid op hoofdlijnen, 2019. Gemeente SWF, Interne presentatie inhuur derden, 2 april 2021. Gemeente SWF, Interne presentatie inhuur derden, juni 2021. A&O Fonds, Personeelsmonitor 2019, 2020. A&O Fonds, Personeelsmonitor 2020, 2021. A&O Fonds, Personeelsmonitor SWF, 2019.
Inhuur van derden
73
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Bestuurlijke reactie Súdwest-Fryslân streeft naar een krachtige organisatie, met professionele medewerkers, die flexibel en duurzaam kunnen inspelen op wat de inwoners en het bestuur van hen vragen. Als college vinden we het belangrijk om het volgende vooraf op te merken: Voor het invullen van vaste of tijdelijke vacatures wordt eerst intern gezocht. Pas als dit niet tot het gewenste resultaat leidt, wordt buiten de eigen organisatie gekeken. De dagelijkse praktijk heeft ons geleerd dat daarbij – juist in tijden van krapte op de arbeidsmarkt – niet aan de inhuur van externen te ontkomen valt. Zo beschouwen wij ‘externe inhuur’ als een noodzakelijke aanvulling om de krachtige organisatie te zijn waarnaar wij streven. Uitgangspunt is en blijft het principe ‘structureel werk, structureel personeel’. Dat is in deze collegeperiode (2018-2022) ook diverse keren gecommuniceerd met de gemeenteraad. In de afgelopen jaren hebben wij hier nadrukkelijk op gestuurd. Dat dit tot resultaat heeft geleid maakt het rapport van de rekenkamer duidelijk. De inhuur van externen vertoont een dalende lijn en het niveau van inhuur is lager dan de benchmark van vergelijkbare gemeenten. 5
SWF versus landelijk gemiddelde 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 Rekening 2017 SWF
Rekening 2018
Rekening 2019
Rekening 2020
Norm op basis van A+O
Onze koers is om deze lijn verder uit te werken en nadrukkelijker te borgen. Om dit helder te maken is ambtelijk een concept visiedocument opgesteld, die binnenkort in het college zal worden besproken. In de komende tijd zal deze visie nader geconcretiseerd worden. Wij zien daar de volgende kaders in opgenomen. •
Kader stellend: o Verdere focus van het HR beleid op het versterken van de eigen kracht van onze organisatie door duurzaam inzetbare en flexibele medewerkers. o Nadere regelgeving vanuit de directie (richtlijn werving en selectie, mandaten, inkoopbeleid e.d.) o Begeleiding, advisering en bewaking van externe inhuur door de teams HR, JVZ/inkoop en Financiën.
•
Monitoring en verantwoording o Centrale registratie en verantwoording van inhuur en contracten
5
Grafiek uit rapport rekenkamer (blz 7). Hierbij is het landelijke percentage van vergelijkbare gemeenten uit de personeelsmonitor vertaald naar de bedragen van SWF.
Inhuur van derden
74
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
o
Rapportering en verantwoording in managementrapportages door teams en ketens.
In het rapport worden verschillende conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan waarop wij hierna onze reactie geven. •
Informatievoorziening gemeenteraad De rekenkamer concludeert: ‘Het college is terughoudend op het gebied van informatievoorziening met betrekking tot inhuur richting de raad’ en ‘Het is feitelijk te danken aan de inspanningen van een fractie, dat de overzichten met betrekking tot de inhuur nog worden opgenomen in de (helft van de) bestuursrapportages’. Met de alinea waarvan beide zinnen deel uitmaken, wordt het beeld geschetst dat het als college geen verantwoording wil afleggen aan de gemeenteraad. Dit beeld is pertinent onjuist. Verschil van mening was er over de frequentie waarin en de wijze waarop er gerapporteerd moest worden; daarover zijn afspraken gemaakt, zoals dat de normale gang van zaken is tussen college en gemeenteraad.
•
Visie document De rekenkamer rept over ‘het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur’ en trekt conclusies, die te voorbarig en te stellig zijn. Zoals hiervoor al aangegeven is er geen ‘nieuw beleid’ maar is er een visiedocument dat de richting aangeeft waarlangs de verdere concretisering vorm zal krijgen. De bovengenoemde uitwerkingen sluiten goed aan bij het normenkader dat de rekenkamer voorstelt.
•
Interne mobiliteit. De rekenkamer geeft aan dat de interne mobiliteit tussen teams ‘verbeterd’ kan worden. Dit is een dooddoener. Veel kan beter, maar wij wijzen er op de interne mobiliteit bij SúdwestFryslân al beduidend hoger is dan bij vergelijkbare gemeenten (bron: personeelsmonitor SWF 2020). De conclusie van de rekenkamer om de inzet van eigen personeel op plekken elders binnen de gemeente te kwalificeren als ‘problematisch’ is dan ook veel te zwaar aangezet.
•
Proces en beleid externe inhuur onderdeel interne controle. Voorgesteld wordt het naleven van de procedures voor de externe inhuur onderdeel te laten uitmaken van het normenkader, zodat deze procedures object worden van de interne controle.
Inhuur van derden
75
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Op grond van de resultaten tot dusver en de in te bouwen controlemechanismen bij de verdere uitwerking zien wij geen aanleiding voor deze uitbreiding. •
Flexibele schil. De rekenkamer stelt dat 50 procent efficiëntiewinst kan worden behaald met een flexibele schil van vaste medewerkers die flexibel ingezet kunnen worden. Deze aanbeveling gaat volledig voorbij aan het feit dat werknemers van Súdwest Fryslân nu al flexibel worden ingezet. Sterker nog al sinds het ontstaan van de gemeente, per 2011, wordt gewerkt met een pool van projecten programmamanagers. Medewerkers van deze pool worden voortdurend bij verschillende opgaven, programma’s en projecten ingezet. Ook op andere plaatsen wordt dit principe toegepast als dit zinvol wordt geacht. Een recent voorbeeld betreft het Sociaal Domein waar een flexpool is opgericht van medewerkers die in de verschillende gebiedsteams ingezet worden bij piek en ziekte. De winst is op die plekken niet nog een keer te behalen.
•
Bestuursrapportages (berap) In het rapport wordt ter overweging gegeven om externe inhuur (weer) onderdeel te maken van iedere berap. Wij hebben hierin, na overleg met de auditcommissie van de gemeenteraad, recent de keuze gemaakt om dit niet in elke berap mee te nemen.
•
Rol directie De rekenkamer heeft geen ‘daadwerkelijke sturing’ vanuit de directie ‘traceerbaar geconstateerd’. Dat is bijzonder, want de sturing is er wel degelijk en traceerbaar bovendien, maar niet op de manier zoals de rekenkamer het zou willen. De sturende rol van de directie heeft in de praktijk juist als resultaat gehad dat de omvang van externe inhuur is gedaald. Via de verdere uitwerking van de visie – met onder andere de centrale registratie en managementrapportages - wordt die sturende rol meer zichtbaar gemaakt.
•
Duidelijke norm De rekenkamer concludeert dat er verschillende normen voor externe inhuur worden gehanteerd en dat er bovendien verschillen bestaan in de wijze waarop hier naar gekeken wordt. Deze conclusie is onjuist. Dat de rekenkamer verschillende normen heeft gezien betekent niet dat op verschillende normen wordt gestuurd. Integendeel, voor sturing is één duidelijke norm: de totale personeelsuitgaven. Voor nadere duiding nog het volgende: Binnen onze visie, waarbij teammanagers beschikken over een budget voor hun personele uitvoering (bestaande uit salariskosten en externe inhuur) is het maximale budget de norm. Juist bij de huidige schaarste op de arbeidsmarkt is deze flexibiliteit essentieel. Een teammanager moet, bij voldoende budget, de mogelijkheid hebben een vaste formatieplek in te vullen met externe inhuur mocht de vacature anders niet vervuld kunnen worden. Het niet stellen van een maximale norm aan externe inhuur betekent niet dat wij niet kijken naar benchmarkgegevens. Integendeel. De gegevens van het A&O fonds zijn hierbij onze leidraad. De in het rapport genoemde Roemernorm van 10% hanteren wij niet. Deze is bedoeld voor ministeries en dus niet passend voor een gemeentelijke organisatie. Ook een norm op basis van de primitieve begroting vinden wij niet logisch, gelet op de hiervoor genoemde visie en de gewenste flexibiliteit.
Wel moet de primitieve begroting in de nabije toekomst beter inzicht geven in het aandeel inhuur op de totale loonsom, zo is althans het streven. Monitoring zal plaatsvinden via de managementrapportages. Afwijkingen worden vermeld in de bestuursrapportages
Inhuur van derden
76
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Nawoord rekenkamer De rekenkamer heeft met interesse kennis genomen van de reactie van het college op het onderzoeksrapport ‘Inhuur van Derden’. De rekenkamer constateert een wat defensieve houding van het college en constateert eveneens dat het college niet ingaat op de aanbevelingen die gedaan worden in het onderzoeksrapport. Naar aanleiding van deze reactie wil de rekenkamer enkele onderdelen uit het rapport als volgt onder de aandacht brengen. De rekenkamer concludeert inderdaad dat het college terughoudend is de raad van informatie te voorzien met betrekking tot inhuur. Dat is geen kwalificatie, maar een feitelijke constatering die ontleend wordt aan het memo van 23 februari 2021, die door het college wordt verzonden aan de raad. In dit memo stelt het college dat inmiddels veel items zijn toegevoegd aan de bestuursrapportages, zoals een overzicht van de inhuur van derden. Het college stelt daarop voor om onder meer het onderdeel inhuur niet meer op te nemen. Pas na discussies over deze nieuwe opzet van de bestuursrapportages in de commissie Bestuur en Financiën (medio maart 2021) en in de auditcommissie (mei 2021), waarin door raadsleden expliciet wordt aangegeven dat men behoefte heeft aan informatie over inhuur, wordt uiteindelijk een compromisvoorstel bereikt.
De rekenkamer heeft een adequate informatievoorziening, die aansluit op de behoefte van raadsleden, altijd van groot belang geacht. Op dit specifieke onderwerp, zou een facilitaire houding van het college in het kader van actieve informatievoorziening, niet misstaan. Hoewel het college ontkent dat sprake is van nieuw beleid met betrekking tot de inhuur van derden, is dit in de ambtelijke beleving wel het geval. Het feit dat dit beleid enkel is vastgelegd in een presentatie doet daar niet aan af. Geconstateerd kan wel worden, dat de presentatie onduidelijkheid heeft opgeroepen binnen de ambtelijke organisatie. Zo bestaan verschillende beelden over de diverse rollen, taken en verantwoordelijkheden van de diverse actoren. In een dergelijke situatie verdient het aanbeveling zo snel mogelijk over te gaan tot de vormgeving van concreet en gedragen beleid en dit ook eenduidig te communiceren. De ambtelijke organisatie probeert zo veel mogelijk over de grenzen van de eigen teams te kijken, voordat over wordt gegaan tot inhuur. De respondenten betitelen echter de inzet van eigen medewerkers voor werkzaamheden bij andere teams zelf als problematisch. Het zou het college sieren, als deze letterlijke kwalificering van medewerkers van een verklarende analyse zou worden voorzien. Op dit moment vindt geen controle plaats op de inhuur.
Het gevolg hiervan is, dat als wordt afgeweken van de spelregels, dit niet wordt opgemerkt tijdens een rechtmatigheidscontrole en ook de directie hier niet automatisch van in kennis wordt gesteld. Nu kan dit worden afgevangen door te voorzien in een adequate directierapportage. Aangezien de directie echter ook geen rapportages ontvangt met betrekking tot inhuur, rijst de vraag in hoeverre de directie zich goed op punt laat informeren en in staat is hier de nodige sturing aan de dag te leggen. De rekenkamer stelt in het geheel niet dat 50% efficiencywinst kan worden behaald met een flexibele schil. De rekenkamer constateert dat binnen sommige organisatieonderdelen (bijvoorbeeld bij de gebiedsteams) een efficiencywinst van 50% wordt behaald door gebruik te maken van een flexibele schil. Wij maken uit deze reactie op, dat het college deze conclusie (en ook de passages die tot deze conclusie hebben geleid) niet juist heeft gelezen. Uit de gesprekken met respondenten is niet gebleken in hoeverre de directie daadwerkelijk op inhuur stuurt. Aangegeven wordt, dat besluiten om in te huren soms door de budgethouder, soms in de managementteams, maar nooit op directieniveau genomen worden. Ook in het nieuwe beleid staat geen expliciete rol voor de directie ingeschreven. “Men gaat ervan uit, dat budgethouders zich aan de spelregels houden”, zo wordt wel opgemerkt in dit verband.
De gedachte dat de inhuur is gedaald door de sturende rol van de directie wordt dan ook niet bevestigd in dit onderzoek. Niet duidelijk is op welke norm met betrekking tot inhuur de gemeente nu precies stuurt. Wel duidelijk is, dat het opvoeren van verschillende normen tot verschillende verwachtingen leiden.
Inhuur van derden
77
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Door een norm van 8% in de programmabegroting op te voeren krijgt deze norm, bij het vaststellen van de programmabegroting door de raad, wel degelijk een taakstellend karakter. Dit geldt overigens voor de gehele programmabegroting. Het college zelf introduceert de norm die uit de personeelsmonitor van het A+O fonds kan worden gedestilleerd, een norm die betrekking heeft op inhuur. De reactie van het college dat enkel het totaal aan personeelsuitgaven als norm wordt gehanteerd, bevreemdt. Dit verhoudt zich immers niet tot de vastgestelde programmabegrotingen en evenmin tot de uitspraak van het college tijdens de begrotingsbehandeling in 2020, waarin het college de A+O norm voor inhuur introduceert. Als men enkel het totaal aan personele lasten als norm wenst te hanteren, verdient het aanbeveling de norm met betrekking tot inhuur niet meer op te nemen in de programmabegroting. Het zal duidelijk zijn, dat de rekenkamer daar geen voorstander van is.
Inhuur van derden
78