bijlage - Eindrapport Raadsenquête

41 Collegebesluit ’Eindrapportage 213a Onderzoek Verbonden Partijen’. 1 december 2015

Franekeradeel, De Fryske Marren, Harlingen, Leeuwarderadeel, Littenseradiel, Menameradiel, Skarsterlân, Súdwest-Fryslân, Terschelling en Vlieland. Dit is het gevolg van de uittreding van drie gemeenten per 1 januari 2016. De colleges dragen in de GR F-W alle bevoegdheden die zij hebben op grond van de WSW’er, over aan de GR F-W. In de aanhef van de regeling wordt aangegeven dat de gemeenteraad toestemming heeft verleend voor het aangaan/wijzigen van de regeling. Dit is in SWF niet het geval. Dit besluit is niet aan de gemeenteraad van SWF voorgelegd en er is nooit toestemming verleend voor het aangaan van een nieuwe GR of het wijzigen van de oude GR. Dit is nog steeds niet het geval. In art 41, lid 3 en 4 van de wet Arhi is bepaald dat de oude regeling bij een herindeling blijft doorgaan, maar moet worden aangepast en binnen zes maanden opnieuw moet worden vastgesteld. Als de gemeente dat nalaat, kan de provincie ingrijpen (art 41, lid 5). Op 14 juli 2016 wordt de Nota verbonden partijen 2016 in een openbare raadsvergadering vastgesteld. De eerste Nota verbonden partijen is op 22 september 2011 door de raad vastgesteld. De Nota 2016 geeft een update en een overzicht van de samenwerkingsverbanden waarin de gemeente een financieel en bestuurlijk belang heeft. In het rapport staan geen inhoudelijke aanbevelingen of opmerkingen.42

42 Nota verbonden partijen. Súdwest-Fryslân 2016

Op 12 juli 2016 neemt het college kennis van de jaarrekening 2015, de herziene begroting 2016 en de eerste begroting 2017 van de GR F-W. In de stukken is, volgens het collegevoorstel, af te lezen dat er - ondanks het negatieve bedrijfsresultaat, dat wordt veroorzaakt door de investeringen in het herstructureringsprogramma DWAAN.2019 - nog steeds sprake is van een financieel gezonde situatie, met name gezien de hoogte van het eigen vermogen (dit bedraagt op 31 december 2015 € 11.606.000).43

43 Collegebesluit ’Jaarstukken en begrotingen GR F-W’. 12 juli 2016

In het raadsvoorstel van 29 september 2016 met betrekking tot de herziene begroting 2016 en de eerste begroting 2017 wordt verder geconcludeerd dat het in 2014 gestarte herstructureringsprogramma

Eindrapport raadsenquête

21

DWAAN.2019 ervoor heeft gezorgd dat Empatec ook in de komende jaren een economisch gezond bedrijf blijft. Het college is daarom van mening dat, behoudens de door de GR F-W zelf al geconstateerde risico’s (de afnemende rijksbijdragen), er geen kanttekeningen of opmerkingen aan de orde zijn. De gemeenteraad neemt de jaarstukken voor kennisgeving aan en stemt in met de voorgestelde ziens44 Besluitenlijst raadsvergadering gemeente Súdwest-Fryslân, 29 september 2016

wijze.44 Op 8 december 2016, tijdens een DB-vergadering, stelt het bestuur van de GR F-W de commissie Van Gent aan. Deze commissie wordt opgericht, omdat er zorgen zijn over het vermogen van Empatec

45 De aanleiding voor het instellen van de commissie wordt in het verslag omschreven als ‘Als het zo doorgaat teert het bedrijf jaarlijks in op zijn vermogen.’

voor de komende jaren.45 In het betreffende verslag van de DB-vergadering wordt hierover het volgende gezegd: ”Het gaat hierbij om de solvabiliteit van het takenpakket dat bij Empatec ligt. Als het zo doorgaat teert het bedrijf jaarlijks in op zijn vermogen.” De commissie bestaat uit de manager Finance & Control, een bestuurslid/tevens wethouder SWF en een RvC-lid. De opdracht van de commissie is om meerjarig naar de gewenste solvabiliteit van de geconsolideerde GR F-W en Empatec te kijken en met aanbevelingen voor een goede bandbreedte daarin te komen. Daarmee wordt tegemoet­gekomen aan de behoefte van de gemeenten aan een nieuwe meerjarenplanning (vooral financieel). Tijdens een AB-vergadering op 8 december 2016 wordt de nieuwe manager Finance & Control voor-

46 Notulen van de derde ABvergadering van 2016 met aansluitend de Algemene vergadering van Aandeelhouders op donderdag 8 december om 14.00 uur in de bestuurskamer van Pastiel Empatec te Sneek

gesteld aan het bestuur. De manager Finance & Control was voorheen secretaris van het bestuur.46

3.4 2017: Nieuwe toekomstvisie Empatec, zorgen accountant en RvC ten aanzien van financiën Op 31 januari 2017 neemt het college van SWF kennis van de herziene begroting 2017 van de GR F-W en de begroting 2017 van Empatec. Het raadsvoorstel met betrekking tot de herziene begroting en de stukken worden vervolgens op 2 maart 2017 aangeboden aan de raad. De begroting bevat wijzigingen ten opzichte van de in juli 2016 voorgelegde begroting. Deze wijzigingen zijn het gevolg van met name een verbeterd inzicht in de financiering van de WSW’er ten gevolge van de circulaires (mei en september) van het rijk. Zo verloopt de afbouw voor 2017 van het aantal WSW’er-dienstverbanden en de bijhorende (fictieve) Wsw-taakstelling meer geleidelijk dan in eerste instantie is ingeschat. Ook is de afbouw van het aantal ambtelijke dienstverbanden binnen de GR F-W anders dan in eerste instantie ingeschat. Met betrekking tot het oplopende subsidietekort wordt in de gewijzigde begroting voor 2017-2019 (en verder) op basis van de laatst bekende informatie een stapsgewijze stijging van het subsidietekort begroot tot € 4,4 miljoen in 2019. Dit is hoger dan het bedrag dat eind 2013, op basis van de toen beschikbare informatie, is geraamd (€ 3,7 miljoen) en dus hoger dan de geraamde stijging van het operationeel resultaat dat beoogd wordt met het herstructureringsprogramma DWAAN.2019 binnen Empatec.

Voor 2017 is de uiteindelijke winst van Empatec begroot op € 3.572.000. Omdat er uit hoofde van

47 Raadsvoorstel begrotings­ wijziging 2017. Dit wordt uiteindelijk de Strategische Visie. De eerste conceptbegroting 2019 die daarop gebaseerd is, heeft ook een meerjarenperspectief maar i.v.m. discussie over de hoogte van de gemeentelijke bijdrage, wordt in de aanbiedingsbrief van 4 juli 2018 vanuit Empatec toegezegd: “Na besluitvorming werken we de meerjarenbegroting 2020-2023 met deze inzichten bij.”

22

DWAAN.2019 in 2017 nog (beperkte) kosten zullen worden gemaakt, bedraagt het nettoresultaat voor Empatec en de GR F-W gezamenlijk € 790.000 negatief. In de brief met de zienswijze van de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân van 15 maart 2017 worden zorgen geuit over de constatering dat het ingezette herstructureringsprogramma DWAAN.2019 niet in staat blijkt het opgelopen subsidietekort volledig te compenseren. Daarnaast worden zorgen geuit over het feit dat de begrote winst van Empatec niet meer toereikend is om de tekorten van de GR F-W te compenseren, hetgeen ten koste gaat van de reserves. In verband met deze zorgpunten geeft de gemeenteraad aan graag een meerjarenbegroting van Empatec te ontvangen.47 Conform een amende­ment van GroenLinks, PvdA en SP wordt de voorgestelde zienswijze aangepast zodat de tekst

in de oorspronkelijke zienswijze over Beschut Werken geschrapt wordt. De reden hiervoor is dat voor de raad niet duidelijk is waarom deze is toegevoegd en dat dit kan leiden tot misverstanden (dat de realisatie van twee plaatsen voor Beschut Werken ook het streefbeeld is).48 Uit de accountantscontrole van de jaarrekening 2016 van 23 maart 2017 blijken zorgen over het feit dat DWAAN.2019 nog altijd de strategische koers is voor Empatec. Ten tijde van het opstellen van dit plan

48 Amendement (artikel 30 RvO),’ Begruttingswijziging 2017 fan de ‘Gemeenschappelijke Regeling Fryslân-West (Empatec)’. 2 maart 2017

(in 2014) is het subsidietekort geraamd op € 3,7 miljoen. Op basis van de op dat moment bekende informatie blijkt voor de jaren 2017-2019 een stijging van het subsidietekort begroot tot € 4,4 miljoen in 2019. Om het subsidietekort enigszins te kunnen compenseren is het volgens de accountants noodzakelijk dat de instroom van nieuwe doelgroepen op gang komt. Op dat moment is deze er nauwelijks en is er geen structurele oplossing voor dit verschil. Voor de korte termijn heeft Empatec nog voldoende eigen vermogen om dit verschil te kunnen opvangen. Opgemerkt wordt dat eventuele onvoorziene tegenvallers ook een beroep zullen doen op het eigen vermogen (als er geen sprake is van aanvullende bijdrages); dit bepaalt de snelheid van de daling van het eigen vermogen. Voor de langere termijn moet daarom volgens de accountantscontrole een structurele oplossing worden gevonden. Met betrekking tot de financiële positie van Empatec wordt gesteld dat deze, ondanks het negatieve boekjaar van 2016, nog als sterk aangemerkt kan worden. Echter het resultaat van 2016 zorgt er wel voor dat het eigen vermogen van Empatec daalt met € 0,7 miljoen.49

49 Accountantscontrole van de j aarrekening 2016 GR F-W van 23 maart 2017

Op 24 april 2017 geven het DB en de algemeen directeur van Empatec, in een begeleidende brief bij de jaarstukken van 2016 en in een reactie op de eerder ontvangen zienswijze op de herziene begroting 2017 en eerste begroting 2018, een terugkoppeling aan de colleges van de aangesloten gemeenten. De brief bevat met name een procesomschrijving met betrekking tot het meerjarenplan/notitie 2024. In deze aan de gemeenten gerichte brief wordt het hoge eigen vermogen aan de orde gesteld en aangegeven dat Empatec geen langlopende leningen of schulden heeft. De afronding van de meer­ jarenstrategie met alle besluiten en afspraken, ook financieel, kan volgens de algemeen directeur in de aandeelhoudersvergadering van april 2018 plaatsvinden.50 Tevens staat in de brief vermeld dat het bestuur de commissie Van Gent heeft ingesteld, dit op voordracht van de directie van Empatec. De opdracht is om meerjarig naar de gewenste solvabiliteit van de geconsolideerde GR F-W en Empatec

50 Begeleidende brief bij jaarstukken 2016, begroting 2017 en route 2024. 24 april 2017

te kijken en met aanbevelingen voor een goede bandbreedte daarin te komen. Dat rapport wordt in juli 2017 verwacht. In de eerste helft van 2017 vinden overleggen plaats met onder andere de financieel directeur Empatec/ secretaris van de GR, over de afbouw van de contracten van de ca. 28 WIW’ers. Facturen en specificaties blijken niet te kloppen en Empatec zegt meer transparantie toe. Er worden modellen en risico­analyses ontwikkeld, wat leidt tot een businessmodel. Het ontwikkelde businessmodel blijkt politiek gevoelig te zijn, omdat dit ook toepasbaar lijkt voor de WSW’ers en zo een precedent zou kunnen vormen. Empatec geeft aan in de toekomst wel als detacheringsbedrijf voor de WIW’ers te willen optreden, maar stelt als voorwaarde dat ze dan door de gemeente geheel risicovrij moet worden gemaakt. Het alternatief is om de WIW’ers direct bij de inleners onder te brengen. Omdat de voorwaarden van Empatec niet realistisch blijken, worden de WIW’ers per 1 januari 2018 ondergebracht bij andere bedrijven. Per 1 mei 2017 wordt een nieuwe algemeen directeur voor Empatec aangesteld, dhr. H. de Wit .51 Leden van de RvC, het GR-bestuur, de OR en het managementteam hebben volgens de GR F-W-voorzitter input geleverd voor het functieprofiel voor de nieuwe directeur. Hierin staat onder meer, dat aantoonbare ervaring en affiniteit op commercieel-strategisch niveau vereist is.

In de AB-vergadering

51 Notulen van de eerste vergadering van 2017 van het algemeen bestuur met aansluitend de Algemene vergadering van Aandeelhouders op maandag 10 april om 15.00 uur in de bestuurskamer van Pastiel/ Empatec te Sneek

Eindrapport raadsenquête

23

van 8 december 2016 vraagt een bestuurslid welke invloed het GR-bestuur heeft op de keuze voor een nieuwe algemeen directeur; in het kader van lokaal verlengd bestuur ziet hij dit als belangrijk. Uitgelegd wordt, dat de voorzitter van de GR F-W, namens het DB, ook input heeft geleverd bij het opstellen van een functieprofiel. Het bestuurslid in kwestie acht dit niet voldoende. Daarom wordt in de vergadering van 8 december toegezegd om mogelijk ook een “klik-gesprek” te houden met de leden 52 Notulen van de derde vergadering van 2016 van het algemeen bestuur met aansluitend de Algemene vergadering van Aandeelhouders op donderdag 8 december om 14.00 uur in de bestuurskamer van Pastiel/ Empatec te Sneek

van het GR-bestuur.52 Op 7 juni 2017 wordt ambtelijk advies ingediend over de jaarrekening 2016 en de eerste begroting 2018 voor het Bestuurlijk Overleg (BO) van de verantwoordelijk portefeuillehouder. Het advies luidt: “Uit de stukken blijkt, net zoals eerder uit de herziene begroting 2017, dat de NV Empatec niet in staat is om het toenemende verlies binnen de GR te compenseren. Een (tussen)evaluatie van DWAAN.2019 is nodig, als voorbereiding van de nieuwe meerjarenstrategie. Tijdens dit proces wil de gemeente aan

53 Ambtelijk advies voor Bestuurlijk Overleg. ‘7 juni 2017

tafel zitten.” Het doel is om goedkeuring te geven op de zienswijze.53 Op 13 juni 2017 neemt het college van SWF kennis van de jaarstukken 2016 van de GR F-W en Empatec, de eerste begroting 2018 van de GR F-W en de reactie (van het DB) op de zienswijze van de raad naar aanleiding van de herziene begroting 2017. Ook wordt kennisgenomen van het proces ‘meerjarenplan route 2024’ van Empatec. In het collegevoorstel wordt geconcludeerd dat het verlies van de GR F-W in 2019 oploopt tot -/- € 5.785.000 en in 2022 zelfs tot € 7.062.000. Het verwachte operationeel resultaat van Empatec in 2019 wordt begroot op € 2.443.000. Het gat wordt dus niet gedicht in de komende jaren; althans niet dankzij DWAAN.2019. De statutaire reserve van Empatec is nog tot 2020 toereikend om dit verschil af te dekken. Het is volgens het collegevoorstel nog te vroeg om te concluderen dat DWAAN.2019 niet is geslaagd. Wel is duidelijk dat in ieder geval een van de doelen (het operationeel resultaat van de NV is in 2019 € 3,7 miljoen hoger dan in 2014) niet is behaald. In de risicoparagraaf wordt tevens benoemd dat de gemeenten eventuele tekorten moeten aanvullen en daarmee risicodrager zijn. Het is daarom van belang dat de ontwikkelingen bij de NV nauwlettend worden gevolgd. Tegelijkertijd wordt in het collegevoorstel aangegeven, dat geconcludeerd kan worden dat de statutaire

54 Collegebesluit ’Jaarrekening 2016 en eerste begroting 2018 GR Fryslân-West’. 13 juni 2017

reserve van Empatec voldoende dekking geeft tot het jaar 2020.54

55 Zienswijze op jaarstukken 2016 en eerste begroting 2018. 21 juli 2017

2018 gevraagd om een tussentijdse evaluatie van DWAAN.2019.55 In deze zienswijze van de raad wordt

Op 21 juli 2017 wordt, conform het raadsvoorstel, in de zienswijze van de raad op de eerste begroting echter geconcludeerd dat de ontwikkeling van het operationeel resultaat van DWAAN.2019 op koers ligt. Echter, het geconsolideerde resultaat van zowel de GR F-W als Empatec ontwikkelt zich van € -899 in 2014 naar € -2.100 in 2019. Hiermee daalt de statutaire reserve van de NV fors naar € 1.433 in 2019. Hieruit blijkt dat het verhogen van het operationeel resultaat niet voldoende is om het geconsolideerde nettoresultaat positief om te buigen. Daarom wordt, naast de tussenevaluatie, verzocht om in september

56 In een eerder concept van de zienswijze (d.d. 7 juni 2017) wordt een vergelijkbare tekst gepresenteerd met daarin echter de conclusie dat ten minste een van de doelen van DWAAN.2019 het operationeel resultaat van de NV Empatec is in 2019 € 3,7 miljoen hoger dan in 2014 niet wordt behaald. De uiteindelijke versie van 21 juli bevat juist de conclusie dat dit doel op koers ligt maar toch onvoldoende blijkt te zijn om te tekorten te compenseren

24

2017 een uitgewerkt procesvoorstel voor de routekaart 2024 bij het college aan te leveren en het college zeggenschap te geven in de voorbereiding en verdere uitwerking van de meerjarenstrategie 2024.56 Op 6 oktober 2017 verschijnt een strategiebrief rondom de toekomststrategie van Empatec, opgesteld door de directie van Empatec en gericht aan de colleges van alle aan de GR F-W deelnemende gemeenten. In de brief wordt navolging gegeven aan de toezegging van 24 april 2017 een update te geven over het meerjarenplan 2024. In deze brief over het ‘strategiedocument’ worden de hoofdlijnen van de strategische kaders geformuleerd. Onder andere wordt vermeld dat DWAAN.2019 een succesvol project is (het operationeel resultaat is ten opzichte van 2014 reeds met € 3,5 miljoen verbeterd) en dat de gemeentelijke bijdrage van de GR F-W in vergelijking met het landelijk gemiddelde en andere Friese gemeenten,

bijzonder laag is. Ook wordt aangegeven dat - in tegenstelling tot eerdere berichten - verwacht wordt dat Empatec eind 2017 voor het geheel van Empatec en de GR F-W rond de nul als nettoresultaat uitkomt. Gezien de ontwikkelingen in de markt wordt echter een aangepast strategiedocument voor de toekomst nodig geacht. Vanuit een nieuw ontwikkeld strategisch kader, dat in afstemming met het managementteam van Empatec, wethouders, RvC-leden en een aantal ambtenaren tot stand is gekomen, worden in de navolgende maanden (voor de diverse bedrijven van Pastiel/Empatec) de businessplannen verder uitgewerkt. Na deze uitwerking vindt validering en aanscherping plaats van het eerder geformuleerde (voorlopige) strategisch kader (dit wordt later de Strategische Visie (SV)). Hoofdlijnen van het plan omvatten onder andere: verleggen resultaatverantwoordelijkheid richting de individuele werkbedrijven; verhogen operationeel resultaat per werkbedrijf door omzetoptimalisatie en kostenreductie. Ook wordt aangegeven dat de verwachting is, dat de gemeentelijke bijdrage per WSW’er conform de landelijke ontwikkelingen en in het licht van de dalende rijksbijdrage vanaf 2019 (structureel) zal moeten worden verhoogd: “Vanaf 2019 verwachten wij echter dat de gemeentelijk bijdrage per SW-medewerker moet worden verhoogd.

Ook dit maakt deel uit van het meerjarenplan 2018-2024 van Pastiel/Empatec dat wij in het komende voorjaar wensen op te leveren.” Op 18 oktober 2017 wordt door de betrokken ambtenaar in een geannoteerde agenda ambtelijk advies gegeven aan de bestuurder van SWF met betrekking tot de brief over het strategiedocument (van 6 oktober 2017) voor de AB-vergadering van 19 oktober 2017. Gesteld wordt dat de visie van het strate­ gisch kader verregaande én structurele financiële gevolgen heeft voor de gemeentelijke begroting en daarmee voor de dienstverlening aan alle andere inwoners met een uitkering. Het advies luidt om nadrukkelijk ruimte te vragen voor een integrale afweging voor de gemeente SWF. 57 Op 20 november 2017 is het rapport van de commissie Van Gent afgerond. Het rapport is uitgebracht om een bijdrage te leveren aan het borgen van de financiële continuïteit van Empatec op de langere ter-

57 Geannoteerde agenda voor de AB-vergadering van 19 oktober 2019. Dit advies is per e-mail gecommuniceerd naar de verantwoordelijk bestuurder

mijn. Het financiële kader beoogt een toetsende en signalerende functie te hebben en zou continue bewaking van de financiële stand van zaken mogelijk maken. Uit het rapport blijken echter direct zorgen te ontstaan voor het kengetal van de liquiditeit, rentabiliteit en solvabiliteit. Zo wordt over liquiditeit geconstateerd: “Het kengetal voor de liquiditeit, de quick ratio, laat een zorgwekkende ontwikkeling zien. De ondergrens van dit kengetal is 1,0 en daar gaan we naar verwachting al in 2017 onder. In 2018 daalt dit kengetal tot 0,6. Dit is niet acceptabel en begin 2018 zal hier actie in ondernomen moeten worden.” Op 30 november 2017 wordt het rapport van de commissie Van Gent met de begroting 2018 besproken door het algemeen bestuur. In de geannoteerde agenda wordt hierover het volgende ambtelijk geadviseerd: “Deze stukken kunnen voor kennisgeving worden aangenomen. We zullen de reguliere procedure doorlopen en via het college de raad verzoeken zijn gevoelen te uiten. Gelet op de verkiezingen en de installatie van de nieuwe raad zullen we later zijn dan de GR van ons vraagt. Eerste raad in 2018.”58 Tevens vindt in deze vergadering discussie plaats over de aanpassing van de GR F-W. Deze discussie richt zich vooral op de stemverhouding. De wethouder SWF vraagt waarom deze stemverhouding wordt

58 Geannoteerde agenda, behorend bij vergadering algemeen bestuur 30 november 2017

gehanteerd en of dit niet een mooie aanleiding is om naar de hele governancestructuur te kijken. Met meerderheid wordt een voorstel aangenomen om elke gemeente in het AB één stem te geven. In een AvA-vergadering van 30 november 2017 geeft de RvC geeft aan geschrokken te zijn van met name de liquiditeit; de directie doet er alles aan om zaken uit het verleden zo goed mogelijk op te lossen. Doordat het subsidieresultaat terugloopt, wijst de RvC erop dat de gemeenten wellicht financieel moeten bijspringen.59

59 Notulen van de derde vergadering van 2017 van het algemeen bestuur met aansluitend de Algemene vergadering van Aandeelhouders op donderdag 30 november om 14.00 uur in de bestuurskamer van Pastiel/ Empatec te Sneek

Eindrapport raadsenquête

25

Eind 2017 wil de stuurgroep Projectorganisatie Sociaal Domein (POSD) een verdiepende analyse laten maken van de gevolgen van de Participatiewet en een bredere visie op de uitvoering van de Participatie­ 60 Conceptbegroting 2019 (versie 1), De Dienst Noardwest Fryslân

wet verkennen en in kaart brengen.60 In Noardwest-Fryslân heeft de Projectorganisatie Sociaal Domein (POSD) een adviserende taak aan het bestuur van de GR F-W. Dat geldt ook in het traject om te komen tot een nieuwe strategie voor de GR F-W/Empatec.

3.5 2018: Strategische visie, onderzoek alternatieve scenario’s, financieel tekort groeit Per 1 januari 2018 wordt de nieuwe gemeente Waadhoeke gevormd uit Franekeradeel, Het Bilt en Menameradiel. De gemeente Littenseradiel wordt opgeheven. Hierdoor neemt het aantal deelnemers in de GR F-W af. Uit de wet Arhi volgt dat er binnen zes maanden een nieuwe GR moet worden vastgesteld die kan worden ingeschreven bij de KvK. Op 30 januari 2018 wordt de herziene begroting 2018 van de GR F-W in het college van SWF besproken. Uit de collegebesluitenlijst blijkt dat besloten is deze begroting aan te houden. Uiteindelijk neemt het college op 6 februari 2018 kennis van de stukken en gaat over tot besluitvorming. De aanleiding voor het herzien van de begroting was een aantal bijstellingen van onder andere de loon- en prijscompensatie Wsw-subsidie uit de meicirculaire 2017, het rekening houden met het Lage Inkomens Voordeel (LIV) en een loonkostenstijging vanwege aanpassing in CAO. Feitelijk gaat het dan ook om technische aanpassingen in de begroting 2018. Echter, in de aanbiedingsbrief (strategiebrief van 6 oktober 2017) wordt een doorkijk gegeven naar de begroting 2019, relevante ontwikkelingen en de ontwikkeling van het strategisch kader Pastiel/Empatec.

In de zienswijze van de raad worden zorgen geuit over de verwachte liquiditeitsproblemen die in de aanbiedingsbrief van 6 oktober worden genoemd en er wordt gevraagd om meer zicht op het langetermijnperspectief en de wijze waarop deze bijdraagt aan een structureel gezonde financiële situatie. In dat licht besluit het college tevens om, conform een aan het college gericht ambtelijk advies, de ambtelijke organisatie opdracht te geven een onderzoek te doen naar de mogelijkheden om te komen tot een duurzame, financieel gezonde situatie. Dit onderzoek zal zich vertalen in verschillende toekomstscenario’s. In dit onderzoek wordt breder gekeken naar de doorontwikkeling van participatiebeleid, de risico’s in de huidige structuur voor gemeenten en GR F-W/ NV. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan ten aanzien van de te volgen koers voor de komende jaren. Dit onderzoek is medio april gereed en biedt handvatten voor het college om in gesprek te gaan met de gemeenteraad en de GR F-W/NV (dit onderzoek wordt later bekend als het Iroko onderzoek). Een tweede advies aan het college luidt, dat het belangrijk is dat een eventueel verhoogde eigen bijdrage niet structureel wordt toegezegd. Door een incidentele toezegging blijft de druk bestaan bij de 61 Collegebesluit’ Herziene begroting 2018 GR Fryslân-West en de begroting 2018 NV Empatec’. 6 februari 2018

GR F-W en Empatec om door te ontwikkelen en te innoveren.61 Op 12 februari 2018 heeft de RvC, samen met de financieel directeur van Empatec, gesproken met de accountant van de GR F-W en Empatec over de onzekerheid ten aanzien van de verhoging van de

62 Blijkt uit memo van de RvC aan de directie van NV Empatec. Betreft: voorgenomen besluit om goedkeuring begroting 2019 voorlopig te onthouden en voorstel voor een extra informeel overleg op 29 september tussen DB Fryslân-West, RvC en directie NV Empatec. Ontvangen door wethouder SWF per e-mail op 23 november 2018

26

gemeentelijke bijdragen. Deze onzekerheid was aanvankelijk een belemmering voor het afgeven van een goedkeurende verklaring over de jaarrekening 2017. In een later stadium gaat de accountant, ondanks het ontbreken van een juridisch afdwingbare toezegging voor verhoging van de gemeentelijke bijdragen, toch over tot het afgeven van een goedkeurende verklaring.62 Op 8 maart 2018 wordt een ambtelijk advies geschreven over de strategische visie en de daarop gebaseerde begroting 2019. Geadviseerd wordt om de strategie niet vast te stellen maar aan te houden, in afwachting van het Iroko-onderzoek dat eerder dit jaar is ingesteld door de gemeente met als doel

verschillende scenario’s voor de uitvoering van de Participatiewet in Fryslân-West te onderzoeken. In het Iroko-onderzoek wordt de strategische visie meegenomen als een van de getoetste scenario’s. Met betrekking tot de conceptbegroting 2019 wordt geconstateerd dat de toegezonden begroting een verhoogde gemeentelijke bijdrage bevat. Dit is in tegenstelling met hetgeen in het ambtelijk overleg met alle gemeentelijke controllers en beleidsambtenaren op 6 maart jl. is afgesproken. Namelijk dat, in afwachting van besluitvorming rondom de strategie, de eerste begroting 2019 going concern wordt aangeboden. Dit houdt in dat de begroting zou worden aangepast (opnemen van een eigen bijdrage van € 500 in plaats van € 2.000). De controller van Empatec legt uit dat zij een begroting maken die geconsolideerd moet voldoen aan de financiële normen zoals opgesteld door de commissie Van Gent en bekrachtigd in het algemeen bestuur. Om aan de financiële normen, en daarmee aan de financiële continuïteit te voldoen, was het nodig om de verhoging van de gemeentelijke bijdrage op te nemen in de eerste begroting van de GR F-W.

Het advies met betrekking tot de conceptbegroting 2019 is om deze af te keuren en níet vast te stellen.63 Daarnaast wordt met betrekking tot de samenstelling van het AB en het DB gesteld, dat het begrijpelijk is dat er voor een praktische oplossing gekozen is door AB-leden gelijk te laten zijn aan DB-leden. Er moet bezien worden of dit juridisch mag. Daarnaast

63 Geannoteerde agenda AvA/AB/ DB Fryslân-West en Pastiel/ Empatec, 8 maart 2018

wordt aangegeven dat de GR F-W, als gevolg van de herindeling, moet worden aangepast. Het is volgens dit advies handiger om dit in één keer te doen. Geadviseerd wordt: akkoord, met de aantekening dat er nog (veel) werk aan de winkel is ten aanzien van de governancestructuur.64 In het raadsvoorstel van 8 maart 2018 over de herziene begroting 2018 van de GR F-W worden risico’s

64 Geannoteerde agenda AvA/AB/ DB Fryslân-West en Pastiel/ Empatec. 8 maart 2018

omtrent de governancestructuur benadrukt. Sinds de invoering van de Participatiewet en de consequenties daarvan voor de GR F-W en Empatec zijn er diverse veranderingen opgetreden in de koers van het bedrijf. Volgens het raadsvoorstel heeft de GR F-W een smalle opdracht: de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening, terwijl Empatec een veel bredere opdracht heeft en deze opdracht nog meer aan het verbreden is. Het risico in de huidige structuur bestaat er volgens het raadsvoorstel uit dat de GR F-W haar grip op Empatec verliest.65

65 Raadsvoorstel herziene begroting 2018. 8 maart 2018

Op 14 maart 2018 wordt in een DB-vergadering de samenstelling van het DB besproken. Besloten wordt (conform het voorstel van 8 maart) om AB- en DB-leden gelijk aan elkaar te laten zijn. De wethouder SWF geeft daarnaast aan behoefte te hebben om in algemeenheid naar de governancestructuur te kijken. De voorzitter merkt op dat in de vorige vergadering hierover is afgesproken dat eerst wordt gekeken of deze werkwijze werkt. Daarna kan worden besloten of naar de structuur wordt gekeken. 66 Op 14 maart 2018 wordt daarnaast de door Empatec opgestelde Strategische Visie ‘Wij geloven in Werk’ gepresenteerd en besproken in het DB. De basis van deze visie is dat Empatec wordt omgevormd naar een private, vrij in de markt opererende commerciële organisatie. De huidige deelnemers aan de GR F-W zouden echter wel hun jaarlijkse bijdrage plus een extra bijdrage blijven betalen, en de

66 Notulen van de eerste vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West gehouden op woensdag 14 maart om 14.00 uur in de bestuurskamer van Empatec in Sneek

gemeentelijke bijdrage zou per 2019 stijgen van € 500 naar € 2.000. In de managementsamenvatting wordt gewezen op de teruglopende rijksbijdrage en de noodzaak om de bedrijfswinsten te verbeteren. Er wordt een nieuw verdienmodel voorgestaan waarin de toegevoegde waarde leidend is. Ook wordt het voornemen geuit om extra vakkrachten zonder beperking aan te trekken ter vergroting van de inclusieve arbeidsmarkt, wordt de externe gerichtheid vergroot en wordt ernaar gestreefd de maximale productiewaarde en opbrengst per medewerker te vergroten. Na een uitgebreide discussie over de gemeentelijke bijdrage c.q. het liquiditeitsprobleem wordt besloten dat de directie een voorstel maakt met de mogelijke alternatieven en hier over twee weken op terugkomt. Daarnaast spreekt de accountant in deze bespreking met betrekking tot het vergaderpunt ’jaarverslag en jaarrekening GR 2017‘ zijn zorg uit over de continuïteit.67

67 Notulen van de eerste vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West gehouden op woensdag 14 maart om 14.00 uur in de bestuurskamer van Empatec in Sneek.

Eindrapport raadsenquête

27

Op 25 april 2018 wordt tijdens de DB-vergadering gesproken over scenario’s voor de periode 2019-2024, het jaarverslag 2017 en de vertaling daarvan in de eerste begroting 2019 van de GR F-W. De directie licht toe dat Empatec de ambitie heeft de gemeentelijke bijdrage zo laag mogelijk te houden om uiteindelijk op 0 uit te komen. Er is een plan gemaakt om dit te behalen. Omdat hier in de vorige vergadering geen overeenstemming over is bereikt, zijn er twee extra financiële scenario’s uitgewerkt: I. Origineel scenario: de gemeentelijke bijdrage voor 2019, 2020 en 2021 bedraagt € 2.000 per Wsw-medewerker. Vanaf 2022 is er geen gemeentelijke bijdrage meer nodig. In dit scenario hoeft er geen eenmalige extra bijdrage te worden betaald II. Alternatief scenario 1: de gemeentelijke bijdrage vanaf 2019 bedraagt € 1.250 per Wsw-medewerker en loopt daarna structureel door. Een eenmalige bijdrage van gemeenten in 2019 van € 2,2 miljoen. Deze eenmalige bijdrage wordt gebruikt in 2019, 2020 en 2021 om de veranderingen te bewerkstelligen die in de strategische visie zijn opgenomen. Eventuele toekomstige winsten uit te keren aan de gemeenten via dividend dan wel een verlaging van de gemeentelijke bijdrage III. Alternatief scenario 2: de gemeentelijke bijdrage vanaf 2019 bedraagt € 1.600 per Wsw-medewerker en loopt daarna structureel door. Een lening in 2019 van € 2,2 miljoen.

Deze lening wordt gebruikt in 2019, 2020 en 2021 om de veranderingen te bewerkstelligen die in de strategische visie zijn opgenomen. Eventuele toekomstige winsten uit te keren aan gemeenten via dividend. De verantwoordelijk wethouder van Súdwest-Fryslân merkt in dit overleg op, dat het Iroko-onderzoek aantoont dat het originele scenario te veel risico’s bevat. Zij stelt in deze vergadering een aanpassing van scenario 1 voor, waarbij de gemeentelijke bijdrage van € 500 behouden moet worden in combinatie met een incidenteel een groot bedrag. Het DB geeft Empatec met meerderheid de opdracht om het voorgestelde scenario 1 (gemeentelijke bijdrage structureel op € 1.250 en een eenmalige bijdrage van in totaal € 2,2 miljoen in 2019) ten aanzien van de bijdragen van gemeenten te verwerken in een concept 68 Notulen van de tweede (extra) vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West gehouden op woensdag 25 april om 08.30 uur in de bestuurskamer van Empatec in Sneek

eerste begroting 2019 GR F-W.68 In een niet gedateerde brief van de secretaris van de GR F-W, gericht aan ‘wethouders, beleidsadviseurs en controllers Sociaal Domein’, wordt het proces rondom de eerste begroting 2019 GR F-W en de bespreking van bovenstaand DB-overleg (25 april 2018) geschetst. Toegelicht wordt dat het DB Empatec opdracht heeft gegeven om het voorgestelde scenario 1 (gemeentelijke bijdrage structureel op € 1.250 en een eenmalige bijdrage van in totaal € 2,2 miljoen in 2019) ten aanzien van de bijdragen van gemeenten te verwerken in een concept eerste begroting 2019 GR F-W. Verder wordt het vervolgproces tot en met december 2019 geschetst. Daaruit blijkt onder andere dat Empatec het initiatief neemt om in de periode 30 april-24 mei 2018 met de inhoudelijk betrokken ambtenaren deze concept eerste begroting 2019 door te spreken en eraan bij te dragen dat er eind mei besluitvorming kan plaatsvinden in het DB van de GR F-W over de eerste begroting 2019. Daarna wordt voor 1 juni, volgens deze planning, de eerste begroting opgestuurd naar het college van B&W. In de periode 1 juni-30 september informeert Empatec de provincie Fryslân door middel van een formele brief dat de eerste begroting 2019 GR F-W niet voor 15 juli 2018 aangeboden wordt aan de provincie. Daarbij wordt aangegeven dat er gestreefd wordt naar indiening voor 15 oktober 2018.

Daarna plant Empatec, mede op verzoek van het DB, voor de zomervakantie een bijeenkomst met de gemeenteraden om in te gaan op de toekomstplannen van

69 Brief ’Eerste begroting 2019 GR Fryslân-West’ van secretaris DB GR Fryslân-West aan wethouders, beleidsadviseurs, controllers Sociaal Domein

Empatec.69 Op 29 mei 2018 besluit het college van Súdwest-Fryslân om het DB van de GR F-W voor te stellen de begroting 2019 op basis van going concern op te stellen, om de wethouder Financiën als plaatsvervanger voor het DB aan te wijzen en om Empatec te informeren over het besluitvormingsproces. In het

28

collegevoorstel wordt ingegaan op deze conceptbegroting. In het advies wordt benadrukt dat de nieuwe strategie van Empatec risicovol is. Om deze risico’s goed in kaart te brengen is besloten tot het Iroko-onderzoek. Dit onderzoek is eind juni gereed en pas daarna kan zorgvuldige afweging en besluitvorming in de diverse colleges en gemeenteraden worden vormgegeven. Het is daarom volgens het advies dan ook niet opportuun om bij de conceptbegroting 2019 nu al extra middelen beschikbaar te stellen voor de uitvoering van de nieuwe strategie. Verder wordt toegelicht dat Empatec in de aanbiedings­brief aangeeft dat zij, mede op verzoek van het DB, graag voor het zomerreces in gesprek gaat met de diverse gemeenteraden over de nieuwe strategie. Dit is volgens het advies, gelet op het zorgvuldig te bewandelen proces, geen handig moment. Het najaar van 2018 past wellicht beter. Het advies is opgebouwd uit de volgende argumenten: – Het is prematuur om de conceptbegroting vast te stellen, omdat de visie nog moet worden vastgesteld – Daarnaast is de noodzaak tot de eenmalige bijdrage van € 2,2 miljoen volgens het advies daarmee niet aangetoond. Aangezien de nieuwe strategie niet is vastgesteld, is er nog geen (politiekbestuurlijk) draagvlak voor het maken van forse transitiekosten – De verwachte solvabiliteit van Pastiel/Empatec is in 2019 voldoende.

Eventuele problemen in de liquiditeit in 2019 zijn ook op andere manieren op te lossen Het argument van Pastiel/Empatec om de eigen bijdrage structureel te verhogen is gelegen in onder andere verwachte liquiditeitsproblemen in 2019. Deze eventuele problemen en de omvang daarvan zijn op dit moment nog niet helder. Daarnaast zijn er ook andere (incidentele) oplossingen voor de eventuele liquiditeitsproblematiek, zoals het aanpassen van de bevoorschottingssystematiek van eens per kwartaal achteraf naar één keer per jaar vooraf. Daarom wordt geadviseerd de begroting going concern vast te stellen en wordt een proces afgesproken voor het vervolg. In deze planning wordt aangegeven dat na publicatie van het Iroko-onderzoek (voorzien op 26 juni 2018), in juli-augustus-september 2018 opnieuw overleg wordt gevoerd over de SW-toekomst en de gemeentelijke visies. Tevens wordt in dit collegevoorstel expliciet aandacht gevraagd voor de governancestructuur van de GR F-W: ”De governancestructuur van de GR F-W en Empatec is zeer complex en vraagt van portefeuillehouder om vier verschillende ‘petten’: DB-lid, AB-lid, lid van de AvA en portefeuillehouder Participatie in de gemeente. De huidige werkwijze, waarbij het DB en het AB gelijk aan elkaar zijn, is in strijd met de wet. Dit dient op zo kort mogelijke termijn te worden aangepast.

Omdat het wijzigen van de gemeenschappelijke regeling veel tijd vraagt, onderzoekt de afdeling Juridische en Veiligheidszaken (JVZ) op welke wijze dit risico kan worden afgedekt.”70 Op 30 mei 2018 vindt er tijdens een extra DB-vergadering discussie plaats over de opgenomen gemeente-

70 Collegebesluit ’Concept begroting 2019 GR Fryslân West’. 29 mei 2019

lijke bijdrage in de begroting 2019. De uitkomst, geopperd door de wethouder Financiën van Súdwest-­ Fryslân (die op dat moment als plaatsvervangend DB-lid optreedt), is om de aangepaste begroting going concern op te stellen. Dit houdt in dat de begroting wordt opgesteld met een onveranderde bijdrage van € 500 per WSW’er. Ook benadrukt de vervangend bestuurder dat de huidige governancestructuur lastig is voor de leden van het bestuur. Hij adviseert deze zo snel mogelijk aan te passen. De secretaris, die tevens financieel directeur van Empatec is, zegt dat er een groot probleem zal ontstaan, wanneer de begroting wordt opgesteld op basis van ongewijzigd beleid er in april 2019, omdat er dan geen rekeningen of salarissen meer kunnen worden betaald. Na een uitgebreide discussie wordt besloten dat er een aangepaste begroting komt ‘on going concern’, met een gemeentelijke bijdrage van € 500. De aangepaste begroting wordt eerst besproken met de beleidsambtenaren; hierna komt de begroting terug in het bestuur voor accordering.71

71 Notulen van de extra vergadering in 2018 van het DB Fryslân-West gehouden op woensdag 30 mei om 15.00 uur in de bestuurskamer van Empatec in Sneek

Eindrapport raadsenquête

29

Op 19 juni 2018 komt de ‘memo governance GR F-W’ ter bespreking aan bod in het college van Súdwest-Fryslân. In de memo, opgesteld door een beleidsadviseur voor de gemeentesecretaris, wordt advies gegeven over de ‘pettenproblematiek’ binnen de GR F-W. Als uitgangspunten worden de volgende zaken benoemd: haal de rollen uit elkaar (eigenaar versus opdrachtgever); verdeel binnen het college de rollen maar bestuur collegiaal; alle belangen komen samen in de eigenaarsvergadering 72 Memo ’Governance Gemeenshappelijke Regeling F-W’ en collegebespreking dinsdag 19 juni 2018

en het bestuur van de GR F-W gaat puur over opdrachtnemerschap en de organisatie. 72 In een aanbiedingsbrief bij de eerste begroting 2019 van de GR F-W van 5 juli 2018 geeft de secretaris van het DB, die tevens financieel directeur van Empatec is, aan dat het de facto verlies binnen de GR F-W voor de eerste begroting 2019 € 4.159.000 bedraagt. Dit wordt (grotendeels) gecompenseerd door de bijdrage (€ 3.099.000) van Empatec aan de GR F-W. Aangegeven wordt dat er in 2019 een (een­malige) extra bijdrage van gemeenten nodig is van € 1.098 per SW-medewerker. Uitgaand van ongewijzigd beleid en met de huidige inzichten is er bij de GR F-W nog sprake van een “tekort” van € 633.000 in 2020, aflopend naar € 102.000 in 2023. In de opgestelde strategische visie worden beleidswijzigingen voorgesteld om deze “tekorten” structureel op te lossen. In het najaar van 2018 verwacht Empatec dat gemeenten besluiten zullen nemen over de opgestelde strategische visie van Pastiel/Empatec.

73 Aanbiedingsbrief begroting 2019. 5 juli 2018

Na besluitvorming zegt Empatec toe de meerjarenbegroting 2020-2023 met deze inzichten bij te werken.73 Op 24 juli 2018 wordt definitieve het Iroko-rapport, ‘Organisatie van de Participatiewet, scenario’s voor Fryslân-West’, uitgebracht. In het rapport zijn vier toekomstscenario’s voor Empatec uitgewerkt, waaronder een commercieel toekomstscenario dat overeenkomt met de strategische visie van Empatec. De vier scenario’s worden in het onderzoek tegen elkaar afgewogen. Iroko waardeert twee scenario’s positief: de strategische visie en een scenario dat zich richt op verbreding van de doelgroepen (C). Volgens het rapport is het scenario, gericht op verbreding van de doelgroepen, minder risicovol dan

74 Iroko. Organisatie van de Participatiewet: scenario’s voor Fryslân-West. 24 juli 2018

de strategische visie en kan dit ook bijdragen aan de verbetering van het financiële resultaat.74 Met het Iroko-rapport als basis hebben de wethouders de beleidsambtenaren van de deelnemende gemeenten gevraagd met een procesplan te komen ter voorbereiding op een richtinggevend besluit door de colleges en de raden in het eerste kwartaal van 2019. Op 28 augustus 2018 besluit het college om de jaarrekening van de GR F-W en de jaarrekening van Empatec voor kennisgeving aan te nemen en kennis te nemen van de eerste conceptbegroting 2019 van de GR F-W. Het college stelt de raad voor om een incidentele extra bijdrage van € 512.000 te reserveren, waarbij het college met een nader dekkingsvoorstel zal komen. De definitieve toekenning bij de eenmalige extra bijdrage vindt plaats na vaststelling van de nieuwe strategie plus financiële meerjarenplannen. In het collegeadvies worden ook twee varianten geschetst voor de dekking van de eenmalige bijdrage: Het tekort ten laste brengen van de Algemene Reserve van Empatec 1. Het tekort ten laste brengen van de Algemene Reserve van Empatec 2. Het tekort oplossen door een eenmalige bijdrage van de deelnemende gemeenten. Aangegeven wordt, dat voor beide opties geldt dat pas tot een definitieve toekenning wordt overgegaan op het moment dat de strategie, inclusief financiële effecten, bekend is.

Het betreft dus een tijdelijke ondersteuning om ervoor te zorgen dat de reguliere activiteiten van Empatec kunnen worden gecontinueerd. Ambtelijk en bestuurlijk heeft Súdwest-Fryslân de voorkeur uitgesproken voor optie 1. In de voorbereidingen op dit advies is zowel ambtelijk als bestuurlijk echter gebleken dat de overige vijf gemeenten gaan voor optie 2. Er is geen draagvlak bij de buurgemeenten voor optie 1. Met het oog

30

op het gezamenlijk belang om te komen tot eensluidende besluitvorming door alle deelnemende gemeenten wordt daarom voorgesteld de koers van Súdwest-Fryslân op dit onderdeel te wijzigen en in te stemmen met een eenmalige extra bijdrage.75 Op 30 augustus 2018 schrijven de RvC en de directie van Empatec een reactie op het Iroko-rapport. Zij stellen vast dat Iroko in hoofdlijnen de conclusies onderschrijft zoals die in de strategische visie van

75 Collegebesluit ’Jaarrekening 2017 GR Fryslân-West, Jaarrekening 2017 Empatec NV en de eerste begroting 2019 GR Fryslân-West’. 28 augustus 2018

Empatec zijn verwoord en zien - net zoals Iroko - goede aanknopingspunten om elementen uit het scenario ‘verbreding via publieke doelgroepen’ toe te voegen aan de strategische visie van Empatec. Daardoor wordt met name de maatschappelijke rol (i.c. beleidsdoelen van de gemeenten) van Empatec verder versterkt. Echter wijzen zij er ook op dat in het Iroko-rapport een aantal zaken onderbelicht is of niet op een juiste wijze is weergegeven. Daardoor zou de lezer van het Iroko-rapport onjuiste conclusies kunnen trekken over de strategische visie die is ontwikkeld. In september 2018 verschijnt het definitieve Procesplan voorbereiding besluitvorming richtinggevend advies voor het toekomstscenario GR F-W/Empatec’.76 De procesregiegroep, die de auteur is van het plan, heeft als opdracht het besluitvormingsproces rond het richtinggevend besluit over het toekomst­ scenario van de GR F-W voor te bereiden, uit te werken en te begeleiden. In dit procesplan wordt de governancestructuur toegelicht.

Deze zal bestaan uit onder andere: – Stuurgroep: de stuurgroep wordt tijdelijk ingesteld voor de periode van september 2018 tot eind 2019 en bestaat uit alle wethouders van de aangesloten gemeenten die deel uitmaken van GR F-W – Procesregiegroep: de procesregiegroep is de opdrachtnemer om het proces rond de voorbereiding en de uitwerking van het richtinggevend besluit van de aangesloten gemeenten te begeleiden en uit te werken. De procesregiegroep bestaat uit beleidsambtenaren van de gemeenten De Fryske Marren, Waadhoeke en Súdwest-Fryslân en de projectleider POSD (Projectorganisatie Sociaal

76 Opdrachtgever zijn wethouders van de gemeenten De Fryske Marren, Waadhoeke, Harlingen, Súdwest-Fryslân, Terschelling en Vlieland. Opdrachtnemer: procesregiegroep Hugo de Jonge – projectleider POSD NWF Antje Moerman - Waadhoeke Jolanda Russchen - De Fryske Marren Klaas Ybema - De Fryske Marren Jessy Cijntje en Ton Terpstra – Súdwest-Fryslân Michiel Schlüter – SúdwestFryslân

Domein) Noardwest-Fryslân – Werkgroep Scenario’s: de werkgroep Scenario’s gaat de uitgewerkte scenario’s uit het Iroko-rapport nader verkennen en de consequenties van de scenario’s uitwerken. – Controllersoverleg: financieel medewerkers van de gemeenten en Empatec maken deel uit van het controllersoverleg. De financiële doorrekening van de scenario s wordt nader verkend – Werkgroep Governance: beleidsadviseurs en juridisch medewerkers van gemeenten en Empatec doen, nadat het toekomstscenario gekozen is, nader onderzoek naar de gewenste governancestructuur. Deze werkgroep start in 2019 met haar activiteiten. De planning is erop gericht de colleges in januari 2019 en de raden in maart 2019 een richtinggevend besluit te laten nemen over het toekomstig scenario voor Empatec.77 Op 2 oktober 2018 besluit het college om het procesplan Toekomst Pastiel/Empatec vast te stellen en kennis te nemen van het Iroko-onderzoek. In het collegeadvies wordt geadviseerd dat de door­

77 Procesplan voorbereiding besluitvorming richtinggevend advies voor het toekomsts­ cenario GR Fryslân-West/ Empatec. September 2018

ontwikkeling van SW-bedrijven en de rol die zij al dan niet hebben in de Participatiewet, complex van aard zijn. De instroom in de sociale werkplaats is door het rijk beëindigd, kwetsbare inwoners die een beroep doen op de gemeente voor ondersteuning, zijn daarmee niet plots verdwenen. Het Iroko-­ onderzoek is opgebouwd vanuit de huidige bedrijfsvoering van de GR F-W en Empatec. De komende periode wil de gemeente (intern) ingaan op wat haar inwoners en zij als gemeente nodig hebben (‘brede verkenning’). Die twee perspectieven tegen elkaar afzetten en afwegen leidt volgens het college­advies naar verwachting in januari en maart 2019 tot een richtinggevend besluit. In het college­ advies wordt de urgentie geschetst om dit in een kort tijdsbestek te realiseren: “Niets doen zal leiden

Eindrapport raadsenquête

31

tot kostenstijgingen in zowel het sociaal domein als het ruimtelijk domein voor de instandhouding van de huidige structuur, zonder dat daar een afweging aan ten grondslag ligt. Daarnaast is het de vraag of we daarmee onze inwoners het beste ondersteunen.” Als risico wordt genoemd dat er beperkte tijd is om de scenario’s uitgebreid te laten onderzoeken. Om dit risico te beheersen is gekozen voor een richtinggevend besluit. Na dit besluit moeten echter nog veel zaken nader uitgewerkt worden. Marktverkenning, pilots en dergelijke komen volgens het collegebesluit daarom pas in de uitwerkingsfase 78 Collegebesluit ’Procesplan Toekomst Pastiel/Empatec’. 2 oktober 2018

aan de orde.78 Op 4 oktober 2018 stemt de raad in met het raadsvoorstel en de voorgestelde zienswijze op de eerste begroting 2019 van de GR F-W. Een incidentele extra bijdrage van € 512.000 wordt gereserveerd. De definitieve toekenning van de gevraagde incidentele extra bijdrage vindt, volgens de zienswijze,

79 Raadsvoorstel ’Jaarrekening 2017 GR Fryslân-West, Jaarrekening NV Empatec en de eerste begroting 2019 GR Fryslân-West’. 4 oktober 2018

plaats na vaststelling van de nieuwe strategie plus de financiële meerjarenplannen van Empatec.79 Daarnaast wordt, conform het raadsvoorstel van 4 oktober 2018, kennisgenomen van de jaarstukken 2017 van de GR F-W. In deze jaarrekening wordt de commissie Van Gent genoemd als een onderwerp dat door het bestuur is besproken of waaraan goedkeuring is verleend. Tevens wordt geconcludeerd dat Empatec, in het streven naar een gezonde financiële huishouding (conform de normen van de

80 Jaarrekening GR F-W 2017

commissie Van Gent), in de toekomst meer omzet uit de markt zal moeten realiseren.80 Eind november 2018 ontvangt de directie van Empatec een memo van de RvC dat deze voornemens is de Empatec-begroting 2019 niet vast te stellen. Vanwege het voorspelde verlies in combinatie met het verdampen van de liquiditeit, geeft de RvC aan dat zij zich zorgen maakt over Empatec en de begroting moeilijk goed kan keuren. Ook wordt aangegeven dat in de loop van 2016 al voorzien werd dat de continuïteit van de onderneming werd bedreigd. De directie heeft toen diverse initiatieven ontplooid, waaronder het initiëren van een strategische heroriëntatie en het instellen van de commissie Van Gent. De RvC heeft haar zorgen ook geuit richting de directie. De RvC geeft aan dat zij in het najaar van 2018 en het voorjaar meerdere malen overlegd heeft over de uitkomsten van de strategische heroriëntatie en dat zij de uiteindelijke visie onderschrijft. Hoewel de RvC begrip heeft voor het feit dat de gemeenten zich willen herbezinnen op de activiteiten van Pastiel, geeft zij aan dat dit losstaat van de noodzaak tot een verhoging van de gemeentelijke bijdrage. Ook refereert de RvC in haar memo aan de liquiditeitsquote, voortkomend uit het rapport van de commissie Van Gent.

Samengevat is de RvC van mening dat de begroting 2019 moet uitgaan van een aangepaste strategie én dat er sprake moet zijn van waarborgen om een begroting te voorkomen waarvan bij voorbaat duidelijk is dat de uitkomst van de totale bedrijfsuitoefening uitkomt op een negatief bedrag. Daarom moet er meer zekerheid ingebouwd worden aangaande de gemeentelijke bijdragen voor de komende jaren. De toegezegde eenmalige verhoging van € 1.098 per SW-medewerker is in de ogen van de RvC niet toereikend. In de eerste plaats door het incidentele karakter en daarnaast doordat het bedrag niet toereikend is om een negatief resultaat over 2019 te voorkomen. Voorgesteld wordt om op 29 november 2018 een extra

81 Memo aan directie NV Empatec van de RvC. Betreft: voorgenomen besluit om goedkeuring Begroting 2019 voorlopig te onthouden en voorstel voor een extra informeel overleg op 29 september tussen DB Fryslân-West, RvC en directie NV Empatec. Ontvangen door wethouder SWF per e-mail op 23 november 2018

informeel overleg te beleggen dat wordt gewijd aan bovenstaande problematiek.81 Het bericht wordt op 23 november 2018 per e-mail gedeeld met onder andere de wethouder SWF. Op 28 november 2018 wordt in de geannoteerde agenda DB/AB/AVA ambtelijk advies gegeven over de keuze van de RvC om de herziene begroting 2019 van goedkeuring te onthouden. Geadviseerd wordt om de RvC aan te horen, geen toezeggingen te doen over extra benodigde middelen en geduld te vragen voor de besluitvorming, conform het afgesproken proces met de stuurgroep en de colleges van B&W. Met betrekking tot de herziene begroting 2019 wordt voorgesteld om de concept herziene

32

begroting aan te houden en de directie te verzoeken deze aan te passen. De belangrijkste reden hiervoor is ‘eerst visie, dan budget’.82

82 Geannoteerde agenda DB/AB/ AVA, 28 november 2018

Op 29 november 2018 vindt een informele bijeenkomst plaats met het DB, de directie van Empatec en de RvC. Aanleiding voor de bijeenkomst zijn de zorgen over de begroting 2019 en het feit dat de RvC heeft aangegeven geen goedkeuring te kunnen geven. In het verslag wordt een toelichting gegeven op de ontwikkeling van de financiële problematiek en het proces rondom het komen tot de begroting voor 2019. Aangegeven wordt dat er structurele investeringen nodig zijn om omzetstijging te kunnen realiseren. De wethouder van SWF geeft in het verslag aan dat SWF zich al jaren bewust is van het feit dat zij al jaren voor een dubbeltje op de eerste rang zitten en dat het tijd is om te bezien of dat nog passend is. De wethouder stelt voor dat de exploitatietegenvallers in 2018 het gevolg zijn van met name tekortschietende inkomsten bij Pastiel en suggereert dit niet op te lossen door een verhoogde bijdrage, maar door het aanpassen van de bedrijfsvoering binnen dat bedrijfsonderdeel en het opstellen van een reëlere inschatting van (project) opdrachten vanuit de gemeenten aan Pastiel. In een discussie over het voldoen aan kengetallen stelt de bestuurder van SWF dat het aanpassen van de normen niet aan de orde is, omdat deze pas recentelijk zijn vastgesteld.

Wanneer een RvC-lid zich afvraagt waarom de gemeenten niet enthousiast reageren op een plan waarbij in de toekomst geen gemeentelijke bijdrage zou worden gevraagd, reageert de bestuurder dat een dergelijke ambitie juist als risicovol ervaren wordt. In een discussie over vervolgstappen stelt de bestuurder van SWF uiteindelijk voor dat onderzocht dient te worden in hoeverre een krediet of garantstelling vanuit de gemeente mogelijk is. Op 13 december 2018 verschijnt een (concept)memo over ‘oplossingen liquiditeitsproblemen Empatec’. De steller van het stuk is een ambtenaar die vanuit Financiën betrokken is vanuit de gemeente SWF. In de herziene begroting 2019 doet de GR F-W daarom een dringend beroep op de gemeenten om de eigen bijdrage in 2019 verder te verhogen. In de eerste begroting 2019 en ook in de concept herziene begroting is op dat moment uitgegaan van € 500 + € 1.098 = € 1.598 per SW-medewerker. In de memo wordt toegelicht dat de gemeenten niet akkoord willen gaan met de - in de begroting van 2019 - opgenomen verhoging van de gemeentelijke bijdrage om de liquiditeitsproblemen te compenseren. De memo verklaart, dat de gemeenten eerst overeenstemming willen bereiken over de toekomstvisie voordat ze hiertoe overgaan: “Voordat de gemeenten overgaan tot het betalen van een hogere bijdrage, moet er eerst overeenstemming zijn over de visie.

Dit is de route die we hebben afgesproken.”83

3.6 2019: Financiële ontvlechting, nieuwe toekomstscenario’s, hogere structurele bijdrage

83 Memo ’Oplossingen liquiditeitsproblemen NV Empatec’, 13 december 2018

In 2019 vindt met terugwerkende kracht naar (de jaarrekening van) 2018 de ontvlechting tussen de GR F-W en Empatec plaats. In de managementletter bij de jaarrekening 2018 GR F-W wordt toegelicht, dat de GR F-W tot en met 2018 werd geconsolideerd in de jaarrekening van Empatec. De accountants geven aan een position paper te hebben ontvangen van Empatec die de drie elementen welke bepalen of geconsolideerd dient te worden (organisatorische verbondenheid, centrale leiding en economische verbondenheid), nader duidt. Met betrekking tot de organisatorische verbondenheid zijn er geen veranderingen ten opzichte van 2017. Hiervan is nog steeds sprake. Echter is er geen sprake van centrale leiding tussen de GR F-W en Empatec. De organen en de personen die daarin zitten, zijn verschillend van elkaar, zo blijkt ook uit onder andere de WNT-verantwoordingen. Daarom is er geen sprake van centrale leiding. Met betrekking tot economische verbondenheid wordt aangegeven dat er in 2018 discussie is ontstaan tussen de GR F-W en Empatec (DB/AB versus RvC/directie), waarbij de onderlinge verhouding nader is geduid. Hieruit is afgeleid dat er geen sprake meer is van economische verbondenheid. Dit betekent dat er (met terugwerkende kracht) vanaf 2018 niet meer geconsolideerd wordt.84

84 Managementletter jaarrekening GR F-W 2018

Eindrapport raadsenquête

33

Op 15 januari 2019 brengt DeHaan Advocaten een advies uit aan de directie en de RvC van Empatec 85 Rapport KokxDeVoogd, Governance GR Fryslân-West en NV Empatec, 12 mei 2020, pag. 10.

over de ‘begrotingskwestie’.85 Onder de belangrijkste conclusies van deze memo valt onder andere het advies om de zaken tussen de GR F-W en Empatec op het gebied van financiële huishouding - in ieder geval wat betreft begrotingen - te ontvlechten, endat er geen contractuele afspraak ligt tussen Empatec en de GR F-W om op verzoek van de GR F-W een ‘bijdrage’ te leveren aan de tekorten van de GR F-W. Wel kan de GR F-W, als aandeelhouder, besluiten tot een dividenduitkering; de jaarlijkse ‘bijdrage’ die tot nu toe heeft plaatsgevonden lijkt volgens deze memo het karakter te hebben van een rekening-­ courantfaciliteit tussen aandeelhouder en vennootschap (mede gelet op het verleden waarbij vanuit de GR F-W surplussen aan Empatec zijn overgemaakt) of dat er sprake is van een ‘stelsel’ van onverschuldigde betalingen. Het advies is om deze praktijk ofwel te stoppen ofwel daarover nadere afspraken te maken. De memo adviseert het bestuur van Empatec om zich te onthouden van het doen van uitkeringen/ betalingen aan de GR F-W voor zover daartoe geen aandeelhoudersbesluit is genomen en voor zover

86 Memo DeHaan Advocaten & Notarissen. 15 januari 2019. Gericht aan Empatec

die in strijd zijn met de uitgangspunten van de commissie Van Gent.86

87 PowerPoint. SWF Petear. ’Doorontwikkeling Participatie’. 15 januari 2019

van de uitvoering van de Participatiewet in Súdwest-Fryslân en de positie van Empatec daarin.87

Op 15 januari 2019 is tijdens het SWF Petear in het college van B&W gediscussieerd over de toekomst Afgesproken is dat: – Het college meerdere mogelijke scenario’s wenst te verkennen, zoals geschetst in het Iroko-rapport. Alleen optie 1 uit dit rapport (geen wijzigingen ten aanzien van het beleid, SW-deel wordt op natuurlijke manier afgebouwd en jaarlijkse kosten voor gemeente per SW-plaats lopen op) is geen logische route – De scenario’s moeten worden verkend op basis van een aantal nog te formuleren vraagpunten – Er op voorhand geen scenario’s zijn uitgesloten – De uitvoering van de Participatiewet in brede zin moet worden betrokken bij de verkenning en daarmee logisch moet samenhangen; formulering van een visie hierop is onlosmakelijk onderdeel van het proces – Met de overige GR-leden zal worden besproken dat het college van Súdwest-Fryslân vindt dat de GR F-W de discussie zo open mogelijk moet voeren. Dat wil zeggen: zonder inbreng van Empatec tijdens de eerstvolgende heisessie(s) – De directeur, plv. secretaris van Súdwest-Fryslân, de directeur van Empatec hierover zal informeren – Een vertraging ten opzichte van het tot nu gevolgde tijdpad niet onoverkomelijk is; beter nu goed doordacht dan later repareren Op 15 januari 2019 wordt de positon paper opgeleverd.

De position paper geeft richting aan de gewenste uitvoering van de Participatiewet in het gebied Fryslân-West. Het is een document waarin de visie op hoofdlijnen wordt aangegeven en niet vanuit het uitvoeringperspectief. De richting van de position paper geeft bandbreedte aan de keuzes die de individuele gemeenten in de toekomst kunnen maken. Daarbij gaat het om financiële keuzes en inhoudelijke keuzes. In een handreiking voor het bestuur ‘oplegger position paper’ wordt een voorzet gedaan voor een collegebesluit van de aangesloten gemeenten: 1. De visie en de uitgangspunten van de position paper te onderschrijven 2. Het deel van de arbeidsinschakeling voor inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt in samenwerking met de Fryslân-West-gemeenten uit te voeren in een publieke organisatie (doorontwikkeling Fryslân-West) 3. De gevolgen voor de huidige uitvoeringsorganisaties (met name Pastiel/Empatec en gemeenten) te regelen in de komende jaren

34

4. Naast de doelgroep Sociale Werkvoorziening, nieuwe doelgroepen (Pro-/Vso-leerlingen, Wajong, eventueel statushouders) - zoals vermeld in de position paper - onder te brengen bij de publieke organisatie binnen de budgettaire mogelijkheden 5. In te stemmen met een verhoging van de gemeentelijke bijdrage naar € 2.000 per subsidieeenheid, met het voorbehoud dat er een nadere financiële onderbouwing komt van Fryslân-West 6. Bij de kadernota 2020/meerjarenbegroting 2021-2024 inzichtelijk te maken welke extra middelen nodig zijn voor de verbreding van de doelgroepen 7. De governance van de GR F-W in het laatste kwartaal 2019 aan te passen aan de nieuwe vorm van de publieke organisatie Op 28 januari 2019 verschijnt een ambtelijk memo/advies ‘Advies over stand van zaken doorontwikkeling Pastiel/Empatec’ in het college. Deze wordt op 28 januari geagendeerd tijdens een bestuurlijk overleg van wethouder Van Gent en op 29 januari ter bespreking voorgelegd in het college van B&W. Doel van dit advies is het college te informeren over de huidige stand van zaken en te adviseren over de te zetten stappen ten aanzien van de doorontwikkeling van Empatec. In de memo wordt toegelicht, dat bij de ambtelijke voorbereiding van de heisessie van 18 januari bleek dat de overige gemeenten niet of nauwelijks begrip konden opbrengen voor het standpunt van het college van Súdwest-Fryslân.