Rekenkamercommissie Steenwijkerland - Totstandkoming bestemmingsplan Eeserwold en hypermarkt.pdf

24/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Net als een bestemmingsplanprocedure, bestaat de aanvraag van een omgevingsvergunning uit een aantal stappen. De eerste stap bestaat uit het - door de aanvrager - opstellen van documenten die benodigd zijn voor de aanvraag. In het geval van een bouwwerk gaat dit om bouwtekeningen waaronder voor- en zijaanzichten en constructieberekeningen. In veel gevallen gaat de aanvrager met de gemeente in gesprek over wat de mogelijkheden zijn op de betreffende bouwlocatie. Na deze voorbereiding kan de aanvrager zijn aanvraag indienen via het OLO (omgevingsloket.nl). Hierin worden alle documenten geüpload door de aanvrager en moet een vragenlijst worden ingevuld. Vanaf het moment dat de aanvraag volledig is, heeft de gemeente acht weken de tijd om te beslissen of zij de omgevingsvergunning verleent of niet. Nadat de aanvrager zijn gegevens heeft geüpload in het OLO maakt de gemeente de aanvraag bekend in de lokale krant en op de gemeentelijke website. Na positieve besluitvorming - binnen acht weken (met eventueel verlenging van zes weken) - treedt de omgevingsvergunning in werking. Uitzondering hierop zijn bomenkap en het slopen van bouwwerken. Daarbij treedt de omgevingsvergunning pas in werking na het aflopen van de bezwaartermijn.

Een dag na het bekendmaken (artikel 6:8 lid 1 Awb) van de verlening van de omgevingsvergunning in de lokale krant en op de gemeentelijke website, kan binnen zes weken een bezwaarschrift worden ingediend. Elke gemeente heeft een bezwaarschriftencommissie die het bezwaar afweegt en beoordeelt. De bezwaarschriftencommissie adviseert het college om het bezwaar al dan niet gegrond te verklaren. Indien het bezwaar ongegrond wordt verklaard, kan de indiener van het bezwaar in beroep gaan bij de bestuursrechter. Is men het niet eens met de uitspraak van de bestuursrechter, dan kunnen zowel de aanvrager als de gemeente in hoger beroep bij de Raad van State. Uitgebreide procedure De uitgebreide procedure geldt voor (bouw)aanvragen die niet binnen het bestemmingsplan passen of waarbij sprake is van bijvoorbeeld grotere maatschappelijke risico’s. Een voorbeeld is het verbouwen van een rijksmonument (voor meer voorbeelden zie Wabo artikel 3.10, lid 1). Omdat het bouwwerk niet in het huidige bestemmingsplan past, vraagt de aanvrager de gemeente of zij bereid is om mee te werken om af te wijken van het bestemmingsplan. Een principeverzoek wordt ingediend en het college zal dan een besluit nemen om al dan niet mee te werken aan het initiatief. Na het principebesluit kan een formele aanvraag worden ingediend. Dit gaat net als de reguliere procedure via het omgevingsloket (OLO).

Ook bij de uitgebreide procedure worden vanzelfsprekend bouwtekeningen aangeleverd door de aanvrager. Er zijn echter meer documenten nodig. Zo zullen in veel gevallen milieuonderzoeken nodig zijn, moet een ruimtelijke onderbouwing worden aangeleverd, bodem- en geluidsonderzoek. Na het indienen van de aanvraag via het OLO heeft de gemeente een half jaar de tijd om te beslissen over de aanvraag van de omgevingsvergunning. Na de ontvangst van de geüploade documenten worden deze inhoudelijk beoordeeld door de gemeente. Veelal wordt gevraagd om aanvullende documenten of om verduidelijking van de aangeleverde documenten. Als alle juiste documenten zijn aangeleverd en de nadere verduidelijking heeft plaatsgevonden stelt het college een ontwerpbeschikking op. Ook stelt het college een ontwerpverklaring van geen bedenkingen namens de gemeenteraad op (VVgB). Deze liggen zes weken ter inzage. 25/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Belanghebbenden kunnen hierop een zienswijze indienen welke door het college wordt beantwoord. De gemeenteraad neemt een besluit over het al dan niet afgeven van de VVgB (een negatief besluit betekent automatisch een weigering van de omgevingsvergunning). Veel gemeenten hanteren overigens een door de gemeenteraad vastgestelde lijst van categorieën waarvoor geen aparte VVgB hoeft te worden aangevraagd.

Nadat de zienswijzen zijn beantwoord wordt de omgevingsvergunning al dan niet verleend. Het verlenen van de omgevingsvergunning wordt net als bij de reguliere procedure gepubliceerd in de lokale krant en op de gemeentelijke website. Bij de uitgebreide procedure gaat de beroepstermijn in vanaf het moment dat het besluit ter inzage wordt gelegd (artikel 6:8 lid 4 Awb). Dan gaat de beroepstermijn van zes weken van start. De verleende beschikking staat open voor een beroep bij de rechtbank. Er zijn twee mogelijkheden tot het indienen van beroep: beroep zonder verzoek om voorlopige voorziening en beroep met verzoek om voorlopige voorziening. Bij deze laatste treedt de omgevingsvergunning nog niet in werking totdat de rechter op dat verzoek heeft beslist. Na dit beroep is een hoger beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nog mogelijk. 4.3 Samenvatting In de wettelijk vastgelegde bestemmingsplanprocedure zijn vier fases te onderscheiden: de voorbereidingsfase, ontwerpfase, vaststellingsfase en beroepsfase. Indien het gaat om een initiatief van een ondernemer of bewoner, dan dient deze een principeverzoek in bij de gemeente om te polsen of de gemeente bereid is om medewerking te verlenen aan het plan en onder welke voorwaarden.

Hierop volgt al dan niet een collegebesluit waarmee het college aangeeft bereid te zijn om onder voorwaarden een bestemmingsplanprocedure op te starten. Een principebesluit biedt geen garanties, omdat de vaststelling een bevoegdheid is van de gemeenteraad en omdat een bestemmingsplan vatbaar is voor beroep. Het is vervolgens aan de aanvrager om een formele aanvraag in te dienen om een bestemmingsplanprocedure te starten. In de voorbereidingsfase wordt door de gemeenteraad een startnotitie of een Programma van Eisen (PvE) vastgesteld met daarin de kaders. In de Staatscourant en in de lokale gemeenteberichten (huis-aan-huis en digitaal) wordt een kennisgeving gepubliceerd. Daarna volgt de onderzoeksfase binnen deze voorbereidingsfase. Dit betekent dat met de vergaarde informatie omgevingsonderzoeken worden uitgevoerd. Het voorontwerp wordt vrijgegeven voor inspraak door middel van een collegebesluit. Het voorontwerp wordt gepubliceerd. In principe geldt dat het voorontwerp zes weken ter inzage ligt. Tijdens de inspraakperiode is een informatiebijeenkomst gebruikelijk. Naast publicatie wordt het voorontwerp voorgelegd aan buurgemeenten, provincie, waterschap, Rijkswaterstaat, maar bijvoorbeeld ook Prorail, Tennet en Stedin. De richtlijn is om de stakeholders zes weken de tijd te geven voor een reactie.

Nadat het voorontwerp ter inzage is gelegd, inspraak heeft plaatsgevonden en stakeholders zijn betrokken, worden alle reacties afgewogen, beoordeeld en voorzien van een antwoord. Indien nodig wordt het bestemmingsplan aangepast. Het college neemt een besluit over de beantwoording van de inspraak- en vooroverlegreacties, het ontwerpbestemmingsplan en de start van de zienswijzeperiode (dit duurt zes weken). Iedereen kan en mag een zienswijze indienen op het bestemmingsplan. Om later in beroep te kunnen gaan tegen het bestemmingsplan is het vereist dat deze stakeholders een zienswijze hebben ingediend. 26/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Na afloop van de zienswijzenfase bereidt het college de vaststelling van het bestemmingsplan voor. Het college doet een voorstel voor de beantwoording van de zienswijzen en adviseert de gemeenteraad om het plan al dan niet gewijzigd vast te stellen. De indieners van een zienswijze krijgen een afschrift van de voorgestelde beantwoording van hun zienswijze en worden uitgenodigd om eventueel mondeling een toelichting te geven aan de raadscommissie Ruimte. Het bestemmingsplan wordt vervolgens besproken met deze raadscommissie waarin inwoners en andere stakeholders eventueel gebruik kunnen maken van hun spreekrecht.

De raadscommissie Ruimte besluit of het plan wordt geagendeerd voor de raadsvergadering (als hamerstuk of als debatstuk). Na vaststelling door de gemeenteraad – al dan niet gewijzigd – wordt het vastgestelde bestemmingsplan gepubliceerd in de Staatscourant, op de gemeentelijke website en in lokale bladen. Aan indieners van zienswijzen wordt een brief gestuurd met kennisgeving van de vaststelling en de beroepstermijn bij de Raad van State. Na vaststelling van het bestemmingsplan volgt de beroepsfase van zes weken. Belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend kunnen in beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De zitting vindt meestal pas na een half jaar plaats, de uitspraak volgt vervolgens na enkele maanden. Na de uitspraak is het bestemmingsplan dus onherroepelijk (of niet). Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het vereist om een omgevingsvergunning aan te vragen voor ‘het bouwen van een bouwwerk’. Er zijn twee Wabo- procedures: de reguliere en de uitgebreide procedure. De belangrijkste verschillen in de voorbereidingsprocedure zijn beslistermijn en de wijze waarop bezwaar wordt gemaakt. De reguliere procedure wordt gehanteerd voor bouwwerken die binnen het bestemmingsplan passen. Daarom is voor de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt de reguliere procedure gevolgd.

In de reguliere procedure wordt binnen acht weken besloten over de omgevingsvergunning. De eerste stap voor de aanvraag van een omgevingsvergunning is het opstellen van documenten die benodigd zijn voor de aanvraag. In veel gevallen gaat de aanvrager met de gemeente in gesprek over wat de mogelijkheden zijn op de betreffende bouwlocatie. Na deze voorbereiding kan de aanvrager zijn aanvraag indienen via het OLO (omgevingsloket.nl). Vanaf het moment dat de aanvraag volledig is, heeft de gemeente acht weken de tijd om te beslissen of zij de omgevingsvergunning verleent of niet. De gemeente maakt de aanvraag bekend in de lokale krant en op de gemeentelijke website. Na positieve besluitvorming - binnen acht weken (met eventueel verlenging van zes weken) - treedt de omgevingsvergunning in werking. Een dag na het bekendmaken van de verlening van de omgevingsvergunning in de lokale krant en op de gemeentelijke website, kan binnen zes weken een bezwaarschrift worden ingediend. De bezwaarschriftencommissie adviseert het college om het bezwaar al dan niet gegrond te verklaren. Indien het bezwaar ongegrond wordt verklaard, kan de indiener van het bezwaar in beroep gaan bij de bestuursrechter. Is men het niet eens met de uitspraak van de bestuursrechter, dan kunnen zowel de aanvrager als de gemeente in hoger beroep bij de Raad van State.

27/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 5 Sprong over de snelweg (2002- 2009) In dit hoofdstuk beschrijven we de eerste fase van het ontwikkelingsproces van Eeserwold. Omdat dit proces een periode van bijna twintig jaar beslaat, hebben we ervoor gekozen om ieder volgend hoofdstuk te beginnen met een tijdlijn met de belangrijkste momenten en besluiten. Er is ook een uitgebreide tijdlijn van alle gebeurtenissen en besluiten opgenomen in de bijlage. Het proces is opgedeeld in periodes (hoofdstuk 5 t/m 8). We hebben deze onderverdeling aangehouden omdat we hiermee de belangrijkste momenten en besluiten in de juiste historische context kunnen plaatsen met de standpunten van de actoren op dat moment. In de hoofdstukken 5 tot en met 8 komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde: 5. Voor het project Eeserwold specifiek: hoe verliep het proces voor wat betreft de deelvragen 1 t/m 4 en wat was de aanleiding voor het in het bestemmingsplan opnemen van de mogelijkheid voor de realisatie van een hypermarkt? 6. Wat is de rol van de provincie en andere (regionale) partners in dit proces geweest en tot welke (re-)actie van het college en de gemeenteraad heeft dit geleid? 7.

Hoe is de raad tijdens het proces omgegaan met wijzigingen van politiek- bestuurlijk prioriteiten en economische omstandigheden, welke risico’s/gevolgen zijn daarbij in beeld geweest, hoe zijn deze gewogen en hoe heeft de interactie met het college ter zake plaatsgevonden? 5.1 Tijdlijn Structuurvisie ‘Sprong over de snelweg’ en bestemmingsplan ‘Eeserwold’ 2002-2007 Structuurvisie ‘Sprong over de snelweg’ en bestemmingsplan ‘Eeserwold’ 10 september 2002 Vaststelling structuurvisie Eesveense Hooilanden ‘Sprong over de snelweg’. 18 juni 2003 Voorontwerp bestemmingsplan Eeserwold wordt ter inzage gelegd. 14 juni 2005 Bestemmingsplan Eeserwold vastgesteld door de gemeenteraad. 12 december 2005 Gedeputeerde Staten provincie Overijssel heeft bestemmingsplan goedgekeurd. 31 januari 2007 Na uitspraak van de Raad van State is bestemmingsplan Eeserwold onherroepelijk. 28/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland 5.2 Structuurvisie: Sprong over de Snelweg en uitwerking in bestemmingsplan Eeserwold Op 10 september 2002 is de structuurvisie Sprong over de Snelweg vastgesteld door de gemeenteraad van Steenwijk (vanaf 2003 Steenwijkerland). Ter uitwerking van deze structuurvisie is in 2003 gestart met het opstellen van het bestemmingsplan Eeserwold. Dit bestemmingsplan werd op 14 juni 2005 vastgesteld door de gemeenteraad.

Doordat in Steenwijkerland vooral productiewerk was gevestigd, was het de bedoeling om kennisintensieve bedrijven aan te trekken op het bedrijventerrein van Eeserwold. Naast een bedrijventerrein zou Eeserwold bestaan uit een zandwinningsplas, een negen holes golfbaan en woningbouw. Eeserwold betrof een plangebied van 196 hectare, waarvan 50 hectare was bestemd voor werken (35 hectare bedrijventerrein), 55 hectare zandwinning, 90 hectare wonen en ongeveer 20 hectare golfbaan. De ontwikkelende partijen, Roelofs Projectontwikkeling B.V., Roelofs Zandwinning B.V. en Geveke Ontwikkeling B.V. sloten in 2004 een overeenkomst over het plangebied. Daarmee kende het project drie ontwikkelaars plus de gemeente. De ontwikkelende partijen werkten samen in de stuurgroep Eeserwold. Tabel 1 Actoren in bestemmingsplan Eeserwold Partij Taak Geveke Bouw B.V. Ontwikkeling van woningen Roelofs projectontwikkeling B.V. Ontwikkeling van werken Roelofs zandwinning B.V. Ontwikkeling van zandwinning Gemeente Voor zover mogelijk binnen haar competentie zorg dragen voor het planologisch kader dat de realisering van het project mogelijk maakt Geveke B.V. bezat op dat moment samen met Fortis Vastgoed B.V. het eigendom van de grond in het gebied wonen. Roelofs projectontwikkeling B.V. had grotendeels de gronden in het gebied voor werken en zou de overige gronden voor werken nog verwerven.

Roelofs Zandwinning B.V. had bovendien de gronden in het gebied zandwinning en zou de overige gronden bestemd voor zandwinning nog aankopen. Voor het aanpassen van het bestemmingsplan (realiseren van het planologisch kader) hebben de ontwikkelende partijen de door de gemeente gemaakte kosten - in de vorm van ambtelijke uren (plankosten) - vergoed. Daarnaast zou Geveke per gerealiseerde woning een afdracht doen aan de gemeente, in het kader van de ruimte-voor-ruimte-regeling van de provincie Overijssel. De gemeente had in de projectontwikkeling geen grondpositie. Na het ontwikkelen van het plangebied zouden de ontwikkelende partijen de openbare ruimte terugleveren aan de gemeente. In 2004 werd een convenant tussen de gemeente en de provincie Overijssel opgesteld waarin de doelen voor Eeserwold zijn benoemd. Duidelijk is dat hierbij het werken en wonen voor ‘het hoge segment’ voorop stonden. 29/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Het projectdoel van Eeserwold is als volgt omschreven: ‘Dit project moet regionaal bedrijventerrein worden van Steenwijkerland. In sociaaleconomisch opzicht staat de gemeente in de top vier van gemeenten in de provincie Overijssel met hoogste werkloosheid en het gemiddeld laagste gezinsinkomen. Duurzame en hoogwaardige kwaliteit zijn hierbij kernbegrippen.

Het doel is om de bovenkant van de markt te bedienen in werken, wonen en recreëren middels geïntegreerde planning’. Om een impuls te geven aan de regionale economie zijn een aantal doelen geformuleerd in de plannen: ● De koopkracht en koopkrachtbinding in en met de stad te versterken. ● Het aantal inwoners van de stad Steenwijk te doen toenemen. ● Het versterken van het voorzieningenniveau. ● Het aantrekken van nieuwe ondernemingen en ondernemers. ● Het stimuleren van de lokale werkgelegenheid en verder versterken van de zorgsector. ● Het voorzien van een hoogwaardig, bovenlokaal woonmilieu.3 Onderbouwing van het bestemmingsplan In 2004 werd door DTZ Zadelhoff Research in opdracht van Roelofs Projectontwikkeling B.V. een analyse gemaakt van het aantal hectare bedrijventerreinen in Steenwijk, Wolvega en Meppel. Uit het rapport blijkt dat de opname van bedrijventerrein tussen 1996 en 2003 structureel tussen de 5.000-6.000 m2 per jaar lag. Het aanbod schommelt rond die tijd tussen de 25.000 en 30.000 m2. Het rapport schetst een situatie waarin voldoende aanbod van bedrijventerreinen en bedrijfslocaties is om aan de vraag te kunnen voldoen. Het aanbod sluit echter niet aan op de vraag, er is op dat moment een kwalitatieve mismatch. Hiermee wordt bedoeld dat het aangeboden vastgoed niet aansluit op de behoeften van potentiële huurders of kopers (gebruikers).

‘De mismatch heeft een tweetal oorzaken: de kwaliteit van het aanbod is zeer divers en het aandeel van verouderd vastgoed relatief groot; de wensen en eisen van de potentiële gebruiker zijn vaak dermate specifiek dat er geen bestaand aanbod is dat aan alle wensen en eisen voldoet.’ De vraag in hoeverre het toevoegen van 35 hectare bedrijventerrein op Eeserwold economisch rendabel was, met een gemiddelde regionale afname van 5.000-6.000 m2 per jaar, werd op dat moment niet gesteld door een van de betrokken partijen. Uit het rapport blijkt verder dat de Steenwijkse bedrijfsruimtemarkt een uitbreidings- en vervangingsmarkt is. Hiermee wordt bedoeld dat het in de meeste gevallen een uitbreiding of vervanging door een reeds in de buurt gevestigd bedrijf betreft. De meeste gebruikers verhuizen niet over een grote afstand. Dit betekent dat de aantrekkingskracht van 35 hectare bedrijventerrein op gebruikers uit andere regio’s ook minimaal is. Daarnaast wijst het rapport van DTZ erop dat circa 90% van de ondernemingen die verhuizen dit binnen de gemeentegrenzen doen in verband met het regionale werkgebied en het personeel dat doorgaans woonachtig in de regio is. 3 Convenant gemeente Steenwijkerland - Provincie Overijssel, 2004.

30/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Desondanks is in de plannen voor Eeserwold rekening gehouden met een regionale aantrekkingskracht op bedrijven. Daarmee mikten gemeente en ontwikkelaar in de plannen op een andere markt dan specifiek de lokale markt. We zien daarin dat de plannen voor het aantal hectare bedrijventerrein voor Eeserwold niet aansluiten bij de constatering uit het rapport van DTZ. Het volledig vullen van een bedrijventerrein van 35 hectare, met voornamelijk nieuwe bedrijven, lag achter gezien niet erg voor de hand. De plannen voor de ‘Sprong over de snelweg’ met uitwerking in het bestemmingsplan Eeserwold waren dus erg ambitieus. Zo was het plangebied wonen ‘het voorzien van een hoogwaardig, bovenlokaal woonmilieu’ wellicht niet geheel passend. De gemeente stond op dat moment in de top vier van gemeenten met de hoogste werkloosheid en het gemiddeld laagste inkomen van Overijssel. Een nuance bij bovenstaande ambitie is dat het moet worden geplaatst in de tijdsgeest van begin 2000, waarin grootschalige gebiedsontwikkelingen nog de norm waren. In die tijd overheerste het sentiment dat Steenwijk mogelijk de slag in de vaart der volkeren zou missen als het niet zou groeien.

Dit waren goed beschouwd de laatste hoogtijdagen van de blauwdrukplanning.4 Het plan voor Eeserwold ging uit van economische groei, vanaf 2007 volgde echter de kredietcrisis en de daarop volgende economische crisis. 5.3 Bestemmingsplanprocedure Uit de deskresearch kan worden vastgesteld dat de procedure rondom het bestemmingsplan is verlopen zoals deze zou moeten verlopen (beschreven in hoofdstuk 4). In de deskresearch zijn inspraaknotities van bewoners tegengekomen, documenten over inloopavonden en er zijn stukken aangetroffen met daarin bezwaren van bewoners. Op basis van deze documenten is het aannemelijk dat de bestemmingsplanprocedure in 2004/2005 ‘volgens het boekje’ is verlopen naar de normen van die tijd. 4 Planning waarbij men van tevoren alles vastlegt over de ruimtelijke inrichting van een gebied en geen rekening houdt met onverwachte veranderingen die om aanpassingen vragen (Basisboek Ruimtelijke ordening en planologie)

31/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Met betrekking tot het opnemen van het begrip hypermarkten blijkt uit de brief die is gestuurd aan Roelofs Projectontwikkeling B.V. op 20 november 2008 (nader toegelicht verderop in dit rapport) dat het opnemen van hypermarkten een afgeleide is van de VNG Handreiking Bedrijven en Milieuzonering. Deze wordt jaarlijks gepubliceerd door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten waarin een voorbeeldlijst van de ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ is opgenomen. Afbeelding 2 Bijlage bij de voorschriften van het bestemmingsplan Eeserwold - Staat van bedrijfsactiviteiten juni 2005 Het opnemen van hypermarkten in de ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ komt in Nederland eigenlijk niet voor. Op basis van de deskresearch en de interviews is niet volledig vast te stellen hoe dit begrip in het bestemmingsplan is gekomen. In meerdere interviews is aangegeven dat het begrip hypermarkten per ongeluk in de Staat van Bedrijfsactiviteiten is opgenomen. Er zijn echter ook gesprekken gevoerd waarin men aangeeft dat het een bewuste keuze is geweest. Eeserwold is vanaf het begin groots opgezet vanuit de marketingslogan: ‘Eeserwold niet voor iedereen’ wat een exclusief karakter zou moeten geven aan het gebied. Vanuit deze grootse opzet en het exclusieve karakter zou het begrip hypermarkt bewust toegevoegd kunnen zijn.

Bij de eerste versie van het bestemmingsplan Eeserwold kwam het woord hypermarkt niet voor, dit is later toegevoegd. Ook in de documenten zijn meerdere versies van het bestemmingsplan aangetroffen, met verschillende versies van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. In sommige versies is het begrip hypermarkt niet opgenomen, in andere versies (zoals in afbeelding 2) wel. In de periode voor 2012 heeft de gemeenteraad over een mogelijke komst van de hypermarkt in ieder geval geen discussie gevoerd. 5.4 Samenvatting In september 2002 is de structuurvisie ‘Sprong over de Snelweg’ vastgesteld door de gemeenteraad van Steenwijk. Het bestemmingsplan Eeserwold is een uitwerking van deze structuurvisie en is in juni 2005 door de gemeenteraad vastgesteld. Eeserwold betrof een plangebied van 196 hectare, waarvan 50 bestemd voor werken, 55 voor zandwinning, 90 hectare voor wonen en ongeveer 20 hectare als golfbaan. Voor het ontwikkelen van Eeserwold werden drie partijen ingeschakeld: Roelofs projectontwikkeling, Roelofs Zandwinning en Geveke ontwikkeling. De gemeente nam geen grondpositie in in de ontwikkeling van

32/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Eeserwold, maar was wel verantwoordelijk voor het regelen van het planologisch kader. Het projectdoel van Eeserwold was om de bovenkant van de markt te bedienen in werken, wonen en recreëren om daarmee een impuls te geven aan de regionale economie. Het plan was erg ambitieus doordat het was gericht op een hoogwaardig bovenlokaal woonmilieu en doordat het gericht was op het voorzien van de regionale vraag naar bedrijventerrein. Uit onderzoek bleek echter dat de Steenwijkse bedrijfsruimtemarkt een uitbreidings- en vervangingsmarkt is. Dit betekent dat de aantrekkingskracht van 35 hectare bedrijventerrein op gebruikers uit andere regio’s minimaal was. In totaal werd er 35 hectare toegevoegd, terwijl de gemiddelde afname van terreinen 5.000- 6.000 m2 was in de jaren daarvoor. Het volledig vullen van een bedrijventerrein van 35 hectare, met voornamelijk nieuwe bedrijven, lag daarmee niet erg voor de hand. De bestemmingsplanprocedure is - voor zover dit is vast te stellen - verlopen volgens de geschetste richtlijnen van die tijd (zie hoofdstuk 4). Op basis van de bestudeerde documenten is het aannemelijk dat de bestemmingsplanprocedure in 2004/2005 ‘volgens het boekje’ is verlopen.

In de deskresearch zijn inspraaknotities van bewoners tegengekomen, documenten over inloopavonden en stukken met daarin bezwaren van bewoners. Met betrekking tot het opnemen van het begrip hypermarkt in het bestemmingsplan valt geen harde conclusie te trekken. Verschillende bronnen laten zien dat het begrip bewust is toegevoegd aan het bestemmingsplan, om daar later pas invulling aan te geven. Er zijn echter ook bronnen waaruit blijkt dat het begrip ‘hypermarkt’ per ongeluk is toegevoegd aan het bestemmingsplan door de VNG richtlijnen te volgen. In de periode tot 2012 zijn er door de raad in ieder geval geen officiële bezwaren gemaakt tegen het begrip. 33/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 6 Herziening Eeserwold en discussie hypermarkt (2009-2013) In dit hoofdstuk beschrijven we het proces rondom de eerste herziening van het bestemmingsplan Eeserwold in 2011 en de start van het proces rondom de hypermarkt met de daarbij horende discussie. 6.1 Tijdlijn herziening Eeserwold en discussie over hypermarkt 2009-2013 Herziening Eeserwold en discussie over hypermarkt 13 januari 2009 Collegebesluit om aan de raad een herziening van Eeserwold voor te stellen en het communiceren per brief over de hypermarkt met Roelofs. 17 februari 2009 Gemeenteraad stelt vast dat procedure voor eerste herziening bestemmingsplan Eeserwold wordt gestart.

11 januari 2011 Eerste herziening bestemmingsplan Eeserwold wordt vastgesteld. 13 oktober 2012 Raadsvragen van de VVD over het proces rondom de hypermarkt, het scheppen van duidelijkheid over het begrip hypermarkt en de correspondentie met Roelofs. 15 november 2012 Focus Retaildevelopment B.V. dient aanvraag omgevingsvergunning in volgens de reguliere Wabo-procedure. Een omgevingsvergunning voor de bouw van een FOCUS-U-Park met een Bruto Vloeroppervlak (BVO) van 29.917 m2. 20 november 2012 Brief van Steenwijk Vestingstad waarin wordt gevraagd om een voorbereidingsbesluit en een herziening van het bestemmingsplan Eeserwold. 12 februari 2013 Welstandscommissie heeft positief advies gegeven over het bouwplan van de hypermarkt. 26 februari 2013 Verlening van de omgevingsvergunning van de hypermarkt. 6.2 Eerste (partiële) herziening bestemmingsplan Eeserwold Op 3 februari 2009 is door de raad ingestemd met de start van een eerste partiële herziening van het bestemmingsplan Eeserwold. Op 11 januari 2011 is deze vastgesteld. Hierin zijn wijzigingen aangebracht voor: ● De vestiging van een bandenopslag. ● De wijziging van de bestemming Landbouwgebied in Gemengde Doeleinden. ● De vergroting van een zanddepot. ● Een reparatie en actualisatie gelet op de (nieuwe) Wro.

34/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland In de door de raad vastgestelde start van de eerste partiële herziening op 3 februari 2009 is ook gesproken over een mogelijke komst van een leisure center. De raad heeft de opdracht gegeven aan het college daarmee rekening te houden in de eerste herziening van het bestemmingsplan5, waaronder het aanpassen van de maximale bouwhoogte. Bij de daadwerkelijke herziening in januari 2011 is daarmee echter geen rekening gehouden omdat: ‘... vooralsnog is de vestiging van een leisure center nog niet aan de orde.’ Afbeelding 3 Plankaart van de eerste herziening Bestemmingsplan Eeserwold (2011) Naast de mogelijke komst van een leisure center was op dat moment duidelijk dat het begrip hypermarkt was opgenomen in het bestemmingsplan. In het raadsvoorstel van 3 februari 2009 is beschreven ‘Overigens is in de bedrijvenlijst van het bestemmingsplan de categorie ‘Hypermarkten’ opgenomen als een toegelaten bedrijvigheid. In het bestemmingsplan is dit begrip niet nader omschreven. Wij willen - in overleg met de ontwikkelaar die de gronden uitgeeft - meer helderheid en begrenzing aanbrengen in de toepassing van dit begrip.

Wij zullen u hierover nader informeren.’ Tevens staat beschreven dat het in de praktijk wenselijk is gebleken om een beperkte vorm van detailhandel toe te staan op het bedrijventerrein (detailhandel direct verbonden met het productieproces ter plekke en daarbij ondergeschikt is), maar er staat wel nadrukkelijk vermeld dat detailhandel primair een verboden gebruik is. 5 Toelichting op de 1e herziening, Eeserwold: https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.1708.BP16031-VA01/t_NL.IMRO.1708.BP16031- VA01.pdf

35/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland 6.3 Discussie begrip hypermarkt Op 20 november 2008 is vanuit het college een brief aan Roelofs projectontwikkeling B.V. verzonden met daarin uitleg over het begrip hypermarkten. In de brief wordt ingegaan op het begrip hypermarkten uit de bedrijvenlijst. In de vergadering van de stuurgroep Eeserwold (4 december 2008) is over dit begrip vastgesteld dat partijen (gemeente en Roelofs) het er over eens zijn dat het niet wenselijk is dat in Eeserwold detailhandel plaatsvindt in bijvoorbeeld de food- en kledingsector. In de brief aan Roelofs is dit nogmaals bevestigd: ‘... het volgende opgenomen: ‘Supermarkten, warenhuizen, hypermarkten, bouwmarkten, tuincentra’. Hieruit volgt reeds dat het niet de bedoeling is om in dit bestemmingsplan ‘gangbare supermarkten en warenhuizen te vestigen’. Naar onze mening volgt hieruit eveneens dat bedrijven met detailhandel en in de food- en kledingsector zijn uitgesloten.’ Ondanks dat bij zowel het college als de gemeenteraad bekend was dat het begrip hypermarkten was opgenomen in het bestemmingsplan Eeserwold, was dit geen aanleiding voor een aanpassing van het begrip in de eerste herziening van het bestemmingsplan.

Het versturen van een brief aan Roelofs met daarin een afbakening van het begrip had geen gevolgen voor de publiekrechtelijke afbakening van het begrip hypermarkten. In andere woorden, de gemeente kon afspraken met Roelofs maken over de betekenis van het begrip hypermarkten, maar voor de toetsing van een omgevingsvergunningsaanvraag had dit geen gevolgen. Daarnaast blijkt uit gesprekken dat destijds het sentiment ten aanzien van een mogelijke komst van een hypermarkt en/of leisure center niet per se negatief was. Het ging destijds economisch voor de wind en online shoppen had nog niet zijn impact op de lokale binnensteden. De mogelijke komst werd - zo blijkt uit de interviews - door velen gezien als een aanvulling op het centrum van Steenwijk. Ook Steenwijk Vestingstad stond op dat moment neutraal tegenover de komst van een mogelijke hypermarkt. Een hypermarkt zou een goede aanvulling zijn in verband met een groter assortiment (grote- en bulkgoederen) en de regionale aantrekkingskracht. Daar zou het centrum van Steenwijk ook van kunnen profiteren, was de gedachte. Het werd ook gezien als kans omdat in eerdere periodes was misgegrepen bij majeure ontwikkelingen. Zo werd de jeugdgevangenis gebouwd in Heerenveen en werd een regionaal ziekenhuis gebouwd in Meppel. De komst van de hypermarkt moest in ieder geval een aanvulling worden op de binnenstad van Steenwijk.

Dat het sentiment uiteindelijk omsloeg had meerdere oorzaken waarvan de belangrijkste was dat het economisch klimaat was verslechterd als gevolg van de crisis. Daarnaast voelden de ondernemers uit de binnenstad (maar ook daarbuiten) zich niet gehoord door de projectontwikkelaar (Focus) en de gemeente. Ze werden niet meegenomen in de plannen en er was ook weinig sprake van een dialoog met de betrokken partijen. Nadat het steeds duidelijker werd dat er een vergunningaanvraag voor een hypermarkt zou komen, werd op 13 oktober 2012 door de VVD gevraagd om nadere duiding van het begrip hypermarkt. Er werd gevraagd om: ● Briefwisselingen tussen gemeente en firma Roelofs aan de raad te doen toekomen. ● Alle verslagen van de stuurgroep te doen toekomen; alle correspondentie tussen college en gemeenteraad aangaande de nadere omschrijving (lees: definitie) van het begrip ‘hypermarkt’ aan de raad te doen toekomen. ● Alle correspondentie tussen college en de initiatiefnemer voor de ‘hypermarkt’ aan de raad te doen toekomen. 36/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland ● Duidelijkheid te scheppen over dat de gemeenteraad alleen bevoegd is de definitie van het begrip ‘hypermarkt’ in het bestemmingsplan vast te stellen en te verwoorden.

● Waarom er wordt gesproken over een supermarkt op Eeserwold terwijl dat in tegenspraak is met de overeengekomen uitgangspunten van 4 december 2008. Het college laat in haar reactie (31 oktober 2012) weten dat door hen geen medewerking is verleend aan het plan voor een hypermarkt dat is ingediend door Focus in 2011. Het college gaf aan dat zij alleen meewerkt indien een plan past binnen de eisen van het bestemmingsplan. ‘Er zijn gesprekken met Focus voor de mogelijkheid tot vestigen van een hypermarkt met invulling met o.a. bouwmarkt, horeca, hypermarkt, handel in auto- en motorfietsonderdelen, sport en recreatie. Hierbij is dus alleen interpretatieverschil mogelijk over de invulling hypermarkt. Momenteel beraadt Focus zich op het al dan niet indienen van de definitieve aanvraag.’ Uit bovenstaande discussie en op basis van de interviews komt naar voren dat het in deze tijd vooral ging over de definitie van het begrip hypermarkt. Er werd op dat moment niet gesproken over de vraag waarom er überhaupt een hypermarkt zou komen en wat dit voor meerwaarde zou bieden voor de gemeente Steenwijkerland. Het debat ging uiteindelijk over de kaders van de hypermarkt zoals de eis van één kassasysteem en het aantal vierkante meters, maar niet over de vraag of de komst van de hypermarkt wenselijk was.

6.4 Aanvraag omgevingsvergunning in 2012 De aanvraag van Focus Retaildevelopment B.V voor de omgevingsvergunning kwam uiteindelijk op 15 november 2012. Focus diende een aanvraag in voor een omgevingsvergunning volgens de reguliere Wabo-procedure voor de bouw van een FOCUS-U- PARK met een bruto vloeroppervlak van 29.917 m2 na bebouwing op een terrein van 23.137 m2. Afbeelding 4 Openbaar gepubliceerde omgevingsvergunningsaanvraag van Focus voor de bouw van een hypermarkt (2012). Doordat het begrip hypermarkten is opgenomen in de ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ van het bestemmingsplan Eeserwold was de gemeente verplicht om mee te werken aan de aanvraag van de omgevingsvergunning door Focus. Immers, het bestemmingsplan bevat kaders die zijn vastgesteld door de gemeenteraad.

37/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Doordat het plan ‘past’ binnen het bestemmingsplan betekent dit dat er een reguliere Wabo- procedure moest worden gevolgd. Doordat het begrip hypermarkten niet nader is toegelicht in het bestemmingsplan gaf dit aanleiding voor een juridische strijd. Uit de deskresearch en de interviews blijkt dat het college daarvoor - zoals gebruikelijk in de jurisprudentie - de Dikke van Dale gebruikte voor de begripsdefinitie. Onder hypermarkt wordt daarin verstaan: ‘zeer grote supermarkt met naast levensmiddelen ook het assortiment van een warenhuis’. Deze definitie uit de Dikke van Dale biedt ruimte voor interpretatieverschil, wat blijkt uit de jarenlange juridische strijd die hierna volgde. In de periode 2012-2013 waren er in het college verschillende standpunten ten aanzien van de hypermarkt, bemerken respondenten. De wethouder met vergunningen in de portefeuille was standvastig in het verlenen van medewerking aan het plan omdat de gemeente juridisch gezien, ook medewerking moest verlenen. Het standpunt van de wethouder met economie in de portefeuille was op dat moment niet duidelijk, komt uit gesprekken naar voren. Ook binnen het ambtelijk apparaat werd er op dat moment niet eenduidig tegen het dossier aangekeken.

Aan de ene kant waren ambtenaren die meewerkten aan de vergunningverlening (en de reparatie daarvan) en aan de andere kant ambtenaren van de afdeling ruimtelijke ontwikkeling, die tegen het plan waren en zich ook hierover uitspraken. Voor de vergunningverleners was dit een lastige periode, mede omdat de samenwerking met de toenmalige gemeentelijke projectleider van Eeserwold en de wethouder economie als moeilijk werd ervaren. Het was bijvoorbeeld niet duidelijk wie het aanspreekpunt was richting de projectontwikkelaar vanuit de gemeente. Er was volgens verschillende respondenten ook geen sprake van duidelijk eigenaarschap binnen de gemeente. De afdeling vergunningen was ook niet altijd op de hoogte van wat er werd besproken in de stuurgroep Eeserwold. Vanaf 2018 veranderde dit doordat er een afstemmingsoverleg werd ingesteld tussen medewerkers van economische zaken, vastgoed, vergunningverlening, ruimtelijke ordening en de projectleider. Vanaf het indienen van de aanvraag in 2012 was er juridisch gezien geen mogelijkheid om de vergunning te weigeren. Het college nam naar de buitenwereld echter geen duidelijk standpunt in waardoor bij ondernemers en raadsleden de illusie bleef bestaan dat er nog iets aan de vergunningverlening gedaan kon worden.

Uit de gesprekken komt naar voren dat rond de vergunningverlening er vanuit verschillende rollen direct contact is gezocht met de vergunningverleners, terwijl deze niet veel anders konden dan de aanvraag toetsen op basis van een set vaste criteria. 38/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Afbeelding 4 Indruk van de Hypermarkt in Eeserwold 6.5 Samenvatting Begin 2009 is door de raad ingestemd met de start van de eerste (partiële) herziening van het bestemmingsplan Eeserwold. Delen van het plan werden aangepast wat in januari 2011 werd vastgesteld door de raad. Destijds was al bekend dat het begrip hypermarkten was opgenomen in het bestemmingsplan. Daarnaast was er sprake van een plan omtrent een leisure center. In het raadsvoorstel van begin 2009 voor het in gang zetten van de herziening is benoemd dat in overleg met de ontwikkelaar meer helderheid en begrenzing worden aangebracht in de toepassing van het begrip hypermarkten. De raad achtte het niet wenselijk om detailhandel toe te staan op Eeserwold. Dit is bevestigd in een brief aan Roelofs projectontwikkeling. Ondanks dat het begrip hypermarkten was opgenomen in het bestemmingsplan Eeserwold, was dit geen aanleiding voor een aanpassing van het begrip in de eerste herziening.

Enerzijds kwam dit doordat het sentiment ten aanzien van een mogelijke komst van een hypermarkt niet per se negatief was (de mogelijke komst werd door velen namelijk gezien als een potentiële aanvulling op het centrum van Steenwijk). Anderzijds kwam dit doordat in eerdere periodes was misgegrepen bij majeure projecten zoals een regionaal ziekenhuis. Uiteindelijk sloeg het economische klimaat om in de periode van de vergunningsaanvraag. Daarnaast voelden de ondernemers zich niet gehoord door de projectontwikkelaar (Focus) en de gemeente. Ze werden niet meegenomen in de plannen en er was ook weinig sprake van een dialoog met de betrokken partijen. Op 15 november 2012 diende Focus Retaildevelopment een omgevingsvergunning in voor de bouw van een hypermarkt, volgens de reguliere Wabo-procedure. Doordat het begrip hypermarkten was opgenomen in de ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ van het bestemmingsplan Eeserwold, was de gemeente verplicht om mee te werken aan de aanvraag van de omgevingsvergunning en werd de reguliere Wabo-procedure gevolgd.

39/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Het begrip hypermarkten was niet nader gedefinieerd in het bestemmingsplan waardoor de definitie van de Dikke van Dale (zoals gewoonlijk in de jurisprudentie bij een onduidelijk begrip) werd gehanteerd. Ook deze definitie bood ruimte voor een interpretatieverschil, wat leidde tot een jarenlange juridische strijd over de definitie van het begrip hypermarkt. Er werd op dat moment te weinig (of niet langer) gesproken over de vraag waarom er een hypermarkt zou komen en wat voor meerwaarde dit zou bieden voor de gemeente Steenwijkerland. Voor de vergunningverleners was de samenwerking met de toenmalige projectleider van Eeserwold en de wethouder economie lastig. Het was niet duidelijk wie het aanspreekpunt was richting de projectontwikkelaar vanuit de gemeente. Er was volgens verschillende respondenten geen sprake van duidelijk eigenaarschap binnen de gemeente. De afdeling vergunningen was voorts niet altijd op de hoogte van wat er werd besproken in de stuurgroep Eeserwold. Ook werden zij in die tijd vaak direct benaderd door de verschillende betrokkenen, terwijl zij niets anders konden dan de aanvraag toetsen. Vanaf het indienen van de aanvraag in 2012 was er juridisch gezien geen mogelijkheid om de vergunning te weigeren.

Het college nam naar de buitenwereld echter geen duidelijk standpunt in waardoor bij ondernemers en raadsleden de illusie bleef bestaan dat er nog iets aan de vergunningverlening gedaan kon worden. Ondanks deze niet eenduidige communicatie, is er goed beschouwd wel een consequente lijn bewandeld door het college door medewerking aan de omgevingsvergunning te verlenen. 40/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 7 Juridische strijd (2013-2018) In dit hoofdstuk wordt de juridische strijd rondom de komst van de hypermarkt en de (mogelijke) impact op de binnenstad beschreven. Daarnaast komen de beheersverordening uit 2015 en de onherroepelijke vergunning uit 2018 aan bod. 7.1 Tijdlijn juridische strijd, actualisering bestemmingsplan en onherroepelijke vergunning 2013-2018 Juridische strijd, actualisering bestemmingsplan en onherroepelijke vergunning 2 juli 2013 Gemeenteraad wijst voorbereidingsbesluit af omdat dit geen gevolgen heeft voor reeds vergunde aanvraag van de hypermarkt en omdat het niet strookt met de tijdsplanning (binnen één jaar na een voorbereidingsbesluit zou een ontwerpbestemmingsplan ter inzage moeten liggen, anders vervalt het voorbereidingsbesluit). 8 oktober 2013 Ingediende bezwaren op het verlenen van de omgevingsvergunning worden door het college ongegrond verklaard.

9 februari 2014 Raadsvragen van PvdA-fractie over het feit dat de provincie Overijssel zich uitspreekt tegen de komst van de hypermarkt. 31 maart 2014 De rechtbank Overijssel verklaart bezwaren op omgevingsvergunning ongegrond. 13 mei 2014 Concept nota van uitgangspunten voor herziening bestemmingsplan Eeserwold wordt besproken in de raadscommissie. 10 september 2014 Brief van Gedeputeerde Staten waarin aan het college van Steenwijkerland wordt verzocht om een voorbereidingsbesluit te nemen. 28 oktober 2014 Raad stelt nota van uitgangspunten voor herziening bestemmingsplan Eeserwold vast en neemt een voorbereidingsbesluit. 23 juni 2015 Raad stelt beheersverordening vast (in plaats van herziening bestemmingsplan) om te voldoen aan de actualisatieplicht van de Wro. 9 september 2015 Raad van State vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel en verklaart ingestelde beroepen gegrond. 1 december 2015 Het college beslist opnieuw over de gemaakte bezwaren op het verlenen van de omgevingsvergunning en verklaart deze wederom ongegrond. 22 maart 2017 Raad van State verklaart beroepen op het verlenen van de omgevingsvergunning gegrond. 11 april 2017 Motie van CDA, CPB, D66, CU en VVD (unaniem aangenomen) waarin het college wordt opgedragen om ‘alles in het werk te stellen om detailhandel, anders dan rechtens toegestaan te voorkomen’ (op Eeserwold).

16 mei 2017 Het college beslist wederom op de gemaakte bezwaren en verklaart die bezwaren ongegrond, onder aanvulling van motivering. 41/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland 11 april 2018 Raad van State verklaart de beroepen op de verlening van de omgevingsvergunning ongegrond. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt, zoals aangepast bij besluit van 16 mei 2017, in stand blijft. 7.2 Van bezwaarschrift tot de Raad van State Na het verlenen van de omgevingsvergunning in februari 2013 begon er een lange juridische strijd over de komst van de hypermarkt tussen onder andere Focus, ondernemers uit de binnenstad en de gemeente Steenwijkerland. In deze paragraaf gaan we hier dieper op in. In onderstaande tabel een kort overzicht van de uitspraken van de rechtbank en de Raad van State. Tabel 2 Tijdlijn juridische uitspraken Datum Gebeurtenis en uitspraak 15 november 2012 Aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een retailpark met hypermarkt, genaamd Focus-U-Park, met een bruto vloeroppervlakte van 29.917 m2.

De omgevingsvergunning is verleend voor de handel in auto’s met motorfietsen, reparatie- en servicebedrijven, handel in auto- en motorfietsonderdelen, detailhandel en reparatie ten behoeve van particulieren, zoals (bedoeld is: in de vorm van) hypermarkten, bouwmarkten en tuincentra, restaurants, cafetaria’s, snackbars, viskramen e.d., cafés, bars, discotheken, cultuur, sport en recreatie, sportscholen, gymnastiekzalen, kappersbedrijven en schoonheidsinstituten, badhuizen en sauna-baden. 26 februari 2013 Het college heeft aan Focus Retail Development B.V. (hierna: Focus) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van het zogeheten Focus-U-Park (inclusief hypermarkt). 8 oktober 2013 Het college heeft de bezwaren op het verlenen van de omgevingsvergunning ongegrond verklaard. 31 maart 2014 De rechtbank Overijssel verklaart bezwaren op omgevingsvergunning ongegrond. 9 september 2015 Raad van State vernietigt uitspraak van de rechtbank en verklaart ingestelde beroepen gegrond. 1 december 2015 Het college beslist opnieuw over de gemaakte bezwaren en verklaart deze wederom ongegrond. 22 maart 2017 Raad van State verklaart beroepen gegrond. 16 mei 2017 Het college beslist wederom over de gemaakte bezwaren en verklaart die bezwaren ongegrond, onder aanvulling van de motivering.

Aan de verlening van de omgevingsvergunning van 26 februari 2013 worden voorts een aantal voorschriften verbonden. 11 april 2018 Raad van State verklaart de beroepen ongegrond. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het bouwplan op het perceel, zoals aangepast bij besluit van 16 mei 2017, in stand blijft. 42/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Op het verlenen van de omgevingsvergunning voor de bouw van een hypermarkt door het college zijn in 2013 in totaal 49 bezwaarschriften ingediend bij de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie toetst eerst of de ingediende bezwaren ontvankelijk zijn en adviseert daarover aan het college. Of een bezwaar ontvankelijk wordt verklaard is afhankelijk van of iemand een belanghebbende is, op basis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb, art. 1:2 6). De bezwaarschriftencommissie heeft op 8 augustus 2013 aan het college het advies gegeven om onder andere: ● Het merendeel van de bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren. ● Enkele bezwaren ontvankelijk te verklaren. ● De benaming ‘retail en hypermarkt’ in de vergunning te vervangen door de benaming ‘Focus-U-Park’. ● Het bezwaar van Focus gegrond te verklaren en de voorwaarde uit de bestreden omgevingsvergunning ‘ook dient de oppervlakte van de hypermarkt merendeels te bestaan uit supermarkt’ te verwijderen.

Veel van de partijen die een ontvankelijk verklaard bezwaar hadden ingediend, waren van mening dat de vergunningverlening in strijd was met het geldende bestemmingsplan en/of dat de term hypermarkt niet staat gedefinieerd in het bestemmingsplan. Ook is benoemd dat het bestemmingsplan in strijd is met de omgevingsverordening Overijssel en dat daardoor de omgevingsvergunning moest worden geweigerd. Doordat de omgevingsvergunning Overijssel in 2009 werd vastgesteld, heeft dit echter geen gevolgen gehad voor het geldende bestemmingsplan Eeserwold uit 2005 (met daarin opgenomen de hypermarkt). De meeste bezwaarmakers betoogden dat de realisatie van de hypermarkt negatieve gevolgen zou hebben voor winkels in Steenwijk of omgeving daarvan. De commissie wijst dit af op basis van artikel 2.10, eerste lid van de Wabo. Daarin staan de gronden waarop een omgevingsvergunning mag worden geweigerd. Hierin staat niet opgenomen dat eventuele negatieve gevolgen voor de binnenstad een grond voor het weigeren van een omgevingsvergunning is. ’Datzelfde geldt ook voor andere soortgelijke argumenten van bezwaarmakers, zoals vrees voor teloorgang van het goede ondernemersklimaat, concurrentie, waardedaling woning.’ Een van de bezwaarmakers gaat daar schriftelijk op in: ‘De gemakkelijke optie is dan om je te verschuilen achter Wabo artikel 2.10, sub 1, punt a, b, c, d en e.

Maar je hebt een andere optie. Dat is weliswaar geen gemakkelijke optie, maar wel de optie waarmee je jezelf en de rest van Steenwijk en omgeving later recht in de ogen kunt kijken. En die optie is: om tafel gaan met de vergunningsaanvrager en een regeling treffen. Op de korte termijn kost dat geld, en dat is pijnlijk. Maar op de lange termijn voorkom je daarmee wel de veel en veel grotere economische schade als gevolg van een leeggelopen en verpauperde binnenstad.’ Uit de vele gesprekken die zijn gevoerd, blijkt dat bovenstaande schriftelijke uitspraak de spagaat was waarin het college zich bevond. Enerzijds was zij verplicht om de omgevingsvergunningsaanvraag – volgens de letter van de wet – uit te voeren. Anderzijds werd er getwijfeld of de hypermarkt zoals die bedacht was wel wenselijk was, gevoed door de weerstand van ondernemers. 6 https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2020-07-01 43/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Het om tafel gaan met de ontwikkelaar en ‘een regeling treffen’ door de vergunning in te trekken zou kunnen betekenen dat de ontwikkelaar een ‘grote claim kon neerleggen bij de gemeente’. Vanuit het college werd dit ook richting de raad gecommuniceerd. Opvallend is dat Focus zelf ook een bezwaar heeft ingediend op de aan hen verleende omgevingsvergunning.

Dat bezwaar ging over de zin die was opgenomen in de omgevingsvergunning: ‘ook dient de oppervlakte van de hypermarkt merendeels te bestaan uit supermarkt’. Dit bezwaar heeft de bezwaarschriftencommissie gegrond verklaard, waardoor deze zin uiteindelijk is geschrapt uit de omgevingsvergunning. Terwijl juist later door de Raad van State een streep door het schrappen van deze zin is gezet: de hypermarkt moest juist wél meer dan de helft (minimaal 51%) bestaan uit supermarkt. Bezwaar van Stichting Steenwijk Vestingstad tegen de komst van de hypermarkt Steenwijk Vestingstad heeft op 20 november 2012 een brief aan het college verstuurd met daarin het verzoek om een voorbereidingsbesluit te nemen voor het plangebied Eeserwold. Daarnaast stelt zij in de brief dat de huidige ‘hypermarktuitleg’ niet verdraagt met hetgeen hierover in het verleden is gecommuniceerd. Een maand later, op 18 december 2012, werd in de raadsvergadering gesproken namens Stichting Steenwijk Vestingstad. Zij is van mening dat de gemeente Steenwijkerland wél grond heeft om de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt - ingediend door Focus - te weigeren. Het standpunt van het college is dat doelaankopen in de hypermarkt mogen plaatsvinden (geen retail en food) en shopaankopen in de binnenstad van Steenwijk. Daarmee zou de hypermarkt een versterking van de binnenstad moeten worden.

Uitgangspunt is dat er één kassasysteem aanwezig is in het hypermarktgedeelte van het pand. Stichting Steenwijk Vestingstad is echter van mening dat een hypermarkt zal leiden tot een enorme leegstand in de binnenstad van Steenwijk. Op 2 juli 2013 werd de brief van Steenwijk Vestingstad schriftelijk beantwoord door het college. De gemeente geeft aan dat een actualisering van het bestemmingsplan geen zin heeft omdat het bestemmingsplan onder de Wro pas in 2015 hoeft te worden herzien. De vergunning voor de hypermarkt is ten tijde van het schriftelijk antwoord al verleend. Het nemen van een eventueel voorbereidingsbesluit heeft geen consequenties voor de verleende vergunning. Daarnaast is er geen noodzaak voor het nemen van een voorbereidingsbesluit, zonder dat is nagedacht over de toekomst van het gebied. Omgekeerd zou inwilligen van het verzoek van aanvrager betekenen dat een (net) vergunde situatie (hypermarkt) in het nieuw vast te stellen bestemmingsplan wordt wegbestemd en daarmee onder het overgangsrecht wordt gebracht; of onderworpen aan extra gebruiksregels met betrekking tot de toegelaten vorm van detailhandel (branchering). De gemeente beargumenteert dat bij een nieuw bestemmingsplan de verleende vergunning voor hypermarkt moet worden opgenomen (planologisch).

Het in bestemmingsplan opnemen van gebruiksregels voor de branchering van detailhandel is echter niet toegestaan omwille van concurrentiebeperking. ’Uit de brief van aanvrager blijkt dat het hem in dit verband met name gaat om het behoud van de concurrentiepositie.’ 44/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Als laatste benoemt de gemeente dat er met de aanvrager van de omgevingsvergunning overleg is gevoerd over het assortiment van de hypermarkt. ‘Bij een toekomstige herziening van het bestemmingsplan zal verder een duidelijke(re) definitie van het begrip hypermarkt in de planregels worden opgenomen.’ Informatievoorziening aan de raad ten tijde van de juridische strijd Het college nam als gevolg van de juridische procedure een steeds formelere rol aan in de discussie rondom de hypermarkt, waarin het college ook herhaaldelijk benadrukte wat de bevoegdheden van de raad en het college waren: de raad controleert en het college voert uit. Echter, de raad had op dat moment niet het gevoel in positie te zijn om te kunnen controleren. Uit de interviews en documentenstudie komt namelijk naar voren dat de informatievoorziening aan de raad in die tijd gering was. Een mogelijke oorzaak in deze terughoudendheid zou terug te voeren kunnen zijn op de juridische procedures die op dat moment liepen.

Na het ongegrond verklaren van de bezwaren werd ook duidelijk gemaakt dat de omgevingsvergunning eenvoudigweg niet kon worden geweigerd. In meerdere gesprekken (waaronder die met de raad zelf) is aangegeven dat de raad destijds meer gebruik had kunnen maken van de instrumenten die er waren om bij te sturen of om vragen te stellen. De gemeenteraad heeft in de periode 2012-2017 een tamelijk afwachtende rol aangenomen. Pas in 2017 werd er een motie aangenomen die het college opdroeg de komst van de hypermarkt tegen te houden. De discussie over wat wenselijk was voor de gemeente Steenwijkerland werd ook op dat moment niet gevoerd. Uit de interviews blijkt verder dat later in de intrekkingsprocedure van de omgevingsvergunning (zie volgend hoofdstuk) de raad actiever is geïnformeerd. 7.3 Actualisering bestemmingsplan In het voorjaar van 2014 werd duidelijk dat het bestemmingsplan Eeserwold moest worden geactualiseerd. Elke tien jaar moet een bestemmingsplan vanuit de Wro worden herzien. Voor Eeserwold betekende dit uiterlijk 14 juni 2015. Op 13 mei 2014 zijn er daarom vragen gesteld in de raadscommissie ruimte7 over deze herziening, mogelijke planschade en het voorzien in extra informatie. Het ging daarbij om de volgende vragen: 1.

Waarom is er niet gekozen voor een verlenging van het huidige, geldende bestemmingsplan Eeserwold? Zijn daar geen kostenvoordelen aan verbonden ten opzichte van de voorgestelde integrale planherziening? 2. In hoeverre brengt een eventuele keuze voor het in Eeserwold mogelijk maken van andere woningbouwtypen, waarbij wordt afgeweken van de oorspronkelijke villa-opzet, planschaderisico’s met zich mee? 3. In hoeverre is er nu alsnog aanleiding voor het nemen van een voorbereidingsbesluit? 4. Kan er in de verdere voorbereiding zowel intern (raad) als extern (o.a. ondernemers) extra informatie worden gegeven over zowel het proces als de inhoud van deze bestemmingsplanherziening? 7 Dit baseren we op een document waarin reactie werd gegeven op de vragen van de raadscommissie ruimte. De vragen zelf zijn niet aangetroffen in de documenten, ook niet in het oude zaaksysteem. 45/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland In reactie op de eerste vraag werd aangegeven dat bestemmingsplan Eeserwold nog een oude papieren bestemmingsplan betreft en dit vanwege de Wro moest worden geactualiseerd (actualiseringsplicht, zie vorig hoofdstuk). In reactie op vraag 2 werd gesteld dat planschade mogelijk is als in de herziening het kwaliteitsbeeld wordt versoepeld door een invulling van andere woningbouw (die zou leiden tot waardedaling van de gerealiseerde woningen).

Huidige bewoners van Eeserwold hebben hun woonkavels gekocht met bepaalde verwachtingen over de stedenbouwkundige opzet en beeldkwaliteit. In reactie op de derde vraag werd teruggegrepen op de brief aan Steenwijk Vestingstad. Er was geen aanleiding voor het nemen van een voorbereidingsbesluit. Ook nu het bestemmingsplan moet worden herzien, ziet het college geen aanleiding om een voorbereidingsbesluit te nemen: ‘Een voorbereidingsbesluit heeft alleen effect voor (eventuele) toekomstige aanvragen en niet voor reeds verleende vergunningen. Op dit moment is er geen aanleiding om te verwachten dat er zich met betrekking tot Eeserwold nog een tweede initiatiefnemer voor een hypermarkt meldt. Zo lang deze situatie niet wijzigt, heeft het nemen van een voorbereidingsbesluit praktisch gezien weinig toegevoegde waarde.’ Ten slotte werd op vraag 4 die inging op verdere informering over het proces vooral procesmatig geantwoord dat er nog een inspraaktraject liep en dat er ter voorbereiding op de besluitvorming door de raad nog een raadsbijeenkomst georganiseerd zou worden. Voor wat betreft de externe communicatie is de conceptnota van uitgangspunten voor een reactie naar ondernemersverenigingen verstuurd, meldt het college. Hieruit blijkt dat het college op dit punt dus wel degelijk de betrokkenen heeft aangehaakt bij het proces en hierover heeft geïnformeerd.

Beheersverordening Uit het onderzoek komt naar voren dat hoewel de actualisatie in gang is gezet en een inspraakperiode voor bewoners heeft plaatsgevonden, deze niet is afgerond door tijdsdruk. Het gehele traject zou te lang duren om tijdig een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Uiteindelijk is als alternatief gekozen voor een beheersverordening (in hoofdstuk 4 is de aard van een beheersverordening uitgelegd). Deze heeft de gemeenteraad van Steenwijkerland op 23 juni 2015 vastgesteld. Het vaststellen van een beheersverordening of een actualisering van het bestemmingsplan Eeserwold, zouden beide geen invloed hebben gehad op het wel of niet komen van een hypermarkt, omdat deze vergunning al was aangevraagd. Desondanks is de actualisering van het bestemmingsplan niet goed gegaan: de inzet was een actualisering, maar uiteindelijk is een beheersverordening vastgesteld. 7.4 Inmenging provincie Na het verlenen van de omgevingsvergunning begon Eeserwold en de hypermarktkwestie ook op provinciaal niveau te spelen. Zo werd er in de Statenvergadering van 18 september 2013 een motie van PvdA en D66 met 23 stemmen voor (22 stemmen tegen) aangenomen, waarin Provinciale Staten Gedeputeerde Staten opdraagt om het ongenoegen van Provinciale Staten over te dragen aan de gemeente.

Daarbij werd gevraagd aan Gedeputeerde Staten om zich in te zetten en het gesprek aan te gaan met het college van Steenwijkerland om het bestemmingsplan aan te passen zodat dit in lijn met de Provinciale Omgevingsverordening zou komen, ‘desnoods via een reactieve aanwijzing’. 46/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Daarnaast blijkt dat in diezelfde periode Stichting Steenwijk Vestingstad – om de komst van de hypermarkt tegen te houden – in 2013 contact heeft gezocht met de provincie om de hypermarkt weg te bestemmen door middel van een provinciaal inpassingsplan. Dit verzoek is door de provincie afgewezen, omdat ‘de gemeente zelf in staat is om deze kwestie (planologisch) te repareren en het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan niet past in de provinciale sturingsfilosofie voor toepassing van het provinciale Wro-instrumentarium.’ Ook zou het vaststellen van een inpassingsplan niet leiden tot het ongedaan maken van de verleende vergunning. In september 2014 stuurde Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel een brief aan het college waarin werd verzocht om alsnog een voorbereidingsbesluit te nemen over het plangebied Eeserwold.