Bijlage 1 - Onderzoeksrapport Het raadsakkoord
Tekst van het document
Blauw: dit zou een valide argument kunnen zijn voor SWF. Groen: dit argument wordt op dit moment al als zodanig ervaren binnen SWF. Zwart: niet van toepassing op SWF.
Het raadsakkoord
42
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoofdstuk 7 Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot het raadsakkoord? 7.1 Een raadsakkoord of juist niet? Als de primaire doelstellingen die men doorgaans toedicht aan een raadsakkoord worden afgezet tegen de respons vanuit de raadsleden zelf, kan geconstateerd worden, dat deze primaire doelstellingen in SWF ook zonder raadsakkoord worden gerealiseerd. Zo ervaren respondenten geen te grote tegenstellingen tussen coalitie en oppositie en zijn de verhoudingen tussen college en raad op dit moment helder en wenselijk. Wel zou een raadsakkoord de betrokkenheid van inwoners kunnen versterken. Dit zou dan zowel een procesmatig als een inhoudelijk raadsakkoord kunnen zijn. Procesmatig kan het raadsakkoord aangeven hoe inwoners kunnen participeren in de politieke besluitvorming. Op die manier zou betrokkenheid van inwoners versterkt kunnen worden. Een inhoudelijk raadsakkoord zou pas na de verkiezingen van 2026 vormgegeven kunnen worden. Dit akkoord kan voorgelegd worden aan de inwoners om op die manier nog meer draagvlak te creëren voor het beleid dat men voorstaat. Een procesmatig raadsakkoord, enkel gericht op de samenwerking binnen de raad en tussen de raad en het college, heeft in SWF vermoedelijk minder toegevoegde waarde. Zoals gesteld, wordt geen grote tegenstelling tussen coalitie en oppositie ervaren en wordt ook geen stringente coalitiedwang ervaren.
Het is nu ook al voor oppositiepartijen mogelijk om een meerderheid te krijgen voor een voorstel, zeker in de vorm van moties en amendementen. De gedachte om wethouders van buitenaf aan te stellen wordt niet universeel gedeeld. De herkenbaarheid binnen de gemeenschap en de kennis van SWF wordt van groot belang geacht en dit zal vermoedelijk minder zijn bij wethouders die van buiten komen. Zeker als je na de verkiezingen onderdeel uitmaakt van de oppositie, kan een inhoudelijk raadsakkoord van toegevoegde waarde zijn. De idee dat een inhoudelijk raadsakkoord de kwaliteit van het debat in de raad faciliteert, wordt niet gedeeld door de respondenten. Deze kwaliteit wordt deels bepaald door de het systeem van twee spreekrondes en door de commissiestructuur. Dit kan ertoe leiden dat standpunten voor de commissievergaderingen ingenomen worden en enkel worden uitgewisseld en dat in de raadsvergadering zelf eigenlijk geen discussie tussen raadsleden meer plaatsvindt. De gedachte dat je met een raadsakkoord dichter bij het verkiezingsprogramma kan blijven staan, wordt in SWF minder breed gedeeld. Het onderscheidend vermogen van fracties wordt op dit moment via moties en amendementen tot uitdrukking gebracht en van deze instrumenten wordt goed gebruik gemaakt, zo is de indruk.
Ook het stellen van schriftelijke vragen, waarbij de beantwoording kenbaar wordt gemaakt aan de hele raad, kan het onderscheidend vermogen versterken en bevordert daarnaast de inhoudelijke discussie. Men heeft niet de indruk dat het zwaartepunt van de inhoudelijke discussie in de formatieperiode ligt. Gedurende de gehele raadsperiode worden uiteenlopende thema’s geagendeerd. Zaak blijft wel, om deze thema’s te doseren en te prioriteren: op dit moment komen vrij veel agendapunten op de lange termijn agenda terecht. Bij de vormgeving van een inhoudelijk raadsakkoord doet zich een dilemma voor. Hoe breder het draagvlak dat men zoekt voor een raadsakkoord, hoe abstracter de formuleringen zullen zijn. Een te abstract raadsakkoord loopt echter het gevaar te weinig richtinggevend te zijn,
Het raadsakkoord
43
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
zeker als het raadsakkoord geen financiële kaders bevat. Een tweede dilemma betreft de mogelijkheid om te af te wijken van het raadsakkoord. Een concreet raadsakkoord biedt weliswaar concrete uitgangspunten en richting, maar biedt minder mogelijkheid om deze uitgangspunten en richting bij te stellen, mochten externe ontwikkelingen daartoe aanleiding geven. Men zou dan het gehele raadsakkoord moeten openbreken. Deze dilemma’s doen zich overigens ook nu al voor bij de wording van een coalitieakkoord. Hoe meer partijen deelnemen aan de coalitieonderhandelingen, hoe abstracter dat akkoord doorgaans geformuleerd wordt. Hoe concreter een coalitieakkoord is vormgegeven, hoe minder ruimte er bestaat om binnen de kaders van het akkoord de richting bij te stellen. Over het algemeen pleiten respondenten voor een hoger abstractieniveau, maar wijzen wel op het gevaar dat het raadsakkoord hiermee ‘grijs’ kan worden. Samengevat zou in SWF een inhoudelijk raadsakkoord overwogen kunnen worden dat er primair toe dient inwoners sterker te betrekken bij de politieke besluitvorming en onder inwoners een nog groter draagvlak te creëren voor de gekozen richting. Procesmatig kan dit raadsakkoord aangeven hoe inwoners kunnen participeren in de politieke besluitvorming. Inhoudelijk kan dit raadsakkoord zelfs worden voorgelegd aan de inwoners, die hier vervolgens op kunnen reageren.
Inhoudelijk kan dit raadsakkoord pas na de verkiezingen in 2026 vormgegeven worden. Het raadsakkoord zal enerzijds voldoende concreet moeten zijn: richting de inwoners zal duidelijk moeten zijn welke richting men voorstaat. Anderzijds zal het raadsakkoord ook de mogelijkheid moeten bieden om deze richting aan te passen als de omstandigheden daartoe aanleiding geven. Aangezien een dergelijk raadsakkoord zowel inhoudelijk als procesmatig gericht is op de inwoners en niet zozeer op de raadsleden zelf, valt dit raadsakkoord niet direct onder te brengen binnen de vierdeling die in het tweede hoofdstuk is gemaakt. Bij de wording van een dergelijk raadsakkoord dient men op voorhand sommige vraagstukken te doordenken. Het aanbieden van mogelijkheden om te participeren in politieke besluitvorming kan al snel de indruk wekken dat inwoners daarmee dezelfde verantwoordelijkheid hebben als raadsleden zelf. Bedacht moet echter worden, dat de raad als geheel aangemerkt wordt als bestuursorgaan. Dit impliceert dat de raad de publiekrechtelijke bevoegdheid en soms zelfs de plicht heeft om eenzijdige besluiten te nemen. Deze bevoegdheid heeft een inwoner niet. Het aanbieden van een inhoudelijk raadsakkoord aan de inwoners kan verder de indruk wekken dat iedere kritische reflectie van inwoners leidt tot een inhoudelijke bijstelling van het raadsakkoord.
Ook dit zal in de praktijk niet altijd mogelijk zijn. Input van inwoners zal vermoedelijk niet altijd homogeen zijn, terwijl uitgangspunten in een raadsakkoord veelal zijn gebaseerd op een soms fragiel evenwicht tussen de verschillende standpunten in de raad. Het bijstellen van het raadsakkoord kan dan dat evenwicht verstoren.
7.2 Aanbevelingen met betrekking tot de huidige werkwijze Los van de vraag naar de toegevoegde waarde van een raadsakkoord, geven de respondenten enkele aanbevelingen mee die betrekking hebben op de huidige werkwijze. Hoewel goed gebruik wordt gemaakt van moties en amendementen, zou meer gebruik kunnen worden gemaakt van het stellen van schriftelijke vragen. Vragen worden ambtelijk snel en goed beantwoord en deze beantwoording draagt bij aan de kwaliteit van de discussie in de raadszaal.
Het raadsakkoord
44
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Raadsvoorstellen zouden beter gelezen kunnen worden, zo wordt door relatief veel respondenten aangegeven. Hier worden verschillende verklaringen voor gegeven. Soms worden raadsstukken laat opgeleverd, zijn er veel voorstellen die in één keer worden opgeleverd en zijn de stukken niet altijd even toegankelijk. Ook is het vinden van een balans tussen raadswerk, ander werk en privé niet altijd eenvoudig. De discussie in de raadszaal zou zich wat meer op hoofdlijnen kunnen beperken. Hoewel het makkelijk is om in details te verzanden en op details te scoren, kan de grote lijn daarmee wat zoek raken. Aanbevolen wordt om informatie- of voorlichtingsavonden goed te bezoeken. Ook zouden raadsleden vaker aanwezig mogen zijn in commissie- en raadsvergaderingen. Binnen de raad en binnen de fracties is systeemgeheugen van belang om continuïteit te borgen. Nieuwe raadsleden zouden door meer ervaren raadsleden ingewerkt kunnen worden en het goed inlezen en laten bijpraten wordt daartoe van groot belang geacht. De huidige structuur waarin gewerkt wordt met twee spreekrondes zou heroverwogen kunnen worden. Sommigen stellen dat deze structuur weinig mogelijkheid biedt om echt te reageren op elkaar. Anderen stellen, dat je altijd kan interrumperen en dat zonder deze structuur de discussies vermoedelijk erg lang gaan duren.
De functies van een commissievergadering en een raadsvergadering kunnen beter uitgelijnd worden ten opzichte van elkaar. Nu worden standpunten al voor de commissie ingenomen en uitgewisseld in de commissie, zodat voor de raadsvergadering enkel nog een hamerstuk overblijft. Een optie kan zijn, om de commissievergadering te richten op oordeelsvorming (ten behoeve van standpuntbepaling) en dat de raadsvergadering dient ter besluitvorming (door hier de inhoudelijke discussie te voeren).
Het raadsakkoord
45
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Hoofdstuk 8 Wat vergt een raadsakkoord van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie? Op basis van de documentenanalyse en de gesprekken die zijn gevoerd met enkele griffiers, wethouders en raadsleden van gemeenten, die al ervaring hebben opgedaan met het werken met een raadsakkoord, kunnen de volgende voorwaarden voor een succesvol raadsakkoord worden meegegeven. Raadsbreed werken is geen recept om slechte verhoudingen te verbeteren. Het kan leiden tot beter functioneren van de gemeenteraad, maar als de verhoudingen in de raad niet goed zijn, los je dat niet op met een raadsbreed akkoord (van den Berg, 2024). Belangrijk is, dat je ver voor de verkiezingen al investeert in onderling vertrouwen (van Rossen, 2024). Van belang is, dat overeenstemming bestaat over de doelstelling van het raadsakkoord. Het raadsakkoord kan tot doelstelling hebben om te komen tot een inhoudelijk raadsbreed akkoord, het kan dienen om juist verschillende partijen te verbinden en een combinatie is uiteraard ook mogelijk (Rekenkamer Tilburg, 2022). Als men de thema’s in het raadsakkoord abstract uitwerkt, zal men deze thema’s nadien moeten concretiseren in de diverse planning & control producties. Dit zal navolgbaar dienen te zijn: duidelijk moet zijn hoe de thema’s precies vertaald zijn naar bijvoorbeeld een begroting.
Van belang is daarbij, dat wordt aangegeven wat het realiseren van de ambities uit het raadsakkoord mag kosten en gekost heeft, terwijl de ambities tevens van indicatoren en streefwaarden moeten worden voorzien (Rekenkamer Tilburg, 2022). Van groot belang is, dat men in de planning & control producties verantwoording aflegt over de voortgang van het raadsakkoord (Rekenkamer Tilburg, 2022). Raadsleden dienen terug te kunnen grijpen op het akkoord en vragen te stellen over streefwaarden. Het sturen op een raadsakkoord verdient bijzondere aandacht, ook organisatorisch. De thema’s uit een raadsakkoord lopen namelijk lang niet altijd synchroon met de programma’s uit een begroting en volgen lang niet altijd de ambtelijke organisatiestructuur (Rekenkamer Tilburg, 2022). Niet alleen de inhoudelijke thema’s zullen gemonitord moeten worden, monitoring richt zich zeker ook de manier waarop wordt samengewerkt binnen de raad en tussen de raad en het college (Gemeente Velsen, 2022). Het werken met een raadswerkgroep die toeziet op de voortgang van het raadsakkoord en periodiek het gesprek entameert met raadsleden hierover, wordt elders als positief ervaren. Ook een actieve facilitaire rol vanuit de griffie kan hier zeer behulpzaam zijn, zo wordt elders aangegeven. Elders wordt gewezen op het belang van een transparante en constructieve voorbereiding.
Het is raadzaam om met een informateur te werken die tijdens de voorbereidingen goed doorvraagt naar wat de partijen precies willen bereiken. Daarnaast moet het schrijfproces zelf transparant zijn. Tijdens het schrijfproces zal ieder raadslid de mogelijkheid moeten krijgen om input te leveren en zal duidelijk moeten zijn wat met die input gebeurt (Rekenkamer Tilburg, 2022). Een adequate informatievoorziening richting raadsleden ten behoeve van de onderhandelingen over een raadsakkoord is cruciaal voor het succes van een raadsakkoord (Rekenkamer Tilburg, 2022).
Het raadsakkoord
46
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
De tegenstelling tussen coalitie en oppositie is niet verdwenen op het moment dat het raadsakkoord wordt vastgesteld. Hoewel de vormgeving van een raadsakkoord een mooie eerste stap kan zijn om de tegenstellingen te overbruggen, blijft het een eerste stap. In de praktijk komt het te vaak voor, dat bij een eerstvolgende discussie in de raad men toch weer terugvalt op de oude patronen en tegenstellingen. De brug tussen coalitie en oppositie moet niet alleen geslagen, maar ook actief onderhouden worden (Rekenkamer Tilburg, 2022). Als het raadsakkoord gericht is op de samenwerking, verdient het aanbeveling procesafspraken op te nemen in het raadsakkoord. Zo kan worden vastgelegd dat als een partij tegen het voorstel van een eigen wethouder stemt, het college niet gelijk valt (van Kalken, 2021). Wanneer bij de vorming van het akkoord partijen specifiek worden uitgesloten heeft dit in vrijwel alle gevallen een negatief effect op de relaties in de raad tijdens de bestuursperiode (Rekenkamer Tilburg, 2022).
Het raadsakkoord
47
Rekenkamer Súdwest-Fryslân
Lijst van bestudeerde literatuur Perikle Instituut, Wat is een raadsakkoord, 3 juni 2024. Raadsakkoord.nl, 2024. Kalken, L. van e.a., Een routekaart voor raadsakkoorden, mei 2021. Rekenkamer Tilburg, Raadsvoorstel rekenkameronderzoek ‘Sturen op een akkoord’, 7 februari 2022. Rekenkamer Breda, Rekenkamerbrief over de doelen in het Bredase Bestuursakkoord 20182022, oktober, 2018. Kennispunt Lokale politieke partijen, 29 juni 2024. Interview met van Rossen en van den Berg, Kennispunt Lokale politieke partijen, 26 juni 2024. Bekkers, Raadsakkoord als lichtend voorbeeld voor ‘Den Haag’, Binnenlands Bestuur, 26 april 2021. Gemeente Velsen, Raadsakkoord Samenspel, juli 2018. Gemeente Velsen, Lessen in samenspel, 2022.
Het raadsakkoord
48