Bijlage - Rapportage Inhuur derden inclusief bestuurlijke reactie

Inhuur van derden Rapportage

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Oktober 2021

Colofon Rekenkamer Súdwest-Fryslân dr. R.J. (Rick) Anderson (hoofdonderzoeker, lid) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M.S. (Marsha) de Vries CPC (secretaris)

Contactgegevens Postadres: Postbus 10.000, 8600 HA Sneek E-mail: rekenkamer@sudwestfryslan.nl Website: www.gemeentesudwestfryslan.nl

Inhuur van derden

2

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inhoud INLEIDING .............................................................................................................. 4 SAMENVATTING ....................................................................................................... 5 HOOFDSTUK 1 OPZET VAN ONDERZOEK ....................................................................... 11 1.1 INLEIDING ........................................................................................................ 11 1.2 DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING................................................................................ 11 1.3 METHODEN EN TECHNIEKEN VAN ONDERZOEK ..................................................................... 13 HOOFDSTUK 2 NORMENKADER ................................................................................... 14 2.1 INLEIDING ........................................................................................................ 14 2.2 NORMENKADER ................................................................................................... 14 HOOFDSTUK 3 INHUUR DERDEN IN SWF ........................................................................ 17 3.1 INLEIDING ........................................................................................................ 17 3.2 WELK BELEID HANTEERT DE GEMEENTE VOOR DE INHUUR VAN DERDEN?............................................

17 3.3 HOE VERLOOPT HET INHUREN VAN DERDEN IN DE PRAKTIJK?....................................................... 27 3.4 HOE HEEFT DE INHUUR ZICH VANAF 2017 FINANCIEEL ONTWIKKELD EN HOE VERHOUDT DEZE ONTWIKKELING ZICH TOT DE VASTGESTELDE BEGROTING? ................................................................................... 28 3.5 HOE VINDT GEMEENTEBREED DE FINANCIËLE EN PROCEDURELE STURING OP INHUUR PLAATS? ...................... 37 3.6 OP WELKE WIJZE LEGT HET COLLEGE VERANTWOORDING AF OVER DE REALISATIE VAN DE INHUUR VAN DERDEN? ... 39 HOOFDSTUK 4 ANALYSE ........................................................................................... 52 4.1 INLEIDING ........................................................................................................ 52 4.2 DE ONTWIKKELING VAN INHUUR ................................................................................... 52 4.3 DE VORMGEVING VAN BELEID...................................................................................... 54 4.4 BELEID VERSUS PRAKTIJK ......................................................................................... 56 4.5 CENTRALE STURING ............................................................................................... 57 4.6 DE REDEN VOOR INHUUR ..........................................................................................

59 4.7 DE COMMUNICATIE MET DE RAAD .................................................................................. 61 4.8 DE NORMEN ...................................................................................................... 64 4.9 HET NORMENKADER ............................................................................................... 66 HOOFDSTUK 5

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ......................................................... 68

5.1 CONCLUSIES ...................................................................................................... 68 5.2 AANBEVELINGEN .................................................................................................. 71 LIJST VAN BESTUDEERDE DOCUMENTEN ....................................................................... 73 BESTUURLIJKE REACTIE ........................................................................................... 74 NAWOORD REKENKAMER .......................................................................................... 77

Inhuur van derden

3

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inleiding De inhuur van derden is ooit eens het meest populaire object van rekenkameronderzoek genoemd. Sommige auteurs hebben hier kritiek op geleverd en betrekken het standpunt dat de inhuur van derden eerder als ambtelijke aangelegenheid of hooguit als een vraagstuk voor het college is aan te merken. Een gemeenteraad zou zich volgens deze opvatting niet moeten uitlaten over de manier waarop capaciteit wordt aangetrokken en wordt ingezet. De rekenkamer deelt dit standpunt niet. Zolang met de inhuur van derden een aanzienlijk bedrag is gemoeid en zolang de gemeenteraad beschikt over het budgetrecht, ligt het voor de hand dat de gemeenteraad de inhuur van derden wil en misschien zelfs moet volgen. De rekenkamer heeft dan ook graag gehoor gegeven aan het verzoek van de gemeenteraad om een onderzoek uit te voeren naar de inhuur van derden. Zoals bij ieder rekenkameronderzoek, moest ook tijdens dit onderzoek een behoorlijk beslag worden gelegd op de ambtelijke organisatie. Zo zijn ambtenaren geïnterviewd, zijn onderdelen uit de financiële administratie geraadpleegd en zijn behoorlijk wat interne documenten opgevraagd. De rekenkamer wil op deze plaats de ambtelijke organisatie bijzonder danken voor al deze inspanningen en de medewerking die is verleend om dit onderzoek mogelijk te maken.

Het uiteindelijke rapport is niet onverdeeld positief en bevat een aantal kritische conclusies en aanbevelingen. Het is immers de bedoeling van rekenkameronderzoek om op sommige punten mogelijkheden tot verbetering aan te geven. Dat laat onverlet, dat binnen de gemeente heel veel goed gaat, ook op het terrein van de inhuur van derden. Ook deze voorbeelden heeft de rekenkamer uiteraard in het rapport opgenomen en vertaald naar conclusies. De rekenkamer vertrouwt erop, hiermee een genuanceerd beeld te geven van de manier waarop de gemeente omgaat met de inhuur van derden.

drs. J.H. Lepage MPA voorzitter rekenkamer Waadhoeke

Inhuur van derden

4

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Samenvatting De inhuur van externen is al enkele jaren onderwerp van discussie in de gemeenteraad. Opvallend is daarbij, dat niet alleen verschillende definities met betrekking tot inhuur worden gehanteerd, maar ook verschillende normen voor inhuur. Op verzoek van de raad heeft de rekenkamer daarom een onderzoek uitgevoerd naar de inhuur van derden. De centrale vraag voor dit onderzoek luidt als volgt: Voert de gemeente de inhuur van derden adequaat uit en is de verantwoording hierover aan de gemeenteraad toereikend? Het onderzoek startte met het inzichtelijk krijgen van de omvang van inhuur en de ontwikkeling van de inhuur vanaf 2017. Aan de hand van een normenkader heeft de rekenkamer daarna in beeld gebracht welk beleid de gemeente hanteert met betrekking tot de inhuur van derden. Uiteraard is vervolgens bezien hoe de praktijk zich verhoudt tot dit beleid. Specifieke aandacht heeft de rekenkamer voor de concernbrede sturing op inhuur en op de communicatie richting de raad met betrekking tot dit onderwerp. Als de normen worden afgezet tegen het beleid en de praktijk, ontstaat het volgende inzicht: Object

Aandachtsgebied

Operationele norm

Onderzoeksbevinding

Niveau van inhuur

Eenduidig en gecommuniceerd.

In beginsel wordt de norm opgenomen in de primitieve begroting, maar deze wordt niet door de respondenten herkend. Ook het college hanteert deze norm niet.

Werkwijze m.b.t. inhuur

Eenduidig en gecommuniceerd.

Het nieuwe beleid bevat nog zeer veel onduidelijkheden en zal geconcretiseerd moeten worden.

Budgethouder

Mag binnen de kaders besluiten om tot inhuur over te gaan.

Binnen de huidige kaders wordt hieraan voldaan. In de praktijk worden besluiten soms op MT niveau en soms door de budgethouder genomen. In het nieuwe beleid is dit onduidelijk voor de respondenten.

Directie

Bewaakt de kaders en kan interveniëren.

In de huidige situatie gebeurt dit niet traceerbaar. In het nieuwe beleid is geen rol weggelegd voor de directie.

Controller

Controleert de inhuur op rechtmatigheid,

In de huidige situatie, maar ook in het nieuwe beleid

Doelstelling inhuur

Rollen

Inhuur van derden

5

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

doelmatigheid en doeltreffendheid.

maakt inhuur geen onderdeel uit van interne controle.

Financiën/HRM

Genereert adequate informatie met betrekking tot inhuur.

Hier wordt aan voldaan: overzichten kunnen volledig en actueel worden opgesteld.

Actueel

Per kwartaal op het niveau van budgethouders een inzicht in de omvang van de inhuur, afgezet tegen het gereserveerde budget.

In de huidige situatie gebeurt dit binnen 1 MT, maar deze werkwijze is niet gemeentebreed ingevoerd. Het nieuwe beleid refereert naar rapportages, maar onduidelijk is, hoe deze moeten worden vormgegeven en door wie.

Betrouwbaar

De informatie is juist en volledig.

De huidige informatie die geleverd kan worden is juist en volledig.

Aansluitend op de behoefte van de raad

Gevraagde informatie dient tijdig geleverd te worden.

Hier is sprake van een discrepantie tussen wat het college wil opleveren en wat de raad aan informatie wil hebben. Uit deze discrepantie is een compromis voortgekomen.

Informatie

Communicatie raad

Op basis van dit onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken. De inhuur van externen laat vanaf 2017 in absolute zin een daling zien. Ook als percentage van de totale personele lasten daalt de inhuur vanaf dat jaar. Afgezet tegen het landelijke gemiddelde, zoals dat kan worden afgeleid uit de personeelsmonitor van het A+O fonds en vervolgens kan worden vertaald naar de situatie in SWF, ontstaat het volgende beeld.

Inhuur van derden

6

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

SWF versus landelijk gemiddelde 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 Rekening 2017

Rekening 2018 SWF

Rekening 2019

Rekening 2020

Norm op basis van A+O

Uit de bovenstaande grafiek valt op te maken, dat de gemeente in 2017 nog boven het landelijk gemiddelde lag, maar dat de inhuur vanaf 2018 lager ligt dan dit gemiddelde. Geconcludeerd kan worden, dat binnen de gemeente een werkwijze is ontstaan, waarbij men binnen sommige MT’s de afwegingen en beslissingen neemt met betrekking tot inhuur en waarbij men dan beziet in hoeverre de budgetten toereikend zijn en of men de vraag ook intern kan vervullen. In andere MT’s gebeurt dit echter niet en wordt het besluit om tot inhuur over te gaan door de budgethouder genomen. Een daadwerkelijke sturing vanuit de directie is niet traceerbaar geconstateerd. Er worden geen rapportages aan de directie met betrekking tot inhuur aangeboden. Ook worden geen concernbrede audits of interne controles uitgevoerd naar inhuur. De inhuur van externen is op dit moment geen object van interne controle of verbijzonderde interne controle. Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd, dat binnen het domein van seizoenswerk conform de eerder vastgestelde procedure wordt gehandeld: in 2019 en 2020 worden geen opdrachten verstrekt buiten de raamovereenkomsten en buiten WSW medewerkers. De huidige praktijk laat zien, dat de verschillende MT’s verschillend omgaan met de controle op inhuur. Zo wordt binnen één MT gebruik gemaakt van rapportages die ook als controle instrument worden gebruikt.

Aan de hand van deze rapportages wordt bezien of alle inhuur daadwerkelijk is afgestemd in het MT, maar ook of de keten als geheel binnen de formatie en binnen de budgetten blijft. Deze werkwijze is echter niet universeel. Het werken met een flexibele schil levert een efficiencywinst van 50% op. Het betreft hier vaste medewerkers die flexibel ingezet kunnen worden bij bijvoorbeeld verschillende gebiedsteams. Als deze medewerkers ingehuurd zouden worden, zou de gemeente het dubbele moeten betalen voor deze capaciteit. Een voorwaarde voor zo’n flexibele schil is wel, dat het moet gaan om medewerkers die ongeveer hetzelfde functieprofiel en takenpakket hebben. De gemeente huurt in bij ziek en piek. Daarnaast wordt vrij veel ingehuurd bij tijdelijke projecten of programma’s, hetgeen vermoedelijk samenhangt met de financiering. Inhuur vindt bij vrijwel ieder organisatie-onderdeel plaats, maar niet in gelijke mate. Binnen het sociaal domein vindt de meeste inhuur plaats over de periode 2017 tot en met 2020, hetgeen

Inhuur van derden

7

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

verklaarbaar is. In deze periode zijn zeer veel taken op het sociaal domein overgedragen aan gemeenten, met als gevolg dat een sterke behoefte ontstond aan extra capaciteit. De inzet van eigen personeel op plekken elders binnen de organisatie is problematisch. Er wordt zo veel mogelijk over de grenzen van de eigen teams heen gekeken, maar de gemeente zou hier ook actiever mee om kunnen gaan. Respondenten geven aan, dat de inzet van eigen ambtenaren nogal wat knelpunten kent. Er wordt toch vaak specifieke kennis gevraagd die collega’s niet hebben. Daarnaast opteren ambtenaren in vaste dienst niet snel voor een tijdelijke klus binnen een ander team, als daarmee hun vaste aanstelling gevaar dreigt te lopen. Geconcludeerd kan worden, dat het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur in de vorm van een presentatie vrij abstract is geformuleerd en niet ingaat op de diverse taken, bevoegdheden en rollen van de diverse partijen. Tevens kan geconcludeerd worden dat sprake is van relatief veel partijen die een rol vervullen waar het externe inhuur betreft. Niet duidelijk is of een budgethouder in het nieuwe beleid nu zelf mag beslissen om tot inhuur over te gaan of dat deze beslissing moet worden genomen door het keten-managementteam of door de directie.

Ook is niet duidelijk hoe volgens het nieuwe beleid de controle plaatsvindt en hoe de rapportages en de contractregistratie vormgegeven worden. Tevens is voor de respondenten onduidelijk, wat in het nieuwe beleid nu precies de rol van de afdeling HR, de werkplaats, Súdwest Werkt Door, Friesland Werkt, het accountteam en de Fryske Flekspool is. Dit leidt in de praktijk tot verschillende beelden bij verschillende respondenten. In het nieuwe beleid met betrekking tot inhuur wordt geen rol toegekend aan de directie. Wel wordt aangegeven dat er behoefte is aan meer centrale sturing en regie op inhuur van externen. Als de begrote inhuur wordt afgezet tegenover de gerealiseerde inhuur, ontstaat voor de jaren 2019 en 2020 het volgende beeld:

Van begroting naar rekening 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Primitieve begroting

Gewijzigde begroting 2019

Inhuur van derden

Rekening

2020

8

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Uit de overzichten valt op te maken, dat in de oorspronkelijke begrotingen 2019 en 2020 normen worden gehanteerd van 6% respectievelijk 8%, maar dat in de gewijzigde begrotingen deze normen niet meer worden aangehouden. De rekeningen sluiten vervolgens goed aan op deze gewijzigde begrotingen, maar veel minder goed op de oorspronkelijke normen voor inhuur. In de bestuursrapportages worden echter geen expliciete mededelingen hierover gedaan. Dit is ook sommige fracties niet ontgaan, getuige de schriftelijke vragen en opmerkingen die in dit verband gesteld worden: “Uit de jaarrekening van 2019 blijkt, dat van de totale loonsom van de gemeente, ruim 16% uitgegeven wordt aan inhuurkrachten. Dit komt neer op 10,7 mln. euro. Bij de begroting was afgesproken dat de externe inhuur niet meer mocht zijn dan 6%”. Aan de hand van de reactie van het college kan geconstateerd worden, dat ook het college de oorspronkelijke normen niet al te stringent opvat en zich eerder laat leiden door de vacature ruimte die beschikbaar is voor inhuur. Het college is terughoudend op het gebied van informatievoorziening met betrekking tot inhuur richting de raad. Tijdens de behandeling van de jaarrekening 2019 stelt het college dat “u als raad maximaal wordt meegenomen”.

Op basis van deze toezegging wordt in de vijfde bestuursrapportage 2020 een overzicht van inhuur gepresenteerd en dit wordt tevens in de zesde bestuursrapportage gedaan. Vervolgens wijkt het college vanaf de zevende bestuursrapportage weer af van deze lijn en neemt geen overzichten meer op met betrekking tot inhuur. Pas na een behoorlijke discussie wordt uiteindelijk het compromis bereikt, dat de helft van de rapportages overzichten van inhuur presenteert. Hier houdt het college zich aan. Het is feitelijk te danken aan de inspanningen van een fractie, dat de overzichten met betrekking tot inhuur nog worden opgenomen in de (helft van de) bestuursrapportages. Het is opmerkelijk dat het college het onderwerp externe inhuur in eerste instantie niet meer wenste op te nemen in de bestuursrapportages, gelet op de bestuurlijke gevoeligheid. De motie met betrekking tot de formatielasten die breed is aangenomen tijdens de behandeling van de jaarrekening 2020, getuigt van het feit dat dit onderwerp zeer actueel is en op grote belangstelling van de raad kan rekenen. Binnen de gemeente wordt met verschillende normen ten aanzien van inhuur gewerkt. Zo presenteren de primitieve programmabegrotingen normen van 6% (2019), 8% (2020) en 9% (2021). Het college hanteert normen die ontleend worden aan het A+O fonds (18% in 2020), terwijl in de raad de Roemernorm is voorgesteld (10%).

Er vindt geen centrale sturing op de normen plaats en uit de interviews blijkt, dat de respondenten ook niet altijd bekend zijn met de normen. Het college stuurt eerder op basis van de vacature ruimte dan op basis van de normen: “Bij vaststelling van de primitieve programmabegroting is 6% aan externe inhuur begroot. Gedurende het jaar wordt bekeken welke activiteiten door eigen personeel kunnen worden uitgevoerd, dan wel externe inhuur benodigd is en kan men in de loop van het jaar vacatureruimte inzetten voor inhuur van externen. Het percentage externe inhuur is daardoor hoger dan primitief begroot, doordat vacatureruimte (tijdelijk) is ingevuld door externe inhuur” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). Vanuit deze conclusies kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan. Aanbevolen wordt om een zo concreet mogelijk schema of stappenplan op te stellen, waarin concreet wordt aangegeven wie nu precies wat moet doen met betrekking tot inhuur. In dit schema zouden de diverse taken en rollen van de diverse actoren duidelijk moeten zijn beschreven. Ook moet in dit schema duidelijk worden gemaakt wie waartoe gemachtigd is met betrekking tot inhuur, welke stappen facultatief zijn en welke stappen verplicht.

Inhuur van derden

9

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het verdient aanbeveling om bij de verdere vormgeving van het beleid expliciet in te gaan op de manier waarop de naleving van het beleid wordt gecontroleerd, hoe de rapportages vorm krijgen en hoe de contractregistratie zal plaatsvinden. In dit verband valt te overwegen om de procedures met betrekking tot externe inhuur onderdeel uit te laten maken van het normenkader, zodat deze procedures object worden van interne controle en verbijzonderde interne controle. Het verdient aanbeveling om het gebruik van managementrapportages gemeentebreed in te voeren en deze rapportages ook te delen met de directie. Om daadwerkelijk centraal te sturen, ligt het voor de hand, ook de directie in stelling te brengen. Dit wil niet zeggen, dat de directie in het vervolg alle besluiten over inhuur zelf moet nemen, maar wel dat de directie periodiek inzicht heeft in het verloop van inhuur en kan interveniëren als dat nodig is. In dit verband kan worden aanbevolen prioriteit te geven aan de vormgeving van rapportages met betrekking tot inhuur van externen richting de directie. De mogelijkheden om inhuur te reduceren zijn niet altijd voorhanden. Bij ziekteverzuim, krapte op de arbeidsmarkt of bij de overbrugging van een vacante positie, kan men vaak niet anders dan omzien naar inhuur. Dit behoeft echter niet het geval te zijn bij tijdelijke projecten of programma’s.

Hoewel het voor de hand ligt hiervoor tijdelijke capaciteit aan te trekken in de vorm van inhuur, mede gelet op de tijdelijke financiering, bestaan wel voorbeelden van gemeenten waarbij ook voor dit soort tijdelijke projecten structureel vast personeel wordt aangetrokken. Binnen deze gemeenten bestaat namelijk het besef dat de tijdelijke projecten zich dermate frequent voordoen, dat dit feitelijk een structureel karakter heeft. Het is dan verstandig om vast personeel aan te trekken en een soort projectenpool op te richten. Het college kan in overweging worden gegeven om in iedere bestuursrapportage stil te staan bij de inhuur van externen, gelet op de bestuurlijke gevoeligheid. Overwogen kan worden om dit item te verbreden naar de totale personele lasten, gelet op de motie die tijdens de behandeling van de jaarrekening 2020 op een breed draagvlak kon rekenen in de raad. Het zou in dit verband raadzaam zijn, om vooraf een duidelijke norm met betrekking tot inhuur te formuleren en deze norm ook goed te communiceren. Deze norm zal ook realistisch moeten zijn: een norm van 6% of zelfs van 9% kan in vergelijkend perspectief als minder realistisch worden aangemerkt. Het verdient aanbeveling actief te sturen op deze normen, ook vanuit het college.

Inhuur van derden

10

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 1 Opzet van Onderzoek 1.1 Inleiding Volgens de personeelsmonitor van het A&O Fonds wordt in 2019 door gemeenten 18% van de personele lasten besteed aan de inhuur van externen (Personeelsmonitor 2019, 2020, p. 27). Bij gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners ligt dit percentage met 17% iets lager. Het percentage ligt in de gemeente Súdwest-Fryslân met 16% onder dit gemiddelde, getuige de jaarstukken 2019: “Procentueel is de inhuur licht gestegen, maar nog altijd lager dan die van 2017 (2017: ca. 18%; in 2018 ca. 15%; in 2019 was dit 16% van het totale personeelsbudget)” (Jaarstukken 2019, p. 49). Toch vormt de inhuur van derden met bijna € 11 mln. in 2019 een aanzienlijke kostenpost voor de gemeente, hetgeen aanleiding was voor een aantal fracties binnen de gemeenteraad om de rekenkamer te vragen hier nader onderzoek naar te doen. Met dit onderzoek wil de rekenkamer van de gemeente Súdwest-Fryslân graag tegemoet komen aan dit verzoek.

1.2 Doelstelling en vraagstelling Inhuur van derden behoeft geenszins negatief beoordeeld te worden. Zo zijn tal van situaties denkbaar waarin het bedrijfseconomisch verstandig is om in te huren en juist niet over te gaan tot een vaste invulling. Zo wordt doorgaans voor sommige piekwerkzaamheden ingehuurd of wordt ingehuurd om een vacature-invulling of een ziekteverzuim te overbruggen. In dit soort situaties is het bedrijfseconomisch voordeliger om in te huren. Aan de andere kant is inhuur niet altijd in alle gevallen even doelmatig. Zo komt wel voor dat men inhuurt om een tijdelijk project te realiseren. Op het eerste oog lijkt inhuur voor tijdelijke projecten raadzaam, omdat het project immers op een goed moment ten einde komt. Als echter achteraf blijkt, dat de gemeente zeer veel van dit soort tijdelijke projecten kent, die zich met een continue frequentie voordoen, dan zou het te overwegen zijn om hiervoor projectleiders in vaste dienst aan te nemen. Bij dit alles is van belang, dat een bewuste keuze wordt gemaakt en dat deze keuze goed wordt onderbouwd. Daartoe is het noodzakelijk dat men weet voor welke werkzaamheid men precies inhuurt, hoe lang wordt ingehuurd en wat daar de kosten van zijn. Ook is het noodzakelijk dat men op concernniveau een adequaat inzicht heeft in de totale inhuur om op directieniveau grip te kunnen houden op de totale inhuur.

Zeker is het noodzakelijk dat de gemeenteraad adequaat wordt geïnformeerd over de inhuur van derden. De doelstelling van dit onderzoek is om te bezien, in hoeverre de gemeente adequaat beleid heeft geformuleerd met betrekking tot inhuur en hier ook naar handelt, in hoeverre de gemeente inzicht en grip heeft op de inhuur van externen, de raad hierover goed informeert en om aanbevelingen op het terrein van inhuur te formuleren. Gelet op de relatief grote omvang van de lasten die met inhuur zijn gemoeid, wordt hiermee tevens de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad in de hand gewerkt. Specifiek beoogt de rekenkamer vast te stellen of de gemeente de inhuur van externen adequaat heeft vormgegeven en er in de praktijk volgens de aanwezige regels wordt gewerkt, of de gemeente grip heeft op de begroting en realisatie van de kosten van externe inhuur en of de verantwoording aan de gemeenteraad met betrekking tot inhuur toereikend is.

Inhuur van derden

11

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De centrale vraag voor dit onderzoek luidt als volgt: Voert de gemeente de inhuur van derden adequaat uit en is de verantwoording hierover aan de gemeenteraad toereikend? In dit onderzoek is zowel het gemeentelijke beleid als de gemeentelijke praktijk afgezet tegen een normenkader om het beleid en de praktijk te analyseren en van een oordeel te kunnen voorzien. De eerste deelvraag luidt daartoe: 1.

Welke normen kunnen worden geformuleerd met betrekking tot de inhuur van derden?

De normen gaan specifiek in op het beleid van inhuur, op de manier waarop de gemeente daadwerkelijk inhuurt, op de grip die de gemeente heeft op inhuur en op de manier waarop de gemeenteraad wordt geïnformeerd. Dit is nodig om later deze elementen te kunnen analyseren en te beoordelen. Logischerwijs gaan de volgende twee deelvragen in op het gemeentelijk beleid respectievelijk de gemeentelijke praktijk: 2. 3.

Welk beleid hanteert de gemeente voor de inhuur van derden? Hoe verloopt het inhuren van derden in de praktijk?

De tweede vraag kent het formeel vastgestelde beleid van de gemeente als object. De derde vraag richt zich op concrete inhuur in de praktijk. Bezien is welke overwegingen ten grondslag lagen aan de inhuur, in hoeverre het gemeentelijk beleid is gevolgd en hoe de besluitvorming ten aanzien van die inhuur is verlopen. Voor de beantwoording van de derde vraag zijn een drietal1 concrete gevallen van inhuur nagelopen. Vervolgens is specifiek de gemeentebrede sturing op de inhuur van externen onderzocht. Hiertoe is eerst van belang, dat inzichtelijk wordt gemaakt hoe de inhuur van externen zich de afgelopen jaren financieel heeft ontwikkeld en hoe deze inhuur zich verhoudt tot de vastgestelde begroting. Sturing betreft zowel de financiële als de procedurele sturing. Dit leidt tot de volgende deelvragen: 4. 5.

Hoe heeft de inhuur zich vanaf 2017 financieel ontwikkeld en hoe verhoudt deze ontwikkeling zich tot de vastgestelde begroting? 2 Hoe vindt gemeentebreed de financiële en procedurele sturing op inhuur plaats?

Tot slot is bezien hoe het college verantwoording aflegt over de inhuur van derden richting de gemeenteraad: 6.

Op welke wijze legt het college verantwoording af over de realisatie van de inhuur van derden?

Om tot aanbevelingen te komen, is het gemeentelijke beleid, de gemeentelijke praktijk, de sturing op inhuur en de verantwoording richting de gemeenteraad afgezet tegen het normenkader: 7.

Hoe verhoudt het gemeentelijke beleid, de gemeentelijke praktijk, de sturing op inhuur en de verantwoording richting de gemeenteraad met betrekking tot inhuur zich tot het normenkader en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de inhuur van derden te optimaliseren?

1 Een drievoudige casestudie geeft over het algemeen voldoende basis om conclusies te kunnen trekken.

2 Een tijdvak van 2017 tot en met 2020 (4 jaar) is doorgaans toereikend om een financiële ontwikkeling

te duiden.

Inhuur van derden

12

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

1.3 Methoden en technieken van onderzoek Er bestaan verschillende definities van inhuur van derden. Voor dit onderzoek wordt de definitie van de rijksoverheid aangehouden: “Externe inhuur is het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de gemeente in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, waarop door de opdrachtnemer mede gestuurd wordt” (Ministerie van Financiën, 2017, p. 4). Van inhuur van derden is enkel sprake als de ingehuurde kracht een plaats krijgt in de hiërarchie van de organisatie. Wanneer geen hiërarchische aansturing aanwezig is, is sprake van uitbesteding. Het tijdvak van onderzoek betreft de periode 2017 tot en met 2020, waarbij met betrekking tot sturing en verantwoording met name gekeken is naar het meest recente jaar 2020. Expliciet gaat dit onderzoek niet in op de kwaliteit van de inhuur zelf. Daartoe zouden namelijk de werkzaamheden van de ingehuurde derden inhoudelijk beoordeeld moeten worden, hetgeen buiten het bestek van dit onderzoek valt. Het normenkader is ontwikkeld op basis van een analyse van externe bronnen. Dit kan eerder uitgevoerd onderzoek zijn, maar ook theoretische inzichten zijn hiertoe in stelling gebracht.

Een beeld van het gemeentelijk beleid is verkregen op basis van een analyse van de relevante beleidsnotities van de gemeente. Dit kunnen vastgestelde besluiten door de directie of het college, maar ook formeel door de raad vastgestelde besluiten zijn. Additioneel is binnen de ambtelijke organisatie schriftelijk doorgevraagd naar enkele onduidelijkheden op dit punt. Aan de hand van interviews met ambtelijk opdrachtgevers is vervolgens een beeld verkregen van de manier waarop de gemeente daadwerkelijk inhuurt. Deze interviews zijn aangevuld met dossiers die betrekking hebben op drie cases van inhuur. De financiële ontwikkeling van inhuur is aan de hand van een analyse van de financiële administratie in beeld gebracht. Om een beeld te krijgen van de manier waarop de gemeente stuurt op inhuur, zijn eveneens interviews afgenomen, zij het voor dit onderdeel met een medewerker van concerncontrol. Centraal daarbij stond de procedurele handhaving en de manier waarop men de uitgaven die gemoeid zijn met inhuur, op concernniveau beheerst. De manier waarop de gemeenteraad wordt geïnformeerd kon getraceerd worden aan de hand van de relevante raadsstukken die de gemeenteraad zijn aangeboden.

Dit kunnen begrotingen en jaarstukken zijn, maar uiteraard ook bestuursrapportages of andere vormen van informatieverstrekking, zoals streams van commissie- en raadvergaderingen en actieve informatievoorziening van het college.

Inhuur van derden

13

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 2 Normenkader

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal een normenkader worden uitgewerkt, dat gehanteerd kan worden bij de beoordeling van het beleid en de praktijk met betrekking tot de inhuur van derden. Zoals in de opzet van onderzoek staat vermeld, zullen de normen specifiek moeten ingaan op het beleid van inhuur, op de manier waarop de gemeente daadwerkelijk inhuurt, op de grip die de gemeente heeft op inhuur en op de manier waarop de gemeenteraad wordt geïnformeerd. Dit is nodig om later deze elementen te kunnen analyseren en te beoordelen.

2.2 Normenkader Op basis van eerder uitgevoerd onderzoek kan een normenkader worden geconstrueerd dat voor dit onderzoek gebruikt kan worden. De normen zullen specifiek gericht moeten zijn op de beheersing van inhuur en niet zozeer op de voorwaarden die men kan stellen aan beleidsformulering in zijn algemeenheid. In het laatste geval zullen de normen immers te abstract van aard zijn om gebruikt te kunnen worden in dit onderzoek. Om inhuur te kunnen beheersen, zal de gemeente eerst een bepaalde doelstelling moeten hebben. Deze doelstelling kan betrekking hebben op een bepaald niveau van inhuur (bijvoorbeeld een percentage van de totale personele lasten), maar tevens op de manier waarop wordt ingehuurd. Zo kan de gemeente als doelstelling hebben dat eerst moet worden omgezien naar de inzet van eigen personeel, of dat eerst het werkbedrijf of de regio moet worden aangezocht om te voldoen in de benodigde capaciteit. Deze doelstellingen moeten eenduidig zijn vastgelegd en eenduidig zijn gecommuniceerd binnen de organisatie. Vervolgens moeten de bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden helder zijn belegd binnen de organisatie. Zo moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke bevoegdheden heeft. Doorgaans worden hier vier basisverantwoordelijkheden en bevoegdheden onderscheiden.

Zo zal veelal een budgethouder bevoegd zijn om te besluiten tot inhuur over te gaan. Vervolgens heeft de directie of het centrale management de bevoegdheid om te interveniëren als de individuele beslissing van de budgethouder zich niet goed verhoudt tot het organisatiebrede belang. Een afdeling, belast met interne controle heeft de bevoegdheid de inhuur op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid te controleren en hier ook over te rapporteren. Een afdeling HRM of Financiën heeft over het algemeen de taak en bevoegdheid om de informatie te genereren die de andere drie actoren nodig hebben om invulling aan hun verantwoordelijkheid te geven. De informatie zelf zal actueel en betrouwbaar moeten zijn. De informatie moet minimaal per kwartaal ingaan op de omvang van de inhuur op het niveau van de budgethouder, afgezet tegen het beschikbare budget dat voor inhuur staat gereserveerd. Daarnaast moet de informatie uiteraard betrouwbaar zijn, waarmee wordt bedoeld dat de informatie juist en volledig zal moeten zijn.

Inhuur van derden

14

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

De communicatie richting het college en de raad moet eveneens adequaat zijn. Het blijkt in de praktijk uitermate lastig, om hier een universele vuistregel voor te formuleren. Zo wordt soms gesteld, dat de raad zich zou moeten beperken tot hoofdlijnen. In de praktijk blijkt dan echter, dat wat voor het ene raadslid een detail is, voor het andere raadslid een bijzonder belangrijk politiek vraagstuk kan zijn. Ook wordt wel gesteld, dat de raad zich zou moeten beperken tot de effecten van gemeentelijk handelen. Deze gedachte is echter onjuist. Dit zou namelijk impliceren dat de raad zich niet meer over de input, de middelen zou mogen uitlaten, hetgeen nu juist het budgetrecht van de raad betreft. Ook de wijze waarop gehandeld wordt (het proces) kan zeer zeker onderwerp zijn van bestuurlijk debat en het is hier dat de inhuur van externen onder geschaard kan worden. De inhuur van externen geniet in de ene gemeente grote bestuurlijke aandacht, in de andere gemeente in het geheel niet. Ook binnen één en dezelfde gemeente kan inhuur soms op grote belangstelling en op een ander moment op minder belangstelling rekenen. In essentie zal de communicatie richting het college en de raad aan moeten sluiten op de behoefte van collegeen raadsleden. Dit houdt in, dat indien bestuurders hier naar vragen, informatie geleverd zal moeten worden.

Object

Aandachtsgebied

Operationele norm

Niveau van inhuur

Eenduidig en gecommuniceerd.

Werkwijze m.b.t. inhuur

Eenduidig en gecommuniceerd.

Budgethouder

Mag binnen de kaders besluiten om tot inhuur over te gaan.

Directie

Bewaakt de kaders en kan interveniëren.

Controller

Controleert de inhuur op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.

Financiën/HRM

Genereert adequate informatie met betrekking tot inhuur.

Actueel

Per kwartaal op het niveau van budgethouders een inzicht in de omvang van de inhuur, afgezet tegen het gereserveerde budget.

Betrouwbaar

De informatie is juist en volledig.

Doelstelling inhuur

Rollen

Informatie

Communicatie raad

Inhuur van derden

15

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Aansluitend op de behoefte van de raad

Inhuur van derden

Gevraagde informatie dient tijdig geleverd te worden.

16

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 3 Inhuur derden in SWF 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de bevindingen van het onderzoek worden gepresenteerd. Analoog aan de deelvragen, zullen achtereenvolgens aan de orde komen: het beleid dat de gemeente voor inhuur van derden hanteert, het inhuren van derden in de praktijk, de ontwikkeling van de inhuur vanaf 2017, de sturing op inhuur en de wijze waarop het college verantwoording aflegt over de realisatie van de inhuur van derden.

3.2 Welk beleid hanteert de gemeente voor de inhuur van derden? De gemeente hanteert beleid met betrekking tot de inhuur van derden. Dit beleid kan tot 2020 op hoofdlijnen als volgt worden weergegeven (Inhuur externen overzicht 2019a, 2019). De insteek is de bevordering van interne mobiliteit en de beperking van kosten. Dus interne kandidaten genieten de voorkeur. Pas als dat niet mogelijk blijkt, dan kan extern gezocht worden naar een juiste kandidaat. De Flexpool3 dient altijd als eerste geraadpleegd te worden, zeker voordat men zich extern oriënteert. Rekening moet worden gehouden met inkooplimieten. Onder de € 50.000 is men vrij. Tot een bedrag van € 150.000 dient men een MVO te contracteren, tot € 209.000 is sprake van een nationale aanbesteding en daarboven zal een Europese aanbesteding moeten worden ingezet. Voor uitzendkrachten tot en met schaal 8 en payrolling zijn via een Europese aanbesteding voorkeursafspraken gemaakt met een tweetal partijen: X en Y. Deze partijen hebben hierdoor een voorkeurspositie. X en Y fungeren beide als uitzendbureau. Daarnaast biedt X tevens payroll constructies aan. X en Y fungeren als uitzendbureau en zullen bij een vraag naar een uitzendkracht binnen 48 uur met CV’s van minimaal twee kandidaten moeten komen. Na 936 uur mag de betreffende uitzendkracht over op een payrol constructie of in dienst treden van de gemeente, zo is de afspraak.

Bij uitzenden tot en met schaal 8 en bij payrolling is in beginsel het brutosalaris gelijk aan dat van eigen personeel bij (exact) dezelfde functie. Draaideurconstructies zijn niet toegestaan. ZZP contracting (pay rolling) is een vrijwillige mogelijkheid om ZZP-ers aan te trekken zonder het risico te lopen dat de Belastingdienst de gemeente als werkgever aanmerkt. De werkwijze is hierbij, dat de budgethouder met de ZZP-er een uurtarief afspreekt. X sluit dan een contract met de ZZP-er. De ZZP-er schrijft vervolgens uren, declareert bij X, de urenstaat wordt door de budgethouder voor akkoord getekend, X stuurt de budgethouder een factuur en betaalt de ZZP-er. Het rechtstreeks contracteren van een ZZP-er is toegestaan, indien het risico is te overzien. Vanaf 2020 kan het beleid als volgt worden weergegeven:

3 Een respondent geeft aan dat deze Flexpool per 1 januari 2018 niet meer bestaat en is omgezet in

Ontwikkelen.

Inhuur van derden

17

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Stappen Openstelling

Inhoud Als dit is toegestaan door DT+ cq keten MT.

Details, toelichting •

• •

volgorde

Werving en selectie

1.

Voorrangskandi daten

Gaat om verplichte voorrangskandidaten

•

• 2.

Intern: Werkplaats

a.

Eerst vaste medewerkers

•

(inclusief tijdelijke aanstelling bij wijze van proef)

Daarna ‘andere internen’

•

• 3.

Extern

a.

Intern

Contractvormen

b.

Kandidaten via Sociaal Domein en of Pastiel Daarna pas echte externe werving

Opties

Varianten

Vast

Contract onbepaalde tijd (vast).

Tijdelijk vanuit

SWF breed

Inhuur van derden

2.

Toelichting, aandachtspunten, [Kosten] o

Arbeidsovereenkomst VOG is nodig vóór begin van het contract Ambtseed / belofte verplicht

o o

Bij nieuw contract maximaal 2 maand proef. [kostprijs: ± 1,3 x bruto loon]

o

Variabele werktijden :

Korte periode: Bv. 3 maand meer uren werken, later compensatie door minder uren te werken. [Geen extra kosten]

o

Extra uren uitbetalen:

Korte periode (bv max 6 maand): Op basis van declaratie extra uren uitbetalen. [Normale loonkosten voor de extra uren] Langere periode (max 2 jaar): tijdelijke wijziging van aanstelling, maatwerk, in overleg met HR.

eigen team / keten

Opties vanuit

1.

Een vacature is een kans om te verbeteren in een team (taakverdeling, ontwikkeling, werkwijze, enz.). Benut deze kans! Eerst binnen eigen team kijken naar verschuivingen van vaste medewerkers. Vacature volgorde is bedoeld om interne mobiliteit te stimuleren. Zoveel mogelijk benutten en stimuleren dus. Pas naar volgende fase als geen geschikte kandidaat voor handen is (of op redelijke termijn geschikt te maken). Bij vaste vacatures eerst herplaatsingskandidaten: Medewerkers die op grond van besluit gemeentesecretaris naar een andere (vaste) functie moeten (organisatorisch, medisch of persoonsgebonden redenen). HR beoordeelt vooraf of nader onderzoek naar match van kandidaat en vacature wenselijk is. Als geschikt dan plaatsing. Oordeel van team(manager), HR adviseert en kan escaleren. Bij tijdelijke werkzaamheden waar team versterking voor zoekt: eerst medewerkers Ontwikkelen: Contact via Ontwikkelen. Team stelt vacaturetekst op in overleg met HR/Ontwikkelen. HR/Ontwikkelen zet vacature uit via de Werkplaats Met interne medewerkers altijd een (sollicitatie) gesprek, dan wel mondelinge mededeling over afwijzing door teammanager. ‘Andere internen’ zijn mensen die op dat moment binnen de organisatie werkzaam onder een directe gezagsrelatie (Dus tijdelijke ambtenaren, uitzendkrachten, stagiaires, gedetacheerden, werkervaringsplaatsen enz.

Echter geen medewerkers van ingehuurde organisaties zoals aannemers, adviesbureaus, e.d.). Aanpassingen van de vacaturevolgorde bij wijze van uitzondering mogelijk. Directeur beslist na advies HR. OR evalueert achteraf de praktijk. Vóór de brede externe werving eerst kijken naar kandidaten bij gebiedsteams en of Pastiel (binnen 24 uur reactie)(HR stemt af). Bij geschiktheid benoemen. Openbare procedure zodat er gelijke kansen zijn om te reageren. Altijd website SWF en Werken in Friesland. Verder maatwerk zoals; andere sites, gedrukte media, sociale media, wervingsbureau enz. Dit afhankelijk van soort vacature, gezocht profiel, arbeidsmarkt enz.

o

Tijdelijke urenuitbreiding

•

Vanuit ander team tijdelijke versterking

•

Overplaatsing vanuit ander team..

[Normale loonkosten maar soms met WW risico, kosten voor team!. Alternatieven via maatwerk HR] Voor korte periode: medewerker keert na afloop terug naar oude team. Maatwerk per geval. Oude leidinggevende blijft formeel leidinggevende. Voor langere periode (bv. > 6 maanden). Vooraf nagaan hoe daarna te handelen. Gaat de medewerker terug, of juist niet? Hoe zijn de kosten dan gedekt?

18

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

WisselUit (Werken in Friesland)

Intergemeentelijke uitwisseling van gemeentelijke medewerkers. Veelal op detacheringsbasis.

Payrol

Als kandidaat bekend is, dan is zuivere payrol heel soms interessant. Max 2 jaar brutoloon via raamovereenkomst zie handboek Driessen]

[kosten; maatwerk, veelal minimaal 100% brutoloon mede afhankelijk van ziekterisico, overhead, begeleiding, enz.] [kosten (2020): ± 2,05 – 2,1 x

Zie ook de optie bij uitzenden met eigen netwerkkandidaat. Is vaak interessanter.

Extern

Uitzendburea u

Bij werving door uitzendbureau (max 5 jaar) •

t/m schaal 8: Raamovereenkomst: Driessen (binnendienst) en AB Fryslân (buitendienst): [kosten tussen ± 1,9 – 2,1 x brutoloon] • schaal 9 en hoger: Vrije keuze [kosten onderhandelbaar, denk aan ons inkoopbeleid! ] Bij eigen werving met een bekende (netwerk)kandidaat is een lager tarief mogelijk (voorheen payrol tarief) [kosten (2019): ± 1,8 – 2,1 x brutoloon via raamovereenkomst zie handboek Driessen] Zelfstandige

Zelf contract sluiten, of via zzp contracting via Driessen, zie inhuuroverzicht. Denk aan eisen van de belastingdienst!!!! [Kosten afhankelijk van vraag, aanbod en onderhandelingsinzet) ]

Bureau

Bekende vakbureaus. [Kosten: Meestal vrij duur, maar onderhandelbare prijzen! ! ! !, en denk aan inkoopbeleid !]

Tijdelijk contract

Kan voor 2 jaar maximaal. Aandachtspunt is risico op WW-uitkering na afloop. Alleen met instemming van HR. Soms 3 jaar bij specifiek project [kosten ±1,3 x brutoloon risico van ziekte- en WWuitkering en re-integratieinspanning. kosten voor team!]

Dynamisch aankoop Systeem (DAS, via WIF) Sociale plaatsing

Inhuur van derden

Is een hele korte mini aanbesteding voor inhuur van diensten. Inschrijving door ZZP’ers, kleine en grote bureaus. Andere gemeenten enthousiast over deze optie. Info bij HR. [Kosten concurrerend, afhankelijk van vraagstelling en aanbod] Banenplan, social return, enz. Voor medewerkers die zich op de normale arbeidsmarkt niet kunnen redden. Bv. via Emptac, Pastiel, Wajong of andere vorm van sociale plaatsing (social return). Begeleiding belangrijk. Altijd maatwerk. [Meestal lage kosten, van € 0 tot bv. Minimumloon, vraag HR]

19

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Ook in deze nieuwe opzet wordt eerst bezien in hoeverre de vacature intern kan worden vervuld. Daarbij is ook tijdelijke interne vervulling door ambtenaren van andere teams een optie. Evenals bij de vorige opzet wordt bij externe werving tot en met schaal 8 gebruik gemaakt van een tweetal aanbieders waarmee raamovereenkomsten zijn afgesloten. Vanaf schaal 9 bestaat een eigen keuze. Ook de mogelijkheid voor zzp contracting blijft bestaan. Het beleid wordt op de interne site als volgt gepubliceerd: “VOORAF - Eigen team - Voorrangskandidaten WERKPLAATS - Vaste medewerkers - Andere Internen EXTERN - Sociaal Domein of Pastiel - Openbaar (Website SWF, Werken in Friesland, en andere media) Je kan naar een volgende groep als er geen geschikte, of op redelijke termijn geschikt te maken, kandidaat in een eerdere groep is. Dit is vooral bedoeld om de interne mobiliteit te stimuleren. Hoewel de strenge knip in fase 1, 2, 3 nu is opgeheven blijft het een belangrijk punt dat we de interne mobiliteit willen bevorderen. Hier graag rekening mee houden. Dit doel is en blijft dus belangrijk. Dat moeten we met zijn alle blijven bevorderen. (..) Kortom de externe inhuur is duurder geworden. De richtlijn voor Werving en Selectie is op zich verder hetzelfde gebleven. We moeten alleen meer kijken naar interne mobiliteit.

Daar kun je ook aan bijdragen door een medewerker van jou te stimuleren om te solliciteren naar een (tijdelijke) vacature bij een ander team” (Intranet, SWF). De jaarrekening 2020 vermeldt in dit verband het volgende: “Binnen de gemeente wordt continu een zorgvuldige afweging gemaakt alvorens de stap naar externe inhuur wordt gezet. Het uitgangspunt blijft dat structurele werkzaamheden door vaste medewerkers worden gedaan. Inhuur maakt onderdeel uit van de flexibele schil van de organisatie en bij vervanging als gevolg van ziekte. Bij deze ‘piek en ziek’ situaties heeft het management de mogelijkheid om tijdelijk een externe oplossing te vinden. Daarnaast vindt inhuur plaats bij tijdelijke en specifieke werkzaamheden. Bij grote transities zoals in het Sociaal Domein, de energietransitie en de Omgevingswet zal gaandeweg het proces helder worden wat op termijn de structurele werkzaamheden zullen zijn. In de werving en selectierichtlijnen is expliciet opgenomen dat alle vacatures (vast en tijdelijk) eerst intern worden opengesteld” (paragraaf Bedrijfsvoering, jaarstukken 2020). Naar aanleiding van raadsvragen wordt door het college het volgende gesteld: “In de (bijgevoegde) werving en selectie richtlijnen is expliciet opgenomen dat alle vacatures (vast en tijdelijk) eerst intern opengesteld worden. Vanuit de CAO is dat ook een verplichting.

Daarvoor is een speciale vacturebank opgericht; de werkplaats. Uitgangspunt is de bevordering van de interne mobiliteit en daarmee beperking van externe inhuur. Het beperken van externe inhuur is daarnaast een management opdracht die expliciet verstrekt is. Uiteraard geldt natuurlijk ook ons inkoopbeleid waar men ook bij inhuur rekening mee moet houden. Verder zijn wij van mening dat we als college moeten sturen op de totale bedrijfsvoeringskosten van

Inhuur van derden

20

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

de organisatie en niet op FTE. Door steeds benodigde kennis en capaciteit in vaste dienst te nemen dijt de vaste bezetting uit en heeft het management minder mogelijkheden om flexibel in te spelen op veranderingen in de omvang van en steeds veranderende opgaven, en ontwikkelingen waar een gemeente mee te maken heeft. Denk daarbij aan de decentralisaties in het sociale domein, de jeugdzorg, de aanstaande Omgevingswet, de energie transitie, Ijsselmeerkust, DataFryslân enz. Dit los van de seizoenspieken en -dalen bij bruggen, havens en groenvoorziening. Wij hechten er wel aan dat het management zorgvuldig omgaat met onze vaste en tijdelijke of ingehuurde medewerkers. Dit juist omdat we beiden belangrijk vinden. Uiteraard hanteren we daarbij al jaren het ‘equal pay principe’ en nemen we ‘externen’ zoveel mogelijk mee in teamoverleggen, opleidingsactiviteiten en dergelijke. Bij het medewerkeronderzoek is deze groep medewerkers dan ook gewoon meegenomen om dit te kunnen monitoren. Wij zijn overigens, net als u, van mening dat het wenselijk is om externe inhuur te beperken, waarbij opgemerkt moet worden dat externe inhuur per definitie niet duurder hoeft te zijn. Ons streven is om aan de onderkant van de benchmark van vergelijkbare gemeenten te blijven.

Overigens willen we opmerken dat de corona pandemie een geheel onverwachte ontwikkeling is die ons genoodzaakt heeft om in 2020 meer extern in te huren. De effecten hiervan zijn op dit moment nog niet duidelijk” (beantwoording raadsvragen, 28 augustus 2020). In juni 2021 wordt het beleid met betrekking tot inhuur verder ontwikkeld. Een notitie is niet voorhanden, maar men opteert voor de volgende presentatie:

Inhuur van derden

21

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Ten tijde van dit onderzoek (augustus 2021) is dit beleid nog niet geformaliseerd en doorgevoerd, maar wel al twee keer besproken in het DT plus. Dit DT plus betreft een overleg tussen het directieteam, de vaste adviseurs, de ketenvoorzitters en de concerncontroller. Desgevraagd wordt hier het volgende voor aangegeven: “De route waar we nu mee bezig zijn is: voorstel richting OR (is in de maak, komt op de volgende OV aan bod). Bij akkoord OR zal het DT formeel een besluit nemen dat de visie wordt vastgesteld. Dat zal ergens eind september

Inhuur van derden

22

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

zijn verwacht ik. Of het stuk ook nog naar het college gaat, zal het DT besluiten” (schriftelijke ambtelijke reactie). Sommige respondenten zijn van mening dat in het nieuwe beleid de teammanagers zelf besluiten kunnen nemen over inhuur, anderen stellen dat dit nu juist verandert met het nieuwe beleid en dat besluiten met betrekking tot inhuur in MT verband of zelfs door de directie genomen zullen worden. Op de vraag hoe de controle op de naleving van het beleid plaatsvindt, moeten de meeste respondenten het antwoord schuldig blijven. Hoewel dit niet expliciet in de presentatie staat, wordt een actieve rol van de HR adviseurs bij de werving en selectie voorgestaan, alsmede bij het verkennen van de mogelijkheden. Daarnaast staat men een verplichte rol van de werkplaats voor bij interne vacatures. Pas als deze niets oplevert kan extern geworven worden, aldus de respondent. Achteraf zal een contract registratie moeten worden aangelegd en zal men met managementrapportages gaan werken (schriftelijke ambtelijke reactie, d.d. 26 augustus 2021). Er zal vermoedelijk een extra schijf tussen worden geschoven in de vorm van de afdeling HR, aldus een respondent. Een andere respondent geeft in dit verband aan dat iedere mogelijke opdracht eerst volgens een vast format wordt vormgegeven en wordt aangemeld bij “Friesland Werkt”, een soort digitaal inkoopbureau.

De meeste respondenten zien geen rol voor de werkplaats, terwijl sommigen een verplichte rol voor de werkplaats aangeven. De respondenten zijn wel bevreesd voor de extra bureaucratie die dit gaat opleveren en de extra kosten die dit met zich mee graat brengen. Op de vraag hoe de controle op de naleving van het beleid plaatsvindt, blijven de meeste respondenten het antwoord schuldig. In de presentatie wordt verder melding gemaakt van de Fryske Flekspool, maar hier wordt door geen van de respondenten naar gerefereerd. Volgens een enkele respondent bestaat de Flexpool per 1 januari 2018 niet meer en is dit Ontwikkelen geworden. Deze laatste term wordt niet herkend door de overige respondenten. Desgevraagd wordt ten aanzien van de rol van Friesland Werkt het volgende aangegeven: “Friesland werkt heeft bij de meeste externe inhuur zelden een rol. De meeste inhuur gaat om mensen met specialistische kennis. Bij Friesland werkt gaat het om een samenwerking van UWV en Sociaal Domein die werkgevers en werknemers ondersteunen bij het vinden van werk. Vanuit die samenwerking komen wel mensen die onder het banenplan vallen. Vooral door de samenwerking met Empatec hebben we direct en indirect veel ‘banenplanners’ aan het werk. Dit is vaak een kwestie van maatwerk. Een persoon dient zich aan en daar zoeken we binnen de organisatie een geschikte plek bij.

Dit is vaak complex qua werkinhoud maar ook qua regelgeving en financiële aspecten. Er zijn daarnaast nauwe afspraken met het Sociaal Domein over het koppelen van personen uit de ‘kaartenbak’ en vacatures bij de gemeente. Dit leidt regelmatig tot geslaagde benoemingen, dan wel speciale afspraken zoals proefplaatsingen of werkervaringsplaatsen” (schriftelijke ambtelijke reactie, 26 augustus 2021). Desgevraagd wordt gesteld, dat de rol van de afdeling HR en Friesland Werkt verder is uitgewerkt in het werving- en selectiebeleid. Het volgende schema wordt hierop verstrekt:

Inhuur van derden

23

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inhuur van derden

24

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Het bovenstaande schema laat zien, dat kennelijk ook klussen zonder budget vergeven kunnen worden. Daarnaast maakt het schema de rol van de HR adviseur en de Werkplaats duidelijk. De adviseur is van het begin af aan betrokken bij iedere vorm van werving en selectie en dus bij de inhuur van externen. Werkplaats beheert het overzicht van interne (herplaatsings)kandidaten en mogelijke interne kandidaten voor klussen. Nadat geen interne kandidaten beschikbaar zijn, wordt de vacature geplaatst op de “werkenbijsite”. Als dat niets oplevert, kan de externe procedure gestart worden. Dit wekt de indruk dat de “werkenbij-site” geen externe site is, aangezien in deze fase de externe procedure nog niet is gestart. Niet duidelijk is wat de status van dit schema is. Ook ontbreekt Friesland Werkt in het schema en is niet duidelijk wanneer Sudwest Werkt nu moet worden ingeschakeld (gelet op het vraagteken in het schema). Desgevraagd wordt hier aangegeven, dat het schema niet helemaal correct is. Op de plaats waar nu de “werkbij-site” wordt ingeschakeld, bedoelt men de Werkplaats. De werkwijze wordt als volgt toegelicht: “Als er geen herplaatsingskandidaat is die past op de functie, wordt de vacature geplaatst op de WERKplaats. Als dat niets oplevert, kan de externe procedure gestart worden. Deze begint met een uitvraag bij “Súdwest Werkt door”. Dit zijn

Inhuur van derden

25

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

personen die een bijstandsuitkering ontvangen in Súdwest-Fryslân. Mocht ook daar geen geschikte kandidaat beschikbaar zijn, dan start de externe procedure. Deze wordt in een apart schema uitgewerkt (is nog niet klaar op het moment van schrijven van dit bericht). De WERKplaats richt zich op de mobiliteit van de medewerkers van SWF. Dit kan echter ook leiden tot een functie buiten SWF. Door het netwerk dat de WERKplaats opbouwt, kan het ook zijn dat de WERKplaats kandidaten aandraagt uit het netwerk voor functies binnen SWF. De WERKplaats ondersteunt de managers en hr-adviseurs bij het zoeken van interne kandidaten. Zodra deze er niet zijn, krijgt “Súdwest werkt door” een seintje (van de HR-adviseur). Als dat niets oplevert, zorgt de HR-adviseur dat de vacature extern geplaatst wordt. De WERKplaats ondersteunt in het inzichtelijk maken en op elkaar afstemmen van de processen. De vacaturepagina op intranet heet ook WERKplaats, maar we hebben daar dus een heel proces achter zitten dat door de HR-adviseurs en ondersteuners wordt uitgevoerd. Als een kandidaat liever buiten de deur kijkt, spreekt de WERKplaats haar netwerk aan van externe partijen om te kijken of daar een detacheringsopdracht (bijvoorbeeld) te vinden is.

Als de WERKplaats door externe partijen benaderd wordt met kandidaten van die partijen, doen wij het omgekeerde voor hen: de WERKplaats zoekt binnen SWF of er plek is voor zo’n kandidaat uit het netwerk. Gaat vaak om tijdelijke klussen. Reguliere vacatures gaan gewoon via het vastgestelde beleid: iedereen krijgt dezelfde kans via het solliciteren en vervolgens op gesprek komen etc. Werkenbij heeft een interne en een externe versie. Intern gebruiken we straks de interne versie (dus alleen voor eigen medewerkers). Als de vacature naar buiten mag, wordt het vakje “internet” aangevinkt en dan verschijnt hij op de vacaturepagina onder onze website (is dus nog in aanbouw). We publiceren nu direct op Werken in Friesland. Bedoeling is om straks op de eigen site te publiceren en op Werken in Friesland te verwijzen naar onze pagina. Vorige week heeft een gesprek plaatsgevonden over Súdwest Werkt: “Súdwest Werkt Door” is het vervolg op “Súdwest Werkt”. Afspraak is dat “Súdwest Werkt Door” 24 uur krijgt om met kandidaten te komen voordat de vacature extern geplaatst wordt. Dit is een realistische periode, want zodra vacatures op de WERKplaats staan, kan “Súdwest Werkt Door” achter de schermen al kijken of er geschikte kandidaten zijn” (ambtelijke reactie, 30 augustus 2021). Rest nog de vraag hoe Friesland Werkt zich nu verhoudt tot Súdwest Werkt Door.

Deze vraag is ambtelijk uitgezet en hierop wordt als volgt gereageerd: “Fryslan Werkt! Is een samenwerkingsorganisatie tussen het UWV, alle Fryske gemeenten en Pastiel. Het doel is om gezamenlijk te verbinden, arrangementen op te zetten & inspiratietours te regelen. Er is veel subsidie vanuit Den Haag beschikbaar via deze club Súdwest Werkt Door! Is een werknaam, een project. Het zijn de participatiecollega’s van onze gebiedsteams die doorwerken om het hele klantenbestand te screenen. Zodat we op hoofdlijnen weten welke klanten er in ons bestand zitten en wat het arbeidspotentieel is. Als het arbeidspotentieel van een bijstandsgerechtigde Kansrijk is dan wordt deze klant doorgespeeld aan het accountteam sociaal domein. Onze opdracht is om deze klanten te matchen met werk of een opleiding. Het kan zijn dat we verbinden met Fryslân werkt als het gaat om een arrangement, het kan ook zijn dat we binnen ons eigen organisatie een arrangement bouwen. Dat is aan ons” (ambtelijke reactie).

Inhuur van derden

26

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Dit wekt de indruk dat het accountteam sociaal domein als een schakel fungeert tussen Sudwest werk door en Fryslan werkt. Hierop wordt als volgt gereageerd: “Nee, niet persé. GT (gebiedsteam, red.) medewerkers kunnen zelf ook rechtstreeks contact zoeken met Fryslân Werkt”. Tevens is de vraag gesteld in hoeverre men bij het zoeken naar externe krachten verplicht is om Súdwest Werkt Door of Fryslan Werkt in te schakelen. Deze vraag wordt als volgt beantwoord: “Fryslân Werkt! heeft geen “kaartenbak”. Managers moeten het accountteam inschakelen wanneer de interne sollicitatietermijn voorbij is. Dan heeft het accountteam sociaal domein 24 uur de tijd om een klant uit de “kaartenbak” te vinden” (ambtelijke reactie, 2 september 2021).

3.3 Hoe verloopt het inhuren van derden in de praktijk? Aan de hand van de interviews kan het volgende beeld worden geschetst met betrekking tot inhuur in de gemeentelijke praktijk. In beginsel kunnen teammanagers zelf besluiten of er wordt ingehuurd, maar in de meeste gevallen wordt ieder besluit besproken en genomen in de managementteams van de ketens. Dit geldt overigens niet voor alle managementteams. Voorafgaand wordt wel altijd advies ingewonnen van de afdeling HR en de afdeling Financiën. De afdeling HR beziet dan of elders in de organisatie capaciteit over is die mogelijkerwijs kan worden ingezet om de taak op te pakken. Ook ondersteunt de afdeling HR in de procesbegeleiding en op verzoek in de selectie. Er wordt zo veel mogelijk over de grenzen van de eigen teams heen gekeken, zo geven de respondenten aan. Aan de andere kant wordt tevens aangegeven, dat de gemeente hier ook actiever mee om zou kunnen gaan. Weer anderen geven aan, dat de inzet van eigen ambtenaren soms problematisch is. Er wordt toch vaak specifieke kennis gevraagd die collega’s niet hebben. Soms duurt het maanden voordat een collega dan goed in de materie thuis is en dan loopt het project al bijna ten einde, zo geven de respondenten aan in dit verband.

Daarnaast opteren ambtenaren in vaste dient niet snel voor een tijdelijke klus binnen een ander team, als daarmee hun vaste aanstelling gevaar dreigt te lopen. Het team inkoop wordt niet vaak voor inhuur ingeschakeld. Sommige ketens werken met overzichten waarin zowel de formatie als het budgetverloop staan aangegeven. Deze overzichten worden besproken in de managementteams van zo’n keten en worden ook gebruikt als controle-instrument: op basis van deze overzichten kan namelijk gecontroleerd worden of iedere inhuur daadwerkelijk is besproken in het betreffende managementteam. Deze werkwijze is echter nog niet gemeentebreed doorgevoerd. Aangegeven wordt dat enkel een formatief overzicht onvoldoende is: je kan immers formatief in de pas lopen, maar budgettair overschrijden, doordat teveel wordt ingehuurd, zo wordt aangegeven. Eén keten heeft op basis van deze overzichten een analyse gemaakt van de reden van inhuur en heeft vervolgens de inhuur kunnen reduceren, zo stelt een respondent. In sommige gevallen wordt met een flexibele schil gewerkt. Het moet dan wel gaan om medewerkers die ongeveer hetzelfde functieprofiel en hetzelfde takenpakket hebben. De gebiedsteams vormen hier een goed voorbeeld van. In beginsel heeft iedere medewerker zijn eigen gebied, maar 10 medewerkers (10% van het totaal) hebben geen eigen gebied en vormen een flexibele schil.