bijlage - Eindrapport Raadsenquête

118 Amendement (artikel 30 RvO). Herziene begroting 2021 GR Fryslân-West. 29 april 2021

vorming vanuit de position paper, en nu het keuzedocument, moeten verwerken.118 Op 15 juni 2021 trekt de provincie het preventief toezicht op de GR F-W in. De herziene begroting 2021 van de GR F-W is structureel en reëel sluitend. De provincie besluit de herziene begroting 2021 van de GR F-W goed te keuren en per 15 juni 2021 (datum GS-besluit) het preventief toezicht op de GR F-W in te trekken.

50

4.

Financiële ontwikkeling In paragraaf 2.4 is beschreven hoe de financiële stromen tussen de gemeenten, de GR F-W en Empatec lopen. We zagen daar dat niet alleen een bijdrage per SE wordt gedaan, maar dat er ook een rijks­ subsidie wordt verstrekt. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen gekeken naar de behaalde financiële resultaten in de onderzoeksperiode. Omdat tot en met het kalenderjaar 2018 de GR F-W en Empatec vervlochten waren, was het lastig om inzicht te krijgen in de afzonderlijke resultaten van de GR F-W en Empatec. De GR F-W heeft in de onderzoeksperiode structureel een tekort, doordat de bijdragen van de gemeenten en het Rijk onvoldoende zijn om alle kosten te dekken. Dit diende te worden opgevangen door positieve nettoresultaten van Empatec. Echter, de resultaten van Empatec waren niet voldoende om de negatieve resultaten van de GR F-W te dekken. Empatec wordt geacht elk jaar een bijdrage van circa € 3 miljoen aan de GR F-W te betalen om de GR-begroting sluitend te houden. Elk jaar van de onderzoeksperiode blijkt het resultaat van Empatec niet voldoende om de begrote bijdrage te voldoen. Zie onderstaande tabel.[TABEL] Resultaat NV voor afdracht

Resultaat GR voor bijdrage van (afdracht) NV

Door GR begrote bijdrage NV

2015

€ 1,3 miljoen

€ - 2,1 miljoen

€ 3,21 miljoen

2016

€ 2,2 miljoen

€ - 2,9 miljoen

€ 3,21 miljoen

2017

€ 2,4 miljoen

€ - 2,4 miljoen

2018**

€ 4 miljoen

2019 2020

Gerealiseerde inkomsten GR vanuit Empatec

Eigen Vermogen Empatec NV

Liquide middelen Empatec

€ 11,6 miljoen

€ 10,9 miljoen

€ 2,89 miljoen

€ 10,8 miljoen

€ 6,3 miljoen

€ 4,16 miljoen

€ 2,89 miljoen

€ 10,8 miljoen

€ 1,8 miljoen*

€ - 3,3 miljoen

€ 3,79 miljoen

€ 3,25 miljoen

€ 11,6 miljoen

€ 8,8 miljoen

€ 0,8 miljoen

€ - 2,9 miljoen

€ 2,54 miljoen

€0

€ 12,4 miljoen

€ 8,8 miljoen

€ 0,7 miljoen

€ -1,4 miljoen

€ 3,21 miljoen

€0

€ 12,7 miljoen

€ 8,71 miljoen

Bron: Begrotingen/jaarrekeningen Empatec en GR Fryslân-West * In de jaarrekening 2017 is het saldo liquide middelen op een andere wijze gepresenteerd ** Vanaf 2018 geen geconsolideerde jaarrekening meer [GRAFIEK]

Eindrapport raadsenquête

51

Samenstelling eigen vermogen NV Empatec (bedragen * 1.000) € 336

€ 792 € 735

€ 7.826

€ 7.068

€ 6.341

€ 6.334

€ 7.861

€ 7.069

€ 4.500

€ 4.500

€ 4.500

€ 4.500

€ 4.500

€ 4.500

€2015 -758

€ -727 2016

€ -7 2017

2018

2019

2020

Geplaatst aandelen kapitaal

Agio reserve

Statutaire + overige reserve (uitsluitend vanaf 2019/2020)

Resultaat lopend boekjaar

Vanaf 2015 is al duidelijk dat het resultaat van Empatec niet meer toereikend zou zijn om het tekort van de GR F-W aan te vullen. Eind 2017 komt de commissie Van Gent met een rapport. Dit rapport is opgesteld om een bijdrage te leveren aan het borgen van de financiële continuïteit van Empatec op de langere termijn. Het financieel kader beoogt een toetsende en signalerende functie te hebben en zou een continue bewaking van de financiële stand mogelijk maken. Bij het vaststellen van een eventuele uitkering aan de GR F-W dient bepaald te worden in hoeverre de signaalwaarde van diverse ratio’s in gevaar komt. Er is toen voor een aantal jaren een oplossing gevonden, waarbij aan de ene kant Empatec niet daadwerkelijk de begrote afdrachten hoefde te betalen. Had Empatec dat wel moeten doen, dan hadden de financiële kengetallen (nog) negatiever gescoord, met name wat betreft liquiditeit (als het uit de liquide middelen zou worden betaald) en/of solvabiliteit (als het uit het eigen vermogen zou worden betaald)). De gehanteerde aanpak is een tijdelijke oplossing. Het onderliggende structurele probleem - de financiële resultaten van Empatec zijn onvoldoende om de tekorten in de GR F-W op te vangen - wordt daarmee natuurlijk niet opgelost. De vordering van de GR F-W op Empatec loopt op in 2017 en 2018.

De oplopende tekorten reflecteren in de balans van de GR F-W, opgenomen als een vordering op Empatec. In de afgelopen jaren zien wij deze vordering als volgt verlopen. Er is doelbewust voor gekozen om niet/nauwelijks in te teren op het eigen vermogen, maar om de vordering boekhoudkundig te verwerken. [GRAFIEK]

52

Door de gehanteerde methodiek van consolidatie is het bovenstaande lastiger uit de jaarrekeningen te halen. Het AB van de GR F-W, en de directie en de RvC van Empatec geven in 2018 expliciet te kennen dat formeel de bevoegdheid tot het besturen en vertegenwoordigen van de GR F-W aan het AB van de GR is; het besturen en vertegenwoordigen van Empatec is aan de algemeen directeur van Empatec. Formeel betekent dit dat er vanaf de jaarrekening 2018 een striktere scheiding is aangebracht tussen de activiteiten van de GR F-W en Empatec. Voor de jaarrekening 2018 is er geen sprake meer van een centrale leiding en economische eenheid, wat een vereiste is voor de consolidatie. Dit betekent dat met ingang van de jaarrekening 2018 de GR F-W niet meer in de jaarrekening van Empatec wordt geconsolideerd. Hiermee worden de afzonderlijke resultaten van de GR F-W en Empatec beter zichtbaar. Begin 2019 besluiten de RvC en de directie van Empatec - op basis van extern advies - om de zaken tussen de GR F-W en Empatec op het gebied van de financiële huishouding, in ieder geval wat betreft begrotingen en jaarrekeningen, te ontvlechten. In het advies wordt verder aangegeven dat er geen contractuele afspraak bestaat tussen Empatec en de GR F-W om, op verzoek van de GR F-W, een ‘bijdrage’ te leveren in de tekorten van de GR F-W.

Het advies is om deze praktijk te stoppen ofwel om daarover nadere afspraken te maken. De memo adviseert het bestuur van Empatec om zich te onthouden van het doen van uitkeringen/betalingen aan de GR F-W voor zover daartoe geen aandeel­ houdersbesluit is genomen en voor zover die in strijd zijn met de uitgangspunten van de commissie Van Gent. Dit heeft zich vertaald in een afdracht van € 0 voor 2019 en voor 2020. Vanaf het boekjaar 2020 hebben Empatec en de GR F-W nieuwe afspraken gemaakt over de kostenverdeling tussen de twee entiteiten. Deze afspraken hebben impact op het resultaat en het vermogen van Empatec en maken de cijfers van 2020 minder vergelijkbaar dan in voorgaande jaren.119

119 Pagina 38 jaarrekening Empatec

Volgens informatie van de Belastingdienst vormen de GR Fryslân-West, de NV Empatec en Empaselect BV anno 2021 nog steeds een fiscale eenheid met een gezamenlijk btw-nummer. Onderling hoeft er dan geen btw in rekening gebracht te worden, maar de consequentie is ook dat deze partijen onderling voor elkaar garant staan voor afdracht van de btw.

Eindrapport raadsenquête

53

5.

Vaststellingen governance en risicomanagement 1. T  ussen de GR F-W en Empatec en binnen de GR F-W ontbreekt het gedurende een groot deel van de onderzoeksperiode aan checks & balances; te weinig personen behartigen te veel belangen en dragen meerdere petten. Er zijn inmiddels enkele verbeteringen doorgevoerd, maar die zijn niet afdoende. Checks & balances tussen de GR F-W en Empatec De GR F-W is 100% aandeelhouder van Empatec en draagt dus de financiële consequenties van de resultaten van Empatec. In 2002 is de bewuste keuze gemaakt om veel GR-taken feitelijk onder te brengen in Empatec. Die keuze heeft tot gevolg dat de activiteiten van de GR F-W zich nu beperken tot de bestuurlijke besluitvorming, waardoor de GR F-W verder van Empatec af staat. De GR F-W dient inzicht te hebben in de totstandkoming en de betrouwbaarheid van de resultaten van Empatec om

120 Zo blijkt onder andere uit de aanwezigenlijst van de vergadering van het AB en het DB van Fryslân-West op 10 april 2019 en verslagen van voorgaande overleggen waar de persoon in kwestie aanwezig is als secretaris

weloverwogen besluiten te kunnen nemen. Het inbouwen van checks and balances kan helpen dit

121 Artikel 15 GR F-W

staat dat de secretaris in de vergadering van het AB en het DB een adviserende stem heeft.121 Gezien

inzicht te verkrijgen en tegenkracht te organiseren. Hier is in ieder geval tot aan 2020 onvoldoende sprake van. De rolverdeling tussen de GR F-W en Empatec loopt gedurende deze periode door elkaar. Een aantal personen draagt meerdere petten. Zo is bijvoorbeeld te zien dat de directeur Finance & Control ook een periode de rol van secretaris van de GR F-W bekleedt.120 In artikel 15 van de GR F-W zijn functie bij Empatec zou dit dus inhouden dat deze persoon zichzelf adviseert. Deze dubbelrol vormt een risico voor de objectiviteit van de adviezen en daarmee voor het organiseren van tegenkracht. Ook laat de GR F-W in deze periode de jaarstukken opstellen door Empatec en voert Empatec diverse

122 Het gaat hierbij om bijvoorbeeld het goedkeuren van de begroting en het opleggen van taakstellingen

controle-activiteiten122 binnen de GR F-W uit. Hierdoor controleert Empatec dus eigenlijk zichzelf. Ook dit vormt een risico op onvoldoende tegenkracht. Mede als gevolg van het onderzoek van KokxDeVoogd dat in mei 2020 verschijnt, wordt een aantal aanpassingen doorgevoerd die de bovenstaande dubbelrollen wegnemen. Zo wordt er een eigenstandige controller aangenomen en wordt de rol van secretaris opgesplitst. Uit het AB-verslag van 10 april 2019 blijkt dat er een nieuwe secretaris wordt aangesteld. De voormalig secretaris, die tevens de rol van financieel directeur (directeur Finance & Control) van Empatec had, is per deze datum volgens de presentielijst enkel nog aanwezig als financieel directeur.

123 Verslag van de vergadering van het DB van Fryslân-West op vrijdag 19 juni 2020 te Sneek, Bestjoershûs (gemeente Súdwest-Fryslân) vanaf 11.30 uur

54

Tijdens een DB-vergadering van 24 september 2020 worden aanbevelingen uit het KokxDdeVoogd-­ rapport geagendeerd: met name de geadviseerde verdere scheiding tussen Empatec en GR F-W, en er wordt gezocht naar een aparte controller voor de GR. Tijdens het DB-overleg van 24 september stelt een bestuurder voor hiervoor een functionaris te vragen.123 Uit het DB-verslag van 18 februari 2021

blijkt dat uiteindelijk besloten wordt om te kiezen voor een tijdelijke (interim) controller die de verantwoordelijkheid zal dragen voor de GR F-W. Dit gezien het feit dat de regelingen op dit moment nog aangepast moeten worden. Mevr. B. Zwager – Teammanager Sociaal Domein Er was een ding, begin 2019, dat mij wel opviel. Dat was hoe de GR, hoe het construct in elkaar zat en dan vooral hoe de ondersteuning voor het bestuur van de gemeenschappelijke regeling was geregeld. Er was een belangrijke taak weggelegd voor de secretaris van de GR en dat was iemand die in dienst was bij de NV Empatec. Dat is de financieel directeur geweest. In de tijd dat ik aantrad op het dossier was dat iemand, een jurist in dienst van de NV Empatec. Vraag: U ziet daar risico’s in. U vertelt over een secretaris die eigenlijk aan het werk is voor de NV en voor de GR. Wat waren de risico’s die u daar zag? De risico’s zouden kunnen zijn op het moment dat de belangen van de GR en die van de NV uiteen gaan lopen, dat het ingewikkeld wordt. Je kunt natuurlijk ook denken aan de tijdsbesteding überhaupt, nog los van de inhoud. Maar ja, er moest veel werk worden gedaan dus de secretaris ... Ook de controlfunctie, he. Het was niet alleen de secretaris, ook de controlfunctie was bij Empatec belegd. Het rapport KokxDeVoogd is verschenen in juni 2020. Dus dat is nog geen twee jaar.

Nou, een van de belangrijkste wijzigingen is wel geweest dat er een controller en een secretaris uit de gemeenten zijn aangesteld.

Checks and balances binnen de GR F-W De bestuurders van GR F-W bekleden nog wel meerdere rollen. Zo neemt de bestuurder van de GR F-W uit Súdwest-Fryslân deel aan de aandeelhoudersvergadering van Empatec, het AB en het DB van de GR F-W. Deze rollen kunnen met elkaar conflicteren. De aandeelhouderssturing kenmerkt zich doorgaans als sturing op de vermogensstructuur van de onderneming. De bestuurdersrol bij de GR F-W ziet toe op de (politiek-bestuurlijke en beleidsmatige) sturing op Empatec. Daarbij valt te denken aan de strategische koersbepaling voor Empatec. In diverse verhoren is benoemd dat deze verschillende rollen daadwerkelijk met elkaar gingen schuren naarmate de financiële positie verslechterde. Dhr. S. Tolsma – Wethouder Sociaal Domein Dus je hebt aan de ene kant een AB/DB-persoon en een ander persoon van het college is dan aandeelhouder. Dat is veel beter. Dan heb je niet die dubbele petten, dat scheelt natuurlijk. Dan heb je ook altijd een countervailing power in het college, met wie je een goede discussie kunt voeren. Als je iets zou kunnen of moeten veranderen, zit dat in dit soort oplossingen. Dhr. E. Faber – Wethouder Bedrijfsvoering en dienstverlening Toen ik hoorde van de governancestructuur en wat dan heette het dubbele- of driedubbele-pettenprobleem, vond ik dat eerlijk gezegd onverantwoord.

Ik vind het onverantwoord dat het zo lang heeft geduurd en dat het nog steeds niet is geregeld. Dat vind ik een zwaar punt. Juridische structuur en juridische inbedding horen gewoon correct te zijn. Je kan niet zeggen: ach, het gaat toch goed, dus we hoeven het niet aan te passen. Ik vond dat een majeur punt. Dat heb ik steeds aan de orde gesteld. Mevr. J. Cijntje – Beleidsadviseur Sociaal Domein De governancestructuur is ook heel erg ingewikkeld. Dat betekent dat je als portefeuillehouder van een gemeente eigenlijk drie petten op hebt. Dat is een hele ingewikkelde om te blijven scheiden in functie en

Eindrapport raadsenquête

55

in rol. Het is eigenlijk niet zo spannend als er niets aan de hand is, als er gelijkblijvende omstandigheden waren geweest, dus als we een wettelijk kader hadden gehad van voor 2015. Op het moment dat het spannend wordt, ja dan krijg je dus ook discussie over wie nu precies wat besluit en op grond van welke bevoegdheid. Dat is op enig moment natuurlijk flink aan onderhoud toe zodat daarover duidelijkheid is en die petten zuiver van elkaar kunnen worden gescheiden Mevr. S. van Gent – Wethouder Sociaal Domein Het pettenprobleem en de governance waar ik ook mee begon in mijn verhaal. Dat was evident. Ik had drie petten op, ik was bestuurder van mijn eigen gemeente, ik was bestuurder van de GR en ik zat ook nog in de aandeelhoudersvergadering. Dus dan heb je drie dingen te doen met wisselende petten. Verder is er, door de afname van het aantal gemeenten in de GR F-W in de afgelopen jaren, steeds minder onderscheid tussen het AB en het DB van de GR F-W. Hierdoor zitten dezelfde mensen in beide besturen. De personen in het AB controleren daarmee feitelijk zichzelf in hun DB-rol. Ook dit doet afbreuk aan het organiseren van tegenkracht. 124 Verslag van de vergadering van het Dagelijks Bestuur van Fryslân-West, gehouden op donderdag 18 februari 2021, digitaal via MS Teams.

Verslag van de vergadering van het AB van Fryslân-West, gehouden op donderdag 18 februari 2021, digitaal via MS Teams. 125 Notitie ’Stand van zaken aan­ bevelingen onderzoek Intobest’. Van DT Empatec aan AvA. 25 februari 2021.

Uit het verslag van 18 februari 2021 blijkt dat voor de gemeente SWF geldt dat dezelfde bestuurder nog steeds de rol van zowel AB- als DB-lid bemant.124 Uit een door Empatec opgesteld overzicht (gericht aan de AvA) op 25 februari 2021 blijkt de stand van zaken met betrekking tot het doorvoeren van de aanbevelingen uit Intobest. Voor de aanbeveling “concretiseer de ontvlechting tussen de GR F-W en de NV in afspraken en overeenkomsten”, wordt aangegeven dat uit het keuzedocument blijkt dat de governance herzien zal worden. De uitwerking van de governance maakt deel uit van de nieuwe businesscase.125

2. O  mdat de gemeenten in de GR F-W tot en met 2016 ervaren dat alles goed gaat met Empatec, wordt vanuit de GR F-W geen actie ondernomen om de sturing en grip op Empatec te vergroten. Bestaande instrumenten hiertoe worden niet ingezet. Goede resultaten en lage gemeentelijke bijdrage In de periode tot aan de start van de onderzoeksperiode en in het eerste deel van de onderzoeksperiode (2015 en 2016) gaat het bedrijfseconomisch goed met Empatec. Empatec beschikt op dat moment nog

126 Jaarstukken NV Empatec 2015.

over een hoog eigen vermogen (per 31 december 2015 bedraagt het eigen vermogen € 11.606126). De gemeenten binnen de GR F-W, en daarmee de gemeente Súdwest-Fryslân, zijn tevreden met de wijze waarop Empatec de werkzaamheden uitvoert en over de kosten voor de uitvoering van de werkzaamheden. Zo is de gemeentelijke bijdrage voor Empatec per WSW’er van € 500 bijvoorbeeld lager

127 Jaarstukken NV Empatec 2016.

dan de gemiddelde landelijke bijdrage, die in 2016 circa € 1.500 per jaar127 en in 2017 meer dan € 2.000128

128 Jaarstukken NV Empatec 2017.

bedraagt. Dhr. S. Tolsma – Wethouder Sociaal Domein Vraag: Waarom is er in uw periode niet voor gekozen om die bijdrage geleidelijk te verhogen? Omdat daar totaal geen aanleiding toe was. Dus het heeft te maken met dat je een financiële buffer hebt, en met het vertrouwen dat er is. Het was niet een automatisme dat we dat moesten afwentelen op die verhoging van € 500. Eerst andere mogelijkheden, eerst inzet als gemeente zelf en als Empatec zelf, en daar zat vertrouwen in. Dan heb je het ook niet over wat anders moet. Als dat later blijkt, dan kan dat, maar dat was niet de opzet.

56

Gedragen koers tot en met 2017 De samenwerking tussen de GR F-W en Empatec verloopt in die periode doorgaans soepel. Zo verklaart de voormalig wethouder Empatec bij de gemeente Súdwest-Fryslân dat de AB- en de DB-vergaderingen in die periode snel klaar zijn en besluitvormingsprocessen snel verlopen. Dhr. S. Tolsma – Wethouder Sociaal Domein Er was inderdaad veel overeenstemming. Er werd ook wel positief naar gekeken en om gelachen. De vergaderingen gingen heel snel. Op dat moment was ik ook voorzitter van het DB en algemeen bestuurder. Naast mij zat de voorzitter van de raad van commissarissen. In één vergadering hoorde de bestuurs­ vergadering dingen van de raad van toezicht. De raad van commissarissen vergaderde waar wij bij zaten en er was een aandeelhoudersvergadering. Het was dus meer zo dat ik de voorzittershamer had en weer doorgaf aan Geert-Jan Douma, waar ik hem bij wijze van spreken een half uur later weer terugkreeg. Dan gingen we in anderhalf uur tijd heel snel door de besluitvorming. Dat is op zich geen graadmeter. Een besluitvorming kan snel gaan, maar de vraag is of er dan wel voldoende aandacht voor is. Dat was zo, omdat de voorbereiding gewoon hartstikke goed was. De gemeenten binnen de GR F-W zaten doorgaans ook goed op één lijn waar het Empatec betreft.

Zo is uit bijvoorbeeld in de verslagen van het AB en het DB van de GR F-W van 2015-2017 te lezen dat de gemeenten geen grote uiteenlopende visies hebben wanneer het gaat over de koers van Empatec of over de aansturing vanuit de GR F-W op Empatec. Zo is men het bijvoorbeeld binnen de GR F-W eens met DWAAN.2019 en in 2017 met het laten ontwikkelen van een strategische visie.129 130 Zo staat bijvoorbeeld in de jaarrekening van 2016 dat, ondanks de uitdagingen, het AB en het DB het vertrouwen uitspreken dat “de gezamenlijke koers DWAAN.2019 ertoe zal leiden dat Pastiel/Empatec ook in de toekomst een gezonde ondernemende organisatie zal blijven.”131 In de jaarstukken van 2017 wordt in het verslag aangegeven dat Empatec zichzelf opdracht heeft gegeven om het resultaat zodanig te verbeteren, dat uitvoering van oude en nieuwe regelingen mogelijk blijft met de bedragen die de gemeenten hier in de toekomst voor zullen krijgen van het Rijk, aangevuld met een zo minimaal mogelijke eigen bijdrage. Hierover zegt de voorzitter van het GR-bestuur: “Namens het bestuur spreek ik het vertrouwen uit dat de gezamenlijke koers ertoe zal leiden dat Pastiel/Empatec ook in de toekomst een gezonde ondernemende organisatie zal blijven en dat de passie voor mensen voorop blijft staan.”132 Ditzelfde

129 Randvoorwaarden en samen­ werkingsafspraken 2015-2019, Dwaan.2019 130 Dit blijkt uit onder andere de notulen van de tweede vergadering van 2017 van het AB, 13 september 2017, en de notulen van de eerste vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West, woensdag 14 maart 2018 131 GR F-W Jaarrekening 2016 132 GR F-W Jaarrekening 2017

vertrouwen wordt uitgesproken in de jaarstukken voor 2018.

Geen noodzaak om bij te sturen; sturingsmiddelen worden niet benut Doordat in de GR F-W ervaren wordt dat alles goed gaat met Empatec en het samenspel tussen de GR F-W en Empatec, wordt vanuit de GR F-W geen noodzaak gevoeld tot 2017 om de governance­ structuur te wijzigen of strakker op Empatec te sturen. Verschillende sturingsmogelijkheden worden in die periode niet benut. Zo worden bijvoorbeeld na 2010 geen jaarovereenkomsten meer opgesteld, waarin afspraken zijn gemaakt over de taakstelling (aantal standaard-eenhedenplaatsen (SE-plaatsen)), de taakverdeling, de omvang en de wijze waarop het budget aan Empatec beschikbaar wordt gesteld. 133 Ook is de samenwerkingsovereenkomst, waarin bepalingen zijn opgenomen over het nakomen en

1331 KokxDeVoogd, Governance Empatec. 12 mei 2020

wijzigen van de overeenkomst (en die dus handvatten biedt voor het invullen van de sturingsrelatie), na 2010 niet meer aangepast.134 De intergemeentelijke regiegroep is blijven bestaan, maar speelt een onduidelijke rol en vervult zeker niet meer de belangrijke sleutelpositie die in 2008 was toegekend.

134 KokxDeVoogd, Governance Empatec. 12 mei 2020

De ooit afgesproken structuur met jaarovereenkomsten, waarbij regie en sturing op prestaties via het verantwoordingskader, zoals jaarstukken en managementrapportages plaatsvond, is verdwenen. Regietaken en sturing op het primaire proces blijken bij de Regiegroep te zijn weggenomen en nergens

Eindrapport raadsenquête

57

anders zichtbaar belegd. We hebben hier geen verklaring voor kunnen vinden, waarschijnlijk omdat dit al voor de onderzoeksperiode is gebeurd. Mevr. J. Cijntje – Beleidsadviseur Sociaal Domein Dit is eigenlijk het eerste moment dat ik daarvan hoor. Ik heb daar niet intern ... Het was wel zo en die discussie is ook wel breder in de organisatie gevoerd, er waren ontzettend veel verschillende overeen­komsten tussen de gemeente, GR en NV. Maar dan heb je het bijvoorbeeld ook over de inleen van personeel in het groen of vanuit Facilitair. Er waren vrij veel verschillende soorten overeenkomsten. Maar deze specifiek, die is mij niet bekend. Dhr. S. Tolsma – Wethouder Sociaal Domein Nee. Ik kwam er ook pas achter toen twee maanden terug dezelfde vraag kwam. Die jaarovereen­komsten heb ik nooit meegekregen

3. E  r is vanaf 2017 sprake van uitstel van besluitvorming waardoor een gedragen koers voor Empatec uitblijft. Sinds de aankondiging van de Participatiewet is ambtelijk en bestuurlijk bij de gemeente Súdwest-Fryslân bekend dat de bijdrage vanuit het rijk omlaag zou gaan. De oude regeling inzake de WSW’er gaat met de invoering van de nieuwe wet op slot. Er komt een afbouw van de klassieke Wsw-doelgroep en 135 KokxDeVoogd, Governance Empatec. 12 mei 2020

tegelijker­tijd een afbouw van de subsidies in de periode tot en met 2020.135 Empatec vangt dit tekort

136 Zo spreekt, in de jaarstukken van Empatec op pagina 8, de voorzitter van het bestuur namens het gehele bestuur van de GR F-W het vertrouwen uit dat “de gezamenlijke koers DWAAN.2019 ertoe zal leiden dat Pastiel/Empatec ook in de toekomst een gezonde onder­ nemende organisatie zal blijven en dat de passie voor mensen voorop blijft staan.”

operationele resultaat van Empatec verhoogd worden om zo de hogere tekorten als gevolg van een

op, gesteund door de GR F-W136, door de uitvoering van het plan DWAAN.2019. Hiermee zou het lagere subsidie te kunnen compenseren. Wanneer de tekorten hoger blijken dan verwacht en dit niet met het operationele resultaat van DWAAN.2019 kan worden gecompenseerd, wordt er in 2017 en begin 2018 gewerkt aan een nieuwe toekomstvisie van Empatec. Deze wordt uiteindelijk bestempeld als de strategische visie, die in maart 2018 verschijnt. Deze visie gaat uit van een commercieel toekomstmodel van Empatec (zie paragraaf 3.5). De gemeenten nemen, in de periode dat de strategische visie verschijnt, het initiatief om Iroko een scenario-onderzoek te laten uitvoeren naar vier verschillende toekomstscenario’s, waaronder het commerciële model van de strategische visie. Het Iroko-rapport, dat in de zomer van 2018 verschijnt, geeft onder aan dat er aan het commerciëlere model diverse risico’s kleven. Na het verschijnen van het Iroko-rapport kan geen knoop worden doorgehakt voor wat betreft toekomstscenario’s door de GR. Hierna volgt een proces van oriëntatie op mogelijke toekomstscenario’s. In het voorjaar van 2019 leveren de deelnemende gemeenten het position paper ‘Samen krachtig verder, Position Paper Participatie(wet) Fryslân-West’ op. Hierin zijn de belangrijkste uitgangspunten van de nieuwe visie op de uitvoering van de Participatiewet beschreven.

Binnen de GR F-W bestaat naar aanleiding daarvan consensus over de ontwikkeling richting een werkleerbedrijf. In de daaropvolgende jaren vindt een nadere uitwerking van de position paper plaats. In 2017-18 wordt gewacht met het nemen van maatregelen op het gebied van governance vanwege het ontwerpen van een nieuwe toekomstvisie door Empatec (strategische visie) en later wordt gewacht op een gedeelde visie door de verschillende gemeenten van de GR F-W, voordat ingestemd kan worden met een verhoging van de gemeentelijke bijdrage. Dat alle deelnemende gemeenten binnen de GR F-W het onderling eens moesten worden over een visie, heeft hier ook aan bijgedragen: onder de

58

deelnemende gemeenten bestaan grote verschillen tussen de visies op de toekomst van Empatec. Door het uitstel van de besluitvorming zijn de tekorten verder opgelopen en komen de verhoudingen in de GR F-W en tussen de GR F-W en Empatec in 2019 en 2020 steeds verder op scherp te staan.

Schets proces richting keuze werkleerbedrijf In februari 2018 biedt Empatec de strategische visie ‘Wij geloven in Werk’ aan de GR F-W aan. De basis van deze visie is, dat Empatec wordt omgevormd naar een private, vrij in de markt opererende commerciële organisatie. De huidige deelnemers aan de GR F-W zouden echter wel hun jaarlijkse bijdrage, plus een extra bijdrage, blijven betalen. De aan de GR F-W deelnemende gemeenten zetten in reactie op deze visie een eigen traject in om gezamenlijk te komen tot een visie op de uitvoering van de Participatiewet. Hiervoor is binnen de GR F-W een procesregiegroep gevormd, bestaande uit een ambtelijke afvaardiging van alle deelnemende gemeenten, samen met Empatec. De gemeenten met een kleinere absolute deelname (Terschelling en Vlieland) leveren geen ambtelijke capaciteit. Deze procesregiegroep wordt aangestuurd door en legt verantwoording af aan de stuurgroep. De stuurgroep bestaat uit de verantwoordelijke portefeuillehouders van de verschillende gemeenten (die tegelijk meestal ook lid van het AB en het DB-bestuur van de GR F-W zijn).137 Het werk van de procesregiegroep heeft geleid tot de position paper ‘Samen Krachtig Verder’. Ten grondslag aan deze position paper ligt onder andere een onderzoek van Iroko. Alle gemeenten

137 Memo ’Stand van zaken en richtinggevende besluiten Empatec’ door ambtenaar SWF, gericht aan college SWF. 16 september 2019

hebben in de position paper onderschreven een publieke organisatie te willen en geen commerciële. Op basis van de position paper schrijft de gemeente Súdwest-Fryslân een verdieping waaruit een voor SWF duidelijke richting naar voren komt: doorontwikkeling naar een werkleerbedrijf, met bijbehorende aanpassingen in de governance. In 2019 stemmen de raden van de samenwerkende gemeenten in de GR F-W uiteindelijk in met de position paper. Deze position paper geeft richting aan de gewenste uitvoering van de Participatiewet in het gebied Fryslân-West. Daarin is onder andere het volgende vastgelegd: – Er is consensus tussen de aangesloten gemeenten in de regio Fryslân-West om in de toekomst een deel van de arbeidsinschakeling voor inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt in samenwerking uit te voeren en dit deel op te dragen aan een gezamenlijk te vormen publieke organisatie – Elke individuele gemeente regelt zelf de inkomensvoorzieningen: het verstrekken van uitkeringen en het vaststellen en uitvoeren van het minimabeleid – De regie op de werkgeversdienstverlening en de werknemersdienstverlening ligt bij de gemeenten – De coördinatie hiervan wordt in Fryslân-West gezamenlijk belegd bij een publieke organisatie.

Op basis van deze uitgangspunten is op 31 maart 2021 een voorstel keuzedocument ‘Voor iedereen een zinvol leven, visie op de Participatie(wet) in Fryslân-West’ opgesteld. Op 31 maart 2021 stelt de gemeenteraad van SWF het keuzedocument na enkele wijzigingen vast. De koers van ontwikkeling richting een werkleerbedrijf wordt onderschreven. Ook wordt besloten dat de GR F-W, na overleg met Empatec, een bedrijfsplan/businesscase maakt. Het hierop volgende implementatieplan wordt ter besluitvorming uiterlijk december 2021 voorgelegd aan de raden van Fryslân-West.138

138 Herziene begroting 2021 GR F-W; Raadsbesluitenlijst 31 maart 2021. Raadsvoorstel 31 maart 2021

Eindrapport raadsenquête

59

4. V  anaf 2017 groeit - met name bij de gemeente Súdwest-Fryslân - de wens om de governance rondom de GR F-W en Empatec te veranderen. Dit is anno 2021 echter nog niet gerealiseerd. De essentiële vraag of een NV wel het geëigende instrument is, is lange tijd niet gesteld en tot op heden niet beantwoord. In de onderzoeksperiode tot 2017 is te zien dat, net zoals bij sturing en grip, er weinig urgentie gevoeld wordt om de governance aan te passen. Vanaf 2017 ontstaat steeds meer de wens in de gemeente Súdwest-Fryslân om de governance met betrekking tot de GR F-W en Empatec aan te passen. Hoewel hiertoe meerdere malen ambtelijk geadviseerd wordt en dit bestuurlijk aangekaart wordt in de vergaderingen van het AB en DB, blijft de gewenste verandering uit. Zo wordt met betrekking tot het door Empatec geïntroduceerde strategisch kader op 19 oktober 2017 ambtelijk geadviseerd om aandacht te hebben voor de oproep om meer zeggenschap vanuit het college: “Graag uitdrukkelijk aandacht voor het geschetste proces. Een en ander zal verregaande én structurele financiële gevolgen hebben voor de gemeentelijke begroting en daarmee voor de dienstverlening aan alle andere inwoners met een uitkering. Het geschetste proces lijkt mijns inziens op: tekenen bij het kruisje.

Dit staat haaks op de oproep van het college van B&W om zeggenschap (zienswijze gemeen139 In het raadsvoorstel voor de eerste begroting 2018 wordt hierover het volgende gezegd: gemeenten hebben er belang bij dat de NV een gezonde financiële basis heeft omdat daarmee schommelingen in de exploitatie van de GR kunnen worden opgevangen. Dat houdt de gemeentelijke bijdrage van de GR stabiel. De gemeenten moeten eventuele tekorten aanvullen en zijn daarmee risicodrager. Het is daarom van belang dat ontwikkelingen bij de NV nauwlettend worden gevolgd 140 Geannoteerde agenda Algemeen Bestuur. 19 oktober 2017

teraad op de begroting 2018 van de GR).139 Daarnaast is het proces van besluitvorming strijdig met de GR. Graag tijd én ruimte voor een zorgvuldig besluitvormingsproces én, voor Súdwest-Fryslân in het bijzonder, tijd en ruimte voor een integrale afweging van het totaal.”140 Wanneer de gemeente Waadhoeke op 1 januari 2018 ontstaat, verandert in de optiek van de bestuurder van SWF het krachtenveld binnen Empatec. Waar voorheen Súdwest-Fryslân en De Fryske Marren de twee gemeenten waren met de meeste zeggenschap binnen de GR F-W, komt er met Waadhoeke een nieuwe grotere speler bij. In de optiek van de bestuurder van de GR F-W van Súdwest-Fryslân (wethouder Empatec) kan de structuur DB/AB met de vermindering van het aantal gemeenten niet meer worden gehandhaafd. Mevr. S. van Gent – Wethouder Sociaal Domein U moet zich voorstellen dat op het moment dat ik aantrad in 2015 bestond Empatec nog uit negen leden, uit negen gemeenten. We hebben toen in november 2017 verkiezingen gehad. Littenseradiel kwam voor een deel bij ons, werd opgedeeld en Waadhoeke ontstond. En op dat moment ging de GR van Empatec van negen leden terug naar zes leden. Leeuwarderadeel stapte naar Caparis en we gingen met zes leden verder waaronder Vlieland en Terschelling. En die hadden zo weinig mensen, eigenlijk nul mensen, bij Empatec dus die waren eigenlijk meer aanwezig maar niet heel specifiek aanwezig.

Niet heel nadrukkelijk. Dus met vier gemeenten bestuurden we op dat moment Empatec plus natuurlijk wel Terschelling en Vlieland. Op dat moment werd eigenlijk duidelijk dat er op alle vlakken zaken aan het verschuiven en aan het veranderen waren. De governance kwam in de problemen en de financiën werden meer en meer duidelijk dat er eigenlijk acute zaken aan de orde waren. En dat konden we in eerste instantie zien aan de liquiditeit. Men kreeg problemen om ook, op een gegeven moment gewoon de salarissen te betalen. En daarnaast was het voor ons lastig om tot een doorontwikkeling te komen als een gemeente, als GR, met elkaar. Op 30 november 2017 wordt ambtelijk geadviseerd om de governancestructuur als geheel aan te passen. Dit wordt echter uitgesteld tot eind 2019 wanneer de strategie duidelijk is. “In het licht van de herstructurering en nieuwe koers/strategie zullen er veel meer aanpassingen gedaan moeten worden in de GR. De huidige GR heeft alléén gesubsidieerde arbeid tot doel en in het bijzonder de Wet sociale

60

werkvoorziening en de uitvoering daarvan. Het doel van de NV is veel breder omschreven. Ik adviseer om een bredere heroriëntatie te doen op het geheel van GR-NV en onderliggende bedrijven. Feitelijk gaat het dan om de gehele governancestructuur. Advies: de wijziging van de GR breder oppakken dan alleen het wijzigen van de stemverhoudingen. Twee mogelijkheden: nu instemmen met een technische wijziging en, in het licht van heroriëntatie op het geheel, eind 2018 (als strategie etc. duidelijk zijn) het geheel opnieuw aanpassen. Dit laatste is wel bewerkelijker maar biedt meer ruimte om een en ander zorgvuldig te bediscussiëren, zowel binnen de GR als binnen het college en raad.”141 Dit standpunt wordt door de GR-bestuurder van de gemeente SWF geagendeerd tijdens een AB­-­

141 Ambtelijk advies, gericht aan portefeuillehouder SWF. Geannoteerde agenda AB. 30 november 2017

vergadering op 30 november 2017. De GR-bestuurder vraagt in deze vergadering waarom deze stem­ verhouding wordt gehanteerd en of dit niet een mooie aanleiding is om naar de hele governancestructuur te kijken142. Een andere bestuurder geeft daarop aan geen behoefte te hebben aan een onderzoek, omdat dit veel rompslomp geeft, ook richting andere GR’en en stelt voor hier zo praktisch mogelijk mee om te gaan. “In het AB heeft elke gemeente één stem. Na de discussie wordt besloten te kiezen

142 Notulen van de derde vergadering van het AB. 30 november 2017

voor de meest praktische oplossing, dat het dagelijks bestuur gelijk is aan het algemeen bestuur. In het vergaderschema is hier reeds rekening mee gehouden.” Ondanks agendering door de bestuurder van SWF vindt op dat moment dus geen verandering plaats op het gebied van stemverhouding. Een ander voorbeeld waarin de behoefte om naar de governancestructuur te kijken door de bestuurder van SWF in de GR F-W wordt aangekaart, is tijdens de bespreking van het agendapunt ‘samenstelling dagelijks bestuur’, tijdens een DB-vergadering van maart 2018. Daarop reageren andere bestuurders dat eerst wordt bekeken of de werkwijze werkt (zoals besproken in de vergadering van november 2017) en dat daarna kan worden besloten of naar de structuur wordt gekeken.143 Tijdens een AB-vergadering in juni 2018, tijdens de rondvraag, geeft de verantwoordelijk wethouder

143 Notulen van de eerste vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West gehouden op woensdag 14 maart 2018

van de gemeente SWF ook aan dat de juridische structuur van Fryslân-West een aandachtspunt is. Juridisch gezien is deze naar het oordeel van SWF onhoudbaar en niet wenselijk.144 Ook ambtelijk wordt in het collegeadvies, gericht aan het college SWF, rondom de conceptbegroting 2019, in mei 2018 expliciet aandacht gevraagd voor de governancestructuur en de ‘pettenproblematiek’. In het ambtelijk advies wordt hierover het volgende gezegd: “De governancestructuur van de GR F-W

144 Notulen van de extra vergadering in 2018 van het AB Fryslân-West gehouden op vrijdag 29 juni om 9.00 uur in de bestuurskamer van Empatec in Sneek

en Empatec is zeer complex en vraagt van de portefeuillehouder vier verschillende “petten”: DB-lid, AB-lid, lid van de AvA en portefeuillehouder Participatie in de gemeente. De huidige werkwijze waarbij DB en AB gelijk aan elkaar zijn, is in strijd met de wet. Dit dient op zo kort mogelijke termijn te worden aangepast. Omdat het wijzigen van de gemeenschappelijke regeling veel tijd vraagt, onderzoekt de afdeling JVZ op welke wijze dit risico kan worden afgedekt.”145 Vraag: Daarmee was het punt dat u als grootste probleem zag, de governance, nog niet opgelost.

145 Collegebesluit ’Concept­ begroting 2019 GR Fryslân West’. 29 mei 2018

Hoe heeft u dat aangekaart? Dhr. E. Faber – Wethouder Bedrijfsvoering en Dienstverlening In een college bespreek je vele onderwerpen en thema’s, heb je verschillende gezichtspunten en uiteindelijk ga je gezamenlijk een koers in. De koers was om een oplossing te vinden en daarbij gelijktijdig de governance mee te nemen. Als je het aan mij persoonlijk had gevraagd had ik ervoor gepleit de governance gelijk apart te regelen.

Eindrapport raadsenquête

61

Echter, het daadwerkelijk aanpassen van de governancestructuur wordt op diverse momenten uit­ gesteld totdat de visie voor de uitvoering van de Participatiewet helder is. Met name nadat de GR F-W in 2018 een verkenningstraject start naar een nieuwe toekomststrategie, wil de gemeente Súdwest-Fryslân zelf ook wachten met het aanpassen van de governance tot een gedragen nieuwe koers en een onderliggende businesscase zijn gerealiseerd. Omdat de gemeenten binnen de GR F-W hierover niet op één lijn zitten, neemt dit proces echter jaren in beslag en is dit tot op heden niet afgerond. Tegelijkertijd worden in raadsvoorstellen de risico’s rondom de governancestructuur van de GR F-W op diverse momenten geduid. Raadsvoorstel herziene begroting, 8 maart 2018: “Sinds de invoering van de Participatiewet en de consequenties daarvan voor GR en NV, zijn er diverse veranderingen opgetreden in de koers van het bedrijf. De GR heeft een smalle opdracht: de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening. De NV heeft een veel bredere opdracht en is deze opdracht aan het verbreden. Het risico in de huidige structuur bestaat eruit dat de GR haar grip op de NV verliest.” Raadsvoorstel visie op doorontwikkeling GR F-W, 4 juli 2019: “De GR is opgericht vóór de samen­ voegingen van voorheen elf gemeenten en voor het laatst aangepast kort na de invoering van de participatie­wet.

Daarna is er lokaal en landelijk een fors aantal ingrijpende wijzigingen geweest. De structuur van de besturen, met een AB en een DB, was ingericht op het aantal van elf gemeenten. Nu er na de herindeling nog maar zes deelnemende gemeenten zijn, past deze structuur niet meer en moet deze worden aangepast. Op 13 juni 2018 is bovendien de Wet gemeenschappelijke regelingen aangepast, waardoor de GR Fryslân-West ook aangepast moet worden. De verwachting is dat voor het einde van 2019 duidelijk is wat de vorm wordt. Daarvoor moet de regeling van de GR (bij de GR spreekt men van een regeling, de NV kent statuten) worden aangepast, waar de raden over moeten besluiten.” Doordat dit proces tot op de dag van vandaag niet is voltooid, hebben er nog geen (grote) wijzigingen in het sturingsmodel en een scheiding in de aandeelhoudersrol en de opdrachtgeversrol plaatsgevonden, terwijl dit vanaf 2017 de wens is. Mevr. G. Wielinga – Wethouder Sociaal Domein Eigenlijk zitten we nu nog steeds in het traject van we zijn nog bezig met visievorming, de businesscase. Daarna volgt governance. Dus dat moet duurzaam en goed worden geborgd. Toch is het ook zo dat wij meteen na de aanbeveling van het rapport KokxDeVoogd het wel zo hebben gedaan dat de controllersfunctie en de administratie nu wel zijn belegd bij de GR. Dus in die zin is dat al aangepast.

Tegelijk weten we ook dat we nu steeds in een meer vergevorderd stadium werken aan de toekomstvisie en dan moet uiteindelijk de definitieve governance er goed op worden aangepast. Mevr. J. de Vries - Burgemeester Ja, er zijn kleine stapjes gezet. En daar heeft wethouder Wielinga ook het een en ander over gemeld. Dat gaat dan over hoe je het secretariaat invult, de controllersfunctie. Daar zijn stappen in gezet, maar wezenlijke veranderingen in de governance hebben niet plaatsgevonden. En dat heeft er weer mee te maken dat wij dachten die inhoud van het bedrijf, het bedrijf dat wij willen zijn, die gaat leidend zijn voor de constructie die je daarvoor nodig hebt om het goed aan te sturen.

62

Dhr. P. Zondervan - Gemeentesecretaris Het is allereerst aan de GR om dat met z’n allen op te pakken. Dat is natuurlijk de plek. En wij ondersteunen dat. De governance is een discussie die veel naar voren kwam maar dan zit je met de praktische kant – er was ook een ander advies van KokxDeVoogd expliciet richting de gemeenten, GR en richting de NV wat je opdracht is, wat je wil, wat je koers is. Daaraan is toen eerst invulling gegeven en uiteindelijk zijn we in het vervolg daarvan nog bezig met de businesscase. Dat heeft voorrang gekregen omdat, mijn collega zei het al, vorm volgt inhoud. Soms denk je wel eens, had het misschien toch anders gemoeten? Maar het is raar om aan de governance te sleutelen terwijl je de rest nog niet hebt uitgedacht. Dus ik snap die logica. De essentiële vraag of Empatec nog het meest geëigende construct is, wordt tot aan het rapport van Kokx de Voogd niet gesteld. Dhr. P. Zondervan - Gemeentesecretaris Zij hebben hun rol binnen de GR en wat ze vervolgens opdragen aan de NV maar dat zit nogal ingewikkeld in elkaar, zoals jullie weten. Dan moet je het wel met elkaar eens zijn en dat moet dan ook wel worden opgevolgd. Dat is niet altijd gelukt, zo stel ik dat vast.

Ik heb in de fase dat we werden geïnterviewd door KokxDeVoogd – dan hebben we het over voorjaar 2020 dat die gesprekken plaatsvonden – ook aan­ gegeven, als dat zo lastig blijft gaan, laten we dan de NV maar opheffen. Dat meen ik tot op de dag van vandaag. Dat staat niet in die rapportage. Dat was niet de gemiddelde. Dus ik sta daar niet met die woorden in, maar dat is toen wel mijn mening geweest en nu nog sterker.

5. E  r is onvoldoende aandacht besteed aan het doorvoeren van wettelijke wijzigingen in de GR; opvolging van aanbevelingen over verbonden partijen heeft niet plaatsgevonden. In de loop der jaren is de GR F-W onderhevig geweest aan verschillende veranderingen. Zo zijn er gemeenten uit de GR F-W getreden en zijn er herindelingen geweest (zie hoofdstuk 3). Dit is formeel gezien aanleiding om de GR F-W opnieuw door de raden te laten bekrachtigen. In de praktijk heeft dit echter niet altijd geresulteerd in het aanpassen van de regelingen of overeenkomsten conform de afspraken. Zo wordt de nieuwe GR F-W met De Fryske Marren op 1 juli 2016 als nieuwe rechtspersoon ingeschreven bij de KvK. Er vindt ook een inhoudelijke wijziging van de regeling plaats. In de inschrijving wordt vermeld dat de gemeenteraad van SWF hiervoor toestemming heeft verleend, maar dat was niet het geval.146 Ook wordt de raad in 2018 niet in positie gebracht wanneer de gemeente Waadhoeke wordt opgericht op 1 januari dat jaar. De wet Arhi schrijft daarbij voor dat er binnen zes maanden door alle deelnemende

146 Gemeenschappelijk regeling Werkvoorziening Fryslân-West, uit brief van M. Endedijk, gericht aan colleges van aangesloten gemeenten. 13 januari 2016

gemeenten een nieuwe GR moet worden vastgesteld. omdat het juridisch om een nieuwe samenwerking gaat. Dat is niet gebeurd. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) schrijft voor dat alle gemeente­ raden hiervoor opnieuw toestemming moeten geven. Dat is niet gebeurd en ook de inschrijving bij de KvK is niet gewijzigd. Dit had wel gemoeten. Zo is geen opvolging is gegeven aan aanbevelingen omtrent het optimaliseren van de Regeling verbonden partijen en is de samenwerkingsovereenkomst niet aangepast.

Eindrapport raadsenquête

63

Op 14 januari 2016 wordt in de commissie BF de ‘Eindrapportage 213a Onderzoek verbonden partijen’ besproken. Er worden verschillende relevante aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen zijn gericht aan een vertegenwoordiging in het bestuur, ambtelijke ondersteuning, concern control en de raad en omvatten onder andere richting de raad om actiever om informatie over verbonden partijen te vragen. De vertegenwoordiger wordt aanbevolen om verslag te doen van het besluitvormingsproces in het AB over de zienswijze van de gemeenteraad en andere belangrijke zaken. Richting de ambtelijke ondersteuning wordt onder andere aanbevolen de raad te informeren middels actieve informatie als het AB beleid vaststelt. Dit biedt de raad te allen tijde de mogelijkheid het betreffende stuk voor een commissievergadering te agenderen. Ook wordt aanbevolen om te bewaken dat de GR F-W tijdig (en anders zo spoedig mogelijk) aan de gewijzigde Wgr wordt aangepast. De rapportage wordt conform 147 Collegebesluit ’Eindrapportage 213a Onderzoek Verbonden Partijen’. 1 december 2015

collegebesluit van 1 december 2015 door de raad voor kennisgeving aangenomen.147 Er is echter nooit opvolging gegeven aan deze aanbevelingen. Dhr. S. Admiraal - Concerncontroller Jazeker. Wij hebben inderdaad die aanbeveling gedaan. Het is een van de aanbevelingen. Daaraan hebben we inderdaad geen opvolging gegeven. We hebben de aanbeveling aan onszelf gedaan om eind 2016 nog eens een keer te kijken of alle gemeenschappelijke regelingen, dus de teksten van de gemeenschappelijke regelingen, aangepast zijn aan de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat onderzoek hebben wij niet uitgevoerd hoewel we het dus wel hebben beloofd te doen.

6. H  et college van Súdwest-Fryslân had in 2018 en in 2019 niet altijd vertrouwen dat het standpunt van het college in het bestuur van de GR F-W werd uitgedragen. De voormalig wethouder Empatec en het college hadden verschillende standpunten ten aanzien van de GR F-W en Empatec, onder andere over het structureel verhogen van de gemeentelijke bijdrage. Het college had er, met name in de periode 2018 en 2019, niet altijd vertrouwen in dat het standpunt van het college altijd met de juiste strekking in het bestuur van de GR F-W werd uitgedragen door de toenmalig verantwoordelijk wethouder. Uit de stukken kan worden geconcludeerd dat er op verschillende momenten wordt gevraagd om een bredere representatie vanuit het college om de visie van SWF uit te dragen. Zo wordt in een ambtelijk memo van 28 januari 2019, gericht aan het college, toegelicht dat de bestuurlijke verhouding onderling (bestuurders van SWF en de andere deelnemende gemeenten) zijn verstoord. Dit mede naar aanleiding van een incident waarbij de bestuurder van SWF ‘kort dag’ was afgemeld voor een belangrijke heisessie over de uitvoering van de Participatiewet, waarin het onder andere de bedoeling was om de visie vanuit SWF verder toe te lichten. Ambtelijk wordt geadviseerd om met een bredere vertegenwoordiging vanuit het college de relaties te herstellen.

Een ander voorbeeld is het collegebesluit van 29 mei 2018 om de wethouder Financiën aan te wijzen als plaatsvervanger voor het DB om aan te geven dat de gemeente de conceptbegroting 2019 going concern zou willen opstellen. In het collegevoorstel wordt dit als volgt toegelicht: “Vooruitlopend daarop willen het college ter overweging meegeven dat het, gelet op de zwaarte van dit dossier, de 148 Collegebesluit ’Conceptbegroting 2019 GR F-W’. 29 mei 2018

64

risico’s voor de gemeente en de continuïteit, verstandig kan zijn om een bredere bestuurlijke afvaardiging in de diverse bestuursorganen van de GR te overwegen.”148

Dhr. M. Offinga – Wethouder Financiën Recent heb ik met oud-burgemeester mevr. Berndsen gesproken en die appelleerde daar nog aan dat zij zei, om de twee, drie maanden wees jij in het college op de zorgelijke situatie rond Empatec. Dus toen al was dat onderwerp van gesprek.

7.Het sociaal domein was binnen SWF leidend in wat gebeurde met betrekking tot het dossier. Sleutelpersonen vanuit financial control waren in dit dossier in de periode 2017-2019 minder zichtbaar en hebben geen proactieve rol gespeeld in het meedenken over/ challengen van informatie vanuit Empatec. Afstemming vond - buiten de reguliere planning&controlcyclus - onvoldoende centraal plaats. In de periode 2017-2019 is er zeer beperkt rechtstreeks contact tussen financiële advisering en de wethouder: advisering verliep meestal via de betrokken beleidsmedewerkers Sociaal Domein op dit dossier. Hoewel de financiële situatie in deze periode verslechterde door het oplopen van het tekort en de steeds verder verslechterende liquiditeitspositie van Empatec, zijn er binnen de gemeente Súdwest-Fryslân weinig herleidbare financiële adviezen uitgebracht. De ambtelijke ondersteuning op financiën heeft met betrekking tot dit dossier geen herleidbare proactieve rol ingevuld. Dit is het gevolg van onder andere verschillende ambtelijke wisselingen op financieel vlak op dit dossier. Als er al advies werd gegeven, was dit geen co-productie tussen de inhoudelijke en de financiële afdeling. Mevr. J. Cijntje – Beleidsadviseur Sociaal Domein Ja, dat is uiteindelijk ... die zorg uitte zich in twee verschillende bestuurlijke overleggen.

Het ene is het porte­feuillehoudersoverleg waar ik als beleidsadviseur Sociaal Domein met de vakinhoudelijke portefeuille­ houder het overleg heb over het dossier. Maar het is ook zeker bij het bestuurlijk overleg Financiën ter tafel gekomen. Daar heb ik alleen als adviseur nooit bij gezeten. Ik kan er niets over zeggen hoe dat wel of niet is gegaan. Dat zult u aan de financieel adviseur en de betreffende wethouder moeten vragen. Ambtelijk medewerker financiële functie Ik had het veel praktischer gevonden als er financieel adviseurs deelnamen aan het Bestuurlijk Overleg (BO). Dat is maar één keer gebeurd in mijn tijd. De voorzitter vraagt waarom dat niet is gebeurd. Vond de bestuurder dat niet nodig? Ik weet niet of het een besluit is geweest van de bestuurder of van de directeur of verantwoordelijk beleidsmedewerker. Er zijn ook wethouders die wel willen dat je erbij zit en het expliciet benoemen. Als men dat aan hem gevraagd had, was hij meteen gekomen. Op een gegeven moment was het de bedoeling dat de beleidsmakers aan tafel aanschoven in de BO’s. Hij weet niet meer wanneer dat was, misschien toen er een nieuw college aantrad. De voorzitter concludeert dat er bij het wethoudersoverleg over Empatec geen financieel adviseurs aanwezig waren, op één keer na. Geïnterviewde bevestigt dat.

Sleutelpersonen binnen de financiële kolom waren, los van de jaarlijkse planning & controlcyclus, niet actief betrokken.

Eindrapport raadsenquête

65

Dhr. S. Kuipers – Hoofd Financiën Mijn rol was van de zijlijn en een stuk coaching als ze vragen hadden over ingewikkelde kwesties. Ambtelijk medewerker financiële functie Het was allemaal te vrijblijvend. Een voorbeeld is dat er geen notulen zijn van controllers-overleggen. Er werd ook zelden een agenda rondgestuurd. Verder was concerncontrol niet of nauwelijks betrokken bij Empatec. Deze heeft met name gekeken naar rechtmatigheid bij aanbestedingstrajecten. Dhr. S. Admiraal - Concerncontroller Vraag: Wat was in z’n algemeenheid de rol van de financiële kolom bij Empatec? Was die structureel geborgd? Daarin heb ik geen inzicht. Dat zou u aan Empatec moeten vragen. Vraag: Had u enige vorm van samenwerking met het sociaal domein daarin? Nee. Nee, ik weet ook niet hoe de financiële kolom van de Veiligheidsregio exact is geregeld of van de Fumo of van de Omrin. Nee. Vraag: Als we kijken naar de financiële kolom, wie was er in dat proces leidend in uw ogen? Waar, bij wie, bij welke organisatie? Vraag: In de gemeentelijke organisatie van Súdwest-Fryslân. Het sociaal domein. Dat is leidend daarin. Dat bepaalt uiteindelijk wie de taken uitvoert.

8. H  et bestuurlijk-ambtelijk samenspel rondom Empatec verliep stroef in 2018 en 2019. In diverse verhoren is benoemd dat het bestuurlijk-ambtelijk samenspel in de gemeente Súdwest-Fryslân in 2018 en 2019 stroef verloopt. Zo wordt aangegeven dat ambtelijke adviezen niet altijd zijn opgevolgd door de portefeuillehouder Empatec. Er werd een ambtenaar van het dossier afgehaald en een andere ambtenaar wilde niet meer rechtstreeks de wethouder adviseren. Ambtelijke adviezen werden niet opgevolgd. In het openbaar verhoor schetst de in 2018 en 2019 verantwoordelijk wethouder Empatec dat zij niet tevreden was over de kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning. Mevr. B. Zwager – Teammanager Sociaal Domein Wethouders en ambtenaren zijn onderling wel van elkaar afhankelijk dus een bepaalde goede chemie is natuurlijk nodig. Het is natuurlijk niet iets wat vaak voorkomt dat er dan een wisseling van de wacht plaatsvindt. Verder past het mij niet om daarover nu heel veel te zeggen behalve dan dat mevrouw Cijntje in mijn ogen een goede beleidsadviseur is en dat het dan natuurlijk jammer is als er een goede adviseur wordt gewisseld op een dossier. Mevr. S. van Gent – Wethouder Sociaal Domein Ja, wij hadden al meerdere reparatiegesprekken gehad inmiddels en dat was voor mij hoogst ongebruikelijk. Ik had dit met geen een ambtenaar.

Dat ik zo veel energie moest steken in de ambtelijk/bestuurlijke verhouding

66

Dhr. P. Zondervan - Gemeentesecretaris Ja, kijk, het gebeurt natuurlijk vaker dat een wethouder en een ambtenaar niet een ideale klik hebben. Dat kan. Dan zoek je vaak een logisch moment in de processen bijvoorbeeld een dossier is in een bepaalde fase afgesloten en het is tijd voor een volgende stap. Dan zoek je bij voorkeur zo’n natuurlijk moment om iets te wisselen. Dat is voor iedereen charmanter. In dit geval kon dat even niet en dat is dan vervelend. Vraag: Dit was natuurlijk twee keer in hetzelfde dossier. Gaat er dan een soort alarmbel rinkelen? Nou kijk, dit dossier, langzaam maar zeker werd steeds duidelijker hoe lastig dit dossier was. Dat heeft niets met mensen te maken; dat heeft met het construct te maken. Mevr. B. Zwager – Teammanager Sociaal Domein Er is een ander moment geweest, wat later, waarbij een medewerker is aangesproken op een voor die medewerker vervelende manier. Dat heb ik besproken met de gemeentesecretaris omdat ik vond dat dit niet gepast was en dat de wethouder zich ongepast had uitgelaten naar die medewerker in het bijzijn van anderen. Ten minste, dat is wat ik terugkreeg. Dat heb ik besproken met de secretaris met het verzoek dat te bespreken omdat ik graag zag dat dat anders zou gaan.

Vraag: En weet u ook wat daarmee vervolgens is gedaan? Ik heb gehoord dat daarover wel een gesprek is geweest maar dit is heel kort voor het aftreden van de wethouder geweest. Dus uiteindelijk is daar niet een specifiek gevolg aan verbonden. Vraag: Eerder gaf u aan dat er geen chemie was tussen mevrouw Cijntje en de wethouder. Betreft dat hier dezelfde persoon of betreft het iemand anders? Dat betreft dit dossier en dezelfde wethouder en een andere ambtenaar. Dhr. M. Offinga – Wethouder Financiën Wij hadden als college een duidelijk standpunt dat wij met die strategische visie niet verder konden en we hadden ook nog een interne discussie over het feit, wat de visie van de gemeente in dit geval was. Die is herhaaldelijk de verantwoordelijk bestuurder voorgelegd. Kom met een heldere visie; wat is het verhaal? We hebben goede input geleverd van de ambtenaren die dat ook wel op tafel legden, maar daarmee was niet altijd een goede match.

9. A  mbtelijk gesignaleerde risico’s werden door de portefeuillehouder Empatec in de periode 2017-2019 niet altijd op waarde geschat. Dit behelst onder andere de ambtelijk gesignaleerde risico’s rondom de houdbaarheid van het model rondom Empatec (de risico’s rondom het dalende aantallen SW’ers) en risico’s rondom de strategische visie vanuit Empatec (2018) en een commerciëlere koers in het algemeen. Daarnaast zijn ambtenaren niet meegenomen in, geconsulteerd en achteraf geïnformeerd over de informele overleggen tussen de GR F-W-bestuurders en de directie van Empatec. Dhr. M. Offinga – Wethouder Financiën Ik heb contact gehad met mevrouw Cijntje en Betty Zwager maar ook met Cynthia van Keulen – die trouwens ook wel bij mij aanklopten om op een gegeven moment signalen af te geven over hoe de strategie zich ontwikkelde, het samenspel en ik vond het ook wel zorgelijk hoe dat ging, omdat de ontvankelijkheid en het samenspel tussen ambtenaren en besturen altijd verschrikkelijk belangrijk zijn. Maar dat begon letterlijk en figuurlijk te schuren, bij de een wat meer dan bij de andere. Dat neemt niet weg dat je als wethouder altijd je weerstand moet creëren om hele goede dingen naar boven te halen. Als er weerstand

Eindrapport raadsenquête

67

ontstaat en je schuift die weg, ja, dan wordt het een gevaarlijk domein. Dat hoef ik u verder niet uit te leggen. Deze ambtenaren hebben mij gewezen op enerzijds wat de visieontwikkeling van Empatec was, maar ook op de bittere noodzaak dat wij zelf tot visieontwikkeling kwamen. Die vragen zijn veelvuldig in het college geweest. Dat werd door het college unaniem omarmd. Er moet wel visie op tafel komen. Dus dat was de vraag naar de bestuurder: wat wil je daar nu mee? En alleen maar roepen en dan zeg ik het ook maar, 2000 euro overschuiven richting Empatec, dat is geen visie.

Onderbouwing documenten Memo beleidsadviseur Sociaal Domein van 8 maart 2018 over de strategische visie. In dit memo wordt geadviseerd om de strategie niet vast te stellen maar aan te houden in afwachting van het (Iroko-) onderzoek dat de strategie toetst aan de diverse andere handelingsperspectieven. In een verdere toelichting worden ook verschillende risico’s/kanttekeningen benoemd: – “De bedrijfseconomische visie is te volgen en als Pastiel/Empatec een marktpartij zou zijn, zou deze visie ook geheel omarmd moeten worden. Echter, het is geen commercieel bedrijf omdat de risico’s bij de gemeenten liggen. Dat blijkt ook wel uit de gevraagde verhoging van de eigen bijdrage.” – “Een ander risico voor de commerciële koers is de het verbod op staatssteun. Dit risico wordt niet benoemd in de visie maar is een manifest. Het is gemeenten verboden ongeoorloofde staatssteun te verlenen aan bedrijven. Het niet naleven van deze wetgeving kan forse boetes voor de gemeente tot gevolg hebben.” – “De aannames in het rekenmodel ten aanzien van Pastiel zijn niet sluitend wat betreft de aangenomen kostenbesparing voor gemeenten.” – “De strategie is niet zonder risico en daagt de gemeente ook uit na te denken over haar rol en taak­ opvatting ten aanzien van een dergelijk bedrijf. De governancestructuur is, mede gelet op deze visie, dringend toe aan een wijziging.

Willen we een volledige verzelfstandiging van de bedrijven? Of streven we een integratie na? De huidige hybride vorm levert verwarring op qua governance (wie gaat, wanneer, waarover) en kent een onevenwichtige risicospreiding. Al met al des te meer reden om de strategie uitgebreid te toetsen en mee te nemen in het Iroko-onderzoek.” DB-verslag van 14 maart 2018: tijdens de vergadering van het DB vindt een presentatie van de strategische visie plaats waarover bovenstaand ambtelijk advies is geschreven. Over het algemeen vindt discussie plaats over onderwerpen als de concurrentiepositie, de ambities van Pastiel en de verbinding met gemeente. Daarbij wordt niet inzichtelijk gemaakt wie wat bijdraagt. De verslaglegging sluit af met de opmerking dat de bestuurder van de gemeente SWF de directie complimenteert met de visie; dat de visie helder en begrijpelijk is. Advies over begroting 28 november 2018: in de geannoteerde agenda DB/AB/AvA wordt ambtelijk advies gegeven over een ontvangen memo van de RvC van Empatec waarin zij aangeeft de begroting voor 2019 (van Empatec) van goedkeuring te willen onthouden. Geadviseerd wordt om de RvC aan te horen en geen toezeggingen te doen over extra benodigde middelen, geduld te vragen voor de besluitvorming conform het proces, zoals afgesproken met de stuurgroep en de colleges van B&W.