bijlage - Eindrapport Raadsenquête

Met betrekking tot de herziene begroting 2019 wordt voorgesteld om de concept herziene begroting aan te houden en de directie te verzoeken deze aan te passen. Belangrijke reden hiervoor is ‘eerst visie, 149 Geannoteerde agenda DB/AB/ AvA, 28 november 2018

dan budget’.149 AvA-verslag van 29 november 2018: tijdens een informele bijeenkomst waarbij alle wethouders, de RvC en de directie van Empatec aanwezig zijn, wordt de memo van de RvC besproken. Een bestuurder van de gemeente SWF geeft aan al langer te weten dat zij voor een dubbeltje op de eerste rang zitten.

68

In een discussie over het voldoen aan kengetallen stelt de bestuurder dat het aanpassen van de normen niet aan de orde is, omdat deze pas recentelijk zijn vastgesteld. Wanneer een RvC-lid zich afvraagt waarom de gemeenten niet enthousiast reageren op een plan waarbij in de toekomst geen gemeentelijke bijdrage zou worden gevraagd, reageert de bestuurder dat een dergelijke ambitie juist als risicovol ervaren wordt. In een discussie over vervolgstappen stelt de bestuurder van SWF uiteindelijk voor dat onderzocht moet worden in hoeverre een krediet of garantstelling vanuit de gemeente mogelijk is.

10. D  e gemeente Súdwest-Fryslân ervaart gedurende de onderzoeks­ periode een gebrek aan transparantie over cijfers en een financiële onderbouwing hiervan vanuit Empatec. Dit wordt vanuit Empatec niet erkend. De gemeente is afhankelijk van de goodwill van Empatec en kan strikt gezien geen informatie afdwingen. Momenteel wordt nog steeds gewacht op informatie. Ondanks dat Empatec door de gemeente SWF herhaaldelijk om financiële gegevens en een onderbouwing hiervan is gevraagd, geeft de gemeente SWF aan dat de aanlevering van financiële informatie vanuit Empatec tot op de dag van vandaag moeizaam verloopt. Er bestaan ook nog steeds vraagtekens bij de juistheid van de aangeleverde financiële informatie. Mevr. J. Cijntje – Beleidsadviseur Sociaal Domein Vraag: Dan over de informatievoorziening die u kreeg vanuit Empatec. Had u het idee dat er vanuit Empatec volledige openheid van zaken werd gegeven? Nou ja, nee. Nu is het niet zo zeer dat wij vanuit de NV informatie kregen dan wel vanuit de GR. Wat wel veel ter sprake is geweest is de tijdigheid van stukken. Dhr. P. Zondervan - Gemeentesecretaris Vraag: U bent als gemeentesecretaris verantwoordelijk voor de uitoefening van, zeg maar, dat het college voldoende informatie krijgt. Die informatie moet zo goed mogelijk zijn, dus zo volledig mogelijk en ook tijdig.

Is dat wat betreft de informatievoorziening van Empatec richting in dit geval het college volgens u altijd op orde geweest? Nee, beslist niet. Dat hebben mijn collega’s in verschillende bewoordingen hier al gezegd. De tijdigheid en de volledigheid waren vaak een probleem. Wat voor de ambtenaren tijdnood creëerde om tijdig hun portefeuillehouder, hun college in stelling te brengen voor de discussie die in de GR moest plaatsvinden. Dat is heel vaak niet tijdig geweest. En als je doorvroeg, kwalitatief soms ook niet datgene wat je van elkaar verwacht. Dat is lang een probleem geweest. Mevr. G. Wielinga – Wethouder Sociaal Domein Daar zit het ‘m wel in. U noemt kwaliteit en tijdigheid. Ik zeg, tijdigheid, daar vind ik niet zo veel van. Dat is hooguit lastig. Het zit ‘m meer op het grensgebied van kwaliteit en het gewoon niet aanleveren. Wat mij betreft moeten we ‘m daar zoeken. Dhr. M. Offinga – Wethouder Financiën Het ophalen van de kerngegevens van de NV was een moeizaam proces. Dat herken ik nog steeds; dat kan ik alleen maar beamen.

Eindrapport raadsenquête

69

Ambtelijk medewerker financiële functie Er waren altijd veel vragen die niet of onvoldoende beantwoord werden door Empatec. Daar bleef het vaak op hangen. Ik kon er niet de vinger opleggen of het kwam dat men het niet voor elkaar had, of dat het onwil was om hem te informeren. Soms waren de vragen niet zo moeilijk en leek het of men de informatie niet wilde geven. Men liet niet het achterste van de tong zien. Vanuit Empatec is de beleving heel anders. Dhr. E. van der Sluis – Voorzitter RvC Empatec Ik maak bezwaar tegen het beeld dat hieruit ontstaat dat er sprake zou zijn van intransparantie en van onwil om alles te delen wat nodig was. We hebben alle stukken gedeeld, om dat zichtbaar te maken. Ik zeg niet dat het de afgelopen jaren op elk moment een tien is geweest, maar als het gaat om de intrinsieke inzet van zowel bestuurder en financiële functie als de RvC, mag er geen misverstand over bestaan dat wij helemaal niets te verbergen hebben en altijd alles hebben willen aanreiken wat er nodig was. Dat de aangeleverde financiële informatie in ieder geval niet altijd juist was, bleek in oktober 2019, toen er een financiële omissie aan het licht kwam. Het gebrek aan financiële informatie vanuit Empatec en de onderbouwing daarvan zijn een risico voor alle gemeenten in de GR F-W, omdat de GR F-W 100% aandeelhouder is van Empatec.

Daarbij zijn de risico’s voor de gemeente Súdwest-Fryslân binnen de GR F-W het grootst doordat de gemeente Súdwest-Fryslân het grootste aandeel van deze kosten voor haar rekening moet nemen. In een discussie over de begroting 2019 Empatec wordt tijdens een DB van 10 april 2019 bijvoorbeeld aangegeven dat de gemeente SWF heeft gevraagd om onderbouwing van een verhoging van de gemeentelijke bijdrage. Zo staat in het verslag: “De gemeente Súdwest-Fryslân heeft verzocht om een 150 Verslag van de vergadering van het AB en DB van Fryslân-West. 10 april 2019

nadere onderbouwing van de verhoging van de gemeentelijke bijdrage per SW-medewerker.”150 Het ontbreken van een onderbouwing van het benodigde bedrag is volgens diverse ambtenaren en bestuurders de reden dat men ervoor kiest de gemeentelijke bijdrage niet structureel te verhogen. Om de huidige businesscase te kunnen voltooien moest worden gewacht op informatie vanuit Empatec. De gemeente is afhankelijk van de medewerking van Empatec en kan deze cijfers niet opeisen. Mevr. G. Wielinga – Wethouder Sociaal Domein Nou, ik heb ook gezegd, als je ‘m echt goed afpelt dan is dat wat we nog nodig hebben, de onderbouwing van een aantal kosten. Ik heb ze opgesomd en dat zijn eigenlijk de overheadkosten van Empatec. Als we die onderbouwing krijgen, dan kunnen we met z’n allen dat toekomstperspectief neerzetten. Ik houd er nog wel vertrouwen in dat we die krijgen. Anders hebben we een andere situatie. Dus ik houd daar nog vertrouwen in. Vraag: Maar waarom, was mijn vraag. Waar komt dat vertrouwen vandaan als er een tijdlijn is van jaren waarin het allemaal niet lukt en waarbij het niet op feiten lijkt gebaseerd te zijn maar meer op gevoelen? Uiteindelijk hebben we natuurlijk heel veel stappen genomen waardoor je wel dingen kunt doen. Je kunt wel een position paper vaststellen, je kunt wel een keuzedocument vaststellen. We zijn nu bezig in het traject van businesscase.

Daar hebben we dit nog voor nodig. Nou, ik houd inderdaad goede moed dat we die krijgen. Vraag: Want u kunt die niet zelf gaan halen? Wij kunnen die strikt formeel juridisch gezien niet zelf gaan halen op dit moment, nee.

70

Vaststellingen Financiën

6.

1. V  anaf 2015 ontstaat er een operationeel tekort als gevolg van een lagere rijksbijdrage. Hier wordt jarenlang geen structurele oplossing voor gevonden in de vorm van een nieuwe strategie of een structureel hogere bijdrage. Vanwege het hoge eigen vermogen van Empatec wordt er tot 2018 weinig urgentie gevoeld om snel tot een oplossing te komen voor het tekort. Wanneer in 2015 de Participatiewet zijn intrede doet en de vergoeding per WSW’er vanuit het rijk omlaag gaat, ontstaat er langzamerhand een tekort aan inkomsten. Aanvankelijk denkt Empatec dit met DWAAN.2019 te kunnen oplossen. Later blijkt dat het operationeel resultaat met DWAAN.2019 niet voldoende is om de tekorten als gevolg van het invoeren van de Participatiewet te kunnen dekken. Nadat blijkt dat de subsidietekorten hoger uitvallen dan verwacht en dit niet kan worden gedekt met het operationele resultaat van Empatec met de uitvoering DWAAN.2019, wordt er georiënteerd op een nieuwe strategische koers.151 Toelichting directeur Empatec tijdens een DB van 30 mei 2018: “In 2014 is een reorganisatietraject in

151 Notulen van de extra vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West. 30 mei 2018

gang gezet om het tij enigszins te keren. Het doel was om het operationeel resultaat met € 3,5 miljoen te verbeteren. Ondanks de realisatie van deze € 3,5 miljoen door het DWAAN.2019-project, was dit niet voldoende. Een en ander heeft ertoe geleid het bedrijf op een andere manier te organiseren, met als uitgangspunt om mensen met een beperking zinvol werk te laten doen tegen minimale gemeente­ lijke kosten. Dit alles heeft er onder andere in geresulteerd dat de commissie Van Gent heeft onderzocht wat de economische criteria zijn waar het bedrijf zich aan moet houden. Deze criteria hebben ervoor gezorgd dat de raden hebben gezegd dat zij een plan en een meerjarenperspectief willen zien. Dit heeft erin geresulteerd dat er in maart een visie is opgesteld met een ander werkmodel.” De directie van Empatec en de bestuurders van de GR F-W ervaren, mede omwille van het hoge eigen vermogen van Empatec, weinig tijdsdruk om de nieuwe strategische koers, die een oplossing moet bieden voor dit oplopende tekort, uit te werken. Dit blijkt uit onder andere de notitie van 26 februari 2017 van de voormalig directeur van Empatec, waarin het volgende staat: “Er is ook geen haast.

De NV heeft met € 10 miljoen eigen vermogen geen enkele financieringsdiscussie en voorziet dat het komende jaar ook zeker niet.” Deze notitie is besproken tijdens een vergadering van de RvC, het AB en de AvA op 10 april 2017. Ook in deze vergadering komt naar voren, dat men ervaart de tijd te hebben en te willen nemen om de nieuwe strategische koers voor het bedrijf uit te werken, onder leiding van de nieuwe directeur die in 2017 aantreedt. Intussen worden er geen maatregelen getroffen om het tekort financieel te dichten.

Eindrapport raadsenquête

71

2. D  e financiële huishoudingen van de GR F-W en Empatec zijn vermengd geraakt, waardoor er onvoldoende duidelijkheid over de wederzijdse rechten en verplichtingen is ontstaan. Het tekort wordt in de balans van de GR F-W als vordering op de deelneming Empatec NV weergegeven, waardoor het oplopende tekort minder transparant naar voren komt. Het is uit de stukken af te leiden dat de daadwerkelijke bijdrage van Empatec aan de GR F-W ontoereikend was om de kosten van de GR F-W te dekken. Maar het vereist een goed ingevoerde lezer, met de nodige financiële kennis, om de jaarstukken van de GR F-W (of Empatec) tot je te kunnen nemen en dit te kunnen vaststellen. Door de beoogde liquiditeitsstroom tussen Empatec en GR F-W niet of slechts gedeeltelijk te laten plaatsvinden en in plaats daarvan dit als vordering op de deelneming NV in de balans weer te geven blijft de vordering voor in ieder geval financieel onvoldoende onderlegde personen, onder de radar. Maar zelfs de concerncontroller van de gemeente Súdwest-Fryslân verklaart in zijn openbare verhoor, dat hij niet op de hoogte was van het feit dat er een vordering bestond. Dhr. S. Admiraal - Concerncontroller Vraag: Nog even terugkomend op die vordering. U antwoordde wat uw advies zou zijn geweest als u het had geweten maar ik constateer dat u niet wist dat de vordering in de jaarrekening was opgenomen. Klopt dat? Klopt.

Ambtelijk medewerker financiële functie De eerste keer had hij niet eens door hoe het zat. Bij de tweede jaarrekening vond hij het een aparte constructie. Er werd verwezen naar de commissie Van Gent, waarin besloten is aan welke parameters men moest voldoen. Daar ging ook intern de discussie over: de financiële afdeling was helemaal niet betrokken geweest bij de ontwikkeling van de parameters. Tegelijkertijd staat in de jaarrekening van de Empatec 2018 het volgende: “De NV Empatec betaalt ieder jaar een bijdrage van rond de € 3 miljoen aan de GR Fryslân-West. Dit bedrag is voor een bedrag van € 8,351 miljoen nog niet daadwerkelijk betaald, maar als schuld aan de GR opgenomen vanwege de niet toereikende liquide middelen stand van de NV Empatec. In 2019 zal de schuld voor een groot deel worden afgewikkeld”. De jaarrekening van 2018 van Empatec noemt dus duidelijk het bestaan van deze vordering. De jaarrekening van de GR benoemt dit tekstueel niet. Dit is opmerkelijk, omdat de financiële directeur van Empatec in deze periode tevens de secretaris van de GR F-W was en beide jaarrekeningen onder zijn verantwoordelijkheid zijn opgesteld. Vanaf 2015 is al duidelijk dat het resultaat van Empatec niet meer toereikend is om het tekort van de GR aan te vullen.

Toch blijft het beeld overheersen dat Empatec het goed doet en winst maakt, terwijl dat beeld niet overeenstemt met de cijfers in de jaarrekeningen van zowel Empatec als de GR F-W, 152 KokxDeVoogd, pag. 4

als waren zij nog één (geconsolideerde) entiteit.152 Op deze manier is voor een aantal jaren een oplossing gevonden, waarbij aan de ene kant Empatec niet daadwerkelijk de beoogde bijdragen hoeft te betalen. Als ze dat wel had moeten doen, waren de financiële kengetallen (nog) negatiever gaan scoren, met name wat betreft liquiditeit (als het uit de liquide middelen zou worden betaald) en/of solvabiliteit (als het uit het eigen vermogen zou worden

72

betaald)) Aan de andere kant hoeven de gemeenten met deze aanpak niet extra bij te dragen aan de GR F-W. Gemeenten zijn verplicht om financiële tekorten in een gemeenschappelijke regeling op te lossen. Dat vergt veelal tijdelijke of structurele extra bijdragen. De gehanteerde aanpak is een tijdelijke oplossing. Het onderliggende structurele probleem - de financiële resultaten van Empatec zijn onvoldoende om de tekorten in de GR F-W op te vangen - wordt daarmee niet opgelost. Op een gegeven moment wordt het probleem te groot: het onderliggende probleem wordt niet opgelost, ook niet met voorstellen voor strategie en een doorontwikkeling van Empatec. De tekorten blijven en de vordering van de GR F-W op Empatec loopt zo hoog op dat deze niet meer (volledig) gedragen kan worden door Empatec als zo wordt doorgegaan. Het ontvlechten van Empatec en de GR F-W zorgt er uiteindelijk voor dat het onderliggende probleem komt bloot te liggen, zie jaarrekening 2018. Dan ontstaan er discussies. Zie ook discussie begroting 2019; vraag van de RvC: “Moeten wij die bijdragen wel leveren? ”

3. E  r is jarenlang gewacht met een structurele aanpak van het financiële tekort bij de GR F-W. Dit werd voornamelijk ‘provisorisch gedicht’ met incidentele bijdragen. Belangrijk is te onderkennen dat er sprake is van openeindfinanciering voor Empatec: tekorten dienen altijd te worden gedekt. Het tekort, dat als gevolg van de dalende rijkssubsidies ontstaat, loopt in 2018 op tot meer dan € 8 miljoen. Hoewel de roep om een hogere structurele bijdrage vanuit Empatec steeds sterker wordt, omdat de financiële situatie daarom vraagt, komt deze hogere structurele bijdrage er tot medio 2019 niet. Wel wordt een aantal maal besloten tot een hogere eenmalige bijdrage om de meest prangende financiële problemen op dat moment te kunnen oplossen. Met name het college Súdwest-Fryslân is terughoudend in het structureel verhogen van de eigen bijdrage. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de structurele verhoging die er medio 2019 kwam, er is gekomen als gevolg van een raadsbesluit, terwijl het college daarvoor niet tot een structurele verhoging besloot. Empatec is geen hoofd­ onderwerp in het Coalitieakkoord 2018 en is ook in de formatie niet expliciet aan de orde geweest.

4. D  e financiële administratie van Empatec is gedurende de onderzoeksperiode niet goed op orde; dit vertroebelde het inzicht in de daadwerkelijke financiële situatie. Deze was nog nijpender dan gedacht. Op 22 oktober 2019 meldt de directie van Empatec aan de GR F-W dat er onverwachte financiële tegenvallers zijn. De bevindingen van de directie wijzen op boekhoudkundige fouten, waardoor Empatec naar verwachting het jaar 2019 afsluit met een negatief resultaat van € 1,2 miljoen. Voor de GR F-W wordt een negatief resultaat verwacht van € 940.000.153 Bij het opstellen van de begrotingen is geen

153 KokxDeVoogd, pag. 4

rekening gehouden met deze tekorten; de begrotingen waren destijds sluitend zonder tekorten. Door deze omissie staat de liquiditeitspositie van Empatec dermate onder druk dat er betalings­ problemen dreigen te ontstaan. Als gevolg hiervan besluit de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân uiteindelijk in december 2019 om incidenteel € 2.860.000 (van de benodigde € 5 miljoen die Empatec van de GR F-W vraagt) beschikbaar te stellen om betalingsproblemen te voorkomen. Als gevolg van deze omissie laten de directie en de RvC van Empatec een financiële doorlichting uitvoeren.

Eindrapport raadsenquête

73

Dhr. E. van der Sluis – Voorzitter Rvc Empatec Dat is een heel rapport, waar heel precies in staat: daar kun je dit aan doen; voor een deel zit het ‘m in de processen, voor een deel zit het ‘m in de inrichting en sturing van de financiële functie. Er zaten ook elementen in hoe je in de sturing op de vakbedrijven een volgende stap kunt zetten. Alle aanbevelingen hebben wij onverkort overgenomen, want daarvoor hadden we dat onderzoek laten doen. Het werkt binnen een RvC zo, dat een auditcommissie zich heel specifiek met de interne bedrijfsvoering en financiën bezighoudt. Die hebben elke maand op de agenda: wat gebeurt hier, wat is de voortgang, komen we nieuwe knelpunten tegen? Er werd maandelijks of eens in de zes weken aan de RvC teruggekoppeld. Daar zijn we natuurlijk bovenop gaan zitten, dat is helder. Maar het beeld was niet dat het een rommeltje was. Dat was het niet. Er was wel ruimte voor verbetering. We zijn nu ongeveer twee jaar verder. Ik geloof dat we nog in het staartje zitten van de aanbevelingen van destijds, dus dat hebben we heel serieus opgepakt. Dat mag ook van een RvC en een bestuurder verwacht worden. Of met het implementeren van deze aanbevelingen de (financiële) bedrijfsvoering van Empatec op orde is, kan de commissie niet vaststellen en is ook geen expliciet onderwerp van onderzoek.

De commissie sluit op basis van door haar gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten zeker niet uit dat op onderdelen van de huidige bedrijfsvoering, zowel op Financiën als op HR, er nog steeds tekortkomingen zijn. (Voormalig) medewerker Empatec Binnen Empatec vindt geen bewaking plaats van de lopende verplichtingen. Denk hierbij aan verplichtingen richting leveranciers/klanten/medewerkers, afloopdata contracten en openstaande verlofsaldi van medewerkers. (Voormalig) medewerker Empatec Er zijn geen KPI-rapporten, geen targetstellingen, geen doelstellingen en er is geen monitoring van gemaakte afspraken. Ook vonden/vinden er geen functioneringsgesprekken plaats, omdat dit door een extern bureau geadviseerd is en door HR is overgenomen.

74

Vaststellingen betrokkenheid, informatie aan en rol van de raad

7.

1. De betrokkenheid van de raad intensiveerde vanaf 2017. Tot 2017 worden er vanuit de raad zelden vragen gesteld ofwel moties of amendementen op zienswijzen ingediend over Empatec. Dit komt overeen met de conclusies uit eerdere onderzoeksrapporten dat de raad, tot hij kennisnam van de strategische visie van Empatec, relatief beperkt aandacht had voor Empatec.154 Deels kwam dit volgens KokxDeVoogd voort uit de heersende gedachte dat het tot 20172018 “goed ging bij Empatec.” Zo beperkt de sturing vanuit de gemeenteraad zich tot 2017-2018 groten­

154 Rapport KokxDeVoogd, pag. 16, 19. 2020

deels tot het (mee)bepalen van de gemeentelijke bijdrage en het uiten van de gevoelens op de (concept) begroting van de GR F-W. Echter wil dit niet zeggen dat de raad of het college geen zorgen had over de ontwikkelingen, welke geuit werden in de (voorgestelde) zienswijze op de (concept)begroting van de GR F-W. Al vanaf 4 juli 2015 worden er in de zienswijze van de raad zorgen geuit over het feit dat de doorberekening van de GR F-W aan Empatec “steeds verder oploopt.” Gezien die ontwikkeling besluiten raad en college meer aandacht te vestigen op de GR F-W: “Dit houdt in dat het college, in afwijking van de werkwijze in voorgaande jaren, de raad adviseert een zienswijze vast te stellen.” Ook worden in deze raadsvergadering zorgen geuit over de haalbaarheid van de ambitieuze doel­ stelling van het herstructureringsprogramma DWAAN.2019, waarmee wordt getracht de oplopende tekorten te compenseren met een sterk groeiend operationeel resultaat. Tot 20 juli 2017 lijken deze zorgen echter ongegrond. Er is volgens de raadsvergadering van 29 september 2016 “sprake van een financieel gezonde situatie” die (mede) te danken is aan het herstructureringsprogramma DWAAN.2019 waarmee Empatec de uitdagingen “uitermate goed” heeft opgepakt. Tijdens de raadsvergadering van 20 juli 2017 wordt echter het volgende geconcludeerd: “Het programma DWAAN.2019 van Empatec dateert uit 2014.

Een van de doelen van dit herstructureringsprogramma was en is het zo goed mogelijk dichten van het financiële gat tussen het verlies van de GR en het operationeel resultaat van de NV. Voor de jaren 2017-2019 (en verder) werd een stapsgewijze stijging van de doorberekening aan NV Empatec begroot van € 3,2 miljoen in 2016 tot € 4,4 miljoen in 2019. DWAAN.2019 moest ervoor zorgen dat in 2019 het operationeel resultaat van Empatec € 3,7 miljoen hoger is dan in 2014. Deze stijging van het operationeel resultaat zou daarmee voldoende moeten zijn om de gestegen doorbelasting te kunnen dekken. De werkelijkheid is minder rooskleurig. Het verlies van de GR F-W loopt in 2019 op tot -/- €5.785.000 en in 2022 tot zelfs -/- €7.062.000. Het in 2019 verwachte operationeel resultaat van Empatec wordt begroot op € 2.443.000. Het gat wordt dus niet gedicht in de komende jaren;

Eindrapport raadsenquête

75

althans niet dankzij DWAAN.2019. De statutaire reserve van de Empatec is nog tot 2020 toereikend om dit verschil af te dekken. Het is nog te vroeg om te concluderen dat DWAAN.2019 niet is geslaagd. Wel is duidelijk dat in ieder geval een van de doelen (het operationeel resultaat van de NV is in 2019 € 3,7 miljoen hoger dan in 2014) niet is behaald.” (Mede) naar aanleiding van deze constatering wordt geconcludeerd dat een (tussen)evaluatie van DWAAN.2019 op zijn plaats is. Des te meer omdat in de 155 Raadsvergadering d.d. 29 september 2016

aanbiedingsbrief het vervolg op DWAAN.2019, Route 2024, wordt aangekondigd.155 In de periode vanaf 2018 is de aandacht vanuit de raad voor Empatec sterk vergroot. Dit blijkt uit de verschillende moties en raadsvragen die vanaf deze periode worden ingediend, maar ook uit de zienswijze op de begrotingen, ontvangen voor de GR F-W en Empatec. Suggesties bevatten vanaf het jaar 2018 bovendien structureel de opmerking dat stukken nog “weinig

156 Zienswijze raad. d.d. december 2020

bevatten van wat al in de position paper is besloten”.156 Ook wordt gewezen op onvolledigheden en onvolkomenheden en wordt twijfel geuit over de bedrijfsmatige situatie en de liquiditeit. Zo staat in de zienswijze van 2021: “De begroting spreekt wederom van de inhuur van meer vakkrachten ter ondersteuning van het afnemend aantal WSW’ers en Beschut Werkers (p. 8). Wij hebben in de zienswijze over 2020 kanttekeningen geplaatst bij deze ontwikkeling. Wij zien graag een plan waarin ingegaan

157 Zienswijze raad. d.d. december 2020

wordt op de ‘aanvullende maatregelen’ met betrekking tot het liquiditeitsprobleem (p. 12).”157

2. I nformatievoorziening aan de raad over financiële ontwikkelingen via raadsvoorstellen. In de raadsvoorstellen vanuit het college wordt toegelicht hoe de financiële stromen tussen de GR F-W en Empatec lopen en worden de risico’s en financiële aspecten/gevolgen toegelicht, behorend bij keuzes over de begroting van de GR F-W.

30 april 2015 In het raadsvoorstel voor de begroting 2015 wordt de gemeenteraad gevraagd de herziene begroting 2016 en de eerste begroting 2017 van de GR Fryslân-West voor kennisgeving aan te nemen. Er worden in het raadsvoorstel een aantal kanttekeningen bij de begroting toegelicht. Zo kloppen de cijfers in de begroting nog niet met de bedragen van de toegekende subsidies, is de begroting over het algemeen ‘summier van aard’ en moeten de procedures en termijnen - zoals opgenomen in de Wgr - in de toekomst worden nageleefd (deze begroting is te laat ingediend, gezien de uiterlijke termijn van ‘voor 15 april’). Het college neemt zich voor om steviger te gaan sturen op de GR F-W. “Dit houdt in dat het college, in afwijking van de werkwijze in voorgaande jaren, de raad adviseert een zienswijze vast te stellen. Deze zienswijze is in het gehele werkgebied van de GR F-W afgestemd zodat er gelijkluidende zienswijzen worden geformuleerd en ter vaststelling aan de raden worden voorgelegd.” De gemeenteraad besluit in te stemmen en de begroting(en) aan te nemen voor kennisgeving.

4 juni 2015 In het raadsvoorstel bij de begroting voor 2016 GR F-W worden zorgen geuit over de stijging van de doorberekening van de GR F-W aan Empatec en de haalbaarheid van de opgenomen oplossings­ richtingen. “Uit de begroting blijkt dat de doorberekening van de GR F-W aan Empatec steeds verder oploopt. Het eerdergenoemde programma DWAAN.2019 moet ervoor zorgen dat in 2019 het operationele resultaat van Empatec € 3,7 miljoen hoger is dan in 2013. Dit is een ambitieuze doelstelling waarvan de haalbaarheid onzeker is.”

76

De begroting is tijdig (vóór 15 april) aangeboden aan de gemeenteraden. Een inhoudelijke beoordeling van de begroting van de GR F-W wordt op dit moment echter lastig geacht, omdat de koppeling met de begroting van Empatec ontbreekt. Daarom wordt de raad bij de begrotingswijziging van de begroting 2016 opnieuw in de gelegenheid gesteld om haar gevoelen te uiten. De gemeenteraad besluit in te stemmen en de begroting(en) aan te nemen voor kennisgeving.

29 september 2016 De raad wordt gevraagd om de herziene begroting 2016 en de eerste begroting 2017 van de GR F-W voor kennisgeving aan te nemen. In het raadsvoorstel herziene begroting 2016 en eerste begroting 2017 wordt geconcludeerd dat er, ondanks het negatieve resultaat, sprake is van een financieel gezonde situatie, mede dankzij het eigen vermogen: per 31 december 2015 € 11.606.000. Over de toekomst wordt het volgende geconcludeerd: “Voor de jaren 2017-2019 (en verder) wordt een stapsgewijze stijging van de doorberekening aan Empatec begroot van € 3,2 miljoen in 2016 tot € 4,4 miljoen in 2019. Om deze stijging te kunnen opvangen, is Empatec in 2014 begonnen met het herstructurerings­ programma DWAAN.2019 dat ervoor moet zorgen dat in 2019 het operationeel resultaat € 3,7 miljoen hoger is dan in 2013. Deze stijging van het operationeel resultaat is voldoende om de gestegen doorbelasting te kunnen dekken.” De gemeenteraad besluit in te stemmen en de begroting(en) voor kennis­ geving aan te nemen.

2 maart 2017 In het raadsvoorstel van de gewijzigde begroting 2017 GR F-W blijkt dat er nog sprake is van een “relatief gezonde situatie”. Echter worden er wel zorgen geuit over de toekomst, vanwege de afnemende bijdragen. Onder het kopje ‘financiële aspecten/gevolgen’ worden deze zorgen toegelicht. Over het herstructureringsprogramma DWAAN.2019 wordt gezegd dat dit achterblijft bij de verwachting. Toegelicht wordt dat de enige mogelijkheid die de GR F-W heeft om extra inkomsten te genereren, het verhogen van de gemeentelijke bijdrage is. Op dit moment is het voor de gemeente(n) nog onduidelijk waar dit tekort structureel uit gedekt gaat worden. Daarnaast worden in dit raadsvoorstel zorgen geuit over het feit dat “het bedrag dat doorberekend wordt naar de NV” elk jaar stijgt. Om een duidelijker beeld te krijgen over de toekomst, ziet de gemeente graag een meerjarenbegroting. “Op dit moment is de begrote winst van de NV niet toereikend om het verlies van de Fryslân-West te compenseren. Dit gaat ten laste van de niet gebonden reserve.

We zien graag een structurele oplossing in de toekomst voor dit probleem.” Ook wordt aangegeven dat de “relevante kengetallen – current ratio, solvabiliteit en weerstandsvermogen –aangeven dat de GR F-W in staat is om op korte en lange termijn haar schulden te voldoen en dat de GR F-W eventuele risico’s financieel kan opvangen.” Hier ontbreekt een referentie aan de bron (rapport commissie Van Gent). Bovendien is de conclusie over de kengetallen onjuist, gezien het rapport commissie Van Gent waaruit blijkt dat de solvabiliteit in het gedrang komt. De raad besluit kennis te nemen van de herziene begroting 2017 GR Fryslân-West en de zienswijze op deze begroting, zoals verwoord in bijgaande brief, vast te stellen, met de wijziging om de tekst over Beschut Werk te schrappen.

Eindrapport raadsenquête

77

20 juli 2017 De raad wordt gevraagd kennis te nemen van de jaarstukken 2016 van de GR F-W en Empatec, de eerste begroting 2018 van de GR F-W, de reactie op de zienswijze naar aanleiding van de herziene begroting 2017, het proces meerjarenplan Route 2024, en de zienswijze op de jaarstukken 2016 en de eerste begroting 2018 vast te stellen. In het raadsvoorstel worden zorgen geuit dat DWAAN.2019 het oplopende subsidietekort niet voldoende kan dekken. Daarom wordt gevraagd om een tussenevaluatie. Het is nog te vroeg om te concluderen dat DWAAN.2019 niet is geslaagd. Wel is duidelijk dat in ieder geval een van de doelen (het operationeel resultaat van de NV is in 2019 € 3,7 miljoen hoger dan in 2014) niet is behaald. Wij zijn van mening dat een gedegen (tussen)evaluatie van DWAAN.2019 op zijn plaats is. Te meer omdat in de aanbiedingsbrief het vervolg op DWAAN.2019, Route 2024, wordt aangekondigd. Er wordt een toelichting gegeven op de financiële stromen tussen Empatec en de GR F-W. [TABEL]

Geconcludeerd wordt dat “de statutaire reserve voldoende dekking geeft tot het jaar 2020.” Onder het kopje ‘risico’s’ wordt benoemd dat de gemeenten eventuele tekorten moeten aanvullen en daarmee risicodrager zijn. “Het is daarom van belang dat ontwikkelingen bij Empatec nauwlettend worden gevolgd.” De raad besluit kennis te nemen van de zienswijze en deze vast te stellen.

8 maart 2018 In het raadsvoorstel behorende bij de (herziene) begroting van de GR 2018, staat in een tabel het overzicht van jaarlijkse doorbelasting van het verlies van de GR F-W aan Empatec. Te zien is dat de statutaire reserves teruglopen en het nettoresultaat negatief is vanaf 2016. In dit overzicht is echter niet weergeven hoe het totale bedrag van de vordering op Empatec zich ontwikkelt. In de risico­ paragraaf is aandacht voor de governancestructuur (“Het risico in de huidige structuur bestaat eruit dat de GR F-W haar grip op de NV verliest.”). In de aanbiedingsbrief vanuit de secretaris van het DB (14 december 2017) wordt aangegeven dat er - voor het eerst halverwege 2018 - liquiditeitsproblemen verwacht worden en dat het niet realistisch is dat het nieuwe strategisch plan het negatieve subsidieresultaat volledig zal kunnen compenseren. Daarom zullen beslissingen moeten worden gemaakt over de verhoging van de gemeentelijke bijdrage. “Ondanks de Gemeenteraadsverkiezingen, bij een aantal van onze gemeenten, zullen in het voorjaar van 2018 omwille van de continuïteit van Pastiel/Empatec, toch beslissingen genomen dienen te worden over de verhoging van de gemeentelijke bijdrage.” (Aanbiedingsbrief 14 december 2018, dhr. R. Dijkstra)

78

In reactie op deze brief stuurt de gemeenteraad een brief aan het DB (1 februari 2018) waarin wordt aangegeven dat hij graag ziet welk langetermijnperspectief wordt ontwikkeld. Gevraagd wordt om de benodigde tijd voor zorgvuldige afwegingen en besluitvorming in de gemeenteraden. [TABEL]

De raad besluit kennis te nemen van de herziene begroting 2018 van de GR F-W en de brief met daarin de zienswijze vast te stellen.

4 oktober 2018 In het raadsvoorstel over de jaarrekening 2017 GR F-W en Empatec en eerste begroting GR F-W 2019 wordt gevraagd om een incidentele bijdrage van € 512.000. De definitieve toekenning van de incidentele extra bijdrage vindt plaats na vaststelling van de nieuwe strategie en de financiële meerjarenplannen van Empatec. De gemeenteraad besluit hiermee in te stemmen. In het raadsvoorstel worden opnieuw zorgen geuit over de afnemende rijksinkomsten voor de komende jaren en het feit dat deze verdere daling helaas “niet volledig gecompenseerd kan worden” door een beter resultaat van Empatec. Geconcludeerd wordt dat het moment is aangebroken waarop de gemeentelijke bijdrage verhoogd zou moeten worden. Echter, de gemeente kiest voor een eenmalige extra bijdrage, gezien het feit dat er momenteel discussie wordt gevoerd over de toekomst. Ook wordt de toekomststrategie Pastiel/ Empatec geagendeerd en wordt aangegeven dat “een aantal gemeenten” gezamenlijk een onderzoeksbureau opdracht heeft gegeven om dit scenario en een aantal andere scenario’s te belichten. Verwacht wordt dat in maart 2019 een richtinggevend besluit kan worden genomen over de toekomst van het bedrijf. “Het is Empatec sinds 2002 gelukt om de gemeentelijke bijdrage op het niveau van € 500 per jaar per SW-medewerker te houden.

Empatec heeft in de aanbiedingsbrieven bij de begrotingen van voorgaande jaren aangegeven dat zij verwachtten dat deze bijdrage op termijn zou moeten stijgen. Dat moment is nu aangebroken. Omdat er gelijktijdig een discussie wordt gevoerd over de toekomst en structurele oplossing­richtingen voor het bedrijf in de gemeenten, wordt er in eerste instantie gekozen voor een eenmalige extra bijdrage van gemeenten voor het jaar 2019 om de begroting sluitend te krijgen. De eenmalige (incidentele) bijdrage voor Súdwest-Fryslân betreft € 557.662.“

Eindrapport raadsenquête

79

4 juli 2019 In het raadsvoorstel over de eerste begroting GR F-W 2020 en de visie op de doorontwikkeling van de GR F-W wordt de gemeenteraad gevraagd eenmalig in te stemmen met een extra bijdrage van € 750,000 als tegemoetkoming in de kosten van de transitie naar een werkleerbedrijf en als dekking van de meerkosten per SE’er. Tevens wordt de raad gevraagd dit op te nemen in de begroting als on­vermijdelijke ontwikkeling en in te stemmen met de voorgestelde richting van de verdere ontwikkeling van Empatec en de GR F-W. In het raadsvoorstel wordt toegelicht, dat het subsidietekort vanuit de GR F-W werd opgevangen door de winsten en reserves van de GR F-W, maar dat het AB heeft besloten dat dit per 2020 niet meer mag in verband met liquiditeitseisen die voortvloeien uit een door het bestuur ingestelde commissie [Van Gent]. Omdat de begroting nog niet geënt kon worden op de koers werkleerbedrijf, wordt geadviseerd in de reactie op de begroting alleen op het jaar 2020 in te gaan en het meerjarenperspectief niet over te nemen. Op dat moment ontvangt Empatec € 500 structureel per SE’er. De GR F-W vraagt daar dus € 1.500 bij; een totaal van een gevraagde bijdrage van € 2.000 per SE’er.

(Voor het jaar 2019 is de bijdrage per SE’er eenmalig al verhoogd naar € 1.500.) In tegenstelling tot het advies besluit de raad via een amendement tot een structurele verhoging van de gemeentelijke bijdrage naar € 2.000 per SE’er.

17 december 2020 In het raadsvoorstel over de eerste begroting GR F-W 2020 wordt aangegeven dat er tot dusver nog geen besluit is genomen over de koers en de bedrijfsaanpak van het sociaal werkbedrijf. Onder tijdsdruk is daarom in het AB van 6 november besloten de voorliggende begroting op formele grond aan de bieden, hoewel de tekstuele en cijfermatige presentatie nog niet is afgerond. Daarnaast is er nog geen overeenstemming over de herziene begroting 2020. Ook de jaarrekening 2019 van Empatec en de GR F-W zijn op moment van schrijven nog niet vastgesteld. De verwachting en de planning is dat dit op 25 november wordt afgehandeld. De begroting 2021 dient echter, na eerder verleend uitstel door de provincie, uiterlijk op 15 december 2020 bij de provincie te worden ingediend. Lukt dat niet, dan kan de GR F-W onder preventief financieel toezicht worden gesteld. In het raadsvoorstel staat over ‘kortlopende schulden en vordering’, op basis van het KDV, het volgende: “Op pagina 18 wordt kortlopende schulden en vorderingen benoemd. Eind 2019 lijkt dit € 17,6 miljoen. Eind 2018 was dit € 8.309.000. Ons is niet duidelijk waar deze snelle stijging vandaan komt. Hiervoor zien wij graag een verklaring.” De gemeenteraad besluit in de stemmen met de zienswijze op de begroting, inclusief enkele tekstuele wijzigingen, waaronder de tekst over de snelle stijging.

17 december 2020 In een raadsvoorstel wordt de gemeenteraad gevraagd om de GR F-W een financiële impuls te geven om betalingsproblemen te voorkomen door hiervoor vanuit de gemeenten in totaal een incidentele bijdrage van € 5 miljoen te verstrekken, voor het aandeel van de gemeente Súdwest-Fryslân een bedrag van € 2.860.000 beschikbaar te stellen en dit bedrag te dekken uit de Algemene Reserve. De aan­ gegeven reden is dat de opbrengsten onvoldoende zijn om de doorbelasting van de lonen van niet-WSW’ers uit de GR F-W volledig te dekken. Dit betekent, dat er de laatste jaren regelmatig tijdelijk

80

onvoldoende geld in kas is om de lonen te betalen, waarvoor dan ad hoc financieringsmaatregelen moeten worden getroffen. Met betrekking tot de doorbelasting wordt toegelicht, dat de GR F-W en Empatec sinds 2014 jaarlijks geconsolideerd verliezen hebben geleden, waardoor het gezamenlijk banksaldo van de GR F-W en Empatec jaarlijks afnam. Momenteel is de liquiditeitspositie van de GR F-W in het gedrang. Op basis van de recente liquiditeitsprognose heeft de GR per 31 december 2020 een negatief banksaldo van € 9,7 miljoen. In het kader van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) bedraagt de limiet voor de kortlopende bankschuld voor de GR maximaal € 2,4 miljoen. De NV heeft per 31 december 2020 een positief banksaldo van € 8,3 miljoen. Ook wordt de hoogte van de vordering op Empatec expliciet onder de aandacht gebracht. Empatec zal een deel van de vordering aflossen per einde 2020. Echter, Empatec heeft een standaard financiële buffer nodig. Daarnaast wordt toegelicht dat Empatec op basis van de raamovereenkomst het recht heeft om de aflossing op de rekening-courantvordering van de GR F-W te beperken tot € 3,3 miljoen. De gemeenteraad besluit in te stemmen met het raadsvoorstel en de gevraagde bijdrage. “De huidige vordering op de NV bedraagt € 5 miljoen (augustus 2020). De NV is voornemens € 3,3 miljoen af te lossen per einde 2020.

De NV heeft standaard een financiële buffer van € 3 miljoen nodig, om haar werkprocessen gedurende het hele jaar te kunnen financieren en fluctuaties in betaalritmes op te kunnen vangen. Als gevolg van het coronavirus heeft de NV een extra liquiditeitsbehoefte van € 2 miljoen. De NV hanteert hiermee nu een financiële buffer van € 5 miljoen. Dit betekent dat de NV de rekening-courantvordering van de GR op de NV pas aflost als er ruimte is boven deze buffer. Uitgaande van de buffer lost de NV € 3,3 miljoen af. Na aflossing resteert een rekening-courantvordering van de GR op de NV van € 1,7 miljoen. Bij het oprichten van de GR en NV hebben gemeenten zeker willen stellen dat de NV over voldoende liquiditeit kon beschikken en fluctuaties kon opvangen. Daarom is in 2002 een raam­ overeenkomst van geldlening aangegaan. Op basis van deze raamovereenkomst van geldlening (tussen de GR en de NV) is de GR bereid geldleningen aan de NV te verstrekken tot maximaal € 13 miljoen. De NV heeft op basis van de raamovereenkomst het recht om de aflossing op de rekening-courantvordering van de GR te beperken tot € 3,3 miljoen.”

26 april 2021 In het raadsvoorstel voor de herziene begroting GR F-W 2021 wordt de gemeenteraad gevraagd om een extra eigen bijdrage van € 516.665 in 2021 te dekken uit de Algemene Reserve en de extra eigen bijdrage [van € 2.000 naar € 3.000] voor de jaren 2022 en verder op te nemen als autonome ontwikkeling in de programmabegroting 2022. Toegelicht wordt dat de gemeente wordt gevraagd om een verhoging van de gemeentelijke bijdrage naar € 3.000 per SE’er. Dit is voor het college onvoldoende onderbouwd, maar de gemeente is ‘wettelijk verplicht’ om de verhoging - waartoe de GR F-W heeft besloten - ook structureel in de eigen begroting mee te nemen, met name gezien het feit dat de provincie een structurele oplossing eist voor het tekort. Met de ophoging naar € 3.000 per SE’er wordt de gemeentelijke eigen bijdrage € 1.548.000. Voor de extra € 516.665 is aanvullende dekking nodig. “Zoals aangegeven heeft de provincie Fryslân de GR onder toezicht geplaatst. De provincie eist een structurele oplossing voor het tekort, waarmee de ophoging naar € 3.000 per SE’er structureel is. Wij zijn als gemeente verplicht om deze ophoging structureel in onze begroting op te nemen.”

Eindrapport raadsenquête

81

De gemeenteraad wijzigt op eigen initiatief de conceptzienswijze, met als strekking dat de gemeente niet wettelijk verplicht is om het verzoek in te willigen en de raad geeft aan de onderbouwing voor 158 Er zijn uiteenlopende visies of de uitgesproken stellingen juridisch juist zijn.

de verhoging onvoldoende te vinden.158 “U geeft aan een verhoging van € 2.000 naar € 3.000 per SE’er vanuit de gemeenten nodig te vinden. Wij zijn niet wettelijk genoodzaakt dit in te willigen en wij vinden de onderbouwing die u geeft voor deze verhoging onvoldoende. Wij verwachten, met klem, toelichting op de volgende zaken: a) Een afsprakenkader op basisprincipes over de herverdeling van kosten en opbrengsten. Daarnaast een onderbouwde afspraak over de bijdrage van de NV en gemeenten. b) Een uitgewerkt plan hoe de NV om denkt te gaan met minder inkomsten vanuit de GR F-W, afnemende aantallen WSW’ers en dus afslanken van de organisatie. c) Een uitwerking van de invloed van de COVID-19-pandemie op de bedrijfsvoering, de hoogte van eventuele compensatie, met een onderbouwde toelichting waarom compensatie hiervoor uitsluitend aan de NV ten goede zou moeten komen.” “Toelichting: De wettelijke plicht om dit verzoek in te willigen is niet vastgelegd in de Gemeenschappelijke Regeling. De Gemeentewet verbiedt ook om het begrotingsrecht van de raad over te dragen aan anderen. Artikel 19 van de GR is niet bedoeld als vrijbrief om elk willekeurig bedrag op de raadsbegroting te brengen, maar als vangnet om te voorkomen dat verplichtingen van de GR naar derden altijd kunnen worden nagekomen. Van zulke verplichtingen is nu geen sprake, dit is in elk geval niet aangetoond.

Wij zien graag een meer gedegen onderbouwing voor deze verhoging.”

3. D  e kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad liet op verschillende momenten te wensen over. Zo worden begrotingen te laat ingediend (2015, 2019) of worden binnen de termijn begrotingen ingediend die nog geen volledig beeld geven (2016, 2017 en 2020). Ook kloppen de gegevens uit de begrotingen niet altijd (o.a. 2015, 2020). Onderbouwing uit de documenten – Raadsvoorstel (eerste) begroting 2015, 30 april 2015: de cijfers in de begroting kloppen niet en de begroting is te laat aangeleverd - “Wij vragen ons af of de bijgevoegde begroting voldoet aan de eisen die het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) stelt. Omdat het afkeuren van de voor­ liggende begroting tot grote knelpunten bij de GR zal leiden stemmen we in met de voor­liggende begroting mits de begroting 2016 zal voldoen aan de eisen van het BBV, de begroting beleidsrijk is opgesteld (opname van de 3 w-vragen) en de GR voortaan de procedure en termijnen zoals opgenomen in de Wet gemeenschappelijke regelingen en de regeling Fryslân-West zal naleven.” - “We merken op dat de begroting summier van aard is. Bedragen, opgenomen in de begroting 159 Zienswijze begroting 2015 GR F-W. 10 maart 2015

82

ten aanzien van Rijkssubsidies, komen niet overeen met de bedragen uit de voorlopige verdeling Participatiebudget 2015 van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.”159

– Raadsvoorstel (eerste) begroting 2018: de statutaire reserve van Empatec geeft voldoende dekking “DWAAN.2019 moest ervoor zorgen dat in 2019 het operationeel resultaat van de NV € 3,7 miljoen hoger is dan in 2014. Deze stijging van het operationeel resultaat zou daarmee voldoende moeten zijn om de gestegen doorbelasting te kunnen dekken. De werkelijkheid is minder rooskleurig. Het verlies van de GR loopt in 2019 op tot -/- € 5.785.000 en in 2022 tot zelfs € 7.062.000. Het verwachte operationeel resultaat van de NV in 2019 wordt begroot op € 2.443.000. Het gat wordt dus niet gedicht in de komende jaren; althans niet dankzij DWAAN.2019. De statutaire reserve van de NV Empatec is nog tot 2020 toereikend om dit verschil af te dekken.”160 – Eerste begroting GR F-W 2020: de begroting is primitief “In dit voorstel gaan wij in op de eerste begroting van de GR 2021. Deze begroting is, ondanks veel

160 Raadsvoorstel gemeente Súdwest-Fryslân ‘Jaarrekening 2016 en eerste begroting 2018 GR Fryslân-West’. 20 juli 2017

inzet van alle kanten, niet van het kaliber dat u de laatste jaren gewend bent. Dit is nadrukkelijk een eerste (primitieve) begroting. U kunt in het tweede kwartaal 2021 een aangepaste versie verwachten, waarover de raad dan opnieuw zijn gevoelen kan uiten.”161 Op 4 juli 2015 worden er in de zienswijze van de raad zorgen geuit over het feit dat de doorberekening

161 Raadsvoorstel gemeente Súdwest-Fryslân ‘Eerste begroting Gemeenschappelijke regeling Fryslân-West. 17 december 2020

van de GR F-W aan Empatec “steeds verder oploopt”. Gezien deze ontwikkeling besluiten raad en college meer aandacht te besteden aan de GR F-W: “Dit houdt in dat het college, in afwijking van de werkwijze in voorgaande jaren, de raad adviseert een zienswijze vast te stellen.” Ook worden in deze raadsvergadering zorgen geuit over de haalbaarheid van de ambitieuze doelstelling van het herstructureringsprogramma DWAAN.2019, waarmee wordt getracht de oplopende tekorten te compenseren met een sterk groeiend operationeel resultaat. Er is volgens de raadsvergadering van 29 september 2016 “sprake van een financieel gezonde situatie” die (mede) te danken is aan herstructurerings­programma DWAAN.2019 waarmee Empatec de uitdagingen “uitermate goed” heeft opgepakt. Tijdens de raadsvergadering van 20 juli 2017 wordt echter het volgende geconcludeerd: “Het programma DWAAN.2019 van Empatec dateert uit 2014. Een van de doelen van dit herstructureringsprogramma was en is het zo goed mogelijk dichten van het financiële gat tussen het verlies van de GR F-W en het operationeel resultaat van de NV. Voor de jaren 2017-2019 (en verder) werd een stapsgewijze stijging van de doorberekening aan Empatec begroot van € 3,2 miljoen in 2016 tot € 4,4 miljoen in 2019. DWAAN.2019 moest ervoor zorgen dat in 2019 het operationeel resultaat van Empatec € 3,7 miljoen hoger zou zijn dan in 2014.

Deze stijging van het operationeel resultaat zou daarmee voldoende moeten zijn om de gestegen doorbelasting te kunnen dekken. De werkelijkheid is minder rooskleurig. Het verlies van de GR F-W loopt in 2019 op tot -/- € 5.785.000 en in 2022 tot zelfs -/- € 7.062.000. Het verwachte operationeel resultaat van Empatec in 2019 wordt begroot op € 2.443.000. Het gat wordt dus niet gedicht in de komende jaren; althans niet dankzij DWAAN.2019. De statutaire reserve van Empatec is nog tot 2020 toereikend om dit verschil af te dekken. Het is nog te vroeg om te concluderen dat DWAAN.2019 niet is geslaagd. Wel is duidelijk dat in ieder geval een van de doelen (het operationeel resultaat van Empatec is in 2019 € 3,7 miljoen hoger dan in 2014) niet is behaald.” (Mede) naar aanleiding van deze constatering wordt geconcludeerd dat een (tussen) evaluatie van DWAAN.2019 op zijn plaats is. Te meer omdat in de aanbiedingsbrief het vervolg op DWAAN.2019, Route 2024, wordt aangekondigd.162

162 Raadsvergadering d.d. 29 september 2016

In de periode vanaf 2018 is de aandacht vanuit de raad voor Empatec echter sterk vergroot. Dit blijkt uit de verschillende moties en raadsvragen die worden ingediend vanaf deze periode, maar ook uit de zienswijze op de begrotingen, ontvangen voor de GR F-W en Empatec.

Eindrapport raadsenquête

83

Suggesties bevatten vanaf het jaar 2018 bovendien structureel de opmerking dat stukken nog “weinig 163 Zienswijze raad. d.d. december 2020

bevatten van wat al in de position paper is besloten”.163 Ook wordt gewezen op onvolledigheden en onvolkomenheden en wordt twijfel geuit over de bedrijfsmatige situatie en de liquiditeit. Zo staat in de zienswijze van 2021: “De begroting spreekt wederom van de inhuur van meer vakkrachten ter ondersteuning van het afnemend aantal WSW’ers en Beschut Werkers (p. 8). Wij hebben in de zienswijze over 2020 kanttekeningen geplaatst bij deze ontwikkeling. Wij zien graag een plan waarin ingegaan

164 Zienswijze raad. d.d. december 2020

wordt op de ‘aanvullende maatregelen’ met betrekking tot het liquiditeitsprobleem (p. 12).”164

4. D  e raad is niet altijd in positie gebracht om zijn kaderstellende rol met betrekking tot de GR F-W in te vullen. De raad is op meerdere momenten niet in positie gebracht om invulling te geven aan zijn kaderstellende rol. Zo wordt de nieuwe GR F-W met De Fryske Marren op 1 juli 2016 als nieuwe rechtspersoon ingeschreven bij de KvK. Daarbij vindt ook een inhoudelijke wijziging van de regeling plaats. In de inschrijving staat dat de gemeenteraad van SWF hiervoor toestemming heeft verleend, maar dat is 165 GR Fryslân-West, uit brief van M. Endedijk, gericht aan colleges van aangesloten gemeenten. 13 januari 2016

niet het geval.165 Ook wordt de raad in 2018 niet in positie gebracht wanneer op 1 januari dat jaar de gemeente Waadhoeke wordt opgericht en de gemeente Leeuwarderadiel uittreedt. De wet Arhi schrijft daarbij voor dat er binnen zes maanden door alle deelnemende gemeenten een nieuwe GR moet worden vastgesteld omdat het juridisch om een nieuwe samenwerking gaat. Dit is niet gebeurd. De WGR schrijft voor dat alle gemeenteraden hiervoor opnieuw toestemming moeten geven. Hier is geen uitvoering aangeven en ook de inschrijving bij de KvK is nog steeds niet gewijzigd.

84

Conclusies en aanbevelingen

8.

In dit hoofdstuk formuleert de enquêtecommissie de belangrijkste conclusies op basis waarvan de enquêtecommissie tot aanbevelingen komt.

8.1 Conclusies Het is eind 2021, zes jaar na de invoering van de Participatiewet en nog steeds kunnen we niet spreken van een stabiele relatie van de gemeente Súdwest-Fryslân met de deelnemende gemeenten in de GR F-W en Empatec. Een solide basis, financiële duidelijkheid, vertrouwen, eensgezindheid over de te volgen koers, een heldere governance; ze ontbreken. Er is veel geschreven, gepraat, geprobeerd, ook nu nog. Besluitvorming ontbreekt echter. 1. In 2002 is Empatec opgericht. Toen is door de deelnemende gemeenten (GR) besloten zowel de beleidsbepaling, de beleidsuitvoering en de beleidscontrole over te dragen aan de NV. Terugkijkend moet men zich afvragen of dit een gewenste situatie is. Later is wel ingezet op het meer ontvlechten van GR en NV. Van volledige ontvlechting is echter nog steeds geen sprake. Nog steeds is de volledige administratie van de GR uitbesteed aan de NV Empatec. Van bestaande sturingsinstrumenten, zoals de jaarovereenkomsten, wordt geen gebruik gemaakt. 2. Bij Empatec was en is de organisatie (nog) niet op orde, zowel wat betreft HR als de financiën, en er wordt bij Empatec en de GR F-W met verschillende bedrijfsadministratiesystemen gewerkt. Transitiekosten blijven voor de gemeente onduidelijk. Overzicht ontbreekt. Zowel bij Empatec als bij SWF is het verloop onder betrokken medewerkers groot.

3. Binnen het college was er, met name in de periode 2018 en 2019, onenigheid over de relatie met en aansturing van Empatec. Een deel van het college vond dat er onvoldoende inhoudelijke (financiële) duidelijkheid gegeven werd. De portefeuillehouder Empatec vond dat er sprake moest zijn van werken vanuit vertrouwen. Tegelijkertijd had het college er niet altijd vertrouwen in dat het standpunt van het college met de juiste strekking in het bestuur van de GR F-W werd uitgedragen door de portefeuillehouder Empatec. 4. In algemene zin geldt voor de GR F-W dat beperkt gebruik wordt gemaakt van de inzet en deskundig­ heid van de ambtelijke ondersteuning. Het samenspel tussen de bestuurlijke vertegenwoordiging van Súdwest-Fryslân in de GR F-W en de ambtelijke ondersteuning verliep met name in 2018 en 2019 stroef. Daarbij zijn ambtelijk gesignaleerde risico’s door de verantwoordelijke portefeuillehouder niet altijd op waarde geschat. 5. Men heeft geen besluit genomen of durven nemen over de uit te zetten koers van de sociale werkvoorzieningen. In 2015 werd de Participatiewet ingevoerd. Dat ging gepaard met een afbouw (‘opdrogen’) van de instroom van WSW’ers en een vermindering van de Rijksbijdrage.

De vragen die zowel de gemeenten (colleges en raden) als GR F-W en Empatec toen hadden moeten stellen zijn: Wat is een realistische koers: afname van de totale bedrijfsvoering of behoud van de huidige bedrijfsvoering? En, hoe zou op basis van het ‘nieuwe’ Empatec de huidige governance (construct) eruit moeten zien?

Eindrapport raadsenquête

85

6. De kennis van financiën binnen het GR-bestuur was beperkt. Het niet structureel inschakelen van financial control en het niet uitnodigen van de wethouders van financiën door de GR voor bestuursof aandeelhoudersvergaderingen is een omissie. De financiële controle vanuit de gemeente was beperkt hetgeen leidde tot te weinig checks & balances. Er is gehandeld op basis van te veel vertrouwen, teveel doordelegeren – ook van bestuursverantwoordelijkheid – en te weinig controle. 7. Er zijn naar aanleiding van de herindelingen besluiten genomen over de samenwerking tussen GR F-W en Empatec. Deze besluiten hadden ter goedkeuring voorgelegd moeten worden aan de raden van de verschillende gemeenten. 8. In lijn met de wettelijke rol komt de RvC van Empatec op voor de belangen van Empatec. Zeker omdat het gaat om een kwetsbare doelgroep, het uitvoeren van de Participatiewet en de besteding van gemeenschapsgeld heeft de RvC ook een verantwoordelijkheid voor een goede samenwerking tussen Empatec, de GR F-W en de deelnemende gemeenten. In 2019 heeft de opstelling van de RvC geculmineerd in het weigeren van het overmaken van het winstaandeel naar de GR. De RvC heeft daarmee de scherpte opgezocht. Dit werkte als een katalysator waardoor sluimerende, structurele financiële knelpunten niet meer genegeerd konden worden. Dit heeft ook de samenwerking onder hoogspanning gezet.

9. Er zijn nog steeds geen voor de raad eenduidige afspraken over de afdracht van de winst van de Empatec naar de GR F-W. 10. Empatec gaf aan in 2018 niet meer in staat te zijn de salarissen uit te betalen. Er wordt gekozen voor het naar voren halen van de driemaandelijkse gemeentelijke voorschotten. Dit is een lapmiddel, geen structurele oplossing. Het eigen vermogen van Empatec bedroeg bovendien ruim € 12 miljoen. Ook liquide middelen zijn ruim voldoende aanwezig. Dat rechtvaardigt de vraag waarom de gemeenten gevraagd is het tekort aan te vullen. 11. De raad is niet altijd in positie gebracht om zijn kaderstellende rol met betrekking tot de GR F-W en Empatec in te vullen. Zo is een nieuwe gemeenschappelijke regeling niet aan de raad voor­gelegd alhoewel dat wettelijk verplicht is. Ook is voor de raad niet transparant gemaakt dat er sprake was van een oplopend tekort. Het tekort bij de GR F-W wordt in de balans van de GR F-W opgenomen als een vordering op Empatec. Vanaf 2015 is al duidelijk dat het resultaat van Empatec niet meer toereikend is om het tekort van de GR F-W aan te vullen. Toch blijft door deze boekhoudkundige aanpak het beeld overheersen dat Empatec het goed doet en winst maakt. 12. Het geheel overziend is de governance van en sturing op de GR en, via de GR, op Empatec door de gemeente Súdwest-Fryslân ontoereikend geweest.

Hierdoor is te weinig inhoudelijk richting gegeven aan de uitvoering van de Participatiewet en ontbreken voldoende checks & balances in de samenwerking.

8.2 Aanbevelingen Voorop staat dat de positie van de WSW’ers en P-wetters bij Empatec van zowel Súdwest-Fryslân als de andere gemeenten gewaarborgd moet blijven. Dat is een verantwoordelijkheid waarvoor de gemeenten aan de lat staan en blijven staan. A. De onderzoekscommissie heeft geconstateerd dat het huidige construct voor de governance niet langer voldoet. Het huidige systeem is gebaseerd op vertrouwen en mandatering van bevoegd­ heden die de gemeenteraad volgens de Gemeentewet niet uit handen kan geven. Het college loopt tegen dezelfde problematiek aan, omdat ook al hun bevoegdheden zijn overgedragen aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. In rustige financiële tijden kan dit werken, maar

86

de gemeenteraad, de GR F-W en Empatec zijn in de afgelopen zes jaar zover uit elkaar gegroeid, dat vertrouwen en controle niet meer vanzelfsprekend zijn. Dat heeft zijn invloed op de keuze van het construct. Er zijn verschillende oplossingen mogelijk om tot een beter construct te komen. De enquête­ commissie ziet op basis van het onderzoek en de gesprekken die zij heeft gevoerd met experts mogelijke alternatieve opties. Het gaat bijvoorbeeld om de volgende opties: 1. Opheffen van Empatec en alle activiteiten onderbrengen bij de GR F-W. In feite gaan we hiermee terug naar de situatie van vóór 2002. Rechtstreeks onderbrengen bij de GR F-W heeft als voordeel dat er meer zeggenschap zal ontstaan, maar dit blijft nog steeds indirect en zal gebaseerd moeten zijn op vertrouwen en het uit handen geven van bevoegdheden aan het bestuur van de GR F-W. 2. Opheffen van zowel Empatec als GR F-W en zelf de taken uitvoeren. Hierbij gaat de gemeente zelf de taken uitvoeren en wordt Empatec omgevormd naar een gemeentelijke afdeling. De controle vanuit college en raad is rechtstreeks en het beleid kan door de gemeente zelf worden bepaald. Hierbij is het ook mogelijk om als “centrumgemeente” taken voor kleinere gemeenten uit te voeren. Voordeel is ook dat er geen aanbestedingsdiscussies gevoerd hoeven te worden. 3. Opheffen van de GR F-W, maar Empatec als overheids-NV in stand houden.

Het personeel is rechtstreeks in dienst bij Empatec. Er wordt niet aanbesteed maar met dienstverlenings­ contracten per gemeente gewerkt. Dit kunnen prestatiecontracten zijn voor de Wsw- en P-­wettaken die de gemeente kwijt wil. De aandelen worden dan verdeeld over de deelnemende gemeenten. Er zijn verschillende verdeelsleutels mogelijk. De aandeelhouders hebben een zware stem en de RvC zit mede namens de aandeelhouders. We zijn ons ervan bewust dat er andere vormen, alsmede meng- en tussenvormen mogelijk zijn. We bevelen aan bovenstaande vier vormen op korte termijn te verkennen en daarover een richtinggevend besluit te nemen in afstemming met de andere deelnemende gemeenten. Om de complexiteit in het samenwerkings-construct te reduceren bevelen we aan daarbij als uitgangspunt te onderzoeken dat de GR uit de keten Empatec, GR F-W, college en raden gehaald moet worden. De uittredende gemeenten worden daarmee direct aandeelhouder van Empatec. Dat maakt een betere, directe samenwerking met en sturing op Empatec mogelijk. B. Totdat sprake is van duidelijkheid over het toekomstige construct, is het van belang dat gebruik wordt gemaakt van jaarovereenkomsten om te komen tot duidelijke samenwerkings- en prestatie­ afspraken ter versterking van de sturing op Empatec.

C. Het college moet de gemeenteraad niet alleen op vaste momenten zoals de begroting en jaar­ rekeninginformeren, maar ook tussentijds vroegtijdig en actief informeren als er binnen bepaalde dossiers problemen geconstateerd worden die invloed kunnen hebben op inhoudelijke of financiële kaderstelling. D. In het algemeen moet de governance van en sturing op verbonden partijen binnen en door de gemeente Súdwest-Fryslân worden versterkt, zowel financieel als juridisch. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de opdrachtgevers- en de eigenaarsrol. De opdrachtgeversrol ligt veelal bij de desbetreffende beleidsafdeling. De invulling van de eigenaarsrol ten aanzien van