Bijlage 1 - Onderzoeksrapport Het raadsakkoord

Het raadsakkoord Rekenkameronderzoek

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Maart 2025

Colofon Rekenkamer Súdwest-Fryslân dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) dr. M.S. (Marsha) de Vries CPC (secretaris) drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter)

Contactgegevens Postadres: Postbus 10.000, 8600 HA Sneek E-mail: rekenkamer@sudwestfryslan.nl Website: www.gemeentesudwestfryslan.nl

Het raadsakkoord

2

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Inhoud HOOFDSTUK 1 ONDERZOEKSOPZET RAADSAKKOORD ........................................................ 4 1.1

AANLEIDING.....................................................................................................4

1.2

WAT IS EEN RAADSAKKOORD? ...................................................................................4

1.3

ONDERZOEKSVRAAG EN DEELVRAGEN ............................................................................5

1.4

METHODEN EN TECHNIEKEN .....................................................................................6

HOOFDSTUK 2 VARIATIES OP HET THEMA RAADSAKKOORD ................................................ 7 HOOFDSTUK 3 ERVARINGEN MET RAADSAKKOORDEN ........................................................ 9 3.1

ALGEMENE ERVARINGEN .........................................................................................9

3.2

SPECIFIEKE ERVARINGEN ...................................................................................... 13

HOOFDSTUK 4 WELKE DOELSTELLINGEN EN MOTIEVEN HEEFT DE GEMEENTERAAD VAN SWF MET BETREKKING TOT EEN RAADSAKKOORD? ....................................................................... 16 4.1

INLEIDING ..................................................................................................... 16

4.2

TOEGEVOEGDE WAARDE ....................................................................................... 16

4.3

BESTAAND INSTRUMENTARIUM ................................................................................. 21

4.4

RELATIE COALITIE EN OPPOSITIE............................................................................... 23

4.5

RELATIE RAAD EN COLLEGE.................................................................................... 24

4.6

AANBEVELINGEN VAN DE RESPONDENTEN ...................................................................... 25

HOOFDSTUK 5 WELKE VARIANTEN ZOUDEN DENKBAAR ZIJN VOOR DE GEMEENTE SWF EN TOT WELKE MOGELIJKE EFFECTEN LEIDEN DEZE VARIANTEN? ................................................. 28 5.1

ACHTERLIGGENDE MOTIEVEN VOOR EEN RAADSAKKOORD....................................................... 28

5.2

VARIANTEN EN EFFECTEN ..................................................................................... 28

5.3

KOPPELING DOELSTELLING, VARIANT EN EFFECT............................................................... 29

HOOFDSTUK 6 SWF AFGEZET IN HET BESLISSINGSMODEL .................................................. 33 6.1

BASISKEUZE ................................................................................................... 33

6.2

INHOUDELIJK OF PROCESMATIG................................................................................ 35

6.3

THEMA’S EN ARGUMENTEN VOOR EEN INHOUDELIJK RAADSAKKOORD ........................................... 38

6.4

ABSTRACTIENIVEAU VAN EEN RAADSAKKOORD ................................................................. 41

HOOFDSTUK 7 WELKE AANBEVELINGEN KUNNEN WORDEN GEDAAN MET BETREKKING TOT HET RAADSAKKOORD? .................................................................................................... 43 7.1

EEN RAADSAKKOORD OF JUIST NIET? .......................................................................... 43

7.2

AANBEVELINGEN MET BETREKKING TOT DE HUIDIGE WERKWIJZE ............................................... 44

HOOFDSTUK 8 WAT VERGT EEN RAADSAKKOORD VAN DE GEMEENTERAAD, HET COLLEGE EN DE AMBTELIJKE ORGANISATIE? ....................................................................................... 46 LIJST VAN BESTUDEERDE LITERATUUR ......................................................................... 48

Het raadsakkoord

3

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 1 Onderzoeksopzet Raadsakkoord 1.1 Aanleiding Na de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen is in SWF de nieuwe raadswerkgroep ‘Versterken Lokale Democratie’ van start gegaan, gelijk aan de visie die de werkgroep de komende raadsperiode wil uitdragen. Deze raadswerkgroep heeft de thema’s en de acties in kaart gebracht waar de werkgroep concreet mee aan de slag wil. In oktober 2023 heeft de raadswerkgroep de gemeenteraad gevraagd prioritering te geven aan alle concrete acties die worden voorgesteld voor het versterken van de lokale democratie. Het onderzoeken van de mogelijkheid voor een raadsakkoord voor de volgende periode is daarbij bovenaan geëindigd in de top 5 van de prioritering van de concrete acties. De raadswerkgroep heeft de indruk dat een raadsakkoord mogelijkheden kan bieden voor het zo efficiënt mogelijk werken en voor het nemen van goede besluiten die bijdragen aan oplossingen en een betere samenleving. De raadwerkgroep wil eind 2024, begin 2025 een informatiebijeenkomst voor de raad houden om iedereen op dezelfde vlieghoogte te brengen zodat een bewuste afweging kan worden gemaakt na de volgende gemeenteraadsverkiezingen voor een eventueel raadsakkoord.

Een onderzoek met aanbevelingen van de rekenkamer zou hierbij een goede input kunnen bieden en de raadswerkgroep heeft dan ook de rekenkamer verzocht een onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden van een raadsakkoord (Schriftelijk verzoek, raadswerkgroep, 11 maart 2024). Uiteraard komt de rekenkamer graag tegemoet aan dit verzoek.

1.2 Wat is een raadsakkoord? Een raadsakkoord wordt soms verward met een coalitieakkoord. Een coalitieakkoord bevat echter inhoudelijke opdrachten die vervolgens kunnen worden uitgewerkt in een collegeprogramma. Niet ieder coalitieakkoord wordt in stemming gebracht en dat als dat wel zo is, wordt lang niet altijd unaniem voor het coalitieakkoord gestemd. Een raadsakkoord bevat niet in hoofdzaak opdrachten voor het college, maar eerder afspraken over de manier van politiek bedrijven. Daar kan ook het betrekken van de inwoner, het gebruik maken van meervoudige democratie en de samenwerking met het college onder vallen. Een raadsakkoord is daarmee meer een werkplan voor de raad dan een opdracht aan het college en zal onderschreven moeten worden door de gehele raad (Perikles Instituut, 2024). Soms beoogt men met een raadsakkoord de bestuurscultuur of de kwaliteit van bestuur te verbeteren, soms beoogt men de samenleving beter te betrekken, wil men versplintering tegengaan, besluitvorming sterker legitimeren, de positie van de raad ten opzichte van het college versterken of transparanter opereren richting de inwoners (Raadsakkoord.nl, 2024). “De kern van het werken met een raadsakkoord is dat de klassieke structuur van een vaste coalitie en daar tegenover een vaste oppositie wordt doorbroken.

Er is niet een beperkt aantal partijen dat de coalitie vormt, maar de hele raad, of in ieder geval een grotere meerderheid in de raad praat mee. Een toenemend aantal gemeenteraden is naar doorbreking van dat klassieke patroon op zoek” (Van Kalken e.a., 2021). Over het algemeen beoogt men met een raadsakkoord een breder draagvlak te verkrijgen, zowel in de gemeenteraad als in de gemeentelijke samenleving (Rekenkamer Breda, 2018).

Het raadsakkoord

4

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

1.3 Onderzoeksvraag en deelvragen Dit onderzoek beoogt de mogelijkheden en het nut van een raadsakkoord voor SWF in beeld te brengen. Daartoe is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Welke mogelijkheden zijn denkbaar om een raadsakkoord vorm te geven en tot welk effect kan een raadsakkoord in SWF leiden? Deze onderzoeksvraag wordt vertaald naar de volgende deelvragen: 1. Welke varianten van een raadsakkoord zijn mogelijk en welke argumenten kunnen worden aangedragen om een raadsakkoord vorm te geven? 2. Wat zijn de ervaringen van het werken met een raadsakkoord in andere gemeenten? 3. Welke doelstellingen heeft SWF voor ogen met een raadsakkoord? 4. Welke varianten zouden denkbaar zijn voor de gemeente SWF en tot welke mogelijke effecten leiden deze varianten? 5. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot het raadsakkoord? 6. Wat vergt het overnemen van de aanbevelingen van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie? Het is raadzaam om eerst te bezien welke varianten van raadsakkoorden denkbaar zijn en wat de onderliggende argumenten zijn om te werken met een raadsakkoord. Als de raad bijvoorbeeld inwoners sterker wil betrekken bij de gemeentelijke besluitvorming, zal immers een ander raadsakkoord passend zijn, dan als men de bestuurscultuur wil verbeteren.

Vervolgens kunnen eerdere ervaringen met raadsakkoorden in andere gemeenten in beeld worden gebracht en worden geanalyseerd. Het gaat hier niet alleen om de inhoudelijke vorm van andere raadsakkoorden, maar ook om de manier waarop deze akkoorden zijn vormgegeven en worden uitgevoerd (Rekenkamer Tilburg, 2022). Hierbij kan ook worden bezien tot welke effecten het werken met een raadsakkoord heeft geleid tot dusver. Bij de derde deelvraag wordt specifiek de situatie van SWF bezien. Daarbij komt aan de orde welke doelstellingen de gemeenteraad zelf verbindt aan het raadsakkoord en worden ook de onderliggende motieven in beeld gebracht. Op grond van ervaringen elders kan dan een inschatting worden gemaakt van de mogelijke impact die het werken met een raadsakkoord heeft voor SWF. Uiteraard leidt dit onderzoek tot enkele aanbevelingen met betrekking tot het raadsakkoord. Daarbij worden de doelstellingen en motieven die de gemeenteraad van SWF verbindt aan het raadsakkoord gekoppeld aan de verschillende varianten. De zesde deelvraag gaat specifiek in op de impact van de aanbevelingen op raadsleden, het college en de ambtelijke organisatie. Dit is uiteraard sterk afhankelijk van de aanbevelingen zelf.

Denkbaar is, dat de aanbevelingen zich richten op de verhouding tussen de raad en het college, maar ook kunnen aanbevelingen ingaan op de manier waarop inwoners bij de besluitvorming betrokken worden. Ook is mogelijk dat aanbevelingen zich richten op de manier waarop de besluitvorming en agendavorming formeel is ingericht of op de manier waarop een voorzitter wordt gepositioneerd. Hoe verschillend deze aanbevelingen ook kunnen zijn, het overnemen van aanbevelingen zal consequenties hebben voor de manier waarop raadsleden, het college en de ambtelijke organisatie samenwerken en het is raadzaam om deze consequenties vooraf in beeld te brengen.

Het raadsakkoord

5

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

1.4 Methoden en Technieken Het is de bedoeling dat in mei 2025 een informatiebijeenkomst voor de raad georganiseerd wordt, waarbij dit onderzoek als input kan dienen. Dit impliceert, dat het onderzoek het karakter zal hebben van een quick scan. De beantwoording van de eerste twee deelvragen wordt gebaseerd op een literatuurstudie en een documentenanalyse. Om de ervaringen in andere gemeenten nog beter inzichtelijk te krijgen, zijn daarnaast tevens enkele griffiers, wethouders en raadsleden van gemeenten geïnterviewd die al ervaring hebben opgedaan met het werken met een raadsakkoord. Om specifiek de situatie van de gemeente SWF in beeld te brengen, zijn zo veel mogelijk raadsleden geïnterviewd. In de vierde deelvraag worden de verschillende varianten, verschillende ervaringen in andere gemeenten en de doelstellingen van SWF samengebracht en wordt bezien welke varianten specifiek voor SWF denkbaar zijn en tot welke effecten die kan leiden.

Het raadsakkoord

6

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 2 Variaties op het thema raadsakkoord Raadsakkoorden kunnen verschillende vormen aannemen. Om structuur aan te brengen in deze vormen, kan men twee variabelen onderscheiden. De eerste variabele betreft de vraag in hoeverre het akkoord ingaat op de vorming van het college of eerder ingaat op het inhoudelijke programma. De tweede variabele betreft de vraag of het akkoord primair gericht is op draagvlak vanuit de coalitie of eerder gericht is op draagvlak vanuit de gehele raad.

(van Kalken, 2021, p. 4) Het model kan als volgt worden toegelicht. In kwadrant I leveren de coalitiepartijen de wethouders. In kwadrant II kunnen ook andere partijen wethouders leveren en kunnen zelfs wethouders van buiten de gemeente worden aangetrokken, die niet verbonden hoeven te zijn aan een politieke partij (partijloze wethouders). In kwadrant III wordt het inhoudelijke programma opgesteld door de coalitiepartijen. Dit programma slaat doorgaans neer in een coalitieakkoord. In kwadrant IV wordt dit inhoudelijke programma juist opgesteld door de gehele raad. Dit laatste leidt dan tot een raadsbreed raadsakkoord. Een traditioneel coalitieakkoord zet in op kwadrant I en III: coalitiepartijen komen een inhoudelijk programma overeen en leveren wethouders. Een raadsakkoord verschilt van een coalitieakkoord, omdat niet alleen de coalitiepartijen, maar de raad als geheel een akkoord sluit en/of de wethouders kiest. In de eerste variant van een raadsakkoord wordt het inhoudelijke programma onderschreven door de gehele raad en komt het raadsakkoord uit in kwadrant IV. Denkbaar is, dat het college niet is samengesteld door een meerderheid binnen de raad, maar dat de vorming van het college wordt overgelaten aan de gehele raad, zodat ook kwadrant II wordt ingevuld.

Ook is denkbaar, dat het raadsakkoord een inhoudelijk programma betreft dat door de gehele raad wordt gedragen, maar dat het college gevormd wordt door wethouders uit de coalitiepartijen. In deze variant wordt kwadrant IV en I gecombineerd. Dit betreft de tweede variant.

Het raadsakkoord

7

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

In een derde variant levert de coalitie de wethouders en maakt een inhoudelijk coalitieakkoord, maar wordt aanvullende daarop door de raad een raadsakkoord vastgesteld. In deze variant worden de kwadranten I, III en IV gecombineerd. In de vierde variant maakt de coalitie de agenda, maar worden de wethouders raadsbreed gekozen. Het betreft hier de combinatie van kwadrant III en kwadrant II (van Kalken, 2021). Zelfs is mogelijk, dat de raad als geheel op enkele thema’s een akkoord sluit, maar dat op andere thema’s een coalitie akkoord wordt opgesteld. Hierbij worden dus de kwadranten III en IV gecombineerd (van den Berg, 2024). Daarnaast zijn andere indelingen mogelijk op andere variabelen. Zo kan men een raadsakkoord richten op de manier waarop men samenwerkt, maar ook richten op de inhoudelijke thema’s. Daarnaast kan een raadsakkoord concreet, maar ook zeer abstract worden geformuleerd.

Het raadsakkoord

8

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 3 Ervaringen met raadsakkoorden 3.1 Algemene ervaringen De onderstaande ervaringen zijn gebaseerd op een enquête die door 165 raadsleden is ingevuld. De respondenten waren raadsleden van gemeenten die in de periode van 2014 tot en met 2022 met een raadsakkoord hebben gewerkt (van Kalken, 2021). Deze ervaringen zijn aangevuld met bevindingen uit ander uitgevoerd onderzoek en met ervaringen uit andere gemeenten. Veruit de meest genoemde positieve ervaring met het werken met raadsakkoord is de overbrugging van de tegenstelling tussen de oppositie en de coalitie. Er wordt niet gewerkt met twee vaste kampen, maar iedereen is in potentie betrokken. Er is niet een vaste groep partijen die én de wethouders levert én de agenda voor de komende jaren heeft bepaald in een coalitieakkoord. In plaats daarvan is ruimte voor wisselende meerderheden en zoeken raadsleden per onderwerp gaandeweg naar oplossingen voor problemen en komen ze daarvoor tot wisselende meerderheden. Per onderwerp is dus sprake van een coalitie en een oppositie. Dat heeft als voordeel dat raadsleden zich meer betrokken voelen en dat raadsleden zich minder geforceerd voelen om het met andere partijen oneens te zijn. Er zijn minder gefixeerde rollen en posities, maar rondom vraagstukken worden posities ingenomen en een rol gekozen.

Het werken met een raadsbrede agenda versterkt het gevoel van gezamenlijkheid (van Kalken, 2021). In het verlengde hiervan kan door het raadsakkoord meer bereidheid tot samenwerking tussen coalitie en oppositie ontstaan (Kennispunt, 2024). Raadsleden kunnen over de gehele breedte van de raad verbinding zoeken en een minderheidsoppositie staat niet meer bij voorbaat buitenspel (van Kalken, 2021). De overbrugging van de tegenstelling tussen de oppositie en de coalitie is over het algemeen de meest positieve ervaring van raadsleden (Bekkers, 2021). Voorstanders van het raadsakkoord hebben in dit verband voor ogen meer politiek in de raad te brengen door de standaardstructuren van coalitie en oppositie te doorbreken. Door gebruik te maken van wisselende meerderheden kan de positie van de raad worden versterkt. Niet alleen de coalitiepartijen doen mee, maar alle partijen. In theorie zou dat ook kunnen bij een coalitieakkoord, maar de bestuurlijke praktijk blijkt soms wat weerbarstiger: de verhoudingen en fragmentatie in veel gemeenteraden zorgen ervoor dat het niet zo makkelijk is om de raad in zijn geheel als centrum van de bestuurlijke activiteit te blijven zien. Het raadsakkoord kan er aan bijdragen dat er andere bestuurlijke verhoudingen ontstaan. Zodat het gedrag en de cultuur die bij het dualisme horen, meer vanzelfsprekend worden.

Uiteindelijk moeten raadsleden dat nog steeds wel zelf doen. Het raadsakkoord is geen garantie voor dualisme, maar verzekert wel de mogelijkheden en daarmee de kansen daartoe (Raadsleden.nl). Omdat vooraf over minder onderwerpen al afspraken zijn gemaakt door een meerderheidscoalitie, is er meer inhoudelijk debat in de raad (Kennispunt, 2024). Ander onderzoek bevestigd deze gedachte: Er is meer debat op inhoud in de gemeenteraad, omdat niet alles van tevoren is afgesproken en omdat de raadsleden zich extra bewust zijn van hun controlerende taak (van Rossen, 2024). Ook kan met een raadsakkoord ontsnapt worden aan het patroon van coalitiedwang. Bij problemen is er vrijwel altijd sprake van een zekere mate coalitiedwang. Partijen slikken hun bezwaren in of wringen zich in bochten om uiteindelijk toch met het coalitievoorstel mee te

Het raadsakkoord

9

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

kunnen doen. Veel raadsleden vinden dat ongemakkelijk en geven aan dat het politieke proces daarmee beperkt wordt. Het raadsakkoord legt dat proces meer open (van Kalken, 2021). Verder wordt gesteld dat raadsleden met een raadsakkoord dichter bij de punten uit hun verkiezingsprogramma kunnen blijven. Partijstandpunten worden immers niet gekanaliseerd tot een in een formatieperiode voor alle partijen acceptabel compromis. In plaats daarvan hebben partijen gedurende vier jaar de vrijheid om eigen posities in te brengen en daarvoor steun te vinden. Dat geldt voor partijen die anders in een oppositierol terecht zouden komen, maar ook voor partijen die anders onderdeel van de coalitie zouden zijn. Dit betekent wel, dat wethouders niet a priori verzekerd zijn van steun voor voorstellen, maar dat die steun actief geworven moet worden binnen de raad. Voor raadsleden betekent dit, dat ook zij actief steun moeten mobiliseren, aangezien de traditionele hulplijn van de coalitieafspraken ontbreekt (van Kalken, 2021). De afwezigheid van een afgebakende oppositie en coalitie vertaalt zich ook door naar de collegevorming in een aantal gemeenten. Respondenten zijn positief over het werken met wethouders die niet verbonden zijn aan één partij, maar die als onafhankelijke uitvoerders van het raadsprogramma werken (van Kalken, 2021).

Ook is het mogelijk, dat verschillende fracties een wethouder delen (van Rossen, 2024). Er is niet een vaste groep partijen die én de wethouders levert én de agenda voor de komende jaren heeft bepaald. Daardoor ontstaat meer ruimte voor wisselende meerderheden (Bekkers, 2021). Een ander terugkerend positief punt dat respondenten noemen is de toegenomen gezamenlijke ambitie. Daarmee doelt men op het gezamenlijk als raad schetsen en uitvoeren van politieke prioriteiten en doelen. In veel raadsakkoorden spreken partijen raadsbreed gemeenschappelijk gevoelde politieke doelen af. Die geven ze vaak in hoofdlijnen weer. Zo gaat het bij raadsprogramma’s minder over de micro-doelen of bij voorbaat afgesproken concrete oplossingen, maar meer over de verder weg gelegen ambities voor de gemeente. Er is meer ruimte voor visie en vergezichten. Dat betekent wel dat de ambities over het algemeen vager zijn en minder absoluut. Het gaat meer om hoofdlijnen dan dichtgetimmerde akkoorden met ‘SMART’-prestatieindicatoren. Vaak zijn het ook intenties, of de dringende wens om op een bepaald onderwerp de komende periode stappen te zetten. Als prestatiecontract voor een college en coalitie is dat niet zo geschikt, maar respondenten geven aan dat ze het als uitdrukking van gezamenlijke ambitie juist fijn vinden (van Kalken, 2021).

De ruimer en ‘vager’ geformuleerde ambities bieden ruimte voor flexibiliteit, zo geven respondenten aan. Die flexibiliteit maakt het makkelijker voor partijen om te reageren op onvoorziene omstandigheden gedurende de raadsperiode. Het geeft de partijen dus ook de mogelijkheid het abstracte raadsakkoord tussentijds nader in te vullen. Ook hier geldt dat een ruim geformuleerde ambitie niet zozeer werkt als een concrete prestatieovereenkomst, maar als een kompas om gedurende vier jaar koers te zoeken en te vinden. Uiteraard kent dit ook een keerzijde. Ruimere kaders, vage termen en open termijnen kunnen voor onduidelijkheid zorgen. ‘Alles kan’ en ‘niets moet’ (van Kalken, 2021). Raadsleden geven aan dat ze veel commitment aan het raadsakkoord ervaren (Kennispunt, 2024). Ze hebben het gezamenlijk gesloten en dat zorgt voor een gevoel van eigenaarschap. In het raadsakkoord spreken ze met elkaar af wat ze de komende periode willen gaan bereiken en veel respondenten geven aan dat er bereidheid is om zich daaraan te houden. Een raadsakkoord kan dus ook zeker een akkoord zijn in de strenge zin van het woord. Ook een raadsakkoord kan gewoon functioneren als een bindende afspraak tussen partijen. Respondenten benoemen wel dat het bij hen niet alleen de letter van de overeenkomst is die

Het raadsakkoord

10

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

hen bindt, maar ook de geest ervan. Ze ervaren eigenaarschap voor het raadsakkoord en zijn er daarom aan gecommitteerd (van Kalken, 2021). Respondenten geven aan dat het wel lastig wordt als een deel van de partijen wil vasthouden aan het akkoord terwijl een ander deel er juist van af wil stappen. Dat gebeurt bijvoorbeeld als er financiële tegenvallers zijn, of als een aantal afgesproken punten toch wel heel moeilijk te realiseren blijkt (van Kalken, 2021). Omdat partijen elkaar op heel veel punten hebben gevonden hoeven ze het over veel dingen waar ze het eigenlijk gewoon over eens zijn niet meer te hebben. Daarmee kan de politieke discussie zich richten op de thema’s waar partijen écht verschillende ideeën over hebben (Bekkers, 2021). De onderwerpen waarover men het eens is kunnen partijen zonder al te veel gedoe laten passeren. In een reguliere meerderheidscoalitie gebeurt dat minder snel. Coalitiepartijen willen zich profileren met alles wat ze hebben afgesproken en agenderen daarom alle thema’s. Oppositiepartijen willen zich profileren door daar tegenin te gaan en door zaken alsnog te problematiseren (van Kalken, 2021). Een raadakkoord gaat niet alleen over de thema’s waar je het over eens bent, maar juist ook over de zaken waarover je het niet eens bent (van den Berg, 2024). Burgers kunnen op verschillende manieren bij de lokale politiek betrokken worden.

Het raadsakkoord levert hier volgens raadsleden een positieve bijdrage aan doordat burgers op een andere manier bij de politiek worden betrokken en hun inbreng kunnen leveren op de thema’s die belangrijk zijn volgens hen (Kennispunt, 2024). Bij een coalitieakkoord is vaak al bepaald hoe invulling wordt gegeven aan de plannen voor de komende jaren. Het raadsakkoord geeft richting aan de thema’s waar de raad mee aan de slag wil. Inwoners kunnen op een later moment mee praten over hoe invulling wordt gegeven aan die thema’s (van Kalken, 2021). Hierbij zij gesteld dat ook zonder raadsakkoord burgers sterker betrokken kunnen worden bij lokale politiek. Te denken is dan aan vormen van opgavegericht werken, participerende besluitvorming, kernendemocratie, etc. Een eerste veel genoemd probleem is het volhouden van het werken met een raadsakkoord. Betrokkenen geven aan dat het voor hen relatief gemakkelijk was om het akkoord te sluiten, omdat iedereen toen werkte vanuit een gedeelde flow en er een positieve dynamiek was. Zeker na koudwatervrees in het begin kregen veel gemeenteraden er zin in. En partijen die minder gemotiveerd waren zagen er niet direct een bezwaar in en besloten ‘mee te spelen’. Maar in de fase daarna wordt het pas écht lastig.

Dan moeten partijen het daadwerkelijk samen doen, op een nieuwe manier, en vaak ook onder politieke druk van allerlei actualiteiten die de verhoudingen op scherp zetten. Dan, zo geven respondenten aan, ligt al snel op de loer dat raadsleden vervallen in oude patronen. Volgens sommigen wordt het raadsakkoord dan ‘oude wijn in nieuwe zakken’. Inhoudelijk brengt een raadsakkoord een heel groot aantal zeer uiteenlopende belangen en visies bij elkaar. Voor een deel ‘tikken’ partijen in hun raadsakkoord kwesties af die zij niet politiek willen maken, daarnaast benoemen ze punten waarop ze tot nadere overeenstemming of probleemstelling willen komen. Waar in een traditioneel akkoord in de formatieperiode een kleine meerderheidscoalitie deze verschillen uitonderhandelt, moet dat bij een raadsakkoord gaandeweg de vier jaar gebeuren. De politiek verplaatst zich daarmee uit de formatie, naar de reguliere periode van vier jaar. Dat betekent dat raadsfracties gaandeweg de rit met elkaar nog steeds lastige onderhandelingen aan moeten gaan. Het ‘werken met wisselende meerderheden’ is makkelijk gezegd, maar moeilijk gedaan (van Kalken, 2021).

Het raadsakkoord

11

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Respondenten geven een aantal inhoudelijke problemen aan die zij hebben met de manier waarop dat bij hen ging. Ze benoemen bijvoorbeeld dat overeenstemming vaak pas ontstond over hele abstracte teksten. Pas dan lukte het om politieke verschillen te overbruggen. Niet zozeer omdat iedereen het eens was, maar omdat het maar vaag genoeg was. Maar dat zorgt vervolgens weer voor problemen later in de uitwerking. Dan verdampt de overeenstemming al snel weer (van Kalken, 2021). Elders wordt gewezen op het belang van een transparante en constructieve voorbereiding. Het is raadzaam om met een informateur te werken die tijdens de voorbereidingen goed doorvraagt naar wat de partijen precies willen bereiken. Daarnaast moet het schrijfproces zelf transparant zijn. Tijdens het schrijfproces zal ieder raadslid de mogelijkheid moeten krijgen om input te leveren en zal duidelijk moeten zijn wat met die input gebeurt (Rekenkamer Tilburg, 2022). Het is voor een klassieke meerderheidscoalitie al lastig om met een dichtgetimmerd coalitieakkoord en fractiediscipline vier jaar lang de gelederen gesloten te houden. In een open opgesteld raadsakkoord, waar spelregels en gedeelde mores vaak ontbreken, én waarmee niemand echt ervaring heeft, is dat nog lastiger. Het is moeilijk om ‘alle kikkers in de kruiwagen te houden’.

Omstandigheden kunnen veranderen, waardoor het gesloten compromis voor bepaalde partijen de grens der aanvaardbaarheid overschrijdt. Persoonlijke verhoudingen kunnen onderweg op scherp komen te staan. Het fixeren van het akkoord is precies niet de oplossing. Flexibel zijn en blijven is dat wel. Timmer het akkoord niet dicht, maar laat ruimte voor onvoorziene omstandigheden, zo geven respondenten aan (van Kalken, 2021). Een volgende moeilijkheid die het werken met een raadsakkoord onder druk zet en voor specifieke problemen zorgt, is financiële problematiek. Respondenten geven bijvoorbeeld aan dat de afwezigheid van een coalitie die de financiële teugels aanhaalt tot gevolg heeft, dat partijen met allemaal financieel onhaalbare plannen komen (van Kalken, 2021). Doorgaans bevat een raadsakkoord geen financiële kaders, zodat de financiële discipline kan afnemen. Het niet opnemen van een financiële paragraaf levert later problemen op, zo wordt in dit verband door een gemeente elders gesteld (Rekenkamer Tilburg, 2022). Aan de andere kant kan het opnemen van stringente financiële kaders het raadsakkoord een rigide karakter meegeven. Eén gemeente raadt aan, om de thema’s uit het raadsakkoord te vertalen naar de planning & control producties, zoals de begroting en de jaarrekening en daar ook aan te geven wat een thema precies mag kosten en gekost heeft (Rekenkamer Tilburg, 2022).

Een volgend probleem dat ondervraagden veel naar voren brengen is dat het raadsakkoord naar hun mening weinig diepgang heeft én dat die er gaandeweg ook niet komt. Ze vinden dat het akkoord vaag blijft. Het is hoera-taal. Ze geven ook aan dat het raadsakkoord vooral een akkoord is van goede bedoelingen. Over concrete oplossingen en soms zelfs het benoemen van concrete problemen gaat het akkoord niet (van Kalken, 2021). Omdat in een raadsbreed akkoord op hoofdlijnen niet alles van tevoren is dichtgetimmerd, bestaat het risico dat het te vrijblijvend wordt en dat moeilijke onderwerpen vooruitgeschoven worden (Kennispunt, 2024). Ook ervaringen elders liggen in deze lijn. Zo constateert de rekenkamer Tilburg dat men de ambities in het raadsakkoord abstract heeft uitgewerkt, maar dat men niet concreet beschrijft wat men daarvoor gaat doen. Het financieel kader ontbreekt zelfs geheel. Wel kunnen abstractere thema’s uit het raadsakkoord nadien geconcretiseerd worden in de diverse planning & control producties en voorzien worden van indicatoren en streefwaarden (Rekenkamer Tilburg, 2022). Van groot belang is, dat via de planning & control producties verantwoording over de voorgang van de raadsakkoorden wordt afgelegd. In de praktijk gaat dit lang niet altijd goed.

Zelfs als het raadsakkoord vertaald wordt naar planning & control producties, is niet altijd navolgbaar hoe deze vertaalslag heeft plaatsgevonden.

Het raadsakkoord

12

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Ook blijkt sturing op de uitvoering van het raadsakkoord in de praktijk zeer problematisch (Rekenkamer Tilburg, 2022, p. 8). De thema’s uit een raadsakkoord lopen namelijk niet altijd synchroon met de programma’s uit een begroting en volgen ook niet altijd de ambtelijke organisatiestructuur (Rekenkamer Tilburg, 2022). Een ander probleem dat raadsleden ervaren is, dat het in de praktijk soms lastig blijkt om een onderwerp in het proces te brengen. Zowel tijdens de onderhandelingen over het akkoord als gedurende de raadsperiode lopen raadsleden hier tegenaan. Er zijn zoveel punten, van alle partijen, en het is moeilijk om in die lange lijst punten concreet naar voren te brengen. Inhoudelijke thema’s die partijen willen inbrengen verdwijnen op de grote hoop. Het is een kakofonie van punten, waarin ordening, prioritering en sortering ontbreken. Dat is voor het raadsakkoord een heel serieus probleem, omdat het nu juist de bedoeling ervan was dat partijen wél mee konden doen en niet aan de zijlijn zouden komen te staan. Hier gebeurt nu onbedoeld het tegenovergestelde: iedereen kan zoveel meedoen, dat het per saldo bijna niet meer lukt om effectief tot agendering te komen. Partijen werden voor hun gevoel eerst buitengesloten, nu komen ze niet door de drukte heen (van Kalken, 2021).

Het kan in dit verband soms lastig zijn om een aanpak te vinden in het omgaan met onderwerpen waarover je het niet eens bent (Kennispunt, 2024). Het helpt hier wel, om goede procesafspraken te maken over hoe je beleid ontwikkelt (van Rossen, 2024). Een laatste probleem dat door de respondenten en eerder onderzoek naar voren werd gebracht door de raadsleden is, dat veel raadsakkoorden bij nader inzien een rigide karakter hebben. Partijen blijken onderweg heel anders te denken over het onderwerp, het veranderen van richting, het benoemen van andere prioriteiten, of het anderszins afwijken van de oorspronkelijk overeengekomen tekst. Sommige raadsakkoorden zijn relatief concreet geformuleerd en sommige partijen willen daar meer aan vasthouden dan andere (van Kalken, 2021).

3.2 Specifieke ervaringen Als voorbeeld kan het raadsakkoord van de gemeente Velsen dienen. In dit raadsakkoord wordt een aantal maatschappelijke thema’s benoemd, waarmee de raad aan de slag wil gaan. Daarnaast bevat het raadsakkoord spelregels over de manier waarop de raad en het college, samen met de inwoners, deze thema’s wil uitwerken. Het raadsakkoord bevat financiële uitgangspunten en wordt door het college geconcretiseerd in een collegeprogramma. De financiële uitgangspunten worden verwerkt in de begrotingen: “We hebben een raadsbrede agenda bepaald in de vorm van maatschappelijke opgaven. Een maatschappelijke opgave bestaat voor ons uit een onderwerp dat in de samenleving speelt en dat door de samenleving is aangedragen bij de raadsleden. Na het vaststellen van het raadsakkoord werkt het college aan een collegeprogramma. Daarin geeft het college aan hoe het invulling geeft aan het raadsakkoord. De financiële uitgangspunten van het raadsakkoord verwerken we zoveel mogelijk in de begrotingen voor de komende jaren” (Gemeente Velsen, 2018). De gemeente Velsen verstaat onder een raadsakkoord het volgende: 

“Het is de leidraad voor de samenwerking tussen raad, college en organisatie (intern) en de samenleving, bedrijfsleven, maatschappelijke partners en regio (extern) om met elkaar te werken aan de maatschappelijke opgaven.

Het raadsakkoord

13

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

    



Het raadsakkoord beschrijft de agenda van de raad op basis van signalen uit de samenleving. Het raadsakkoord geeft de kaders voor de raad om inhoudelijk het debat te kunnen voeren. Het beschrijft de maatschappelijke opgaven en ambities. Het raadsakkoord geeft kaders aan het college. Om deze reden is het collegeprogramma een afgeleide van het raadsakkoord. Het raadsakkoord toetsen we jaarlijks aan de actualiteit. Ook het proces van de samenwerking met de samenleving, met het college en met de raad wordt regelmatig getoetst. Toetsing kan worden gevolgd door een eventuele bijstelling van het raadsakkoord. Het raadsakkoord bepreken we jaarlijks in relatie tot de perspectiefnota” (Gemeente Velsen, 2018).

Hieruit valt op te maken, dat het raadsakkoord jaarlijks wordt besproken, waarbij tevens actuele ontwikkelingen aan de orde komen. Met betrekking tot de samenwerking tussen raad en college vermeldt het raadsakkoord dat het raadsakkoord leidend is voor het collegeprogramma, dat werkoverleg plaatsvindt tussen de raad en het college en dat jaarlijks met het college wordt geëvalueerd. Met betrekking tot de werkwijze binnen de raad wordt een regiegroep voorgestaan, die aan de slag gaat met de uitwerking van de werkwijze van het raadsakkoord. Ook hier wordt voorzien in toets-momenten over de werkwijze. Jaarlijks vindt een evaluatie plaats met de raad. Opvallend is hier, dat niet wordt ingegaan op de relatie oppositie versus coalitie. De betrokkenheid van inwoners en belanghebbenden wordt op de volgende manier vormgegeven: “De raad wil de komende periode bij de uitwerking van diverse maatschappelijke opgaven, beleid en projecten nader in gesprek met de inwoners en belanghebbenden. Daarbij wil de raad samen met het college nader onderzoeken op welke (digitale) manier we dit het beste kunnen organiseren. We willen rekening houden met verschillende manieren waarop inwoners benaderd kunnen en willen worden. Uiteraard beoordelen we per opgave wat de meest passende vorm is.

Het vaststellen van het raadsakkoord markeert de start van een raadsperiode waarin we op zoek gaan naar de invulling van een gemeentebestuur dat op een vernieuwende manier in contact staat met de samenleving. Daarbij stellen we ons kwetsbaar op om te kunnen ontdekken en leren. We zien dat de huidige netwerksamenleving een andere rol vraagt, maar we willen met alle belanghebbenden ontdekken hoe deze in Velsen ingevuld moet worden. Gezamenlijk willen we ontdekken welke vorm van interactie tussen gemeentebestuur en inwoners, ondernemers, bedrijfsleven, belanghebbende organisaties en instellingen in Velsen wel en niet werkt. Daarbij geven we ook signalen aan medeoverheden als wetgeving of beleid van deze overheden knelt. Als de betrokkenen met begrip en respect voor elkaar deze uitdaging aangaan, kan dat wat ons betreft tot mooie dingen leiden die bijdragen aan een mooi resultaat voor de toekomst” (Gemeente Velsen, 2018). Dit raadsakkoord wordt nadien geëvalueerd. Uit deze evaluatie komt naar voren, dat het werken met een raadsakkoord meer van het gemeentebestuur heeft gevraagd dan alleen afspraken maken over politieke inhoud. Het bestaan van het raadsakkoord zet vooral de werkverhoudingen tussen raad en college op de agenda. Het werken met een werk/regiegroep Raadsakkoord wordt als positief ervaren. De werkgroep adresseert en voorkomt knelpunten.

Ook kan op die manier de nodige reflectie worden gemobiliseerd, niet alleen op het proces,

Het raadsakkoord

14

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

maar ook op houding, vaardigheden en gedrag. Juist dit leervermogen is bepalend voor het succes van het raadsakkoord. Hiermee blijkt ook dat het raadsakkoord vooral een symbolische werking heeft. Het zijn niet zozeer de inhoudelijke afspraken over bijvoorbeeld klimaat en participatie die de maat bepalen, maar de nieuwe manier van samenspel in het gemeentebestuur die leidend is. De inrichting van het beleid- en besluitvormingsproces bepaalt uiteindelijk de effectiviteit. “Heldere politieke prioritering en de bijbehorende inrichting van beleidsprocessen, maar ook heldere afspraken en verwachtingen over rollen van elk van de organen van het gemeentebestuur zijn noodzakelijk en bepalend voor de effectiviteit van een raadsakkoord” (Gemeente Velsen, 2022). Voor de raad vormt participatie één van de belangrijkste motivaties om raadsbrede samenwerking te zoeken. Het raadsakkoord kent een lange aanloop, waarbij het begin niet gelukkig verloopt. Zeker in de beginfase is een tegenstelling tussen coalitie en oppositie waar te nemen, een tegenstelling die in de hand werd gewerkt doordat tegelijkertijd een coalitieakkoord wordt vormgegeven. Nadat uiteindelijk het raadsakkoord wordt vastgesteld, treffen raad, college en ambtelijke organisatie elkaar informeel en wordt besloten om een werk/regiegroep in te stellen.

Deze groep besluit dat het werken met een raadsakkoord een lerende organisatie vraagt en de informele bijeenkomsten worden gecontinueerd. Tijdens deze bijeenkomsten wordt gereflecteerd op de nieuwe manier van samenwerking. Het blijkt dat raads- en collegeleden open staan voor reflectie en dat men zeer bereid is om te leren en om de samenwerking te verbeteren. “Achteraf gezien startte de raad van Velsen niet volledig uit die positie. De aanleg was er, maar het proces van eenwording was niet voltrokken. Echter, geduld en de ambitie om er toch uit te komen, konden groeien op de voedingsbodem van een omgeving waar men open tegen elkaar kon zijn. Om juist verschillen te bespreken en samen het proces voor een oplossing te ontwerpen. Daarnaast startte de raad met een zekere mate van handelingsverlegenheid. De opdrachtgevende rol vereist vaardigheden en, om het zo maar te noemen, bestuurlijke zelfverzekerdheid. In de uiteindelijke producten, het akkoord zelf, maar ook de raadsvoorstellen die er uit voortvloeiden, is die worsteling niet te herkennen. Maar het mag niet worden vergeten dat ze er wel was. Door de soms nog zoekende raad ontstond een open speelveld, een vrije ruimte voor college en in zekere zin voor de ambtelijke organisatie.

Het bleek eenvoudig de bestuurlijke processen doorgang te laten vinden, zonder de rol van de raad, terwijl de volksvertegenwoordiging het juist nodig had aangesproken te worden op de besluiten debatvaardigheid en rolneming” (Gemeente Velsen, 2022, p. 20). Achteraf merkt men op, dat de reflectiegesprekken zinvoller zijn dan het akkoord zelf. Het akkoord is in zekere zin symbolisch. De voordelen van het werken met een raadsakkoord zijn vooral te zien bij het organiseren van een nieuwe bestuurscultuur. Zaken waar anders geen urgentie voor was gezien, staan nu met het ‘excuus’ van het raadsakkoord toch op de agenda. Cruciaal voor de effectiviteit van het raadsakkoord is het monitoren. Dit monitoren richt zich niet alleen op de inhoudelijke voortgang, maar zeker ook op de samenwerking tussen raadsleden en tussen raad en college (Gemeente Velsen, 2022).

Het raadsakkoord

15

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Hoofdstuk 4 Welke doelstellingen en motieven heeft de gemeenteraad van SWF met betrekking tot een raadsakkoord? 4.1 Inleiding Van belang is, dat overeenstemming bestaat over de doelstelling van het raadsakkoord. Het raadsakkoord kan tot doelstelling hebben om te komen tot een inhoudelijk raadsbreed akkoord, het kan dienen om juist verschillende partijen te verbinden en een combinatie is uiteraard ook mogelijk (Rekenkamer Tilburg, 2022). Om de ambitie en doelstellingen van een raadsakkoord in SWF te traceren, zijn tijdens dit onderzoek gesprekken met raadsleden gevoerd over de doelstellingen die men beoogt met een raadsakkoord, maar ook over de vraag waarom die doelstelling nu lastig te realiseren is. Als iedereen dezelfde ambitie al heeft, waarom is deze ambitie dan nog niet gerealiseerd? Hoe kunnen de huidige verhoudingen tussen de coalitie en de oppositie en tussen de raad en het college beschreven worden en behoeven die verhoudingen verbetering? Ook deze vragen kwamen aan de orde tijdens de gesprekken met de raadsleden. In deze fase dient dus niet alleen de doelstelling van het raadsakkoord zelf, maar ook de reden waarom deze doelstelling nu nog niet gerealiseerd is, inzichtelijk gemaakt te worden (van Kalken, 2021). Ook deze achterliggende oorzaken moeten in deze stap op tafel komen.

Los van de vraag in hoeverre een raadsakkoord toegevoegde waarde kan hebben, is de respondenten ook gevraagd naar aanbevelingen die betrekking hebben op de huidige werkwijze.

4.2 Toegevoegde waarde De vraag welke ambities en doelstellingen in SWF verbonden kunnen worden aan een raadsakkoord, wordt door de respondenten verschillend beantwoord. Sommigen stellen zich op het standpunt dat een raadsakkoord in beginsel geen toegevoegde waarde heeft. Sterker gesteld: bij het afsluiten van een raadsakkoord wordt het lastiger om in een later stadium bij de uitwerking van dat akkoord nog een contrair standpunt te verkondigen. De vrijheid om tijdens de raadsperiode ieder voorstel op zichzelf te beoordelen, wordt van groot belang geacht en de vrees bestaat dat deze vrijheid afneemt door het afsluiten van een raadsakkoord. In de uitwerking worden soms afslagen genomen waar je het niet mee eens bent en dan is contrair gaan erg lastig, want je hebt je handtekening onder dat akkoord gezet, zo wordt opgemerkt in dit verband. Anderen sluiten hierop aan: tijdens de rit kunnen zich onvoorziene omstandigheden voordoen en dan is flexibiliteit noodzakelijk. Een raadsakkoord zul je dan eerder op hoofdlijnen moeten vormgeven en desgewenst moeten bijstellen. Giet het akkoord niet in beton, wordt in dit verband wel opgemerkt. Aan de andere kant wordt aangegeven dat het raadsakkoord dan zijn richtinggevende functie verliest en daarmee eigenlijk zijn toegevoegde waarde. Anderen zien hier juist de toegevoegde waarde van een raadsakkoord.

Op dit moment wordt het coalitie akkoord als beklemmend ervaren. Als de omstandigheden wijzigen, zoals nu het geval is met het ravijnjaar, kun je eigenlijk geen kant meer op met zo’n coalitieakkoord, zo wordt opgemerkt. In het coalitieakkoord staan namelijk een boel ambities en nu de budgetten

Het raadsakkoord

16

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

teruglopen, zit je helemaal klem met zo’n coalitieakkoord. Dan zou een raadsakkoord op hoofdlijnen, waarin de mogelijkheid bestaat om rekening te houden met onvoorziene ontwikkelingen, zeer nuttig kunnen zijn. Zeker als dit raadsbreed wordt vastgesteld. Het is dan aan het college om dit raadsakkoord verder uit te werken en de uitwerking weer terug te leggen bij de raad. Deze toegevoegde waarde wordt ook door anderen gezien. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid om te anticiperen op onvoorziene ontwikkelingen, die elkaar in deze tijd steeds sneller afwisselen. De besluitvorming zou dan veel efficiënter kunnen verlopen, want het college heeft dan op basis van een raadsakkoord al een zekere richting, zo wordt gesteld in dit verband. Een raadsakkoord biedt de mogelijkheid om samen inhoudelijke lijnen uit te zetten en draagvlak te creëren, hetgeen juist bij een vrij versnipperde raad van grote waarde kan zijn, merken anderen op. Zo’n raadsakkoord zal flexibel moeten zijn, maar aan de andere kant op hoofdlijnen kaders moeten uitzetten, bijvoorbeeld financiële kaders, zo merken sommigen op. Andere respondenten vinden het werken met een coalitieakkoord juist prettig, omdat het coalitieakkoord doorgaans concreter is dan een raadsakkoord. Op een coalitieakkoord kun je elkaar tenminste aanspreken, een raadsakkoord is toch vrij abstract en dan dus ook te vrijblijvend.

Voor een concreet raadsakkoord krijg je nooit alle raadshanden op elkaar en dan wordt het uiteindelijk toch weer een soort coalitieakkoord van een gedeelte van de raad. Andere respondenten sluiten hierop aan: een raadsakkoord is toch per definitie gericht op de steun van de gehele raad en dan wordt zo’n akkoord per definitie abstract en grijs. In dit verband wordt wel gewezen op een trade off: hoe meer draagvlak je beoogt, hoe abstracter je gaat formuleren en hoe grijzer het wordt. Deze gedachte wordt ook door anderen gedeeld. Bovendien is het maken van een coalitieakkoord met drie partijen al niet zo makkelijk, laat staan hoe dat is met een raadsakkoord: we hebben immers heel veel partijen in de raad. Vrijwel alle respondenten zien een raadsakkoord eerder als document waar overeenstemming over bestaat en niet zozeer als document dat thema’s benoemt waar juist geen overeenstemming over is. Van zo’n laatste document wordt niet snel de toegevoegde waarde gezien door de respondenten. Respondenten geven aan, dat het nut van een raadsakkoord in beginsel bepaald wordt door de verkiezingsuitslag volgend jaar. Als je zitting kan nemen in de coalitie, dan heeft een raadsakkoord minder nut, maar als je plaatsneemt in de oppositie, dan kan een raadsakkoord wel toegevoegde waarde hebben.

Je kan dan als oppositiepartij op sommige dossiers de handen op elkaar krijgen en dit vertalen naar een raadsakkoord. Andere respondenten vullen hierop aan: als coalitiepartij loop je de kans de regie uit handen te geven met een raadsakkoord, een coalitieakkoord biedt dan toch meer mogelijkheid je eigen standpunten naar voren te brengen. Anderen bestrijden de gedachte, dat een raadsakkoord nut voor de oppositie kan opleveren: ook vanuit de oppositie ziet men niet altijd een toegevoegde waarde van een raadsakkoord. Anderen nuanceren deze gedachten en brengen een onderscheid aan tussen een raadsakkoord dat zich richt op inhoud en een raadsakkoord dat zich richt op samenwerking. Je kan een raadsakkoord immers richten op inhoudelijke thema’s, maar ook op procesafspraken. Het is moeilijk om nu al een raadsakkoord te richten op inhoudelijke thema’s, want die invulling kan eigenlijk pas na de verkiezingen plaatsvinden. Je zou anders over je eigen graf regeren. Deze gedachte wordt vrij breed gedeeld. Weer andere respondenten zijn hier stelliger. In beginsel bepaalt de kiezer. Een coalitie heeft de meerderheid van de zetels en dus van de kiezers. Dan is het ook logisch dat inhoudelijk de coalitie een akkoord vormgeeft: dit akkoord kan immers rekenen op het meeste draagvlak, ook van de kiezers.

Een andere respondent stelt, dat je een inhoudelijk raadsakkoord moeilijk kan vormgeven voor de komende verkiezingen, maar dat het

Het raadsakkoord

17

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

na die tijd zeer wel mogelijk is om een raadsakkoord vorm te geven. Dit akkoord zou dan zelfs in samenspraak met de samenleving vorm kunnen krijgen. Je zou kaders en principebesluiten kunnen voorleggen aan de inwoners om op die manier meer inhoudelijk draagvlak van de inwoners zelf te krijgen voor de voorgestelde inhoudelijke lijn. Weer anderen stellen, dat je nu voor de verkiezingstijd best kan afspreken dat er een raadsakkoord komt na de verkiezingen. De inhoudelijke uitwerking volgt dan na de verkiezingen. Denkbaar is, om voorafgaand aan de verkiezingen aan te geven dat gewerkt zal worden met een raadsakkoord en dat na de verkiezingen dit raadsakkoord inhoudelijk wordt vormgegeven, zo bevestigen andere respondenten. Tijdens de vorige verkiezingen bracht men de gedachte van een raadsakkoord pas in vlak na de verkiezingen. Dan is iedereen bezig met de formatie en is er eigenlijk geen tijd om ook nog na te denken over een eventueel raadsakkoord. Dat kun je voor zijn, door er juist nu al over na te denken, zo wordt gesteld. Procesafspraken kunnen echter nu al wel gemaakt worden, ook voor de verkiezingen. De huidige manier van samenwerking binnen de raad wordt volgens deze respondenten als bijzonder prettig ervaren en je zou deze huidige manier kunnen laten neerslaan in een procesmatig raadsakkoord.

Dat zou een nuttige handleiding kunnen zijn voor nieuwe raadsleden later, na de volgende verkiezingen. Die procesafspraken kunnen betrekking hebben op de omgangsvormen, het vinden van meerderheden in de raad en op samenwerking. Op die manier kan een procesmatig raadsakkoord de huidige manier van samenwerking borgen en continueren. Een andere respondent merkt in dit verband op, dat in een raadsakkoord zeker ook procesafspraken opgenomen kunnen worden die betrekking hebben op de aanstelling van wethouders. Denkbaar is, dat in de toekomst wethouders op basis van kennis en ervaring en niet op basis van een politieke kleur worden aangesteld, zo wordt gesteld. Deze gedachte wordt ook gevolgd door andere respondenten. Het aantrekken van wethouders van buiten wordt niet door iedere respondent toegejuicht. Je kan beter een wethouder uit de gemeente zelf hebben, ook al is deze misschien wat minder ervaren, dan een inhoudelijke topper van buiten. De herkenbaarheid en de kennis van SWF wordt dan belangrijker gevonden. Een procesmatig raadsakkoord heeft zeker zijn toegevoegde waarde, wordt door andere respondenten bevestigd. Hierin kunnen afspraken worden opgenomen over de manier van samenwerken, hoe we de besluitvorming organiseren, hoe we willen besturen en hoe we invulling geven aan lokale democratie.

We kunnen in een procesmatig raadsakkoord ook zeker aangeven hoe we de inwoners willen betrekken, zo wordt gesteld. Op dit moment ligt de drempel voor inwoners om te participeren in de besluitvorming vrij hoog en we kunnen in een raadsakkoord dan aangeven hoe we die drempel kunnen verlagen. De gedachte om via het raadsakkoord inwoners te betrekken, wordt ook verwoord door andere respondenten. Het betrekken van inwoners kan op verschillende manieren. Burgerparticipatie en het inzetten van ervaringsdeskundigen wordt bijvoorbeeld nu gemist en hier zouden zeer wel afspraken over gemaakt kunnen worden in het raadsakkoord. Het gevaar bestaat nu, dat beleid onvoldoende aansluit op de belevingswereld van inwoners en ervaringsdeskundigen en het betrekken hiervan zou zeker toegevoegde waarde kunnen hebben. Sommige respondenten zouden de inspraak van inwoners willen versterken en hier kan een raadsakkoord zeker behulpzaam zijn. We hebben nu nog geen echte visie over hoe we inwoners betrekken in de besluitvorming en daar kan een raadsakkoord zeker toegevoegde waarde bieden. Dit akkoord zou dan bijvoorbeeld in kunnen gaan op de manier waarop inwoners aan het woord kunnen komen en kunnen mee praten tijdens de vergaderingen, zo wordt gesteld.

Het raadsakkoord

18

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Denkbaar is ook dat het raadsakkoord zelf wordt gecommuniceerd richting inwoners die daar zienswijzen op kunnen indienen. Anderen zien hier minder heil in. Ons verkiezingsprogramma, maar ook onze inbreng in de discussies, is al behoorlijk gebaseerd op input vanuit de inwoners. Afspraken hierover maken levert dan minder toegevoegde waarde op, zo wordt gesteld. Anderen stellen juist dat SWF nu al zeer actieve inwoners heeft die zeer actief betrokken zijn bij de lokale politiek. Je zou in dit verband wel een akkoord inhoudelijk kunnen voorleggen aan de inwoners om inspraak hierop te mobiliseren, zo wordt gesteld. Maar het maken van procedurele afspraken om inwoners nog meer te betrekken, heeft minder toegevoegde waarde. Anderen zien echter ook in een procesmatig raadsakkoord geen toegevoegde waarde. We hebben nu al ongeschreven regels over de manier van samenwerken en die blijven ongewijzigd, ook zonder raadsakkoord. Misschien zou je op één A-4 tje wat afspraken kunnen vastleggen over hoe je de raad meeneemt, maar daar blijft het dan eigenlijk wel bij, zo wordt wel opgemerkt. Anderen sluiten hierop aan: de manier waarop we bijvoorbeeld nu wethouders aanstellen werkt erg goed en deze werkwijze zouden we niet moeten veranderen. Weer anderen stellen, dat een raadsakkoord in welke vorm dan ook, geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het huidige coalitie akkoord.

Het coalitie akkoord komt namelijk op al goed tegemoet aan wensen en ambities die oppositie partijen hebben. Het nut van een afspraak dat met wisselende meerderheden wordt gewerkt, wordt niet altijd even sterk gevoeld. Dat is immers nu ook al mogelijk, zo stellen sommige respondenten. Ook nu is het in principe mogelijk om de handen op elkaar te krijgen voor een goed voorstel, ook als oppositielid, zo wordt door enkele respondenten gesteld. Als je inhoudelijk een goed punt hebt en hier de juiste voorbereiding voor treft, dan krijg je de handen zeker op elkaar, of je nu van de oppositie of van de coalitie bent, zo wordt door meerdere respondenten gesteld. Wel is het raadzaam om dan vooraf even een belrondje in te lassen. Het moet je daarnaast ook gegund worden, zo wordt in dit verband gesteld. Ook anderen wijzen op deze gunfactor: politiek is soms ook elkaar iets gunnen en dat kan vrij bepalend zijn voor de stemverhoudingen in de raad. Respondenten wijzen in dit verband op het feit dat de coalitie nu meer verdeeld is dan vroeger. Dit biedt ruimte voor de oppositie om een meerderheid te bemachtigen voor een voorstel. Hieraan wordt toegevoegd, dat het mobiliseren van een meerderheid meer kans van slagen heeft, als het voorstel enigszins in lijn ligt met het coalitieakkoord.

Een geheel nieuw voorstel, buiten het coalitieakkoord om, zal heel kritisch beoordeeld worden door de coalitiepartijen, wordt in dit verband opgemerkt. Ook kunnen ongedekte voorstellen de nodige kritische reflectie verwachten, in ieder geval van de coalitie. Door verschillende respondenten wordt aangegeven, dat de oppositie over het algemeen niet veelvuldig met inhoudelijk echt nieuwe voorstellen komt, enkele uitzonderingen daargelaten. Nu wordt eigenlijk al relatief veel met wisselende meerderheden gewerkt, zo wordt gesteld. Er zijn wel voorstellen bekend, waarop twee keer geamendeerd werd en waar één motie op werd ingediend. Uiteindelijk heeft geen van deze (inclusief het voorstel zelf) het gehaald, maar wel steeds met een andere meerderheid. De cultuur binnen de raad neigt eigenlijk al naar wisselende meerderheden en niet zozeer naar een coalitie oppositie controverse, zo wordt gesteld. Andere respondenten stellen in dit verband echter dat het vrij lastig is om als oppositielid een meerderheid te krijgen voor een goed voorstel. Moties en amendement lukt over het algemeen nog wel, maar een geheel uitgewerkt voorstel is voor een oppositiepartij lastig vorm te geven en door de besluitvorming heen te krijgen. Dat ligt ook aan het feit dat de oppositie niet als

Het raadsakkoord

19

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

één geheel opereert, uiteraard, wordt in dit verband gesteld door sommige respondenten. De versnippering binnen de oppositie wordt ook door andere respondenten opgemerkt. Dit biedt ook wel heel veel ruimte voor de coalitie, zo wordt gesteld. Weer anderen stellen, dat in het verleden de oppositie meer als één eenheid opereerde. Nu zoekt men elkaar wel op, maar vaak op initiatief van een oppositiepartij (overigens niet altijd dezelfde). Een mogelijke samenwerking tussen oppositiepartijen ontstaat dan tijdens de besluitvorming. Ook wordt gewezen op het feit dat nieuwe voorstellen stranden omdat zij zich slecht zouden verhouden tot Rijksbeleid of dat ambtelijk tegengas wordt gegeven. Andere respondenten wijzen in dit verband op het feit, dat binnen de fracties zelf soms verdeeldheid bestaat. Dat is uiteraard goed voor de democratie, maar maakt het borgen van een meerderheid niet altijd eenvoudig, zo wordt gesteld. De verdeeldheid binnen sommige fracties valt ook andere respondenten op. We hebben al vrij veel fracties in de raad, maar omdat deze intern soms verdeeld zijn, is het niet eenvoudig vooraf een meerderheid te krijgen voor een punt. Bovendien is het soms raadzaam om als raadslid of fractie een minderheidsstandpunt in te nemen, stellen respondenten op dit punt. Andere bevestigen dit.

Soms wordt een amendement of motie ingediend, waarvan vooraf bekend is dat daar geen meerderheid voor gevonden wordt. Dat amendement of die motie wordt dan eerder voor de pers en de tribune ingediend. Dit ‘misbruik’ van amendementen en moties wordt ook door andere respondenten herkend. Maar hier wordt doorgaans ook op gecorrigeerd, zeker tijdens het informeel samenzijn na de vergadering, zo wordt aangegeven. In dit verband wordt ook wel geconstateerd dat sommige raadsleden op sommige dossiers vrij consistent tegenstemmen. Dit kan ook verband houden met de indruk van sommige raadsleden dat er te weinig geluisterd wordt naar de raad. Het afsluiten van een raadsakkoord vermindert verder de mogelijkheid om je als fractie goed zichtbaar te maken richting de inwoners, zo geven respondenten aan. Bij een raadsakkoord sneeuwen je eigen standpunten snel onder: zo’n akkoord moet je uitpolderen en is dan per definitie erg grijs en abstract. Andere respondenten stellen in dit verband dat het nu al moeilijk is om je als partij te onderscheiden. Een raadsbreed akkoord vermindert het onderscheidend vermogen nog meer: het uiteindelijk akkoord zal dan een groot grijs verhaal worden, een groot compromis, dat zo abstract geformuleerd is, dat het eigenlijk inhoudelijk geen betekenis meer heeft en waarbij je als partij je eigen gezicht verloren hebt.

Verder bestaat de vrees, dat door het afsluiten van een raadsakkoord het politieke debat in de raad niet meer gevoerd wordt. Inwoners hebben echter recht op dit debat, waarin de standpunten van fracties verduidelijkt en onderbouwd worden. Anderen stellen echter, dat op dit moment discussies onnodig lang duren. Mede doordat de raad uit veel verschillende fracties bestaat, ontstaat het gevaar op ‘eindeloos lange’ discussies. We zouden korter en bondiger kunnen spreken met elkaar, zo wordt in dit verband aangegeven. Weer andere respondenten missen het debat, maar wijten dit meer aan de structuur. Door vast te houden aan twee spreekrondes wordt er eigenlijk helemaal niet gereageerd op elkaar. Men leest standpunten voor, maar debatteert niet met elkaar. Andere respondenten vullen hierop aan: nu wordt soms gediscussieerd met het college, maar niet met raadsleden zelf. We lezen onze voorgeschreven teksten op en dat is het dan ook wel zo’n beetje. Er wordt niet echt inhoudelijk op elkaar gereageerd. Het gevaar bestaat, dat dit patroon door een raadsakkoord versterkt wordt, zo geven sommigen aan. Weer anderen missen de inhoudelijke discussie en wijten dit aan de commissie- en raadsstructuur. Eigenlijk worden standpunten al voor de commissie bepaald en vervolgens in de commissie uitgewisseld.

In de raad is het dan vaak een hamerstuk en de echte discussie wordt nergens gevoerd, zo wordt gesteld.

Het raadsakkoord

20

Rekenkamer Súdwest-Fryslân

Sommige respondenten geven echter aan, dat op dit moment goed gediscussieerd wordt met elkaar. Er is nog geen echt vuurwerk, maar dat was ook niet nodig. De komende begroting zal tot meer discussie leiden, aangezien daar moeilijke knopen moeten worden doorgehakt, zo is de verwachting. Anderen stellen juist, dat de discussie nu ontbreekt omdat er weinig financiële middelen zijn en dus minder mogelijkheden zijn om te verkennen met elkaar. Anderen missen een overkoepelende visie op de gemeente als geheel. Zonder deze visie is het vrij lastig discussiëren en heb je de neiging de details in te schieten of mee te gaan met de waan van de dag. Op dit moment wordt goed gediscussieerd op inhoud en niet op persoon, zo wordt gesteld. Incidenteel komt het echter wel voor, dat de discussies juist zeer persoonlijk worden, merken anderen op. Gelukkig wordt spelen op de persoon vrij snel gecorrigeerd binnen de raad, zo stelt een respondent in dit verband. Respondenten wijzen erop, dat raadswerk zich niet alleen in de raadzaal voltrekt. Het is de bedoeling dat je juist met mensen buiten de raad in gesprek gaat en erachter komt wat nu daadwerkelijk leeft onder de inwoners. Die informatie is onschatbaar en neem je vervolgens mee naar de raadszaal, zo wordt wel gesteld. Ook bezoeken die worden georganiseerd door het college of de griffie kunnen zeer waardevol zijn, zo geven respondenten aan.