Bijlage 1 - Onderzoeksrapport Het raadsakkoord

Het is dan wel zaak dat je deelneemt aan dat soort activiteiten, zo vullen andere respondenten aan. Het vormgeven van een raadsakkoord vereist bovendien veel kennis, zeker ook inhoudelijke kennis. Grotere fracties, die eenvoudiger kunnen specialiseren, zouden dan een voorsprong kunnen hebben tijdens de vormgeving van het raadsakkoord. Sommige respondenten vrezen dat een raadsakkoord zeer veel extra werk gaat opleveren, zeker in verhouding tot de marginale toegevoegde waarde die men ziet. Ook anderen betwijfelen of de juiste kennis in huis is om een goed inhoudelijk raadsakkoord vorm te geven.

4.3 Bestaand instrumentarium Momenteel wordt al gewerkt met een lange termijn agenda. Dit helpt raadsleden bijzonder om zich voor te bereiden op voorstellen die gaan komen, zo wordt door verschillende respondenten aangegeven. Deze agenda is gebaseerd op toezeggingen die collegeleden in commissie- en raadsvergaderingen doen, maar soms kunnen ook schriftelijke vragen leiden tot plaatsing van een thema op de lange termijn agenda. Raadsleden kunnen invloed uitoefenen op de prioritering van een thema op de lange termijn agenda. Zo kunnen raadsleden contact opnemen met collegeleden of anderszins kenbaar maken dat het thema eerder geagendeerd dient te worden. Anderen zien het nut van de lange termijn agenda zeker in, maar merken op dat soms teveel punten op deze agenda terecht komen. Het gevolg is dan, dat de stukken niet op tijd kunnen worden opgeleverd wegens gebrek aan ambtelijke capaciteit. Sommige respondenten geven aan, dat wel vrij veel agendapunten worden doorgeschoven en dan op de lange termijn agenda terecht komen. Dat kan ook niet de bedoeling zijn geweest, zo wordt gesteld in dit verband. Ook op andere manieren kunnen raadsleden onderwerpen agenderen. Zo kunnen op basis van de actieve informatievoorziening vragen gesteld worden. Daarnaast kun je altijd mondeling of schriftelijk vragen stellen en items agenderen voor de commissie of voor de raad, zo wordt aangegeven.

Het stellen van schriftelijke technische vragen kan bijzonder effectief zijn en kan de discussie in de raad ten goede komen, zo wordt gesteld. De werkwijze waarbij schriftelijke vragen aan

Het raadsakkoord

21

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

het college via de griffie worden gesteld en waarbij de beantwoording kenbaar wordt gemaakt aan de gehele raad, bevalt bijzonder goed. Wel bestaat de indruk, dat de ambtelijke organisatie zich soms wat formeel opstelt en een bewuste afstand bewaart tot de raad, al is dat ook afhankelijk van het betreffende dossier en van de portefeuillehouder van dat dossier. Anderen stellen dat sinds het dualisme een bewuste afstand wordt bewaard tussen ambtelijke organisatie en raad. De griffie regisseert de informatie van en naar de raad en dit behoort ook zo te zijn. Direct contact opnemen met ambtenaren verhoudt zich dan minder tot deze werkwijze. Andere respondenten ervaren minder afstand tot de ambtelijke organisatie. In de wandelgangen of op werkbezoeken is dat contact zeer direct en bijzonder makkelijk te maken, zo wordt aangegeven. Weer anderen stellen, dat de beantwoording van schriftelijke vragen niet altijd een antwoord op de vraag bevat. Je krijgt dan wel een antwoord, maar niet op de vraag, zo wordt gesteld in dit verband. Moties en amendementen kunnen eveneens altijd worden ingediend. Het loont dan wel om dergelijke moties en amendementen na bijvoorbeeld een commissievergadering in de week te leggen voor de komende raadsvergadering. Ook rondmailen loont in dat verband.

Je hebt dan de mogelijkheid om de moties of amendementen op sommige punten te herformuleren om op die manier voldoende steun te krijgen. Tevens kun je met genoeg stemmen ook altijd een motie vreemd indienen en deze heeft kans van slagen, zeker als deze vooraf is afgestemd. Een motie vreemd is minder zwaar dan een initiatiefvoorstel en ook makkelijker vorm te geven. Van dit instrument wordt zeer veel gebruik gemaakt, zeker door de oppositiepartijen, zo wordt aangegeven. Moties en amendementen worden na fractieberaad doorgaans eerst besproken in een coalitieoverleg, ook als deze door de oppositiepartijen worden ingediend. Tijdens dit overleg participeren ook portefeuillehouders. We bespreken dan wat voor grondhouding we hebben jegens de motie of het amendement. Als wij zelf met een motie of amendement komen, dan gaat deze pas na het coalitieoverleg richting de andere partijen, zo wordt wel gesteld. Oppositiepartijen zullen wat zwaarder op lobby moeten inzetten om een meerderheid te krijgen voor een motie of een amendement, zo wordt gesteld. Het informeel contact is daarbij doorslaggevend: vaak is de vergadering een formele neerslag van datgene wat eigenlijk tijdens het informele circuit vooraf al besloten is, zo wordt gesteld in dit verband. Moties en amendementen die ter plekke worden ingediend, hebben wat dat betreft minder kans van slagen.

Respondenten hebben goede ervaringen met moties en amendementen en maken hier veel gebruik van, zo wordt zeer breed aangegeven. Uiteindelijk bepaalt het persoonlijk contact dat je hebt in hoge mate de effectiviteit van dit soort instrumenten, zo wordt gesteld. Als je moties en amendement persoonlijk afstemt met raadsleden en collegeleden, heb je veel meer kans op een positieve grondhouding en een meerderheid. Hoewel de indruk bestaat dat in het verleden meer van dit soort instrumenten gebruik werd gemaakt, zijn respondenten zeer goed bekend met deze instrumenten en zijn hier ook optimistisch over. Als je een goed inhoudelijk voorstel hebt, kun je op steun rekenen, ook als je in de oppositie zit, zo wordt in dit verband gesteld. Het vormgeven van een initiatiefvoorstel kost zeer veel tijd en kennis en wordt eigenlijk nooit gedaan in SWF, zo stellen respondenten.

Het raadsakkoord

22

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

4.4 Relatie coalitie en oppositie Sommige respondenten wijzen op een kloof die bestaat tussen coalitie en oppositie binnen de raad. De coalitie zit soms op een eiland en is niet altijd makkelijk in beweging te krijgen, zo wordt gesteld. Anderen bestrijden dit: over de meeste thema’s bestaat redelijk veel consensus binnen de raad. Over het algemeen bestaat op de meeste dossiers overeenstemming tussen coalitie en oppositie, zo vullen respondenten aan. Eigenlijk is er geen oppositie, zo wordt in dit verband ook wel gesteld. De meeste respondenten ervaren geen kloof tussen coalitie en oppositie binnen de raad. Weer anderen constateren dat de koof tussen coalitie en oppositie vroeger wat nadrukkelijker aanwezig was, maar nu eigenlijk niet meer. Nu bestaat eigenlijk al een cultuur van wisselende meerderheden die zeker niet langs de lijn oppositie coalitie lopen. Deze indruk wordt vrij breed bevestigd en ook als wenselijk ervaren. De coalitiepartijen hebben lang niet altijd hetzelfde standpunt, zo wordt wel gesteld. Wel verwacht men, dat de relatie tussen coalitie en oppositie vermoedelijk spannender gaat worden als de budgettaire druk toeneemt en principiële keuzen gemaakt moeten worden. Verwezen wordt dan naar het komende begrotingsdebat, waar naar verwachting keuzen met betrekking tot het ravijnjaar gemaakt moeten worden. Anderen brengen hier een nuancering op aan.

Bij voorstellen die in de lijn van het coalitieakkoord liggen, kun je doorgaans rekenen op steun van de coalitie en een wat kritische oppositie, maar dit kan heel anders liggen als het thema niet benoemd wordt in het coalitieakkoord. Dan is op voorhand zeker geen sprake van een positieve coalitie en een kritische oppositie en dan kan de coalitie zeer verdeeld zijn. De sfeer in de raad is op dit moment amicaal, hoewel dit in het verleden wel eens anders is geweest, zo geven respondenten aan. Een werkbezoek of een dag erop uit, waarbij bijna de gehele raad aanwezig was, is zeer goed voor de onderlinge verhoudingen, wordt door verschillende respondenten wel gesteld in dit verband. De relatie tussen coalitie en oppositie en tussen raadsleden in het algemeen wordt door anderen als normaal betiteld. Men gaat open, transparant en respectvol om met elkaar en dit zou eigenlijk geborgd voor de toekomst moeten worden, zo wordt aangegeven. Ook anderen stellen, dat de sfeer in de raadszaal goed is, hoewel men soms behoorlijk op de persoon kan spelen. Dat laatste kan dan leiden tot spanningen tussen de coalitie en de oppositie. Dit komt echter incidenteel voor, zo is de indruk. Anderen stellen in dit verband dat een politieke boodschap soms te snel wordt gekwalificeerd als een persoonlijke aanval.

Weer anderen constateren eerder een kloof tussen nieuwe raadsleden en raadsleden die al eerder zitting hebben genomen in de raad. Dat verschil zie je met name op het punt dossierkennis en aan de manier waarop het debat wordt gevoerd, de spelregels worden gehanteerd, etc. Informeel contact na afloop van een vergadering wordt door respondenten als zeer nuttig ervaren. Je krijgt dan veel makkelijker verbinding met elkaar en je houdt op die manier de persoonlijke verhoudingen goed, zo geven respondenten aan. Tijdens dat samenzijn na afloop kun je ook de besluitvorming voor de komende ronde regisseren, zo wordt aangegeven.

Het raadsakkoord

23

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

4.5 Relatie raad en college Door sommige respondenten wordt gesteld dat het college niet altijd luistert naar de raad, en zeker niet naar de oppositie. Anderen bestrijden dit en stellen in dit verband dat de relatie tussen de raad en het college zonder meer goed is. Sommige respondenten geven aan naar hun idee voldoende grip te hebben op het college. Weer anderen stellen, dat het college zeer toegankelijk is. Enkele respondenten geven aan dat dit ook wel verschilt per collegelid. Het ene collegelid neemt raadsleden beter en handiger mee dan het andere collegelid, zo wordt wel gesteld. Dit heeft ook wel met ervaring te maken. Nieuwe wethouders worden tijdens de rit sterker in het leggen van verbinding met de raad. Het college wordt steeds toegankelijker, ook voor de oppositie, zo wordt opgemerkt. Anderen zien juist een andere beweging: in het begin waren collegeleden nog meer raadslid en meer van ons, gedurende de rit worden ze steeds meer collegelid en ontstaat ook meer afstand. Het is zeker niet zo, dat de coalitiepartijen een informatievoorsprong hebben op de oppositiepartijen, zo wordt aangegeven. Gewezen wordt op het feit dat collegeleden zeer frequent overleg voeren met raadsleden uit de oppositie. Collegeleden investeren zichtbaar in een goede relatie met raadsleden uit de oppositie, zo wordt opgemerkt. Deze indruk wordt vrij breed gedeeld.

Het initiatief voor dit soort contacten komt lang niet altijd vanuit ons als raadslid, maar ook vanuit de collegeleden zelf, zo wordt gesteld. Sommige respondenten stellen in dit verband dat geen sprake is van informatievoorsprong van coalitiepartners ten opzichte van oppositiepartijen, maar dat persoonlijke contacten hier doorslaggevend zijn. Een persoonlijke band met een portefeuillehouder kan erg effectief zijn als je een bepaalde informatiebehoefte hebt en dit hoeft niet je eigen portefeuillehouder te zijn. Sterker zelfs: ook raadsleden die deel uitmaken van de oppositie kunnen via een persoonlijke band met een portefeuillehouder aan informatie komen. Ook door anderen wordt het belang van een persoonlijke band met portefeuillehouders bevestigd. Gewezen wordt op de werkwijze dat het college eerst informatie avonden of opiniërende avonden organiseert. Raadsleden kunnen dan input leveren en deze input wordt dan omgezet in keuzemogelijkheden die in een later stadium ter besluitvorming worden voorgelegd. Het is wel zaak om actief te participeren en dit soort avonden goed te bezoeken, zo wordt aangegeven. Anderen zijn wat kritischer over de opiniërende avonden. Het voelt soms als voorsorteren. Je bent soms gedwongen tijdens zo’n avond een standpunt in te nemen en daarbij leg je een hypotheek op je latere standpuntbepaling. In dat opzicht zijn informatie avonden duidelijker.

Ook bestaat het idee dat enkele participanten tijdens zo’n opiniërende vergadering de stemming kunnen bepalen, terwijl de uitkomst en de richting voor het vervolg dan minder is gebaseerd op een meerderheid binnen de raad. Coalitieleden stemmen over het algemeen voor de collegevoorstellen en in dit opzicht bestaat er toch een kloof tussen oppositie en coalitie, zo merken sommige respondenten op. Oppositiepartijen zijn vanuit hun rol van nature kritisch op collegevoorstellen, wordt in dit verband wel gesteld. Een andere respondent stelt echter, dat juist de coalitiepartijen het meest kritisch zijn ten opzichte van de collegevoorstellen. Relatief veel andere respondenten sluiten hierop aan. Het gebeurt regelmatig dat voorstellen van het college worden geamendeerd, ook door de coalitiepartijen. Weer anderen stellen, dat de raad als geheel wel wat kritischer mag zijn ten aanzien van collegevoorstellen. Eén respondent heeft de indruk, dat in het verleden de coalitieleden vaker meegingen met een collegevoorstel, maar dat dat nu minder is geworden.

Het raadsakkoord

24

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Een coalitie akkoord is niet in beton gegoten en biedt voldoende ruimte om als coalitiepartij contrair te gaan op collegevoorstellen. Weer anderen nuanceren deze gedachten. Als een collegevoorstel in lijn ligt met het coalitieakkoord, dan zal de coalitie niet zo snel contrair gaan, maar als het voorstel buiten de kaders ligt van dit coalitieakkoord, dan kan de coalitie zeer kritisch zijn. Deze gedachte wordt vrij breed gedeeld. Soms gaat het dan ook om een uitwerking van het coalitieakkoord. Als het college hier een uitwerking presenteert die in onze ogen anders had moeten zijn, dan zijn we redelijk kritisch, zo wordt gesteld. Wat stemverhouding ten aanzien van collegevoorstellen betreft, zal de komende periode spannend worden: door de financiële krapte zal noodgedwongen misschien van het coalitieakkoord afgeweken moeten worden en dan rijst de vraag hoe de coalitie hierop reageert. Daarnaast stemt de oppositie zeker niet altijd tegen een collegevoorstel. Zeker als een collegevoorstel beleid continueert, gaan oppositiepartijen die eerder in de coalitie hebben gezeten, doorgaans mee met zo’n voorstel om de consistentie van beleid te borgen of omdat zij zelf in het verleden betrokken waren bij het beleidsinitiatief. Respondenten stellen in dit verband, dat collegevoorstellen soms beter vallen bij de oppositie dan bij de coalitie.

De meeste respondenten geven aan, dat als een voorstel inhoudelijk goed is, dit voorstel zeker ook door de oppositie wordt overgenomen. Sommige respondenten maken hier een onderscheid tussen de oppositiepartijen. Sommige partijen zijn wat consistenter tegen collegevoorstellen, bij andere oppositiepartijen hangt het echt af van de inhoud van het voorstel, zo wordt gesteld. Eén respondent geeft aan, dat het debat in de raadszaal soms vrij sterk gericht is op het college en soms ook gericht is op een collegelid als persoon. Hier zouden we wel voorzichtiger in moeten zijn, zo wordt aangegeven. Anderen stellen dat dit in een enkel geval is voorgekomen en dat daar ook vrij direct op gecorrigeerd is. Weer anderen stellen dat een politiek signaal niet te snel als persoonlijk verwijt mag worden gekwalificeerd.

4.6 Aanbevelingen van de respondenten Los van de vraag in hoeverre een raadsakkoord toegevoegde waarde voor SWF kan opleveren, geven de respondenten enkele aanbevelingen mee die betrekking hebben op de huidige werkwijze. Eén respondent merkt op, dat de raad best trots mag zijn op de manier waarop nu gewerkt wordt. Dit wordt nog wel eens vergeten, maar er gaat heel veel goed, ook juist in de samenwerking, de rolvervulling en in de onderlinge verhoudingen. Die kwaliteit van de raad als geheel zouden we soms wat beter mogen herkennen en mogen koesteren. Bij sommigen bestaat de indruk dat nu niet genoeg gebruik wordt gemaakt van de andere instrumenten die raadsleden tot hun beschikking hebben, zoals het stellen van schriftelijke vragen. Hier wordt weinig gebruik van gemaakt op dit moment en dat is eigenlijk heel jammer: vragen worden ambtelijk snel en goed beantwoord en deze informatie draagt aanzienlijk bij aan de discussies die gevoerd worden in de raadszaal. Men is wel tevreden over de manier waarop instrumenten als moties en amendementen worden ingezet: hier wordt veel gebruik van gemaakt en dit kan bijzonder effectief zijn. Sommige fracties kunnen daarnaast meer gebruik maken van de diensten van de griffie, zo wordt aangegeven. Anderen stellen dat de griffie zeer veel houvast biedt.

Juist in een behoorlijk turbulent politiek landschap is het fijn dat er een soort baken is in de vorm van een griffie. De griffie regisseert de besluitvorming strak, maar dat is ook precies de bedoeling, zo

Het raadsakkoord

25

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

wordt gesteld. In dit verband wordt aanbevolen om de huidige werkwijze van de griffie in ieder geval niet te veranderen. Ook bestaat bij sommige respondenten de indruk dat raadsleden soms te veel raadswerk te verzetten hebben en hier niet altijd de tijd voor hebben. Sommige dossiers vereisen zeer veel kennis en het kost dan bijzonder veel tijd om die kennis eigen te maken, zo wordt gesteld in dit verband. Andere respondenten sluiten hierop aan en stellen dat de stukken niet altijd even goed gelezen worden. De indruk dat raadsvoorstellen niet altijd goed gelezen worden, wordt zeer vaak aangegeven door de respondenten. Die indruk baseer ik op de vragen die worden gesteld, maar ook als ik naar mij zelf kijk: ik heb geen tijd om ieder voorstel goed te lezen en ik moet dan een selectie maken. Vrij breed wordt gedeeld dat het niet lezen van stukken de inhoudelijke discussie binnen de raad niet bevordert. Er worden dan vragen gesteld die letterlijk in het voorstel staan, zo wordt in dit verband gesteld. Dit hangt ook wel samen met het feit dat veel raadsleden relatief nieuw zijn. Er is dan minder dossierkennis in de fracties aanwezig en dat merk je duidelijk. Anderen merken op, dat bij de laatste verkiezingen veel systeemgeheugen verloren is gegaan. Die inhoudelijke continuïteit op dossiers mis je dan wel in de discussies, zo wordt gesteld.

De indruk dat stukken niet altijd goed gelezen worden, wordt verschillend verklaard door de respondenten. Dit kan aan de cyclus van vijf weken liggen. Door deze relatief lange doorlooptijd moet je heel veel voorstellen bestuderen, die soms pas 1,5 week voor de vergadering vrijkomen. Dan is het bijna niet mogelijk alles goed te lezen, zo wordt opgemerkt. Bovendien zijn de stukken soms best lang en niet altijd even toegankelijk geschreven, merkt een andere respondent op. Zeker kleine fracties kunnen zich moeilijker specialiseren en ervaren meer moeite met het bestuderen van de stukken, zo wordt gesteld. Je moet soms een keuze maken en op zich is dat ook niet erg: je kan soms best vertrouwen op de expertise van andere raadsleden op sommige dossiers. Bovendien is ook niet ieder raadsstuk even interessant, zo merken sommigen op. Voor sommigen is het combineren van raadswerk met ander werk en gezinsleven echt heel lastig, merk ik, zo wordt wel gesteld in dit verband. De indruk bestaat bij sommige respondenten dat sommige raadsleden minder actief meedoen, zich minder laten zien en eigenlijk gelijk weg zijn na de raadsvergadering. Dit kan ook te maken hebben met de balans tussen raadswerk en alle andere activiteiten in de privé- of in de werksfeer, zo wordt aangegeven. Eigenlijk zou je minder regulier moeten werken om die balans te kunnen houden en om raadswerk te kunnen doen.

Het is vrij ondoenlijk om te proberen raadswerk in de avonduren of in het weekend te proppen, want dan loop je snel behoorlijk vol. Anderen respondenten zouden graag zien, dat in gezamenlijkheid partij overstijgende ambities worden geformuleerd. Nu is het makkelijk om in details te verzanden en om op kleine punten te scoren, maar de grote lijn is dan wat zoek. Hier ligt ook een taak voor het college en de ambtelijke organisatie om teksten meer richting en helderheid mee te geven, aldus de respons. Anderen vullen daarop aan en adviseren om na de verkiezingen het nieuwe akkoord (of dat nu een coalitieakkoord of een raadsakkoord is) ook voor te leggen aan de inwoners zelf. Ook worden informatie- of voorlichtingsavonden niet altijd even goed bezocht. Dit geldt tevens voor bezoeken die worden georganiseerd door het college of door de griffie. Weer anderen formuleren dit sterker en stellen dat over het algemeen raadsleden vaker aanwezig mogen zijn in commissie- en raadsvergaderingen en eveneens wel met wat meer ideeën mogen komen. Bezoek vaker dit soort avonden en activiteiten, wordt vrij vaak als suggestie meegegeven.

Het raadsakkoord

26

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Zeker nieuwe raadsleden zouden door de meer ervaren raadsleden ingewerkt kunnen worden. Daarnaast wordt het goed inlezen en het laten bijpraten van groot belang geacht. Continuïteit wordt in dit verband bijzonder belangrijk bevonden en dat zul je dus moeten borgen, ook met een relatief nieuwe raad. Daarbij is van belang, dat dossierkennis op orde blijft en dat het systeemgeheugen van de raad als geheel geborgd wordt. Weer andere respondenten zouden de structuur van de vergaderingen zelf willen flexibiliseren. Het werken volgens een vast stramien met twee spreekrondes biedt weinig mogelijkheid echt te reageren op elkaar, zodat ook eigenlijk geen debat plaatsvindt. Anderen vinden de huidige structuur juist prettig. De huidige structuur biedt zeker mogelijkheden tot debat, want je kan altijd interrumperen, zo wordt gesteld. Zonder deze structuur zou de discussie vermoedelijk alle kanten opgaan en erg lang duren. Anderen richten zich eerder op de commissie- en raadsstructuur. Nu worden standpunten en stellingen al voor de commissie ingenomen en uitgewisseld in de commissie. Uiteindelijk blijft er dan alleen nog maar een hamerstuk voor de raad over. Je zou misschien eens moeten kijken naar gemeenten die het Begripsvormend, Oordeelvormend en Besluitvormend model hanteren. Dit zou wellicht de discussie in de raadzaal kunnen aanjagen, zo wordt gesteld in dit verband.

Anderen sluiten hierop aan. De rol van de raad zou volgens deze andere respondenten verstrekt kunnen worden door de functie van de commissievergadering en de raadsvergadering beter uit te lijnen ten opzichte van elkaar. Een commissievergadering zou kunnen dienen tot oordeelsvorming, een raadsvergadering tot besluitvorming. Anderen adviseren om de huidige manier van samenwerking te verankeren. Daarbij kunnen openheid, transparantie en respect als basisprincipes gelden. Het luisteren naar minderheden is daarbij de leidraad. Een respondent verwoordt het raadswerk als volgt: blijf jezelf, maar je zit er niet voor jezelf.

Het raadsakkoord

27

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 5 Welke varianten zouden denkbaar zijn voor de gemeente SWF en tot welke mogelijke effecten leiden deze varianten? 5.1 Achterliggende motieven voor een raadsakkoord De redenen om tot een raadsakkoord te komen, kunnen divers zijn. In de ene gemeente wordt er voor gekozen in de hoop eindelijk als raad gezamenlijk weer in gesprek te komen, in plaats van voortdurend botsen van oppositie met coalitie. In de andere gemeente kan juist het uitblijven van politieke debatten als een probleem worden ervaren. Daar ervaart men als probleem dat in een coalitieakkoord alles is voorgekookt, waardoor politiek debat geen zin heeft. Weer andere gemeenten beogen vooral de toenemende dominantie van het college in hun gemeente te breken (Bekkers, 2021). Doorgaans wordt met een raadsakkoord beoogd om de tegenstelling tussen coalitie en oppositie weg te nemen. Ook wordt een raadsakkoord wel ingezet om de verhoudingen tussen de raad en het college meer helder te krijgen.

5.2 Varianten en effecten Raadsakkoorden hebben mogelijke voordelen, die tegelijkertijd heel snel in grote nadelen kunnen ombuigen. Er is ruimte, maar die kan zomaar ‘leegte’ worden. Iedereen doet mee, maar voor je het weet voelt niemand zich nog betrokken. Er is ambitie, maar die krijgt nauwelijks nog invulling. Alle partijen praten mee, maar luistert er nog wel iemand? Er is geen strikte discipline van een coalitie, maar er is óók geen richtsnoer om tot stabiele meerderheden rondom thema’s te komen. Bij raadsakkoorden verliezen gemeenteraden veel van het instrumentarium, de routines en de mores die bij klassieke meerderheidsakkoorden helpen om onderwerpen politiek te maken en vervolgens tot besluiten en (bij voorkeur) tot uitvoering te brengen. De methoden daarvoor worden met een raadsakkoord opzij gezet, met voor betrokkenen goede en valide argumenten. Raadsleden willen het niet meer zo. Maar dat vereist aan de andere kant dan wel dat de ruimte die open komt te liggen opnieuw gevuld wordt met nieuwe regels, nieuwe werkafspraken, nieuwe protocollen en zich gaandeweg ook vult met nieuwe mores, nieuwe routines en gedeelde ervaringen. Dat vereist gerichte inspanning.

Van fracties zelf, maar ook van de griffie, het presidium, de burgemeester en wethouders, de ambtelijke ondersteuning; alle betrokkenen bij het politieke proces zullen moeten nadenken over de manier waarop zij de procedurele leegte die het loslaten van het klassieke meerderheidsakkoord achterlaat, vullen met nieuwe bij het raadsakkoord passende manieren van werken (van Kalken, 2021). Op basis van ervaringen binnen andere gemeenten, kan het werken met een raadsakkoord tot de volgende effecten leiden.    

De tegenstelling tussen oppositie en coalitie kan overbrugd worden en er ontstaat meer bereidheid tot samenwerking tussen alle fracties. Ieder raadslid wordt sterker betrokken in de discussie en de besluitvorming. Er ontstaat meer inhoudelijk debat in de raad omdat over minder onderwerpen afspraken zijn gemaakt. De coalitiedwang kan afnemen.

Het raadsakkoord

28

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

     

 

   

Raadsleden kunnen dichter bij hun verkiezingsprogramma blijven tijdens de politieke discussies in de raad. Het raadsakkoord kan de mogelijkheid bieden om wethouders aan te stellen, die niet verbonden zijn aan een partij en die opereren als onafhankelijke uitvoerder. De gezamenlijke ambitie kan toenemen en er kan meer ruimte ontstaan voor visievorming in plaats van dat wordt gereageerd op huidige problemen. Het raadsakkoord heeft in het begin raadsbreed draagvlak, maar het vasthouden aan het raadsakkoord is niet eenvoudig, zeker als de omstandigheden wijzigen. De discussie in de raad kan zich richten op thema’s waarover verschillende inzichten bestaan. Het politieke debat verplaatst zich van de formatieperiode naar de gehele raadsperiode: tijdens de gehele vier jaar zullen dus politiek gevoelige thema’s besproken en overeengekomen moeten worden. Het werken met wisselende meerderheden is niet eenvoudig en kan tot onzekerheid leiden. Doorgaans worden in een raadsakkoord geen financiële kaders opgenomen. Dit heeft tot gevolg dat de financiële discipline uit het oog kan raken en dat later problemen kunnen ontstaan. Aan de andere kant kunnen te stringente financiële kaders in het raadsakkoord ertoe leiden dat het raadsakkoord te rigide wordt.

De prioritering van thema’s is niet eenvoudig: er zijn te veel onderwerpen en er is te weinig structurering van besluitvorming, hetgeen tot ineffectieve agendasetting leidt. Een raadsakkoord kan soms een rigide karakter krijgen als men te zeer vasthoudt aan het akkoord, terwijl de omstandigheden wijzigen. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid tot flexibiliteit en het wijzigen van standpunten. Een raadsakkoord kan leiden tot onduidelijkheid, problemen in de latere uitvoering en tot vrijblijvendheid.

Deze effecten doen zich niet allemaal in dezelfde omvang voor. Van belang is, dat het raadsakkoord verschillende vormen kan kennen. Al naar gelang de vorm die gekozen wordt, doen de bovenstaande effecten zich in meer of mindere mate voor. Een raadsakkoord kan betrekking hebben op inhoudelijke thema’s, maar zich ook beperken tot het proces van collegesamenstelling en tot de samenwerking binnen de raad. In dat laatste geval biedt het raadsakkoord de mogelijkheid om met onafhankelijke wethouders te gaan werken, maar zullen veel van de bovengenoemde positieve effecten zich niet voordoen. Het raadsakkoord kan ingaan op de thema’s waar overeenstemming over bestaat, maar ook ingaan op de thema’s waar nog geen overeenstemming over bestaat. In dat laatste geval ontstaat de mogelijkheid om thema’s waar nog geen overeenstemming over bestaat te prioriteren en de agendasetting tijdens de gehele raadsperiode te structureren. Een raadsakkoord kan abstract, of juist concreet worden geformuleerd. Abstractere formuleringen bieden ruimte voor flexibiliteit, maar kunnen ook voor onduidelijkheid en problemen in de latere uitvoering zorgen. Tevens kan een abstractere formulering vrijblijvendheid introduceren.

5.3 Koppeling doelstelling, variant en effect De doelstellingen en effecten kunnen op de volgende manier gerelateerd worden aan de verschillende varianten.

Het raadsakkoord

29

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Eerst zal men de doelstelling die men nastreeft met het raadsakkoord dienen te formuleren. Men kan bijvoorbeeld een betere samenwerking tussen raadsleden onderling of tussen raad en college nastreven met het raadsakkoord. Veel gemeenten die met een raadsakkoord werken beogen eerst en vooral de tegenstelling tussen oppositie en coalitie te reduceren. Ook beoogt men met het raadsakkoord vaak de verhoudingen tussen de raad en het college meer helder te krijgen. Er zijn ook gemeenten die het raadsakkoord zien als mogelijkheid om inwoners sterker te betrekken bij de lokale politiek. Zuiver beschouwd is hier geen raadsakkoord voor nodig: ook zonder dat met een raadsakkoord wordt gewerkt, kan men immers inzetten op de versterking van participatie, bijvoorbeeld door opgavegericht te gaan werken. Ook is een raadsakkoord geen remedie om verslechterde persoonlijke verhoudingen tussen raadsleden of tussen raad en college te herstellen. De doelstelling bepaalt feitelijk of het nut heeft om met een raadsakkoord te werken. Vervolgens zal men een besluit moeten nemen over de hoofdvorm van het raadsakkoord. Is dit akkoord gericht op het proces van collegevorming en samenwerking tussen de diverse politieke actoren, of bevat het akkoord ook inhoudelijke thema’s? Uiteraard kan men opteren om het raadsakkoord te richten op zowel de samenwerking als op inhoudelijke thema’s.

Als het raadsakkoord gericht is op het proces van samenwerking en collegevorming, kunnen de tegenstellingen tussen oppositie en coalitie gereduceerd worden en ontstaat de mogelijkheid om met onafhankelijke wethouders te werken. Wel dient bedacht te worden, dat het werken met wisselende meerderheden in de praktijk niet eenvoudig is. Een raadsakkoord dat inhoudelijke thema’s bevat kan leiden tot een gezamenlijke ambitie en tot visievorming. Opteert men om inhoudelijke thema’s op te nemen in het raadsakkoord, dan kan men enkel thema’s benoemen waar overeenstemming over bestaat, maar ook thema’s opnemen waar juist geen overeenstemming over bestaat. Juist dat laatste zal de betrokkenheid van raadsleden in de discussie vergroten. Als men de thema’s waar geen overeenstemming over bestaat niet benoemt, ontstaat daarnaast het gevaar dat deze thema’s tijdens de raadsperiode moeilijk geprioriteerd kunnen worden en dat de agendasetting moeilijker te regisseren is. Als men een besluit hierover heeft genomen, dan rijst de vraag of men de thema’s concreet wil uitwerken of juist abstracter wil houden. Bij een concrete formulering is het vasthouden aan het raadsakkoord minder eenvoudig, zeker als de omstandigheden wijzigen. Het raadsakkoord kan dan zelfs een rigide karakter krijgen.

Aan de andere kant levert een te abstracte formulering het gevaar op, dat onduidelijkheid, latere problemen in de uitvoering en zelfs vrijblijvendheid kan ontstaan. Wel kan gesteld worden, dat een abstractere formulering juist meer mogelijkheid tot flexibiliteit biedt. De keuzen kennen een zekere samenhang en zelfs een volgtijdelijke volgorde ten opzichte van elkaar: Basiskeuze: de doelstelling van het raadsakkoord Raadsakkoord kan een bijdrage leveren aan doelstelling

Een raadsakkoord kent minder relatie tot de doelstelling

Reductie tegenstelling coalitie en oppositie.

Versterken betrokkenheid inwoners.

Heldere verhoudingen tussen raad en college.

Verbeteren verslechterde persoonlijke verhoudingen.

Het raadsakkoord

30

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Eerste keuze: inhoudelijke thema’s en of samenwerking Raadsakkoord bevat inhoudelijke thema’s

Raadsakkoord gaat in op de samenwerking en collegevorming Tegenstelling oppositie en coalitie kan overbrugd worden. De coalitiedwang kan afnemen. Het raadsakkoord kan de mogelijkheid bieden om wethouders aan te stellen, die niet verbonden zijn aan een partij en die opereren als onafhankelijke uitvoerder. Het werken met wisselende meerderheden is niet eenvoudig en kan tot onzekerheid leiden.

De gezamenlijke ambitie kan toenemen en meer ruimte kan ontstaan voor visievorming, in plaats van dat wordt gereageerd op huidige problemen.

Indien het raadsakkoord inhoudelijke thema’s bevat: welke thema’s? Raadsakkoord bevat thema’s waar overeenstemming over bestaat

Raadsakkoord bevat thema’s waar geen overeenstemming over bestaat Ieder raadslid wordt sterker betrokken in de discussie en de besluitvorming. Er ontstaat meer inhoudelijk debat in de raad omdat over minder onderwerpen afspraken zijn gemaakt. Raadsleden kunnen dichter bij hun verkiezingsprogramma blijven tijdens de politieke discussies in de raad. De discussie in de raad kan zich richten op thema’s waarover verschillende inzichten bestaan. Het politieke debat verplaatst zich van de formatieperiode naar de gehele raadsperiode: tijdens de gehele vier jaar zullen dus politiek gevoelige thema’s besproken en overeengekomen moeten worden.

De prioritering van thema’s waar geen overeenstemming over bestaat, is niet eenvoudig: er zijn te veel onderwerpen en er is te weinig structurering van besluitvorming, hetgeen tot ineffectieve agendasetting leidt.

Het raadsakkoord

31

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Abstractieniveau thema’s Thema’s concreet geformuleerd

Thema’s abstract geformuleerd

Het raadsakkoord heeft in het begin raadsbreed draagvlak, maar het vasthouden aan het raadsakkoord is niet eenvoudig, zeker als de omstandigheden wijzigen.

Al te stringente financiële kaders kunnen het raadsakkoord een rigide karakter meegeven. Een raadsakkoord kan soms een rigide karakter krijgen als men te zeer vasthoudt aan het akkoord, terwijl de omstandigheden wijzigen. De financiële discipline kan uit het oog raken, aangezien in het raadsakkoord geen financiële kaders zijn opgenomen. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid tot flexibiliteit en het wijzigen van standpunten. Een raadsakkoord kan leiden tot onduidelijkheid, problemen in de latere uitvoering en tot vrijblijvendheid.

Het raadsakkoord

32

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 6 SWF afgezet in het beslissingsmodel 6.1 Basiskeuze Als de doelstellingen en motieven van de gemeenteraad van SWF worden afgezet in het beslissingsmodel, kunnen deze van een nadere duiding worden voorzien. De meeste respondenten ervaren geen kloof tussen coalitie en oppositie. Over het algemeen bestaat op de meeste dossiers overeenstemming, zo wordt opgemerkt. Nu bestaat eigenlijk al een cultuur van wisselende meerderheden, die zeker niet langs de lijn oppositie coalitie lopen. Deze indruk wordt vrij breed bevestigd en ook als wenselijk ervaren. Ook wordt de sfeer in de raad op dit moment als amicaal ervaren. De relatie tussen oppositie en coalitie wordt door raadsleden als normaal, open, transparant en respectvol betiteld. Tijdens dit onderzoek zijn geen aanwijzingen gevonden voor verslechterde persoonlijke verhoudingen. Men heeft frequent ook informeel contact met elkaar en ook die contacten worden als zeer prettig en nuttig ervaren. Het college wordt door de respondenten over het algemeen als toegankelijk ervaren en de relatie tussen college en raad wordt als goed betiteld. Coalitiepartijen hebben geen informatievoorsprong op oppositiepartijen en collegeleden voeren frequent overleg met raadsleden van zowel de coalitie als de oppositie.

Collegeleden investeren zichtbaar in een goede relatie met raadsleden uit de oppositie, zo wordt vrij vaak door respondenten aangegeven. Voorstellen vanuit het college worden lang niet altijd overgenomen door coalitiepartijen, terwijl de oppositie zeker niet altijd contrair gaat op collegevoorstellen, zo is de indruk. Medebepalend is hier de mate waarin het collegevoorstel in lijn ligt met het coalitieakkoord. Als dit het geval is, zal de coalitie niet zo snel contrair gaan, maar als het voorstel buiten de kaders ligt van dit coalitieakkoord, dan kan de coalitie zeer kritisch zijn. De meeste respondenten geven daarnaast aan, dat als een voorstel inhoudelijk goed is, dit voorstel zeker ook door de oppositie wordt overgenomen. Waar in andere gemeenten een raadsakkoord primair dient om de tegenstelling tussen coalitie en oppositie te reduceren, of om heldere verhoudingen te creëren tussen raad en college, kan gesteld worden, dat in SWF deze ambities feitelijk al zonder raadsakkoord gerealiseerd worden. Hoewel een raadsakkoord doorgaans niet primair dient om de betrokkenheid van inwoners te versterken, wordt deze ambitie in SWF door de respondenten juist wel vrij breed gedeeld, zij het niet door iedere respondent.

Ondanks het feit dat SWF nu al zeer actieve inwoners heeft die zeer actief betrokken zijn bij de lokale politiek, kan de drempel voor inwoners om te participeren toch als hoog worden ervaren. Het gevaar bestaat nu, dat beleid onvoldoende aansluit op de belevingswereld van inwoners en het betrekken hiervan zou zeker toegevoegde waarde kunnen hebben. Hier kan een raadsakkoord behulpzaam zijn. Dit akkoord zou dan bijvoorbeeld in kunnen gaan op de manier waarop inwoners aan het woord kunnen komen en mee kunnen praten tijdens de vergaderingen, zo wordt gesteld. Denkbaar is ook dat een inhoudelijk raadsakkoord zelf wordt gecommuniceerd richting inwoners, die daar zienswijzen op kunnen indienen. Je zou kaders en principebesluiten kunnen voorleggen aan de inwoners om

Het raadsakkoord

33

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

op die manier meer inhoudelijk draagvlak bij de inwoners zelf te krijgen voor de voorgestelde inhoudelijke lijn, zo wordt gesteld. In andere onderzoeken wordt erop gewezen, dat een raadsakkoord er niet toe kan dienen verstoorde persoonlijke relaties te verbeteren: daar is in beginsel het raadsakkoord niet geschikt voor. De respondenten geven echter aan, dat van verstoorde persoonlijke relaties binnen de raad of tussen de raad en college geen sprake is. De vraag in hoeverre een raadsakkoord een toegevoegde waarde kan leveren, wordt door respondenten zeer uiteenlopend beantwoord. Sommigen stellen zich op het standpunt dat een raadsakkoord in beginsel geen toegevoegde waarde heeft. Sterker gesteld: bij het afsluiten van een raadsakkoord wordt het lastiger om in een later stadium bij de uitwerking van dat akkoord nog een contrair standpunt te verkondigen. De vrijheid om tijdens de raadsperiode ieder voorstel op zichzelf te beoordelen, wordt van groot belang geacht en de vrees bestaat dat deze vrijheid afneemt door het afsluiten van een raadsakkoord. Anderen zien hier juist de toegevoegde waarde van een raadsakkoord. Op dit moment wordt het coalitie akkoord als beklemmend ervaren. Als de omstandigheden wijzigen, zoals nu het geval is met het ravijnjaar, kun je eigenlijk geen kant meer op met zo’n coalitieakkoord, zo wordt opgemerkt.

Dan zou een raadsakkoord op hoofdlijnen, waarin de mogelijkheid bestaat om rekening te houden met onvoorziene ontwikkelingen, zeer nuttig kunnen zijn. Zeker als dit raadsbreed wordt vastgesteld, zo wordt opgemerkt.

Basiskeuze: de doelstelling van het raadsakkoord Raadsakkoord kan een bijdrage leveren aan doelstelling

Een raadsakkoord kent minder relatie tot de doelstelling

Reductie tegenstelling coalitie en oppositie.

Versterken betrokkenheid inwoners.

Op dit moment wordt niet een grote tegenstelling ervaren.

In de ogen van sommige respondenten kan een raadsakkoord op dit punt een toegevoegde waarde leveren.

Heldere verhoudingen tussen raad en college.

Verbeteren verslechterde persoonlijke verhoudingen.

Op dit moment zijn deze verhoudingen redelijk helder en wenselijk.

Dit is (gelukkig) niet aan de orde, zo wordt aangegeven.

Blauw: dit zou een valide argument kunnen zijn voor SWF. Groen: dit argument wordt op dit moment al als zodanig ervaren binnen SWF. Zwart: niet van toepassing op SWF.

Het raadsakkoord

34

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

6.2 Inhoudelijk of procesmatig Sommige respondenten nuanceren de vraag of een raadsakkoord een toegevoegde waarde kan opleveren en brengen een onderscheid aan tussen een raadsakkoord dat zich richt op inhoud en een raadsakkoord dat zich richt op samenwerking (een procesmatig raadsakkoord). Je kan een raadsakkoord immers richten op inhoudelijke thema’s, maar ook op procesafspraken. Het is moeilijk om nu al een raadsakkoord te richten op inhoudelijke thema’s, want die invulling kan eigenlijk pas na de verkiezingen plaatsvinden. Je zou anders over je eigen graf regeren. Deze gedachte wordt vrij breed gedeeld. Weer anderen stellen, dat je nu voor de verkiezingstijd best kan afspreken dat er een raadsakkoord komt na de verkiezingen. De inhoudelijke uitwerking volgt dan na de verkiezingen. Denkbaar is, om voorafgaand aan de verkiezingen aan te geven dat gewerkt zal worden met een raadsakkoord en dat na de verkiezingen dit raadsakkoord inhoudelijk wordt vormgegeven, zo bevestigen andere respondenten. De meeste respondenten zijn geen voorstander van de vormgeving van een inhoudelijk raadsakkoord vóór de verkiezingen. Als een inhoudelijk raadsakkoord vormgegeven wordt, dan zal dat dus na de verkiezingen van 2026 plaats moeten vinden. Wel kan men nu al afspreken dat zo’n raadsakkoord er komt (of kan juist worden afgesproken dat dat er niet komt).

Hierbij zij opgemerkt, dat ook over de toegevoegde waarde van een inhoudelijk raadsakkoord na de verkiezingen, de meningen van de respondenten bijzonder uiteenlopen. Wel zou nu een raadsakkoord vormgegeven kunnen worden dat ingaat op samenwerking en collegevorming: een procesmatig raadsakkoord. De huidige manier van samenwerking binnen de raad wordt volgens deze respondenten als bijzonder prettig ervaren en je zou deze huidige manier kunnen laten neerslaan in een procesmatig raadsakkoord. Die procesafspraken kunnen betrekking hebben op de omgangsvormen, het vinden van meerderheden in de raad en op samenwerking. Op die manier kan een procesmatig raadsakkoord de huidige manier van samenwerking borgen en continueren. Gesteld kan echter worden, dat een dergelijk raadsakkoord dan eerder de huidige samenwerking bevestigt en niet verbetert. Die huidige samenwerking wordt immers al als wenselijk ervaren. Daarmee wordt de toegevoegde waarde van een procesmatig raadsakkoord enigszins gereduceerd. Lang niet iedere respondent onderschrijft overigens de toegevoegde waarde van een procesmatig raadsakkoord: We hebben nu al ongeschreven regels over de manier van samenwerken en die blijven ongewijzigd, ook zonder raadsakkoord. Misschien zou je op één A4-tje wat afspraken kunnen vastleggen over hoe je de raad meeneemt, maar daar blijft het dan eigenlijk wel bij, zo wordt wel opgemerkt.

Anderen sluiten hierop aan: de manier waarop we bijvoorbeeld nu wethouders aanstellen werkt erg goed en deze werkwijze zouden we niet moeten veranderen. In andere gemeenten is de tegenstelling tussen oppositie en coalitie soms een argument om een procesmatig raadsakkoord vorm te geven. Deze tegenstelling wordt echter in SWF niet ervaren: “Eigenlijk is er geen oppositie”, wordt in dit verband wel gesteld. Ook ervaart men geen stringente coalitiedwang. De coalitiepartijen hebben lang niet altijd hetzelfde standpunt, zo wordt wel gesteld. Respondenten zijn verdeeld over de suggestie in de toekomst wethouders van buitenaf aan te trekken. Denkbaar is namelijk, dat in de toekomst wethouders op basis van kennis en ervaring en niet op basis van een politieke kleur worden aangesteld, zo wordt gesteld. Het aantrekken

Het raadsakkoord

35

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

van wethouders van buiten wordt echter niet door iedere respondent toegejuicht. Je kan beter een wethouder uit de gemeente zelf hebben, ook al is deze misschien wat minder ervaren, dan een inhoudelijke topper van buiten. De herkenbaarheid binnen de gemeenschap en de specifieke kennis van SWF wordt dan belangrijker gevonden. In sommige gemeenten wordt een procesmatig raadsakkoord vormgegeven, om het werken met wisselende meerderheden te faciliteren. Het nut van een afspraak dat met wisselende meerderheden wordt gewerkt, wordt in SWF niet altijd even sterk gevoeld. Dat is immers nu ook al mogelijk, zo stellen sommige respondenten. Ook nu is het in principe mogelijk om de handen op elkaar te krijgen voor een goed voorstel, ook als oppositielid, zo wordt door enkele respondenten gesteld. Als je inhoudelijk een goed punt hebt en hier de juiste voorbereiding voor treft, dan krijg je de handen zeker op elkaar, of je nu van de oppositie of van de coalitie bent, zo wordt door meerdere respondenten gesteld. Nu wordt eigenlijk al relatief veel met wisselende meerderheden gewerkt, zo wordt door anderen gesteld. Andere respondenten stellen in dit verband echter dat het vrij lastig is om als oppositielid een meerderheid te krijgen voor een goed voorstel.

Moties en amendementen lukken over het algemeen nog wel, maar een geheel uitgewerkt voorstel is voor een oppositiepartij lastig vorm te geven en door de besluitvorming heen te krijgen. Dat ligt echter ook aan het feit dat de oppositie uiteraard niet als één geheel opereert, wordt in dit verband gesteld door sommige respondenten. Overigens wordt het belang om een meerderheid in de raad te verkrijgen niet altijd onderschreven: Soms is het raadzaam om als raadslid of fractie een minderheidsstandpunt in te nemen, stellen respondenten op dit punt. Als een raadsakkoord beoogt om de betrokkenheid van inwoners bij de politieke besluitvorming te versterken, kan dit akkoord zowel een procesmatig als een inhoudelijk karakter meekrijgen. Zo kan in een procesmatig raadsakkoord aangegeven worden hoe inwoners kunnen deelnemen aan de besluitvorming. Op die manier kan de betrokkenheid van inwoners bij politieke besluitvorming versterkt worden. Ook kan een inhoudelijk raadsakkoord worden voorgelegd aan inwoners. Die zouden daar vervolgens op kunnen reageren. Zo kan nog meer draagvlak voor de beoogde richting gecreëerd worden.

Het raadsakkoord

36

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Eerste keuze: inhoudelijke thema’s en of samenwerking Raadsakkoord bevat inhoudelijke thema’s

Raadsakkoord gaat in de samenwerking en collegevorming Tegenstelling oppositie en coalitie kan overbrugd worden. Op dit moment wordt geen grote tegenstelling tussen oppositie en coalitie ervaren. De coalitiedwang kan afnemen. Op dit moment wordt geen stringente coalitiedwang ervaren. Het raadsakkoord kan de mogelijkheid bieden om wethouders aan te stellen, die niet verbonden zijn aan een partij en die opereren als onafhankelijke uitvoerder. Hier wordt verschillend op gereageerd. Sommige respondenten zouden deze mogelijkheid willen verkennen, andere juist niet. Het werken met wisselende meerderheden is niet eenvoudig en kan tot onzekerheid leiden. Volgens de meeste respondenten is het nu ook al mogelijk om een meerderheid te krijgen, zeker voor moties en amendementen.

De gezamenlijke ambitie kan toenemen en meer ruimte kan ontstaan voor visievorming, in plaats van dat wordt gereageerd op huidige problemen. Een mogelijk inhoudelijk raadsakkoord zal volgens de meeste respondenten pas na de verkiezingen vormgegeven kunnen worden. Een inhoudelijk raadsakkoord kan worden voorgelegd aan de inwoners. Op die manier kan een breder draagvlak voor de beoogde richting worden verkregen.

Een procesmatig raadsakkoord kan de betrokkenheid van inwoners bij de politieke besluitvorming versterken.

Blauw: dit zou een valide argument kunnen zijn voor SWF. Groen: dit argument wordt op dit moment al als zodanig ervaren binnen SWF. Zwart: niet van toepassing op SWF.

Het raadsakkoord

37

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

6.3 Thema’s en argumenten voor een inhoudelijk raadsakkoord Vrijwel alle respondenten zien een raadsakkoord eerder als document waar overeenstemming over bestaat en niet zozeer als document dat thema’s benoemd waar juist geen overeenstemming over is. Van zo’n laatste document wordt niet snel de toegevoegde waarde gezien door de respondenten. Voor een inhoudelijk raadsakkoord worden door verschillende gemeenten verschillende argumenten aangedragen. Zo zou bij een inhoudelijk raadsakkoord ieder raadslid sterker betrokken worden bij de discussie en de besluitvorming. Respondenten geven op dit punt aan, dat het nut van een raadsakkoord in beginsel bepaald wordt door de verkiezingsuitslag volgend jaar. Als je zitting kan nemen in de coalitie, dan heeft een raadsakkoord minder nut, maar als je plaatsneemt in de oppositie, dan kan een raadsakkoord wel toegevoegde waarde hebben. Je kan dan als oppositiepartij op sommige dossiers de handen op elkaar krijgen en dit vertalen naar een raadsakkoord. Op dit punt maken de meeste respondenten een onderscheid tussen coalitie- en oppositiepartijen. Andere respondenten vullen hierop aan: als coalitiepartij loop je de kans de regie uit handen te geven met een raadsakkoord, een coalitieakkoord biedt dan toch meer mogelijkheid je eigen standpunten naar voren te brengen.

Anderen bestrijden de gedachte, dat een raadsakkoord nut voor de oppositie kan opleveren: ook vanuit de oppositie ziet men niet altijd een toegevoegde waarde van een raadsakkoord. Een inhoudelijk raadsakkoord zou volgens sommige gemeenten een meer inhoudelijk debat in de raad faciliteren, omdat over minder onderwerpen afspraken zijn gemaakt. De vraag rijst dan, in hoeverre dit zou kunnen gelden voor SWF en hoe op dit moment het debat in de raad wordt ervaren. Bij respondenten bestaat op dit punt juist de vrees, dat door het afsluiten van een raadsakkoord het politieke debat in de raad niet meer gevoerd wordt. Anderen stellen, dat op dit moment discussies onnodig lang duren en dat er misschien zelfs teveel wordt gedebatteerd. Mede doordat de raad uit veel verschillende fracties bestaat, ontstaat nu het gevaar op ‘eindeloos lange’ discussies. We zouden korter en bondiger kunnen spreken met elkaar, zo wordt in dit verband aangegeven. Weer andere respondenten missen juist het inhoudelijke debat, maar wijten dit meer aan de structuur. Door vast te houden aan twee spreekrondes wordt er eigenlijk helemaal niet gereageerd op elkaar. Men leest standpunten voor, maar debatteert niet met elkaar. Andere respondenten vullen hierop aan: nu wordt soms gediscussieerd met het college, maar niet met raadsleden zelf. We lezen onze voorgeschreven teksten op en dat is het dan ook wel zo’n beetje.

Er wordt niet echt inhoudelijk op elkaar gereageerd. Het gevaar bestaat, dat dit patroon door een raadsakkoord versterkt wordt, zo geven sommigen aan. Weer anderen missen de inhoudelijke discussie en wijten dit aan de commissie- en raadsstructuur. Eigenlijk worden standpunten al voor de commissie bepaald en vervolgens in de commissie uitgewisseld. In de raad is het dan vaak een hamerstuk en de echte discussie wordt nergens gevoerd, zo wordt gesteld. Sommige respondenten geven overigens aan, dat op dit moment goed gediscussieerd wordt met elkaar. Zouden raadsleden met een raadsakkoord dichter bij hun verkiezingsprogramma kunnen blijven tijdens de discussies in de raad? Sommige gemeenten antwoorden bevestigend op deze vraag. In SWF ziet men hier minder toegevoegde waarde van een raadsakkoord. Het afsluiten van een raadsakkoord vermindert de mogelijkheid om je als fractie goed zichtbaar te maken richting de inwoners, zo geven respondenten aan. Bij een raadsakkoord sneeuwen je eigen standpunten snel onder: zo’n akkoord moet je uitpolderen en is dan per definitie erg grijs en abstract.

Het raadsakkoord

38

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Andere respondenten stellen in dit verband dat het nu al moeilijk is om je als partij te onderscheiden. Een raadsbreed akkoord vermindert het onderscheidend vermogen nog meer: het uiteindelijk akkoord zal dan een groot grijs verhaal worden, een groot compromis, dat zo abstract geformuleerd is, dat het eigenlijk inhoudelijk geen betekenis meer heeft en waarbij je als partij je eigen gezicht verloren hebt. In het verlengde hiervan wordt door de respondenten gesteld, dat fracties zich ook kunnen onderscheiden door moties en amendementen in te dienen. Op die manier kan de raad zich richten op thema’s waarover verschillende inzichten bestaan. Van deze instrumenten wordt veel en effectief gebruik gemaakt. Ook het stellen van schriftelijke vragen, waarbij de beantwoording kenbaar wordt gemaakt aan de hele raad, is zeer bevorderlijk voor de inhoudelijke discussie. In dit verband wordt ook wel opgemerkt, dat men op de meeste thema’s een grote mate van consensus ervaart. Dit kan overigens anders worden als de budgettaire druk toeneemt en principiële keuzen gemaakt moeten worden. In SWF heeft men niet de ervaring, dat het zwaartepunt van discussie ligt in de formatieperiode en dat gedurende de vier volgende jaren geen debat meer mogelijk is. Gedurende de gehele periode komen periodiek en frequent uiteenlopende thema’s en dossiers aan bod.

Hier is de lange termijn agenda in de ogen van raadsleden een nuttig instrument. Deze agenda helpt raadsleden om zich voor te bereiden op voorstellen die gaan komen, zo wordt door verschillende respondenten aangegeven. Raadsleden kunnen invloed uitoefenen op de prioritering van een thema op deze lange termijn agenda. Zo kunnen raadsleden contact opnemen met collegeleden of anderszins kenbaar maken dat het thema eerder geagendeerd dient te worden. Een raadsakkoord dat enkel thema’s benoemd waar overeenstemming over bestaat, loopt een risico met betrekking tot agendasetting. Als men de thema’s waar geen overeenstemming over bestaat niet benoemt, ontstaat namelijk het gevaar dat deze thema’s tijdens de raadsperiode moeilijk geprioriteerd kunnen worden en dat de agendasetting moeilijker te regisseren is. Dit gevaar doet zich in SWF nu ook al voor. Respondenten zien het nut van de lange termijn agenda zeker in, maar merken op dat soms teveel punten op deze agenda terecht komen. Het gevolg is dan, dat de stukken niet op tijd kunnen worden opgeleverd wegens gebrek aan ambtelijke capaciteit. Sommige respondenten geven in dit verband aan, dat vrij veel agendapunten worden doorgeschoven en dan op de lange termijn agenda terecht komen. Dat kan ook niet de bedoeling zijn geweest, zo wordt gesteld in dit verband.

Indien het raadsakkoord inhoudelijke thema’s bevat: welke thema’s? Raadsakkoord bevat thema’s overeenstemming over bestaat

waar

Raadsakkoord bevat thema’s overeenstemming over bestaat

waar

geen

Ieder raadslid wordt sterker betrokken in de discussie en de besluitvorming. Dit is afhankelijk van de vraag of je zitting kan nemen in de coalitie of plaatsneemt in de oppositie. De meeste respondenten geven aan, dat dit

Het raadsakkoord

39

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

argument sterker geldt voor raadsleden die in de oppositie zitting nemen. Er ontstaat meer inhoudelijk debat in de raad omdat over minder onderwerpen afspraken zijn gemaakt. Het gebrek aan inhoudelijk debat wordt eerder geweten aan de vergaderstructuur. Dit gebrek aan debat zou juist versterkt kunnen worden door een raadsakkoord. Raadsleden kunnen dichter bij hun verkiezingsprogramma blijven tijdens de politieke discussies in de raad. Deze gedachte wordt niet gedeeld door de respondenten. De discussie in de raad kan zich richten op thema’s waarover verschillende inzichten bestaan. Respondenten geven aan, dat dit op dit moment ook mogelijk is door moties en amendementen in te dienen. Daarnaast bestaat over de meeste thema’s een grote mate van consensus. Het politieke debat verplaatst zich van de formatieperiode naar de gehele raadsperiode: tijdens de gehele vier jaar zullen dus politiek gevoelige thema’s besproken en overeengekomen moeten worden. Binnen SWF hebben respondenten niet de indruk dat het zwaartepunt van het debat ligt in de formatieperiode. Gedurende de gehele vier jaar komen uiteenlopende thema’s en dossiers aan bod. De prioritering van thema’s waar geen overeenstemming over bestaat, is niet eenvoudig: er zijn te veel onderwerpen en er is te weinig structurering van besluitvorming, hetgeen tot ineffectieve agendasetting leidt.

Dit gevaar doet zich nu in SWF ook al voor zonder raadsakkoord.

Blauw: dit zou een valide argument kunnen zijn voor SWF. Groen: dit argument wordt op dit moment al als zodanig ervaren binnen SWF. Zwart: niet van toepassing op SWF.

Het raadsakkoord

40

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

6.4 Abstractieniveau van een raadsakkoord Verschillende respondenten reflecteren op het abstractieniveau van een mogelijk raadsakkoord. Een raadsakkoord zul je eerder op hoofdlijnen moeten vormgeven en desgewenst moeten kunnen bijstellen. Giet het akkoord niet in beton, wordt in dit verband wel opgemerkt. Anderen sluiten hierop aan: tijdens de rit kunnen zich onvoorziene omstandigheden voordoen en dan is flexibiliteit noodzakelijk. In dit verband wordt het huidige coalitieakkoord soms als te beklemmend ervaren. In het coalitieakkoord staan namelijk een boel ambities en nu de budgetten teruglopen, zit je helemaal klem met zo’n coalitieakkoord. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid om te anticiperen op onvoorziene ontwikkelingen, die elkaar in deze tijd steeds sneller afwisselen. De besluitvorming zou dan veel efficiënter kunnen verlopen, want het college heeft dan op basis van een raadsakkoord al een zekere richting, zo wordt gesteld in dit verband. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid om samen inhoudelijke lijnen uit te zetten en draagvlak te creëren, hetgeen juist bij een vrij versnipperde raad van grote waarde kan zijn, merken anderen op. Zo’n raadsakkoord zal flexibel moeten zijn, maar aan de andere kant op hoofdlijnen kaders moeten uitzetten, bijvoorbeeld financiële kaders, zo merken sommigen op.

De gedachte om een raadsakkoord op hoofdlijnen vorm te geven, wordt echter zeker niet door iedere respondent gedeeld. Zo’n raadsakkoord is toch vrij abstract en dan dus ook te vrijblijvend. Andere respondenten sluiten hierop aan: een raadsakkoord is toch per definitie gericht op de steun van de gehele raad en dan wordt zo’n akkoord per definitie abstract en grijs. Respondenten in deze lijn vinden het werken met een coalitieakkoord juist prettig, omdat het coalitieakkoord concreter is dan een raadsakkoord. In dit verband wordt wel gewezen op een trade off: hoe meer draagvlak je beoogt, hoe abstracter je gaat formuleren en hoe grijzer het wordt. Deze gedachte wordt ook door anderen gedeeld. Bovendien is het maken van een coalitieakkoord met drie partijen al niet zo makkelijk, laat staan hoe moeilijk dat is met een raadsakkoord: we hebben immers heel veel partijen in de raad. Tot dusver wordt niet bijzonder veel budgettaire druk ervaren. Respondenten wijzen er wel op, dat dit vanaf het komend jaar (2025) anders kan liggen.

Abstractieniveau thema’s Thema’s concreet geformuleerd

Thema’s abstract geformuleerd

Het raadsakkoord heeft in het begin raadsbreed draagvlak, maar het vasthouden aan het raadsakkoord is niet eenvoudig, zeker als de omstandigheden wijzigen. Deze gedachte wordt door sommige respondenten gedeeld. Deze respondenten pleiten dan voor een raadsakkoord op hoofdlijnen.

Het raadsakkoord

41

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Al te stringente financiële kaders kunnen het raadsakkoord een rigide karakter meegeven. Op dit moment wordt geen grote budgettaire druk ervaren. Dit kan echter vanaf 2025 anders zijn, met het ravijnjaar 2026 in zicht. Een raadsakkoord kan soms een rigide karakter krijgen als men te zeer vasthoudt aan het akkoord, terwijl de omstandigheden wijzigen. Deze gedachte wordt door sommige respondenten gedeeld. Deze respondenten pleiten dan voor een raadsakkoord op hoofdlijnen. De financiële discipline kan uit het oog raken, aangezien in het raadsakkoord geen financiële kaders zijn opgenomen. Men ervaart op dit moment geen grote financiële druk, maar dit kan vanaf 2025 anders zijn. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid tot flexibiliteit en het wijzigen van standpunten. Dit wordt als voordeel en door de meeste respondenten zelfs als noodzakelijk gezien. Een raadsakkoord kan leiden tot onduidelijkheid, problemen in de latere uitvoering en tot vrijblijvendheid. Dit wordt herkend door veel respondenten. Hoe abstracter een raadsakkoord is vormgegeven, hoe grijzer en vrijblijvender het wordt.