bijlage - Eindrapport Raadsenquête

22 december 2021

Rapport

Raadsenquête Empatec

Gemeenteraad

Inhoudsopgave Voorwoord

3

1. Inleiding

4

1.1 Aanleiding voor het onderzoek

4

1.2 Doel van het onderzoek

4

1.3 Onderzoeksvragen en onderzoeksperiode

4

1.4 Onderzoeksverantwoording

5

1.5 Leeswijzer

8

2. Algemeen: Empatec NV en GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West

9

2.1 De Naamloze Vennootschap (NV) Empatec

9

2.2 De gemeenschappelijke regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West

9

2.3 Sturingsrelaties tussen de gemeente, de GR en Empatec

10

2.4 Financiële stromen gemeenten, GR en NV

14

3. Feitenrelaas gebeurtenissen

16

3.1 2002: Ontstaan GR Fryslân-West en vastleggen kaders en afspraken

16

3.2 2014–2015: Voorbereiding op en intrede van de Participatiewet

17

3.3 2016: Ontstaan financieel tekort

20

3.4 2017: Nieuwe toekomstvisie Empatec, zorgen accountant en RvC ten aanzien van financiën

22

3.5 2018: Strategische visie, onderzoek alternatieve scenario’s, financieel tekort groeit

2

26

3.6 2019: Financiële ontvlechting, nieuwe toekomstscenario’s, hogere structurele bijdrage

33

3.7 2020: Diverse onderzoeksrapporten, vertraging P&C-documenten, extra bijdrage

42

3.8 2021: Financiële verdeling GR-NV, vaststelling koers Empatec, nieuwe businesscase

47

4. Financiële ontwikkeling

51

5. Vaststellingen governance en risicomanagement

54

6. Vaststellingen Financiën

71

7. Vaststellingen betrokkenheid, informatie aan en rol van de raad

75

8. Conclusies en aanbevelingen

85

8.1 Conclusies

85

8.2 Aanbevelingen

86

Literatuurlijst

89

Voorwoord Wat een bedrijf, wat een historie, wat een mensen; maar wat is de toekomst? Voor u ligt ons rapport van de raadsenquête naar Empatec, gemaakt aan de hand van heel veel documenten, veel interviews en uiteindelijk de openbare hoorzittingen. Het is een reis geweest die begon met grote steun in de raad van Súdwest-Fryslân voor een motie die opriep om een raadsenquête te starten. Een raadsvoorstel daarvoor werd ook gesteund door de meerderheid van de raad en in maart 2021 ging de enquête dan ook van start. Er is een openbare aanbesteding georganiseerd om een onderzoeksbureau te selecteren dat de enquêtecommissie ging ondersteunen, het werd de combinatie TwynstraGudde/Strated Consulting. Als raadsleden hadden wij zelf geen ervaring met het uitvoeren van een raadsenquête, ook niet vreemd gezien het feit dat dit pas de tweede raadsenquête in Fryslân is en de eerste in het bestaan van onze gemeente. Tijdens de openbare aanbesteding heeft de commissie van de tijd gebruik gemaakt om gesprekken te voeren met veel actoren in dit dossier, ook hebben we ons ingelezen in alle op dat moment beschikbare documenten. We hebben ons als commissie ook laten voorlichten door dr.

Ilse de Haan, gepromoveerd op ‘De functionele waarde van het lokale enquêterecht - Een onderzoek naar de bijdrage van dit instrument aan de controlerende rol van de gemeenteraad’, dit heeft ons veel inzichten verschaft voor ons eigen onderzoek. Met de toevoeging van onderzoekstandem TwynstraGudde/Strated Consulting aan de commissie krijgt het onderzoek de benodigde versnelling, de meegebrachte ervaring hebben we hard nodig gehad. Als commissie hebben we de nodige moeite moeten stoppen in het verkrijgen van informatie, medewerking was toch doorlopend een punt van zorg. Elke vraag, richting Empatec, werd meestal beantwoord met een wedervraag: Waarom is die informatie nodig? Van onze eigen gemeente kunnen we zeggen dat de medewerking vlot en zonder waaromvraag werd geleverd, nadat de urgentie helder op het netvlies lag. Op het moment van de openbare hoorzittingen wordt voor de buitenwereld ook zichtbaar waar wij in de maanden ervoor aan gewerkt hebben. Daarna breekt de rapportagefase aan, feiten checken, conclusies trekken en voor de raad van Súdwest-Fryslân het meest van belang: de aanbevelingen. Langs deze weg wil ik onze ondersteuners Lai van Beek, Leonieke van Dordrecht, Roel Lauwerier en Edwin de Boer bedanken voor hun grote bijdrage aan deze Enquête en in het bijzonder de toegevoegde waarde voor ons bij de openbare hoorzittingen.

Daarnaast mogen we onze griffie zeker niet vergeten voor hun uitstekende medewerking, met name Scholte Hobma als secretaris van onze commissie. Als laatste wil ik, als voorzitter, mijn commissieleden Angeline Kerver, Lianne van der Wal, Gert Schouwstra en Klaas Jan Semplonius dank zeggen voor hun buitengewone inzet, tijd en doorzettingsvermogen. We zullen deze periode niet snel vergeten! Pieter K. de Vries voorzitter enquêtecommissie Empatec

Eindrapport raadsenquête

3

1.

Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Naar aanleiding van een fout in de financiële verantwoording en een verwacht negatief resultaat over 2019 zijn er twee onderzoeken ingesteld: een onderzoek door de Raad van Commissarissen van de NV Empatec over de financiën en de financiële control bij de NV Empatec (rapport Intobest) en een onafhankelijk onderzoek, ingesteld door de GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West naar de te verwachten verliezen 2019 van de NV Empatec en de GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West (rapport KokxDeVoogd). De inhoud van beide rapporten geven de raad uiteindelijk onvoldoende inzicht in hetgeen er heeft plaatsgevonden. Op 17 december 2020 neemt de gemeenteraad een motie aan om een raadsonderzoek in te stellen inzake Empatec en de GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West. Ondanks documenten, onderzoeksrapporten en de informatieavonden voor de gemeenteraad blijven veel vragen onbeantwoord. Een raadsenquête biedt de mogelijkheid om ook actoren (bestuurders en ambtenaren) onder ede te horen, die eerder niet of beperkt zijn gehoord. Vervolgens stemt de gemeenteraad op 8 maart 2021 in met het instellen van een raadsonderzoek, zoals bedoeld in artikel 155a van de Gemeentewet. Het onderzoek richt zich op Empatec, inclusief de relatie tussen Empatec en de gemeente Súdwest-Fryslân.

1.2 Doel van het onderzoek Met het onderzoek wil de commissie inzicht verkrijgen in hoe de huidige (financiële) situatie heeft kunnen ontstaan en daaruit lessen trekken voor de toekomst.

1.3 Samenstelling commissie en onderzoeksvragen. Samenstelling commissie en ondersteuning, inclusief rolverdeling De commissie bestaat uit de volgende leden: • Mevr. A. Kerver • Dhr. G.C.A. Schouwstra • Dhr. K.J. Semplonius • Dhr. P.K. de Vries (voorzitter) • Mevr. L. van der Wal (vicevoorzitter) Secretaris van de commissie is dhr. S. Hobma. In mei 2021 is de combinatie TwynstraGudde/Strated Consulting na een aanbestedingstraject gecontracteerd om de commissie op onderdelen te ondersteunen. Uitgangspunt van deze enquêtecommissie Empatec was dat zij zelf de hoofdmoot van het onderzoek uitvoerde en de regierol in handen had. Dit in tegenstelling tot wat soms gebruikelijk is bij diverse andere onderzoeken ex 155a gemeentewet.

4

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt als volgt:

Onderzoeksvraag

Hoofdstuk beantwoording

1. Welke kaders zijn er (door de raad vastgesteld) met betrekking tot de financiën van de GR en Empatec?

2. Algemeen, 3. Feitenrelaas en 4. Financiële ontwikkeling

2. Hoe zijn deze formele kaders uitgewerkt door de GR en Empatec?

2. Algemeen, 3. Feitenrelaas en 4. Financiële ontwikkeling

3. Hoe zijn de kaders en de uitwerking daarvan uitgevoerd?

5. Governance en risicomanagement

4. Hoe zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden belegd binnen de gemeente Súdwest-Fryslân, de GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West en Empatec NV alsmede in de samenwerking tussen deze partijen?

2. Algemeen en 3. Feitenrelaas

5. Welke (werk)afspraken zijn over de uitvoering van deze governance alsmede over de informatievoorziening over deze uitvoering gemaakt?

3. Feitenrelaas

6. Hoe zijn de governance en de werkafspraken uitgevoerd?

5. Governance en risicomanagement

7. Welke afspraken zijn gemaakt over het risicomanagement bij de sturing op en de uitvoering door Empatec?

3. Feitenrelaas

8. Hoe is het risicomanagement uitgevoerd?

5. Governance en risicomanagement

9. Is de raad zodanig tijdig, juist en volledig geïnformeerd, dat de raad zijn kaderstellende controlerende rol kon vervullen?

7.Betrokkenheid, Informatie aan en rol van de raad

10. Op welke wijze heeft de raad daadwerkelijk invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol?

7. B  etrokkenheid, informatie aan en rol van de raad

11. Welke lessen zijn te trekken ten aanzien van de financiën, de governance, het risicomanagement en de positie van de raad?

9. Aanbevelingen

Hoe is de besluitvorming verlopen met betrekking tot de NV Empatec en de GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West en de gemeente SWF? Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: De onderzoeksperiode loopt van 1 januari 2015, wanneer de Participatiewet haar intrede doet, tot en met december 2020. Indien essentieel voor de beantwoording van onderzoeksvragen en/of aanbevelingen wordt op onderdelen verder teruggeblikt c.q. vooruitgekeken.

1.4 Onderzoeksverantwoording Oriënterende gesprekken commissie in voorstadium Al voorafgaand aan de contractering van een ondersteunend bureau heeft de commissie met een aantal partijen oriënterende gesprekken gevoerd. Op 25 februari 2021 is gesproken met drie leden van de Rekenkamer Súdwest-Fryslân over het rapport over Empatec dat door hen voor de gemeente Waadhoeke was uitgebracht. 1 Op 22 april 2021 is gesproken met dhr. R. Balkenende (directeur-bestuurder) en dhr. A. van der Knaap (groepscontroller) van de Inclusief Groep in Nunspeet, waarbij zij uitleg hebben gegeven over hun sociale werkbedrijf. Op diezelfde dag is overleg geweest met mevr. I. de Haan, promovendus van de RUG over haar promotieonderzoek naar het lokale enquêterecht en de do’s en

1 Analyse raadsvoorstel Keuze­document uitvoering Participatiewet Fryslân-West, Rekenkamer gemeente De Waadhoeke, 2021.

don’ts bij een lokaal onderzoek. Op 29 april 2021 is gesproken met dhr. R. Houthooft (alg. directeur),

Eindrapport raadsenquête

5

dhr. A. Ballast (HR-manager) en dhr. P. Adema (voorzitter RvC) van Larcom BV in Ommen waarbij zij uitleg hebben gegeven over hun sociale werkbedrijf. Op 20 mei 2021 is gesproken met de voormalige onderzoekscommissie van de gemeente Smallingerland die de enquête naar De Lawei heeft uit­gevoerd, teneinde ervaringen uit te wisselen.

Dossieronderzoek Half mei 2021 start een dossieronderzoek waarvoor informatie is aangeleverd door het college, NV Empatec en de griffie. Ook heeft de commissie een selectie van vertrouwelijke documenten kunnen inzien op het kantoor van Empatec. Op basis van de documenten krijgt de onderzoekscommissie een eerste beeld van de ontwikkelingen rondom Empatec en de GR en zijn personen geselecteerd voor het houden van verkennende en besloten interviews.

Besloten voorgesprekken Op 27 mei 2021 zijn voorgesprekken gehouden met de interim-directeur van Empatec en de secretaris van de GR om de start van het onderzoek te markeren. Op 24 juni 2021 heeft een voorgesprek plaatsgevonden met de voorzitter en vicevoorzitter van de Raad van Commissarissen van Empatec. Ter voorbereiding op de besloten verhoren en om een goed beeld te krijgen van voorgaande onderzoeken en de context vinden in de periode juni-juli 2021 vijf verkennende voorgesprekken plaats met de betrokken onderzoekers van de eerder geschreven rapporten die de commissie heeft ontvangen. Deze gesprekken vinden plaats met de onderzoekers van het Intobest-rapport, het KokxDeVoogd-rapport, het 213a-­onderzoek, het Iroko-onderzoek en ten slotte met mevr. van Gent als voorzitster van de ‘Commissie van Gent’.

Besloten interviews Er vinden diverse besloten interviews plaats voor een verdere analyse van de bestudeerde informatie en het verkrijgen van nieuwe informatie. De interviews zijn afgenomen door de onderzoekers, doorgaans in aanwezigheid van twee leden van de onderzoekscommissie. Voor de besloten interviews zijn - naast ambtenaren en bestuurders die in de onderzoeksperiode nauw betrokken waren bij de GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West en Empatec - ook betrokkenen van Empatec zelf uitgenodigd. In het kader van hoor en wederhoor zijn de gespreksverslagen van de interviews teruggelegd bij de geïnterviewde personen. Zij zijn in de gelegenheid gesteld om eventuele onjuistheden en/of onvolledigheden aan te kaarten. De (eventueel gecorrigeerde) gespreksverslagen zijn vervolgens opgenomen in het onderzoeksdossier.

Openbare verhoren Op basis van de verzamelde informatie uit het dossieronderzoek en de besloten interviews is een selectie gemaakt voor de openbare verhoren. Uiteindelijk vinden in de periode van 11 tot 15 oktober 2021 twaalf openbare verhoren plaats met (oud-)ambtenaren, (gewezen) bestuurders en (voormalig) betrokkenen van de GR en Empatec. Tijdens de openbare verhoren zijn door voormalig portefeuillehouder Sociaal Domein mevr. Van Gent uitlatingen gedaan over het handelen van een ambtenaar. Deze informatie was bij de commissie tot aan het moment van het verhoor niet bekend en tegenstrijdig met wat de commissie op basis van haar tot dan toe uitgevoerde analyses had vastgesteld. Na het openbaar verhoor van mevr. Van Gent heeft de commissie nogmaals een feitenonderzoek gedaan. Voor de weergave van de oud-­bestuurder werd door de commissie geen onderbouwing gevonden.

6

Niet iedereen wenste mee te werken; totaaloverzicht benaderde personen en al dan niet verleende medewerking Een aantal personen, die krachtens de Gemeentewet niet verplicht waren om mee te werken, heeft dat ook niet gedaan. Zij hebben de uitnodiging voor een interview afgewezen en bleken soms ook niet bereid schriftelijke vragen te beantwoorden. Deze personen zijn vervolgens niet meer uitgenodigd voor een openbaar verhoor, omdat zij in eerste aanleg niet wensten mee te werken. Andere personen bleken wel bereid een besloten interview te geven, maar wilden niet verschijnen in een openbaar verhoor. Hieronder volgt een overzicht van alle personen die benaderd zijn door de commissie. Groen betekent gehoor gegeven aan verzoek, rood betekent verzoek afgewezen. Blanco betekent dat diegene niet (meer) gevraagd is voor een openbaar verhoor. [TABEL]

Besloten interview

Openbaar verhoor

Functie t.t.v. onderzoeksperiode

EMPATEC Dhr. B. Ploum

Operationeel manager

Dhr. R. Dijkstra

Directeur Finance & Control, secretaris GR

Dhr. G.J. Douma Dhr. H. de Wit

Voorzitter RvC Met reden: ziek

Met reden: ziek

Algemeen directeur

Dhr. H. van der Zwaag

Algemeen directeur

Dhr. H. Bouma

Vicevoorzitter RvC

Dhr. E. van der Sluis

Voorzitter RvC

Mevr. M. de Groot-Fondse

Bestuurssecretaris GR, NV en RvC

Dhr. M. Endedijk

Directeur Finance & Control

Dhr. R. Minnema

Business controller

Dhr. R. Pijlman

Concern- en financial controller a.i.

SÚDWEST-FRYSLÂN Mevr. B. Zwager Dhr. J. de Moel

Teammanager Sociaal Domein Met reden: ziek

Beleidsadviseur Sociaal Domein

Mevr. J. Yedema

Adviseur Financiën

Dhr. B. Gossen

Teammanager Sociaal Domein

Dhr. M. Schlüter

Adviseur Financiën

Mevr. J. Cijntje

Beleidsadviseur Sociaal Domein

Dhr. B. Leibbrand

Adviseur Sociaal Domein

Dhr. S.S. Kuipers

Teammanager Financiën

Dhr. R. Admiraal

Concerncontroller

Dhr. P. Zondervan

Gemeentesecretaris I directeur

Dhr. M. Offinga

Wethouder Financiën

Dhr. S. Tolsma

Wethouder Sociaal Domein

Mevr. S. van Gent

Wethouder Sociaal Domein

Mevr. G Wielinga

Wethouder Sociaal Domein

Dhr. E. Faber

Wethouder Bedrijfsvoering

Mevr. J. de Vries

Burgemeester

OVERIGE Mevr. B. Tol

Voorzitter AB & DB GR Fryslân-West

Eindrapport raadsenquête

7

Onderzoeksrapport Na het afronden van de openbare verhoren heeft de onderzoekscommissie gewerkt aan het opstellen van het eindrapport met conclusies een aanbevelingen. Een conceptversie van het rapport (exclusief conclusies en aanbevelingen) is voor een feitencheck aan het college voorgelegd. Het overgrote deel van opmerkingen vanuit deze feitencheck is overgenomen.

COVID-19 Ondanks de beperkingen als gevolg van COVID-19 gaat het onderzoek door en vergadert de onderzoekscommissie wekelijks digitaal. De interviews vinden fysiek plaats, waarbij alle veiligheidsvoorschriften rondom COVID-19 gewaarborgd zijn. Uiteindelijk is het onderzoeksrapport conform planning, zonder vertraging opgeleverd.

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat een algemene introductie over Empatec en de governance. Hoofdstuk 3 is het feitenrelaas waarin alle relevante gebeurtenissen in de onderzoeksperiode worden uiteengezet. Hoofdstuk 4 schetst de financiële ontwikkeling. Hoofdstuk 5, hoofdstuk 6 en hoofdstuk 7 bevatten de vaststellingen op basis van de geschetste feiten in het feitenrelaas met betrekking tot respectievelijk de governance/risicomanagement, financiën en de rol van de raad. Hoofdstuk 8 beschrijft de conclusies en hoofdstuk 9 bevat de aanbevelingen van de enquêtecommissie.

8

Algemeen: Empatec NV en GR Werkvoorzieningschap Fryslân-West

2.

In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat de Naamloze Vennootschap Empatec (hierna: Empatec) en de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West (hierna: GR F-W) zijn en hoe deze zich tot elkaar en tot de gemeente Súdwest-Fryslân verhouden.

2.1 De Naamloze Vennootschap (NV) Empatec Empatec is van oorsprong een Organisatie voor Sociale Werkvoorzieningschap en is in 2002 ontstaan na een fusie van diverse sociale werkbedrijven. Empatec is een sociaal werkbedrijf dat zich inzet om werk te bieden aan medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt.2 Direct na de fusie had Empatec ruim 1.450 medewerkers, anno 2021 zijn er nog circa 1.100 medewerkers.

2 Website Empatec www.empatec.nl, laatst geraadpleegd op 27 september 2021

Er vallen diverse vakbedrijven onder Empatec, waaronder een (tomaten)kas, een schoonmaakbedrijf, een meubelbedrijf, een hoveniersbedrijf, een metaalbedrijf, een verpakkingsbedrijf, publieke werken, natuurbeheer, en detachering en coaching.3 De vakbedrijven van Empatec zijn, behalve productie­ bedrijven, voor een deel van de medewerkers de eerste stap naar regulier werk. Het zijn leerbedrijven waar medewerkers kennismaken met de wensen en de eisen van het bedrijfsleven.

3 Website Empatec www.empatec.nl/, laatst geraadpleegd op 27 september 2021

Empatec hanteert tegenwoordig het merk Pastiel voor re-integratieactiviteiten, en Wurkjouwer als plek voor mensen met een uitkering waar zij hun mogelijkheden kunnen ontdekken en werkervaring kunnen opdoen.4 Wurkjouwer is een voorschakelvoorziening met als doel: beschikken over voldoende basisvaardigheden om door te stromen naar betaald werk, vrijwilligerswerk of een vervolgtraject.

4 KokxDeVoogd, ‘Governance Empatec’, 12 mei 2020

Empatec is een Naamloze Vennootschap en kent een Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA), een RvC en een directie. De GR F-W is 100% aandeelhouder. De raad van commissarissen (RvC) houdt toezicht op het beleid van de directie en de algemene gang van zaken.

2.2 De gemeenschappelijke regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West In 2002 kiezen de gemeenten Het Bildt, Boarnsterhim, Bolsward, Franekeradeel, Gaasterlân-Sleat, Harlingen, Lemsterland, Leeuwarderadeel, Littenseradiel, Menaldumadeel, Nijefurd, Skarsterlân, Sneek, Terschelling, Vlieland, Wûnseradiel en Wymbritseradiel voor het instellen van een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoering van hun taken op het gebied van gesubsidieerde arbeid. Daarvoor wordt het openbare lichaam Werkvoorzieningschap Fryslân-West in het leven geroepen. Deze heeft tot doel: “Het op een bedrijfsmatig verantwoorde wijze doen uitvoeren van taken van en voor de deelnemende

Eindrapport raadsenquête

9

gemeenten op het terrein van de gesubsidieerde arbeid en het adviseren van de gemeenten op het 5 Gemeenschappelijk Regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West, d.d. 1 januari 2011.

terrein van de gesubsidieerde arbeid.”5 De taken en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd in de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West (hierna: de GR F-W). In de loop der tijd is de samenstelling van de deelnemende gemeenten aan de GR F-W meerdere malen gewijzigd. Op het moment van schrijven nemen de gemeenten Súdwest-Fryslân, De Fryske Marren, Waadhoeke en Harlingen deel aan deze GR. De gemeenten zijn vertegenwoordigd in het algemeen bestuur (AB) en het dagelijks bestuur (DB). Het AB is het hoogste orgaan en bestaat uit een lid en een plaatsvervangend lid uit de colleges van burgemeester en wethouders van elke deelnemende gemeente. Op grond van artikel 11 van de GR F-W bestaat het DB uit ten minste drie leden. Het DB mag daarnaast geen meerderheid in het AB hebben.

6 Werknemer: de in dienst genomen personen, behorende tot de personenkring WSW’er alsmede degenen die worden geplaatst in het kader van het Begeleid werken als bedoeld in de WSW’er. In dit rapport, WSW’er.

De stemverhoudingen in het AB van de GR F-W variëren met het aantal werknemers6 in voltijdeenheden naar de stand van het lopende kalenderjaar, dat de gemeenten leveren. Hoe meer werknemers gemeenten leveren, hoe meer stemmen een gemeente krijgt binnen het bestuur. In 2016 is in de statuten een nieuwe verdeelsleutel afgesproken. – Gemeenten die minder dan 100 werknemers leveren, hebben één stem – Gemeente die 100 of meer werknemers leveren, maar minder dan 200, hebben twee stemmen – Gemeenten die 200-400 werknemers leveren, hebben drie stemmen

7 Gemeenschappelijk Regeling Werkvoorzieningsschap Fryslân-West, d.d. 1 juli 2016.

– Gemeenten die 400 of meer werknemers leveren, hebben vier stemmen7 Het AB stelt in de eerste vergadering in het kalenderjaar de aantallen werknemers vast. De GR F-W is 100% aandeelhouder van de NV Empatec. De GR F-W ontvangt de subsidies van de aangesloten gemeenten voor onder andere de uitvoering van de WSW’er en Beschut Werken. De GR F-W gebruikt de gemeentelijke bijdragen in eerste instantie voor de salarissen van de werknemers. Naast de Rijkssubsidies geven de gemeenten een extra bijdrage per WSW’er’er aan de GR F-W. Deze bijdrage is aan het begin van de onderzoeksperiode € 500 en wordt gedurende de onderzoeksperiode verhoogd naar uiteindelijk € 3.000. De rekening van GR F-W wordt beheerd door Empatec.

2.3 Sturingsrelaties tussen de gemeente, de GR en Empatec Gemeenten-GR Een AB-lid is, volgens artikel 14 GR, verantwoording verschuldigd aan het college van de desbetreffende gemeente. Het college kan het AB-lid ontslaan en de bestuursleden hebben een plicht om informatie te verstrekken. Op grond van artikel 17 GR Fryslân-West kunnen de raden hun gevoelen uiten over de conceptbegroting van de GR. Het DB stelt jaarlijks voor 15 april een conceptbegroting op voor het volgende kalenderjaar en zendt deze, voorzien van een toelichting, toe aan de raden van de gemeenten. De raden van de gemeenten kunnen het DB binnen de wettelijke termijn van acht weken na de verzenddatum, doch uiterlijk 15 juni, van hun gevoelen omtrent de conceptbegroting doen blijken. Het DB zendt zo spoedig mogelijk na 15 juni doch uiterlijk 1 juli de opmerkingen van de raden en eventueel een nota van wijzigingen aan het AB. Het AB stelt de begroting voor 15 juli vast en zendt terstond afschriften aan de gemeenten.

10

GR–Empatec In de Samenwerkingsovereenkomst van 11 april 2002 worden afspraken gemaakt over de sturing van de GR op Empatec, de onderlinge verdeling van taken en bevoegdheden en de vergoedingen en wijze waarop de NV invulling geeft aan haar taak.8 Volgens artikel 2 uit de overeenkomst is het openbaar lichaam (de GR) belast met:

8 Samenwerkingsovereenkomst WSW’er 2002.

– De beleidsontwikkeling en -vaststelling en de maatschappelijke inbedding van de aan het openbaar lichaam wettelijk opgedragen taken – Het vaststellen van de omvang van de Wsw-formatie – Het afleggen van verantwoordelijkheid aan de deelnemende gemeenten en het rijk – Het eventueel borg staan voor geldlening van de NV – Het aanwijzen van een met de uitvoering van de wet belast orgaan: een rechtspersoon – Het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst en de jaarlijks jaarovereenkomst met de aangewezen rechtspersoon. In artikel 10 van de Samenwerkingsovereenkomst wordt de jaarovereenkomst toegelicht: jaarlijks, vanuit een meerjarig perspectief, en uiterlijk op 1 oktober voor het daaropvolgend jaar dient een overeen­komst gesloten te worden waarin onder andere vastgelegd dient te worden: – De taakstelling (het aantal SE-plaatsen) – De taakverdeling – De omvang en wijze waarop het budget aan de NV ter beschikking wordt gesteld – Eventuele boetes van rijkswege betreffende de uitvoering van de wet – Vergoeding van kosten voortvloeiend uit de werkzaamheden zoals bedoeld in artikel 4 lid 4. Conform de statuten van de NV wordt in de overeenkomst in artikel 4 lid 1 vastgelegd dat Empatec (primair) verantwoordelijk is voor het verschaffen van arbeid onder aangepaste omstandigheden aan werknemers die in dienst zijn bij het openbaar lichaam (de GR).

Daarnaast wordt in de overeenkomst in artikel 4 lid 4 vastgesteld dat de GR de NV daarnaast opdracht verleent tot het verrichten van een aantal aanvullende werkzaamheden, waaronder: – Het faciliteren van het bestuur van het openbaar lichaam – De financiële administratie, het opstellen van de jaarrekening en het laten controleren van de jaaropgave etc. – Voorbereiding dan wel uitvoering van alle onder artikel 2 genoemde taken van het openbaar lichaam. De taken genoemd onder artikel 2, waarnaar verwezen wordt en die hierboven staan omschreven, omvatten onder andere beleidsontwikkeling en -vaststelling en het opstellen van jaarovereenkomsten. Hiermee is in 2002 is dus de bewuste keuze gemaakt om vrijwel alle GR-taken feitelijk onder te brengen in NV Empatec. De keuze heeft tot gevolg dat de mogelijkheden tot sturing vanuit de GR F-W zich beperken tot de bestuurlijke besluitvorming. In de GR F-W zelf wordt geen beleid ontwikkeld.

Regiegroep Vanuit een aangekondigde modernisering van de WSW’er besluiten de gemeenten eind 2007 tot aan­ passing van hun organisatie door een intergemeentelijke regiegroep in te stellen en die te plaatsen tussen de gemeenten en de GR F-W. De aansturing van deze regiegroep werd bij de GR gelegd. De Regiegroep krijgt onder andere als taak beleid voor te bereiden, het gemeentelijke beleid naar de GR te geleiden en de prestaties te bewaken. Ze vormt de verbindende schakel tussen de gemeente en de GR. Deze keuze wordt vastgelegd in een beleidsnotitie.9

9 Beleidsnotitie modernisering WSW’er, intergemeentelijke werkgroep, oktober 2007

Eindrapport raadsenquête

11

10 o.a. Raadsvergadering Gemeente Leeuwarderadeel, 31 januari 2008, agendapunt 11

In januari 200810 wordt de beleidsnotitie formeel door de gemeenteraden vastgesteld en tegelijk de statuten van de GR F-W gewijzigd. In de vastgestelde beleidsnotitie is een werkverdeling gemaakt. De intergemeentelijke beleidsregiegroep draagt zorg voor advisering aan de GR, beleidskeuzes, opstellen prestatie-­indicatoren, de te maken prestatieafspraken met Empatec en het budgetbeheer. De regiegroep stuurt op de prestaties via het verantwoordingskader, bestaand uit jaarstukken en management­ rapportages, en koppelt terug naar de gemeenten. Deze stukken worden opgesteld door Empatec, als uitvoeringsorganisatie namens de GR. Onderstaand stroomschema was de kern van de beleidsnotitie die door de Raad is bekrachtigd. Met deze beschrijving van het primaire proces is een nadere invulling gegeven aan de afspraken uit de Samenwerkingsovereenkomst van 2002.

[TABEL roze schema ]

AvA Daarnaast stuurt de GR F-W op Empatec in haar rol van (100%) aandeelhouder van het maatschappelijk 11 Statuten van NV Empatec. 1 mei 2006.

kapitaal van de NV (in 2006 vastgesteld op twintig miljoen euro)11. De rol van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AvA) is om sturing te bieden op de vermogensstructuur van Empatec. Op grond van de statuten van Empatec kan door de aandeelhouder worden gestuurd op de ondernemings­strategie, majeure investeringsbeslissingen, het treasuryplan, de exploitatie- en investerings­begroting en het bezoldigingsbeleid voor de directie. Tevens is in artikel 29 opgenomen, dat de AvA het recht heeft een registeraccountant te benoemen die de door de directie opgemaakte

12 Staten NV Empatec. 1 mei 2006.

12

rekening onderzoekt. 12

De algemene vergaderingen worden door de directie van Empatec bijeengeroepen. Daarnaast dienen vergaderingen jaarlijks binnen zes maanden na afloop van het boekjaar gehouden te worden. Andere vergaderingen kunnen zo vaak gehouden worden als de directie of RvC nodig acht. Ook aandeelhouders (die tezamen tenminste eentiende van het geplaatste kapitaal beheren) kunnen verzoek doen voor een algemene vergadering. Momenteel is er maar één aandeelhouder, te weten de GR F-W.

RvC Volgens de statuten van Empatec wordt het bestuur (gevormd door een directie van één of meerdere directeuren) benoemd door de RvC. Ook kan een RvC een directeur schorsen of ontslaan (nadat de AvA hierover is geïnformeerd). De RvC, en dus niet de aandeelhouder, benoemt de directeur van de NV. RvC-leden worden volgens artikel 15 lid 3 en 4 van de Statuten op basis van een door de AvA goed­ gekeurde profielschets op voordracht van de RvC benoemd door de AvA. De AvA kan er dus voor kiezen om een voorgedragen RvC-lid niet te benoemen. Tevens stelt lid 5 van artikel 15 dat zowel de AvA als de ondernemingsraad personen kunnen aanbevelen om commissaris te worden. Daartoe dient de RvC de AvA en ondernemingsraad daartoe tijdig mee te delen wanneer, ten gevolge waarvan en overeenkomstig welk profiel een plaats in zijn midden moeten worden vervuld. De AvA kan overeenkomstig lid 9 een commissie benoemen om tot een voordracht namens de AvA te komen. Daarnaast stelt lid 6 van artikel 15, dat voor één van de leden van de RvC geldt dat de RvC een door de ondernemingsraad aanbevolen persoon op voordracht plaatst, tenzij de RvC bezwaar maakt tegen de aanbeveling op grond van de verwachting dat hij of zij ongeschikt zal zijn voor de vervulling van deze taak.

Volgens artikel 12 van de statuten van de NV is de directie belast met het besturen van de vennootschap.13 Echter is goedkeuring van de RvC verplicht voor verschillende majeure besluiten, zoals grote investerin-

13 Statuten NV Empatec, 1 mei 2006.

gen en leningen en het vaststellen van het meerjarenbeleidsplan, treasuryplan, exploitatiebegroting en investeringsbegroting. Het ontbreken van de goedkeuring tast de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de directeur(en) niet aan. In artikel 15, lid 15 t/m 18 wordt geregeld dat de AvA het vertrouwen in de RvC kan opzeggen. Dit leidt tot onmiddellijke schorsing en ontslag van de gehele RvC. De directie van Empatec moet dan de rechtbank verzoeken om tijdelijk nieuwe commissarissen aan te stellen. Daarna kan de normale procedure voor benoeming van een nieuwe RvC worden gevolgd. Het besluit tot opzeggen van vertrouwen kan niet eerder worden genomen dan nadat de OR minimaal 30 dagen van tevoren in kennis is gesteld van het voorstel en hierover een standpunt heeft ingenomen. De directie is op haar plaats verantwoordelijk voor het tijdig informeren van de RvC ten behoeve van het uitvoeren van diens taak (omschreven in artikel 16). Minstens één keer per jaar dient het RvC schriftelijk op de hoogte te worden gesteld van de hoofdlijnen van strategisch beleid, de algemene financiële risico’s en het beheers- en controlesysteem van de vennootschap. Daarnaast is de RvC bevoegd de boeken en bescheiden van de vennootschap in te zien.

Eindrapport raadsenquête

13

2.4 Financiële stromen gemeenten, GR en NV De directe kosten die samenhangen met de doelgroepen waar Empatec voor is opgericht, komen ten laste van de GR. In de NV komt de directe omzet die het gevolg is van alle bedrijfsactiviteiten van Empatec, Pastiel en Wurkjouwer, de inkoopkosten van deze omzet en de kosten van kader/staf die wordt ingezet om de doelgroepen te begeleiden alsmede de overige kosten (direct en indirect) die noodzakelijk zijn voor de bedrijfsmatige aansturing om de producten en diensten te vervaardigen en te verkopen van Empatec, Pastiel en Wurkjouwer. De NV betaalt geen vergoeding aan de GR F-W voor de inzet van de doelgroepen. Er worden aan de GR F-W geen kosten in rekening gebracht voor de begeleiding van WSW’ers. In totaal gaat het om een begroting van circa € 30 miljoen. Circa 85% daarvan komt van de rijkssubsidie, waarvan de verdeling per gemeente er grofweg als volgt uitziet: [TABEL grijze tabel]

Situatie in 2019 Naast de rijkssubsidie komt de overige 15% vanuit de deelnemende gemeenten en aanvullende subsidies (bijvoorbeeld Beschut Werken). Súdwest-Fryslân staat in totaal voor circa 57% van de totale financiële lasten aan de lat. De gemeente heeft logischerwijs, gezien het construct van de GR F-W, geen meerderheid van stemmen. De mensen met een Wsw-aanstelling zijn formeel in dienst bij de GR. De deelnemende gemeenten binnen de GR F-W dragen de rijkssubsidie die zij ontvangen over aan de GR, en daarnaast een gemeentelijke bijdrage per WSW’er. Binnen de GR F-W worden loonkosten geregistreerd (van mensen met Wsw-aanstelling en staf en kader met een ambtelijke aanstelling) en kosten die specifiek aan de doelgroep gerelateerd zijn (vervoerskosten, opleidingskosten en bedrijfsgeneeskundige zorg). De rijks- en gemeentelijke bijdragen zijn niet voldoende om al deze kosten te dekken, waardoor de GR F-W verlies maakt (‘negatief subsidieresultaat’). De economische activiteiten bij Empatec creëren omzet, waarna er - na aftrek van de diverse kosten (inclusief de doorbelasting vanuit de GR) - een nettoresultaat overblijft. Bij diverse kosten die Empatec maakt, kan gedacht worden aan bijvoorbeeld materiaalverbruik, loonkosten van het overige staf- en kaderpersoneel (zonder ambtelijke aanstelling), afschrijvingen en overige bedrijfskosten.

Ook de belangrijkste bezittingen (infrastructuur, machines en materieel) bevinden zich binnen NV Empatec.

14

Empatec maakt winst met haar economische activiteiten. De arbeid van de WSW’ers en de ambtenaren wordt om niet of beneden de loonwaarde ter beschikking van Empatec gesteld. Dit levert een verlies op. De winst vanuit de NV wordt normaliter ingezet om het verlies vanuit de GR F-W te compenseren, zodat er weer een sluitende GR-begroting ontstaat. Over de financiële ontwikkeling in de onderzoeks­ periode gaat hoofdstuk 4. Op basis van de afspraken uit de samenwerkingsovereenkomst van 11 april 2002 worden o.a. aan Empatec de volgende werkzaamheden opgedragen: het faciliteren van het bestuur van de GR F-W, personeels- en salarisadministratie WSW’ers, persoons- en salarisadministratie van het ambtelijk personeel van de GR F-W, voorbereiding c.q. uitvoering van de in artikel 2 genoemde taken (waar­ onder: beleidsontwikkeling en -vaststelling) en de maatschappelijke inbedding van de aan de GR F-W wettelijk opgedragen taken, vaststellen omvang SW-formatie, afleggen van verantwoordelijkheid aan de gemeenten en het rijk, eventueel borg staan voor geldleningen van de NV) en de financiële admini­ stratie, het opstellen van de jaarrekening en het laten controleren van de jaaropgave. De regie en sturing op deze werkzaamheden zijn formeel belegd bij de intergemeentelijke regiegroep als schakel tussen GR en gemeenten.

Voor de uitvoering van al deze taken heeft de GR F-W een budget voor Empatec beschikbaar, dat gelijk is aan de rijksbijdragen en verhoogd met de gemeentelijke bijdrage. Het budget moet primair worden aangewend voor de betaling van de WSW’ers. De salarissen worden rechtstreeks vanuit de GR F-W betaald. De betaalopdrachten worden gegeven en uitgevoerd door Empatec, die de rekening van de GR F-W in beheer heeft. Daarmee is Empatec verantwoordelijk voor de uitbetaling van salarissen. Daarnaast zijn er nog rechtstreekse betalingen van de gemeente aan Empatec op basis van verleende diensten.

Eindrapport raadsenquête

15

3.

Feitenrelaas gebeurtenissen 3.1 2002: Ontstaan GR Fryslân-West en vastleggen kaders en afspraken De GR F-W ontstaat op 1 januari 2002 uit een fusie tussen de Marrelân Groep en Westergo Bedrijven.

14 Raadsvoorstel opheffing Marrelân Groep gemeente Sneek 7 december 2001

Naast het aangaan van de nieuwe GR F-W met rechtspersoonlijkheid wordt ook Empatec opgericht.

15 Regeling betreffende financiën en het beheer. 31 januari 2002

de deelnemende gemeenten op het terrein van gesubsidieerde arbeid, conform de Wet sociale werk-

16 Treasury statuut NV en GR. 31 januari 2002

geldlening verstrekt.

17 Volgens de samenwerkings­ overeenkomst van 11 april 2002 dienen de volgende onderwerpen in jaarovereenkomsten vastgelegd te worden: taakstelling (aantal SE-plaatsen ten behoeve van de uitvoering van de wet), de taakverdeling, de omvang en wijze waarop het budget aan de NV ter beschikking wordt gesteld in het kader van de uitvoering van deze overeenkomst, eventuele boetes van Rijkswege betreffende de uitvoering van de wet, vergoeding van kosten voortvloeiend uit de werkzaamheden 18 Samenwerkingsovereenkomst tussen Empatec en de GR. 11 april 2002 19 Raamovereenkomst geldlening, 12 september 2002 20 Volgens de raamovereenkomst van de geldlening betreft de lening een bedrag van € 3.520.000,00 21 Jaarrekening NV Empatec 2019.

Het openbaar lichaam heeft als doel op een ‘bedrijfsmatig verantwoorde wijze’ de taken van en voor voorziening (WSW’er) uit te voeren.14 Op 1 januari 2002 heeft de GR F-W aan Empatec € 3.520.000 als

In de maanden na de oprichting van de GR F-W worden er verschillende afspraken tussen de gemeenten vastgelegd. Zo wordt op 7 januari 2002 het Aanwijzingsbesluit Uitvoeringsorganisatie WSW’er gesloten, waarin afspraken worden gemaakt over de uitvoering van de WSW’er door Empatec namens het openbaar lichaam. Volgens het aanwijzingsbesluit wordt ook bepaald dat in jaarovereenkomsten afspraken worden gemaakt ter ‘specificering’ van de uitvoering van de voor het betreffende jaar geldende sociaal­ economische doelstellingen. Op 31 januari 2002 worden afspraken omtrent financiën en het beheer van het werkvoorzieningschap vastgelegd en wordt het treasurystatuut vastgesteld. 15 16 Op 11 april 2002 wordt de Samenwerkingsovereenkomst GR F-W en Empatec ondertekend. Op basis daarvan worden de rijksbijdragen van de GR F-W aan Empatec doorgestort. Empatec is aansprakelijk voor het nakomen van haar arbeidsrechtelijke verplichtingen. Volgens artikel 2 van de samenwerkingsovereenkomst is het openbaar lichaam belast met de beleidsontwikkeling en -vaststelling en met de maatschappelijke inbedding van de aan het openbaar lichaam wettelijk opgedragen taken.

Ook is zij verantwoordelijk voor het afleggen van verantwoordelijkheid aan de deelnemende gemeenten en het rijk en het eventueel borg staan voor geldleningen van de NV en het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst, en het jaarlijks sluiten van een jaarovereenkomst ten behoeve van de uitvoering van de wet.17 Volgens artikel 4 uit de samenwerkingsovereenkomst is Empatec verantwoordelijk voor het faciliteren van het bestuur van het openbaar lichaam, maar ook voor de voorbereiding dan wel uitvoering van alle onder artikel 2 genoemde taken van het openbaar bestuur en het opstellen van de financiële

22 Randvoorwaarden en samen­ werkingsafspraken 2015-2019, bijlage bij begroting NV Empatec 2017. 23 Het programma wordt in de stukken verschillende namen toebedeeld, waaronder verbeterprogramma, herstructureringsprogramma en/of toekomstprogramma. In het kader van consequentie gebruiken wij in dit rapport hierna alleen de term herstructureringsprogramma.

administratie, de jaarrekening en het laten controleren van de jaaropgave. Deze keuze heeft tot gevolg

24 Jaarrekening NV Empatec 2014.

bevoegdheids­verdeling tussen raad en college, die vraagt om nieuwe afspraken.

16

dat de activiteiten van de GR F-W zich beperken tot de bestuurlijke besluitvorming. De GR F-W zelf ontwikkelt dus geen beleid. 18 Op 12 september 2002 wordt een raamovereenkomst geldlening aangegaan, waarin de GR F-W en Empatec afspraken vastleggen rondom de financiering van het werkkapitaal van Empatec.19 20 In januari 2008 wordt door 17 gemeenten vanwege een modernisering van de WSW’er een nieuwe Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West vastgesteld. De wetswijziging beoogt meer sturing en regie door de gemeente te bevorderen. Hieruit volgt een gewijzigde

Daarom wordt een intergemeentelijke procesregiegroep ingesteld die de verbindende schakel gaat vormen tussen gemeenten en de GR F-W. Zo wordt onder andere artikel 2 van de Samenwerkingsovereenkomst nader uitgewerkt en gedetailleerd. In 2011 ontstaat de gemeente Súdwest-Fryslân. Als gevolg hiervan wordt een nieuwe Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Fryslân-West vastgesteld door de colleges van de gemeenten Het Bilt, Boarnsterhim, Franekeradeel, Gaasterlân-Sleat, Harlingen, Lemsterland, Leeuwarderadeel, Littenseradiel, Menaldumadeel, Skarsterlân, Súdwest-Fryslân, Terschelling en Vlieland. De colleges dragen binnen de GR F-W alle bevoegdheden die zij hebben op grond van de WSW’er, over aan de GR F-W. Ze gaan een nieuwe gemeenschappelijke regeling aan en geven aan dat ze daarvoor toe­ stemming hebben verkregen van hun gemeenteraden, zoals is bepaald in artikel 1 van de Wgr.

3.2 2014–2015: Voorbereiding op en intrede van de Participatiewet Ter voorbereiding op de intrede van de Participatiewet worden er in deze periode door Empatec verschillende voorbereidende acties ondernomen en maatregelen getroffen. Op 3 maart 2014 legt de directie van Empatec haar toekomstplannen voor de periode 2015-2019 voor aan het AB van de GR F-W, de AVA van Empatec. Dit plan, getiteld DWAAN.2019, wordt positief ontvangen door het AB/de AVA en ook door de RvC.21 De discussie tijdens de vergadering op 3 maart spitst zich met name toe op de vraag wat er onderling en met Empatec afgesproken moet worden om DWAAN.2019 daadwerkelijk een succes te laten worden. Het AB besluit de voorzitter en de secretaris van het bestuur, tezamen met de directeur/bestuurder van Empatec, opdracht te geven deze randvoorwaarden en afspraken op korte termijn uit te werken.22 Begin 2014 start Empatec met het herstructurerings- en toekomstprogramma DWAAN.2019, om in te kunnen spelen op de door de invoering van de Participatiewet voorziene tekorten.23 DWAAN.2019 heeft acht doelen, waaronder het operationeel resultaat van Empatec met € 3,7 miljoen te laten toenemen.

Op dat moment bedraagt de geprognosticeerde omzet in 2014 € 48,4 miljoen.24 Het herstructurering-/ verbeterprogramma stelt acht randvoorwaarden, waaronder dat Pastiel/Empatec zich verder ontwikkelt als breed werk- en re-integratiebedrijf.25 In 2014 worden, als gevolg van DWAAN.2019, (onrendabele) bedrijfstakken afgestoten (zoals het grafisch bedrijf en de siergraskwekerij) en vindt er een reorganisatie plaats. Verder zijn er vervangingsinvesteringen (€ 0,8 miljoen) gedaan en er hebben toevoegingen aan voorzieningen (personeel, jubileum, onderhoud en voorraden) plaatsgevonden.26 Op 1 januari 2014 wordt de gemeente De Fryske Marren opgericht die deelneemt als lid in de GR F-W. De gemeente is een fusie tussen Gaasterlân-Sleat, Lemsterland, Skarsterlân en een gedeelte van Boarnsterhim. Overeenkomstig de wet Algemene regels herindeling (Arhi) had de GR hierna binnen zes maanden opnieuw moeten worden vastgesteld. Het college stelt op 1 juli 2014 vast dat in 2015 de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de deelname aan de verbonden partijen onderzocht moet worden. Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. Met de invoering van deze wet worden gemeenten verantwoordelijk voor doelgroepen die voorheen een beroep konden doen op de (wet) sociale werkvoorziening en de Wajong.

De Participatiewet vervangt de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (WSW’er) en een groot deel van de Wajong. Het beoogde doel is meer inclusiviteit,

25 Doelen DWAAN.2019: 1. 8  0% van onze omzet komt van klanten die niet voor financiële winst gaan. 2. E  en medewerkerstevredenheidsscore van 7,5. 3. 7 5% van al onze arbeid brengen we in rekening bij onze klanten. 4. EPS (Empatec Promotor Score): jaarlijks groeit het aantal klanten dat ons bij andere bedrijven aan­ beveelt. 5. O  nze gemeenten geven ons een 8 of hoger. 6. H  et operationeel resultaat is € 3,7 miljoen hoger dan nu. 7. 7 5% van de doelgroep die een keuze heeft, kiest voor Pastiel. 8.80% van als onze medewerkers scoort een 8 of hoger op de benodigde competenties. DE BESTUURLIJKE UITGANGSPUNTEN 1. P  astiel/Empatec ontwikkelt zich door als breed werk- en re-inte­ gratiebedrijf (stip op de horizon). 2.De deelnemende gemeenten houden de voorziening voor mensen met een Wsw-status bij NV Empatec/ Fryslân-West minimaal in stand tot en met 2019. 3. D  e deelnemende gemeenten zeggen NV Empatec/Fryslân-West vanaf 2015 het ‘fictieve’ aandeel WSW’er in het toegekende participatie­budget toe tot en met 2019. 4. De deelnemende gemeenten wijzen NV Empatec/Fryslân-West vanaf 2015 aan als voorziening voor Beschut Werken en leiden de door het UWV als zodanig geïndiceerde personen naar NV Empatec/ Fryslân-­West toe. 5.

D  e in de Participatiewet voorziene financiering van personen die deelnemen aan de voorziening Beschut Werken, wordt aan NV Empatec/ Fryslân-West uitgekeerd als uitvoerder van de faciliteit Beschut Werken. 6. D  e deelnemende gemeenten hebben de intentie om het door hen uit te besteden werk bij NV Empatec onder te brengen, voor zover dat passend is. 7. Social Return on Investment (SROI) wordt door de deel­ nemende gemeenten hard gemaakt in aanbestedingen. 8. E  r komt een samenwerking op HRM-gebied tussen de deel­ nemende gemeenten en NV Empatec/Fryslân-West. 26 Randvoorwaarden en samenwerkingsafspraken 2015-2019.

Eindrapport raadsenquête

17

uniformiteit en overzichtelijkheid; één regeling voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en zoveel mogelijk mensen naar werk te begeleiden. Met de invoering van de Participatiewet stopt per 1 27 Position Paper ‘Samen Krachtig Verder’, 2019.

januari 2015 ook de nieuwe instroom in de sociale werkvoorziening.27 De mensen die op dat moment een arbeidsplaats hebben bij sociale werkplaatsen, blijven daar werken, maar er komen geen nieuwe personen bij. Daarmee daalt de instroom geleidelijk door overlijden of pensioen. Met de Participatiewet wordt ingezet op garantiebanen en beschutte werkplekken voor mensen die veel begeleiding nodig hebben. De taak aan de gemeente is om deze beschutte werplekken te realiseren. Gelijktijdig heeft het rijk de diverse budgetten flink gekort. De vergoeding per WSW’er’er vanuit het Rijk daalt (met bijna € 1.000 per WSW’er). Per 1 januari 2015 wordt ook de aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van kracht. Het wetsvoorstel bevat voor de GR F-W relevante wijzigingen op het gebied van: 1) het verankeren van het intergemeentelijke bestuursmodel voor de dualisering, en 2) het versterken van de positie van het AB van de deelnemende gemeenten op de jaarstukken van Emapatec. Met deze wetswijziging wordt onder andere beoogd de invloed van raden op samenwerkingsverbanden te versterken.

Ook wordt met de invoering van de wet een aantal termijnen aangepast: – Het DB van de GR F-W dient de algemene en financiële kaders voor het volgende begrotingsjaar uiterlijk voor 15 april aan te bieden aan de raden van de deelnemende gemeenten, zodat deze informatie beschikbaar is tijdens de behandeling van de voorjaarsnota (art. 34b Wgr). Dit betreft een ingevoegd artikel – De jaarrekening, met het verslag van de accountant, moet eveneens uiterlijk voor 15 april worden aangeboden aan de raden (art. 34b Wgr). Voorheen was er in de Wgr niets opgenomen over het aanleveren van de (voorlopige) jaarrekening aan de deelnemers – De termijn waarbinnen de raad een zienswijze kan indienen op de ontwerpbegroting van een GR, wordt met twee weken verlengd, van zes weken naar acht weken. De door de GR vastgestelde begroting moet vanaf 2015 uiterlijk op 1 augustus toegezonden worden aan de provincie. Voorheen was dit uiterlijk 15 juli – De GR’en hebben tot 1 januari 2016 de tijd om de bestaande regelingen aan te passen. De raad

28 Gemeente Súdwest-Fryslân, Eindrapportage 213a-onderzoek Verbonden Partijen

moet ook voor 2016 deze gewijzigde regelingen vastgesteld hebben.28 In 2015 wordt Pastiel volwaardig onderdeel van de NV Empatec. Pastiel heeft als opdracht om bijstands­ gerechtigden van de in de GR Fryslân-West deelnemende gemeenten zo snel mogelijk aan werk helpen. Na het pilotjaar 2013 en een evaluatie in 2014 is afgesproken om Pastiel onderdeel te maken van het werk van Empatec. De gezamenlijke gemeenten spreken af om dit te doen tot 2017 en daarna een moment in te lassen voor besluitvorming over de toekomst van Pastiel. Empatec is de overkoepelende organisatie van Empatec en Pastiel; Pastiel is een merk en geen aparte BV. Pastiel is gericht op de begeleiding van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt; Empatec richt zich op het bieden van

29 NV Empatec, Jaarstukken 2016. P. 6-7

een productieomgeving in de verschillende vakbedrijven en opdrachtgevers.29 In de Samenwerkings-

30  Samenwerkingsovereenkomst Pastiel 2015-2017. 15 oktober 2015

Pastiel vastgelegd.30 In jaarlijkse dienstverleningsovereenkomst worden de afspraken voor dat jaar

31 Dienstverleningsovereenkomst Pastiel SWF, 2016, 2018 en 2019 32 Aanbiedingsbrief ’Begroting 2015’. Van Algemeen Bestuur (secretaris) gericht aan de colleges van burge­meester en wethouder van aangesloten gemeenten. 27 januari 2015

18

overeenkomst Pastiel 2015-2017 worden afspraken omtrent de uitvoering van de re-integratie door geconcretiseerd.31 Op 28 januari 2015 bespreekt het college van de gemeente SWF de begroting 2015 van de GR F-W, inclusief een aanbiedingsbrief (datum aanbiedingsbrief is echter 27 januari 2015).32 In de aanbiedingsbrief namens het DB van GR F-W wordt aangegeven dat de gestegen doorberekening (van € 3.010.000 aan Empatec) wordt veroorzaakt door het feit dat de subsidie per plek met ingang van 2015 daalt met € 349.000 ten opzichte van 2014. Daarnaast wordt aangegeven dat er met ingang van 2015 sprake is

van een nieuwe wettelijke regeling (Participatiewet), met een ander subsidie- en verrekenmodel. Op basis van informatie van het ministerie wordt voor het jaar 2015 uitgegaan van een subsidieruimte van 1.153 SE’s en een subsidie per SE van € 625.800. Na het opstellen van de stukken kwam informatie van het ministerie dat de uiteindelijke subsidie voor 2015 werd vastgesteld op € 26.000 per SE. Conform de afgelopen jaren blijft de gemeentelijke bijdrage volgens de aanbiedingsbrief echter gehandhaafd op € 500 per gesubsidieerde werknemer. Over de begroting GR F-W 2015 noemt de gemeente SWF een aantal inhoudelijke kritiekpunten en stelt zij vragen aan het bestuur van de GR F-W. De beantwoording van deze vragen (door de secretaris van de GR F-W) wordt op 17 februari 2015 aangeboden en ter kennisgeving verstuurd aan de gemeente­ raad. Er wordt onder andere gevraagd waar de doorberekening van Fryslân-West ad. € 3.010.000 in de begroting van Empatec staat en waarom niet is uitgegaan van het nadere, voorlopige budget 2015 voor de rijkssubsidie per gemeente. Ook wordt als punt van aandacht aangestipt dat de doorberekening naar Empatec elk jaar hoger wordt: “Gaat dit structureel zo door? Ruimte in Empatec wordt steeds krapper. Er wordt nergens genoemd dat de Wsw-budgetten van de gemeenten naar beneden gaan.

Wat heeft dit voor invloed op Fryslân-West en hoe gaan ze dit oplossen?” De beantwoording van deze vraag is als volgt: “Met het toenemende subsidietekort neemt de doorbelasting vanuit de GR naar de NV inderdaad jaarlijks toe de komende jaren. In juli 2014 is om deze reden het verbeterprogramma DWAAN.2019 gestart. Doel is om in vijf jaar het operationeel resultaat te verhogen met € 3,7 miljoen. Op deze wijze kunnen de dalende Wsw-budgetten worden gecompenseerd. Vanaf de begroting 2016 zullen we dit perspectief meenemen in het document.” Ten slotte wordt gevraagd om een meerjarenbegroting.33 Op 17 maart 2015 besluit het college van SWF de begroting 2015 van de GR F-W en Empatec voor kennis­

33 Vragen begroting 2015 GR Fyslân-West en NV Empatec. 17 februari 2015

geving aan de nemen en de raad voor te stellen de door hem voorgestelde zienswijze vast te stellen en kenbaar te maken aan GR F-W/Empatec.34 In het raadsvoorstel van 30 april 2015 met betrekking tot de begroting 2015 GR F-W wordt de gemeenteraad gevraagd de begroting voor kennisgeving aan

34 Collegebesluit ’Begroting 2015 GR Fryslân-West’, 17 maart 2015

te nemen en in te stemmen met de door het college voorgestelde zienswijze. In de zienswijze wordt een aantal kanttekeningen bij de begroting toegelicht. De gemeente vraagt zich bijvoorbeeld af of de begroting voldoet aan de eisen die het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) stelt. Omdat het afkeuren van de begroting tot grote knelpunten bij de GR F-W zal leiden, wordt de gemeenteraad in het raadsvoorstel gevraagd toch in te stemmen met deze begroting, mits de begroting 2016 zal voldoen aan de eisen van het BBV, deze begroting beleidsrijk is opgesteld (met beantwoording van de vragen ‘wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en hoeveel mag dat kosten’) en mits de GR F-W voortaan aan de opgestelde procedure en termijnen voldoet. De gemeenteraad besluit in de raadsvergadering van 30 april 2015 in te stemmen met de concept­ zienswijze en de begroting(en) voor kennisgeving aan te nemen. In de zienswijze van de raad wordt ook aan de beantwoording van de vragen gerefereerd: “We merken op dat de begroting summier van aard is. Bedragen, opgenomen in de begroting ten aanzien van Rijkssubsidies, komen niet overeen met de bedragen uit de voorlopige verdeling Participatiebudget 2015 van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarnaast zijn er verschuivingen van kosten uit de NV naar de GR.

Het college heeft hierover enkele verhelderende vragen gesteld. U heeft hierop geantwoord en wij hebben daar kennis van genomen.” De gemeenteraad zegt zich voor te nemen steviger te gaan sturen. Deze zienswijze is daar een eerste voorbeeld van. Ook wordt ambtelijk (opnieuw) een beleidsmatig en een financieel overleg opgestart tussen gemeenten en de GR F-W zoals dit ook in het verleden gebruikelijk was.35

35 Raadsvoorstel voor de begroting 2015 GR F-W. 30 april 2015 en zienswijze van de raad

Eindrapport raadsenquête

19

Per brief van 14 april 2015 heeft het DB van de GR F-W de begroting 2016 aangeboden aan de colleges van de deelnemende gemeenten met het verzoek deze voor gevoelen voor te leggen aan de gemeente­raden. In de begeleidende brief vanuit Empatec wordt aangegeven dat de begrotings- en verantwoordings­cyclus dit jaar afwijkend zal zijn van de gewijzigde Wgr. Gemeenten hebben echter 36 Raadsvoorstel voor de begroting 2015 GR. 30 april 2015 en zienswijze van de raad.

1 jaar om de begrotings- en verantwoordingscyclus aan te passen.36 Fryslân-West maakt gebruik van dit overgangsrecht, omdat het een forse wijziging betreft van de planning- en controlcyclus. Dit houdt in dat per deze datum een eerste stap is gemaakt en dat de GR F-W in april 2016 zal voldoen aan de termijnen zoals opgenomen in de Wgr. Zo zal in april 2016 de begroting 2017 Fryslân-West naar de gemeenten worden gestuurd, tegelijk met de begroting 2017 van Empatec en de jaarrekeningen 2015. Op 4 mei 2015 neemt het college van SWF kennis van de begroting GR F-W 2016. Uit het college­ advies blijkt dat de eerder verwoorde kanttekeningen (bij begroting 2015) voor een groot deel zijn meegenomen en verwerkt in de voorliggende begroting 2016. De begroting is tevens conform de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen: voor 15 april voor zienswijze aangeboden aan de gemeenteraden. Daarnaast is in de begroting een koppeling gemaakt met de doelen en de randvoorwaarden uit het verbeterprogramma DWAAN.2019. Een punt van zorg dat in het raadsvoorstel bij de eerste begroting 2016 wordt benoemd, is de stijging van de doorberekening van de GR F-W aan Empatec en de onduidelijkheid over de haalbaarheid van de genoemde oplossingsrichtingen (met name het programma

37 Raadsvoorstel ’begroting 2016’. 5 mei 2015.

DWAAN.2019).37 Een inhoudelijke beoordeling van de begroting van de GR F-W wordt volgens het raadsvoorstel op dit moment lastig geacht, omdat de koppeling met de begroting van Empatec ontbreekt. De wijze waarop het operationeel resultaat in 2016 wordt behaald, wordt in de begroting 2016 van Empatec uiteengezet. Deze begroting wordt in december 2015, gelijktijdig met de eerste begrotingswijziging van de begroting 2016 Fryslân-West, aangeboden. Daarom wordt de raad bij de begrotingswijziging van de begroting 2016 opnieuw in de gelegenheid gesteld zijn gevoelen te uiten. Ook wordt in het collegevoorstel aangegeven dat de GR F-W aangepast moet worden. Dit betreft (technische) wijzigingen die voortvloeien uit de wetswijziging van de Wgr. Deze gewijzigde regeling wordt eind 2015 voor besluitvorming aangeboden aan de colleges en de raden. De gemeenteraad besluit tijdens de raadsvergadering van 4 juni 2015 in te stemmen met de voorgestelde zienswijze, waarin de zorgen over de stijging van de doorberekening van de GR F-W en Empatec, en de haalbaar-

38 Raadsvoorstel ’begroting 2016’. 5 mei 2015

heid van de oplossingsrichtingen worden genoemd.38 In november 2015 wordt gestart met een traject dat als doel heeft alle WIW’ers (de Melkert-banen) af te bouwen. Deze sanering diende voor 1 januari 2018 gerealiseerd te zijn. Er waren 28 WIW’ers in dienst bij de gemeente en geplaatst bij Empatec. Op grond van de verordening Onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid (ex art. 213a van de Gemeentewet) doet het college jaarlijks interne onderzoeken naar de doelmatigheid en de doel­

39 Raadsvoorstel ’begroting 2016’. 5 mei 2015

treffendheid van het door het college gevoerde bestuur van de gemeente SWF.39 Op 1 december 2015 besluit het college kennis te nemen van de eindrapportage van het 213a-onderzoek verbonden partijen en deze via actieve info ter kennisgeving aan de raad aan te bieden.

3.3 2016: Ontstaan financieel tekort In een brief aan de colleges van alle deelnemende gemeenten doet het AB op 13 januari 2016 een voorstel tot wijziging van de GR, met inachtneming van de aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) per 1 januari 2015 en de daling in het aantal deelnemers van de GR F-W in de afgelopen jaren 40 Brief wijziging Gemeenschappelijke Regeling Fryslân-West, d.d. 13 januari 2016

20

(van dertien naar tien, mede door uittreding van Littenseradiel en Leeuwarderadeel).40 De stem­ verhoudingen worden aangepast in lijn met het wetsvoorstel en de nieuwe samenstelling van de deelnemende gemeenten. Ten gevolge van het uittreden van een aantal deelnemende gemeenten wordt

het DB volgens artikel 11 gesteld op minimaal drie leden. Het DB mag immers geen meerderheid vormen in het AB. Daardoor telt de stem van kleinere gemeenten zwaarder na de invoering van deze wijziging. De steller van het stuk (de secretaris GR F-W) en het gehele AB geven aan dat deze stemverhouding op langere termijn niet meer passend zal zijn. Daarnaast wordt in artikel 20 van de wetswijziging bepaald dat de toezending van de conceptverantwoording aan de raden voor 15 april moet plaatsvinden. Omdat de GR F-W een door de colleges aangegane GR betreft, wordt goedkeuring gevraagd aan de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten. Het AB verzoekt de gemeenten om binnen drie maanden een besluit te nemen over de wetswijziging. Op 14 januari 2016 wordt in de commissie Bestjoer en Finânsjes (BF) de Eindrapportage 213a Onderzoek verbonden partijen besproken. Er worden verschillende relevante aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen zijn gericht aan een vertegenwoordiging van het bestuur, ambtelijke ondersteuning, concern control en de raad. De aanbevelingen omvatten onder andere richting de raad om actiever om informatie over verbonden partijen te vragen. De vertegenwoordiging wordt aanbevolen verslag te doen van het besluitvormingsproces in het AB, over de zienswijze van de gemeenteraad en andere belangrijke zaken.

Richting de ambtelijke ondersteuning wordt onder andere aanbevolen de raad te informeren middels actieve informatie als het AB beleid vaststelt. Dit biedt de raad te allen tijde de mogelijkheid het betreffende stuk voor een commissievergadering te agenderen. Ook wordt aanbevolen om te bewaken, dat de GR F-W tijdig (en anders zo spoedig mogelijk) aan de gewijzigde Wgr wordt aangepast. De rapportage wordt conform het collegebesluit van 1 december 2015 door de raad voor kennisgeving aangenomen.41 Per 1 juli 2016 is de GR F-W opnieuw vastgesteld door de colleges van de tien gemeenten: Het Bilt,