Rekenkamercommissie Steenwijkerland - Totstandkoming bestemmingsplan Eeserwold en hypermarkt.pdf

BMC Onderzoek KvK 32078667 Laan van Zuid Hoorn 70 www.bmc.nl 2289 DE RIJSWIJK IBAN NL91ABNA0504035754 BTW NL80.86.63.598 B.01 In opdracht van: Rekenkamercommissie Onderzoek naar totstandkoming bestemmingsplan Eeserwold en de hypermarkt Eindrapport Februari 2021 T. (Tom) Plat MA A.W.R. (Lex) van Doorn MSc 1/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Inhoud Leeswijzer 3 DEEL I 4 DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 4 Hoofdstuk 1 Inleiding 5 1.1 Inleiding 5 1.2 Aanleiding en doelstelling 5 Hoofdstuk 2 Conclusies en aanbevelingen 7 2.1 Conclusies 7 2.2 Aanbevelingen 13 DEEL II 14 VERDIEPING OP DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 14 Hoofdstuk 3 Onderzoeksverantwoording 15 3.1 Hoofd- en deelvragen 15 3.2 Onderzoeksaanpak 16 Hoofdstuk 4 Proces bestemmingsplan en omgevingsvergunning 17 4.1 Bestemmingsplanprocedure 17 4.2 Proces omgevingsvergunning 23 4.3 Samenvatting 25 Hoofdstuk 5 Sprong over de snelweg (2002-2009) 27 5.1 Tijdlijn Structuurvisie ‘Sprong over de snelweg’ en bestemmingsplan ‘Eeserwold’ 27 5.2 Structuurvisie: Sprong over de Snelweg en uitwerking in bestemmingsplan Eeserwold 28 5.3 Bestemmingsplanprocedure 30 5.4 Samenvatting 31 Hoofdstuk 6 Herziening Eeserwold en discussie hypermarkt (2009-2013) 33 6.1 Tijdlijn herziening Eeserwold en discussie over hypermarkt 33 6.2 Eerste (partiële) herziening bestemmingsplan Eeserwold 33 6.3 Discussie begrip hypermarkt

35 6.4 Aanvraag omgevingsvergunning in 2012 36 6.5 Samenvatting 38 Hoofdstuk 7 Juridische strijd (2013-2018) 40 7.1 Tijdlijn juridische strijd, actualisering bestemmingsplan en onherroepelijke vergunning 40 2/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland 7.2 Van bezwaarschrift tot de Raad van State 41 7.3 Actualisering bestemmingsplan 44 7.4 Inmenging provincie 45 7.5 Gevolgen van de juridische strijd 46 7.6 Samenvatting 47 Hoofdstuk 8 Nieuwe initiatieven en intrekking omgevingsvergunning (2018-2020) 50 8.1 Tijdlijn nieuwe initiatieven en intrekking omgevingsvergunning 50 8.2 Van Hypermarkt naar Family-Fun-Zone tot crematorium 51 8.3 Samenvatting 52 Hoofdstuk 9 Bestuurlijke reactie college van burgemeester en wethouders 53 Hoofdstuk 10 Nawoord Rekenkamercommissie Steenwijkerland 56 DEEL III 57 Bijlage 1 Uitgebreide tijdlijn Eeserwold 58 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde personen 78 Bijlage 3 Lijst van bestudeerde documenten 79 Bijlage 4 Normenkader 81 3/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Leeswijzer Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten beschreven. In dit deel leest u: ● De inleiding en aanleiding voor het onderzoek. ● De doelstelling van het onderzoek.

● De conclusies uit het onderzoek. ● De aanbevelingen en de lessen voor verbetering. In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. Ook wordt kort uiteengezet wat de theorie is van een bestemmingsplanprocedure en een omgevingsvergunning. Deze informatie is relevant om te kunnen reflecteren op het proces rondom de komst van de hypermarkt. Zowel de bestemmingsplanprocedure als de procedure van een omgevingsvergunning vormen de meetlat waarlangs de uitkomsten uit de deskresearch en interviews worden gelegd zoals beschreven in hoofdstuk 5 tot en met 8. 4/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 5/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Inleiding De vestiging en de bepaling van de locatie van nieuwe grootschalige detailhandel is vaak een juridisch complexe strijd. Zo kan beargumenteerd worden dat hoge huurprijzen, beperkte bereikbaarheid, schaarse ruimte en het tekort aan parkeerplaatsen, ondernemersactiviteiten in de traditionele winkelgebieden belemmeren. En dat het buitengebied meer mogelijkheden biedt. Aan de andere kant kan ook beargumenteerd worden dat grootschalige detailhandel buiten het centrum ervoor zorgt dat binnensteden leeglopen.

Regelmatig wordt in dergelijke discussies verwezen naar de hypermarchés in Frankrijk die zijn gevestigd aan de randen van steden en dorpen. Dit zorgt ervoor dat inwoners niet meer hun boodschappen doen in het centrum waardoor op die plaats de slagers, bloemisten, kledingzaken en drogisterijen verdwijnen. Anderzijds, als de behoefte aan grootschalige detailhandel aannemelijk is gemaakt – en deze niet tot een onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau, woon-, leef- en ondernemersklimaat in de betreffende regio leidt – kan de toename in werkgelegenheid een argument zijn om grootschalige detailhandel toe te staan. Ook in Steenwijkerland heeft een dergelijke discussie gespeeld omdat er lange tijd sprake was van het vestigen van grootschalige detailhandel, buiten het centrum, nabij de Rijksweg A32. In het vastgestelde bestemmingsplan Eeserwold uit 2005 was er – naast ruimte voor bedrijven en wonen – specifiek ook de mogelijkheid voor het vestigen van een hypermarkt opgenomen. De mogelijke komst van de hypermarkt heeft de politieke gemoederen flink bezig gehouden. Ook heeft het de relatie met de plaatselijke ondernemers en de provincie op scherp gezet. Na een juridische strijd is door de Raad van State geoordeeld dat een dergelijk groot winkelbedrijf zich wel mocht vestigen.

Door allerlei omstandigheden is het plan uiteindelijk nooit uitgevoerd en is de omgevingsvergunning in oktober 2020 ingetrokken door de gemeente. Het proces rondom de komst van de hypermarkt heeft consequenties gehad voor zowel overheden, inwoners als ondernemers. Zo hebben de ondernemers in het centrum van Steenwijk in afwachting van de ontwikkelingen gewacht met investeringen (net als de provincie). Ook in omliggende gemeenten heeft het geleid tot discussie. De Rekenkamercommissie Steenwijkerland heeft daarom besloten om het proces dat zich heeft afgespeeld met betrekking tot het bestemmingsplan project Eeserwold - met inbegrip van het proces rondom de totstandkoming van de hypermarkt - te onderzoeken. 1.2 Aanleiding en doelstelling De Rekenkamercommissie Steenwijkerland heeft willen onderzoeken hoe het hele proces is verlopen (vanaf bestemmingsplan tot aan de uiteindelijke intrekking van de vergunning), wat ieders rol daarbij is geweest, welke factoren en oorzaken mogelijkerwijs ertoe hebben geleid dat het project is gestagneerd respectievelijk is ‘gestrand’ en welke rol de raad daarbij heeft gespeeld. Het doel is te komen tot aanbevelingen waarmee in kaart wordt gebracht wat de mogelijkheden zijn voor de gemeenteraad om bij te sturen in een dergelijk proces waarin economische, politieke en bestuurlijke veranderingen een rol spelen.

6/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Specifiek wil de Rekenkamercommissie inzicht in het verloop van het proces rondom de komst van de hypermarkt. Hierbij wordt teruggegrepen op het bestemmingsplan Eeserwold dat in 2005 is vastgesteld door de gemeenteraad. Hierin is de mogelijkheid voor het vestigen van grootschalige detailhandel vastgelegd. De doelstelling van het onderzoek is het uiteenzetten: ● Hoe een bestemmingsplanprocedure en omgevingsvergunningsaanvraag1 verlopen. ● Welke stakeholders - wanneer - invloed hebben op de planvorming. ● Hoe het proces is verlopen rondom het vaststellen van het bestemmingsplan Eeserwold in 2005, de ‘1e herziening’ in 2011 en de beheersverordening in 2015. ● Waarom de mogelijkheid voor grootschalige detailhandel c.q. een hypermarkt is opgenomen in het bestemmingsplan. ● Hoe het gehele proces is verlopen rondom de komst van de hypermarkt.

Gekoppeld aan deze doelstelling is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre is het proces rond de totstandkoming van het bestemmingsplan Eeserwold rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verlopen, op welke wijze werden de gemeenteraad en belanghebbenden hierbij betrokken, welke autonome factoren zijn van invloed geweest, welke mogelijkheden voor bijsturing heeft de raad gedurende het proces gehad, heeft hij daarvan gebruikgemaakt, en zo ja op welke wijze? 1 Tot 2010 was sprake van afzonderlijke vergunningen (bouwvergunning, sloopvergunning, inritvergunning, et cetera). In 2010 is met de invoering van de Wabo de omgevingsvergunning geïntroduceerd, waarbij één vergunning voor verschillende activiteiten aangevraagd kan worden. 7/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 2 Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies Hoofdconclusie Het bestemmingsplan voor Eeserwold was in de eerste aanleg erg ambitieus door te focussen op een hoogwaardig en bovenlokaal woonmilieu en een regionale vraag naar bedrijventerrein. Een vraag die er destijds gewoon niet was. Op basis van de bestudeerde documenten is aangetoond dat de bestemmingsplanprocedure in 2004/2005 ‘volgens het boekje’ is verlopen; de gemeenteraad heeft uiteindelijk ook zelf het bestemmingsplan goedgekeurd.

We hebben echter niet kunnen vaststellen waarom het begrip hypermarkten is opgenomen in het bestemmingsplan. Opvallend is dat zowel de raad als het college tot 2012 geen reden zagen om het begrip uit het plan te halen. Er was ook geen aanleiding om het begrip in de eerste herziening van het plan te wijzigen of te schrappen. Het sentiment was op dat moment ook niet negatief ten aanzien van de hypermarkt, velen zagen het als een kans om Steenwijkerland op de kaart te zetten. Pas toen het economische klimaat veranderde, sloeg dit sentiment om. Daarnaast voelden de ondernemers vanuit de binnenstad zich niet gehoord door de projectontwikkelaar (Focus) en de gemeente. Omdat het begrip hypermarkt niet nader was gedefinieerd, bood dit ruimte voor een interpretatieverschil, wat leidde tot een jarenlange juridische strijd over de definitie van dit begrip. In die jaren daarna werd er nauwelijks nog gesproken over de vraag waarom er überhaupt een hypermarkt zou komen en wat voor meerwaarde dit zou bieden voor de gemeente. Vanaf het indienen van de aanvraag voor het vestigen van een hypermarkt in 2012 was er juridisch gezien geen mogelijkheid meer om de vergunning te weigeren. Het college was echter niet eenduidig in deze boodschap waardoor bij ondernemers, inwoners en raadsleden de illusie bleef bestaan dat er nog iets aan de vergunningverlening gedaan kon worden.

Het college bevond zich vanaf 2012 dus in een spagaat: enerzijds was zij verplicht om mee te werken aan de omgevingsvergunning, anderzijds was er weerstand op allerlei niveaus. Daarin werd niet altijd even helder en tactvol geacteerd door de gemeente. Wel moet vastgesteld worden dat het college door de jaren heen in haar handelen een consequente lijn heeft bewandeld door mee te werken aan de omgevingsvergunning. Als gevolg van de juridische procedure nam het college een steeds formelere rol aan, van waaruit niet bepaald proactief informatie werd gedeeld. Andersom vroeg de raad daar ook niet altijd om en diende zij pas in 2017 een motie in om alles in werking te stellen om de hypermarkt tegen te houden. De juridische strijd en de daaruit voortkomende onduidelijkheid over een (mogelijke) hypermarkt, zorgden ervoor dat veel investeringen in de binnenstad en het Steenwijkerdiep werden uitgesteld. Na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt werd geen geschikte partij gevonden om deze te gaan exploiteren. De projectontwikkelaar besloot vervolgens te zoeken naar nieuwe mogelijkheden waar de gemeente in meedacht. Tegelijkertijd werd wel verzocht om snel te starten met de bouw, omdat anders de vergunning zou worden ingetrokken.

Omdat de ontwikkelaar de plannen steeds bleef wijzigen en niet met een degelijke uitwerking kwam, is besloten om in oktober 2020 de omgevingsvergunning in te trekken. Dit bood volgens betrokkenen dan ook de kans om eindelijk met een schone lei te beginnen. 8/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoewel de gemeente dus niet altijd even tactvol acteerde, zijn er geen grote fouten gemaakt. Men is niet nalatig geweest en er zijn ook geen zaken verzwegen. Duidelijk is wel dat de gemeente geen goede inschatting heeft gemaakt bij de eerste plannen voor de ontwikkeling Eeserwold. Daarnaast heeft het opnemen van het begrip hypermarkten in het bestemmingsplan enorme gevolgen gehad. Naarmate de tijd vorderde werd er steeds meer grip verloren op het bestemmingsplan, onder andere door het ontbreken van een goed overzicht, een goed projectteam en goede communicatie. Dat heeft de verhouding intern, maar ook extern naar ondernemers en de provincie flink onder druk gezet. Het hypermarktdossier heeft onnodig lang als een sluier over de gemeente gehangen. Het intrekken van de omgevingsvergunning in oktober 2020 stelt de gemeente in staat om weer grip te krijgen op de verdere ontwikkeling van Eeserwold. Daarvoor zullen nog wel stappen ondernomen moeten worden, onder andere door met de huidige betrokkenen (dus ook de bewoners en de grondeigenaar) in gesprek te gaan.

Belangrijk is in ieder geval dat hierbij vooruit gekeken wordt en dat er lessen getrokken worden uit de afgelopen vijftien jaar, zodat een dergelijke gijzeling van een situatie niet weer kan plaatsvinden. Conclusies ten aanzien van een regulier proces bestemmingsplan en omgevingsvergunning In de bestemmingsplanprocedure zijn vier fases te onderscheiden: de voorbereidingsfase, ontwerpfase, vaststellingsfase en beroepsfase. Indien het gaat om een initiatief van een ondernemer of bewoner, dan dient deze een principeverzoek in bij de gemeente om te polsen of de gemeente bereid is om medewerking te verlenen aan het plan en onder welke voorwaarden. Hierop volgt al dan niet een collegebesluit waarmee het college aangeeft bereid te zijn om onder voorwaarden een bestemmingsplanprocedure op te starten. Een principebesluit biedt geen garanties, omdat de vaststelling een bevoegdheid is van de gemeenteraad en omdat een bestemmingsplan vatbaar is voor beroep. Het is vervolgens aan de aanvrager om een formele aanvraag in te dienen om een bestemmingsplanprocedure te starten. In de voorbereidingsfase wordt door de gemeenteraad een startnotitie of een Programma van Eisen (PvE) vastgesteld met daarin de kaders. In de Staatscourant en in de lokale gemeenteberichten (huis-aan-huis en digitaal) wordt een kennisgeving gepubliceerd. Daarna volgt de onderzoeksfase binnen deze voorbereidingsfase.

Dit betekent dat met de vergaarde informatie omgevingsonderzoeken worden uitgevoerd. Het voorontwerp wordt vrijgegeven voor inspraak door middel van een collegebesluit. Het voorontwerp wordt gepubliceerd. In principe geldt dat het voorontwerp zes weken ter inzage ligt. Tijdens de inspraakperiode is een informatiebijeenkomst gebruikelijk. Naast publicatie wordt het voorontwerp voorgelegd aan andere stakeholders, bijvoorbeeld aan buurgemeenten, provincie en waterschap. De richtlijn is om deze stakeholders zes weken de tijd te geven voor een reactie. Nadat het voorontwerp ter inzage is gelegd, inspraak heeft plaatsgevonden en stakeholders zijn betrokken, worden alle reacties afgewogen, beoordeeld en voorzien van een antwoord. Indien nodig wordt het bestemmingsplan aangepast. Het college neemt een besluit over de beantwoording van de inspraak- en vooroverlegreacties, het ontwerpbestemmingsplan en de start van de zienswijzeperiode (dit duurt zes weken). Iedereen kan en mag een zienswijze indienen op het bestemmingsplan. Om later in beroep te kunnen gaan tegen het bestemmingsplan is het vereist dat deze stakeholders een zienswijze hebben ingediend. 9/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Na afloop van de zienswijzenfase bereidt het college de vaststelling van het bestemmingsplan voor.

Het college doet een voorstel voor de beantwoording van de zienswijzen en adviseert de gemeenteraad om het plan al dan niet gewijzigd vast te stellen. De indieners van een zienswijze worden uitgenodigd om eventueel mondeling een toelichting te geven aan de raadscommissie Ruimte. Het bestemmingsplan wordt vervolgens besproken met deze raadscommissie waarin inwoners en andere stakeholders eventueel gebruik kunnen maken van hun spreekrecht. De raadscommissie Ruimte besluit of het plan wordt geagendeerd voor de raadsvergadering (als hamerstuk of als debatstuk; daarmee is het dus altijd de gemeenteraad die het bestemmingsplan uiteindelijk goedkeurt). Na vaststelling door de gemeenteraad – al dan niet gewijzigd – wordt het vastgestelde bestemmingsplan gepubliceerd in de Staatscourant, op de gemeentelijke website en in lokale bladen. Aan indieners van zienswijzen wordt een brief gestuurd met kennisgeving van de vaststelling en de beroepstermijn bij de Raad van State. Na vaststelling van het bestemmingsplan volgt de beroepsfase van zes weken. Belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend kunnen in beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De zitting vindt meestal pas na een half jaar plaats, de uitspraak volgt vervolgens na enkele maanden. Na de uitspraak is het bestemmingsplan dus onherroepelijk (of niet).

Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het vereist om een omgevingsvergunning aan te vragen voor ‘het bouwen van een bouwwerk’. Er zijn twee Wabo- procedures: de reguliere en de uitgebreide procedure. De belangrijkste verschillen in de voorbereidingsprocedure zijn beslistermijn en de wijze waarop bezwaar wordt gemaakt. De reguliere procedure wordt gehanteerd voor bouwwerken die binnen het bestemmingsplan passen. Daarom is voor de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt de reguliere procedure gevolgd. In de reguliere procedure wordt binnen acht weken besloten over de omgevingsvergunning. Voor een uitgebreide toelichting op de stappen van de aanvraag van een omgevingsvergunning, verwijzen wij u naar hoofdstuk 4 in deel II. Conclusies ten aanzien van de Sprong over de Snelweg (2002–2009) In september 2002 werd de structuurvisie ‘Sprong over de Snelweg’ vastgesteld. Het bestemmingsplan Eeserwold dat hiervan een uitwerking is, betreft een plangebied van 196 hectare, waarvan 50 hectare is bestemd voor werken, 55 hectare voor zandwinning, 90 hectare voor wonen en ongeveer 20 hectare als golfbaan. Bij het ontwikkelen van Eeserwold waren drie partijen betrokken: Roelofs projectontwikkeling, Roelofs Zandwinning en Geveke ontwikkeling.

De gemeente nam geen grondpositie in de ontwikkeling van Eeserwold, maar was wel verantwoordelijk voor het regelen van het planologisch kader. Het projectdoel van Eeserwold was om de bovenkant van de markt te bedienen in ‘werken, wonen en recreëren’ om daarmee een impuls te geven aan de regionale economie. Het plan was erg ambitieus door te focussen op hoogwaardig en bovenlokaal woonmilieu en een regionale vraag naar bedrijventerrein. Uit onderzoek bleek destijds al dat de Steenwijkse bedrijfsruimtemarkt een uitbreidings- en vervangingsmarkt is. Er was in totaal 35 hectare bedrijventerrein gepland op Eeserwold, terwijl de gemiddelde afname van bedrijventerreinen in de jaren daarvoor 5.000 à 6.000 m2 was. Het volledig vullen van een bedrijventerrein met voornamelijk nieuwe bedrijven lag daarmee niet erg voor de hand. De bestemmingsplanprocedure is voor zover dit is vast te stellen, verlopen volgens de richtlijnen van die tijd. Op basis van de bestudeerde documenten is aangetoond dat de procedure in 2004/2005 ‘volgens het boekje’ is verlopen. Waarom het begrip hypermarkten in het bestemmingsplan is opgenomen is niet eenduidig vast te stellen. Uit verschillende bronnen 10/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland blijkt dat het begrip bewust is toegevoegd aan het bestemmingsplan, om daar pas in een later stadium invulling aan te geven.

Er zijn echter ook bronnen waaruit blijkt dat het begrip ‘hypermarkten’ per ongeluk is toegevoegd aan het bestemmingsplan (op basis van de door de VNG opgestelde handreiking). In de periode tot 2012 zagen zowel raad als college in ieder geval geen reden om hypermarkten uit het bestemmingsplan te halen. Conclusies ten aanzien van de herziening Eeserwold en discussie rondom de hypermarkt (2009–2013) Begin 2009 is door de raad ingestemd met de start van de eerste (partiële) herziening van het bestemmingsplan. In het hiervoor opgestelde raadsvoorstel is benoemd dat in overleg met de ontwikkelaar meer helderheid en begrenzing aangebracht moest worden in de toepassing van het begrip ‘hypermarkten’. De raad achtte het namelijk niet wenselijk om detailhandel toe te staan op Eeserwold. Ondanks dat het begrip hypermarkten was opgenomen in het bestemmingsplan voor Eeserwold, was dit geen aanleiding om het begrip in de eerste herziening te wijzigen of te schrappen. Dit valt enerzijds te verklaren doordat het sentiment ten aanzien van een mogelijke komst van een hypermarkt niet per se negatief was; de mogelijke komst werd door verschillende partijen gezien als een potentiële aanvulling op het centrum van de binnenstad. Anderzijds had men het idee dat Steenwijkerland in eerdere periodes had misgegrepen bij majeure projecten (zoals een regionaal ziekenhuis dat naar Meppel ging).

Uiteindelijk was het economische (vestigings)klimaat in de periode van de vergunningsaanvraag zo ver omgeslagen, dat er twijfels ontstonden over de haalbaar- en wenselijkheid van een hypermarkt. Daarnaast voelden de ondernemers vanuit de binnenstad zich niet gehoord door de projectontwikkelaar (Focus) en de gemeente. Op 15 november 2012 diende Focus Retaildevelopment volgens de reguliere Wabo-procedure een omgevingsvergunning in voor de bouw van een hypermarkt. Doordat het begrip hypermarkten was opgenomen in de ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ van het bestemmingsplan Eeserwold, was de gemeente verplicht om mee te werken aan de aanvraag van de omgevingsvergunning. Het begrip hypermarkt was niet nader gedefinieerd in het bestemmingsplan waardoor de definitie van de Dikke van Dale (zoals gewoonlijk in de jurisprudentie bij een niet-afgebakend begrip) werd gehanteerd. Ook deze definitie bood ruimte voor een interpretatieverschil, wat leidde tot een jarenlange juridische strijd over de definitie van het begrip hypermarkt. Uit het onderzoek komt naar voren dat er in die jaren nauwelijks (of niet langer) werd gesproken over de vraag waarom er überhaupt een hypermarkt zou komen en wat voor meerwaarde dit zou bieden voor de gemeente. Voor de vergunningverleners was de samenwerking met de gemeentelijke projectleider(s) van Eeserwold en de wethouder economie lastig in deze periode.

Er was op dat moment geen sprake van duidelijk eigenaarschap binnen de gemeente. De afdeling vergunningen was voorts niet altijd op de hoogte van wat er werd besproken in de stuurgroep Eeserwold. Deze stuurgroep is - zo lijkt naar voren te komen uit de documentenstudie en gesprekken – ook een flinke periode niet actief geweest (2012-2015). De afdeling vergunningen is in die tijd ook vaak direct benaderd door de verschillende betrokkenen, terwijl zij de facto niets anders konden dan de aanvraag toetsen. Vanaf het indienen van de aanvraag in 2012 was er juridisch gezien geen mogelijkheid meer om de vergunning te weigeren. 11/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Het college was niet eenduidig in deze boodschap waardoor bij ondernemers en raadsleden de illusie bleef bestaan dat er nog iets aan de vergunningverlening gedaan kon worden. Ondanks deze niet eenduidige communicatie, moet wel vastgesteld worden dat het college door de jaren heen in haar handelen een consequente lijn heeft bewandeld door medewerking aan de omgevingsvergunning te verlenen. Conclusies ten aanzien van de juridische strijd (2013–2018) Na het verlenen van de omgevingsvergunning in februari 2013 begon de juridische strijd over de komst van de hypermarkt. Er werden bij elkaar 49 bezwaarschriften ingediend.

In de bezwaarschriften werd vooral beargumenteerd dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning in strijd was met het geldende bestemmingsplan (omdat hypermarkt niet is gedefinieerd) en omdat het strijdig was met de Provinciale Omgevingsverordening Overijssel uit 2009. Beide argumenten gingen niet op, omdat hypermarkt was opgenomen als begrip in het bestemmingsplan en omdat de provinciale omgevingsverordening in 2009 was vastgesteld. Tot slot was een van de belangrijkste argumenten (van onder andere Steenwijk Vestingstad) dat de realisatie van de hypermarkt een negatieve impact zou hebben op de detailhandel in de binnenstad van Steenwijk. Op basis van artikel 2.10, eerste lid van de Wabo is dat geen geldige reden om een omgevingsvergunning te weigeren. Het college bevond zich hierdoor in een spagaat: enerzijds was zij verplicht om mee te werken aan de omgevingsvergunning, anderzijds was er veel weerstand onder lokale ondernemers en waren er ook binnen de gemeente veel vraagtekens over de wenselijkheid van een hypermarkt op Eeserwold. Als gevolg van de juridische procedure nam het college een steeds formelere rol aan, waarin zij haar eigen taak benadrukte: het college voert uit, de raad controleert. De raad had op dat moment echter (helemaal) niet het gevoel in positie te zijn om te kunnen controleren.

Vastgesteld moet worden dat de informatievoorziening aan de raad in die tijd gering was. Een verklaring voor deze terughoudendheid in informeren ligt wellicht in het feit besloten dat de verschillende juridische procedures daar ook niet veel ruimte voor boden. Aan de andere kant had de raad zelf ook meer gebruik kunnen maken van de instrumenten die er waren om bij te sturen of te informeren bij het college. Pas in 2017 werd er een motie aangenomen die het college opdroeg de komst van de hypermarkt tegen te houden, terwijl uit gesprekken blijkt dat dit sentiment al langer breed werd gedragen binnen de raad. In de zomer van 2015 moest het bestemmingsplan Eeserwold geactualiseerd worden. Het gehele traject zou echter te lang duren om tijdig een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Uiteindelijk is als alternatief gekozen voor een beheersverordening, welke in juni 2015 is vastgesteld. Zowel het vaststellen van een beheersverordening als de actualisering van het bestemmingsplan Eeserwold zouden geen invloed hebben gehad op het wel of niet komen van een hypermarkt, omdat deze vergunning reeds was aangevraagd. Na het verlenen van de omgevingsvergunning begon ook de provincie Overijssel zich in de kwestie te mengen. In 2013 nam Provinciale Staten een motie aan dat Gedeputeerde Staten opdroeg om het ongenoegen over te dragen aan de gemeente Steenwijkerland.

Daarnaast is door Steenwijk Vestingstad gepoogd om via de provincie de komst van de hypermarkt tegen te houden. De provincie ging daar uiteindelijk niet in mee. Wel stuurde Gedeputeerde Staten in 2014 een brief aan het college van Steenwijkerland om alsnog een voorbereidingsbesluit te nemen in aanloop naar de actualisering van het bestemmingsplan in 2015. 12/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Het indienen van bezwaren en het procederen bij de Raad van State door belanghebbenden is een tijdrovend proces geweest. Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd dat door de juridische strijd en de daaruit voortkomende onduidelijkheid over een (mogelijke) hypermarkt, veel investeringen in de binnenstad en het Steenwijkerdiep zijn uitgesteld. Dit geldt voor zowel investeringen door ondernemers, als voor investeringen vanuit de provincie Overijssel en regionale partners. Daarnaast heeft de mogelijke komst van de hypermarkt zijn weerslag gehad op de relatie met de ondernemersverenigingen. Dit heeft de (reguliere) overleggen tussen de gemeente en ondernemers een tijd lang bemoeilijkt. Ten tijde van de rechtszaak mocht er bijvoorbeeld niet gesproken worden over Eeserwold. In de periode van 2014-2018 was de relatie tussen Steenwijk Vestingstad en de gemeente dan ook ernstig bekoeld.

Medio 2017 is een extern adviseur als programmamanager aangesteld om de zaak weer vlot te trekken. In de eerste plaats probeerde hij een brug te slaan tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen (vergunningverlening, economie en ruimte) die in de praktijk niet altijd even goed samenwerkten. Ook werd er nieuw leven in de stuurgroep geblazen waardoor er weer bilaterale afspraken werden gemaakt tussen de grondeigenaren, ontwikkelaar en gemeente; men zat weer aan tafel. Tot slot werd er door de dezelfde externe adviseur een scenario-analyse geschreven, in de aanloop naar de uitspraak van de Raad van State over de hypermarkt, zodat de gemeente handelingsperspectief had. Op 11 april 2018 werd na de uitspraak van de Raad van State de omgevingsvergunning onherroepelijk. De definitie van het begrip hypermarkt welke uiteindelijk is gehanteerd, geeft aan dat minimaal 51% van het vloeroppervlak moet bestaan uit supermarkten, met één kassasysteem in één open ruimte. Conclusies ten aanzien van nieuwe initiatieven en intrekken omgevingsvergunning (2018–2020) Na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt, werd door Focus geen geschikte partij gevonden om de hypermarkt te exploiteren. Focus besloot hierna te zoeken naar nieuwe mogelijkheden.

Vanuit de gemeente werd in eerste instantie meegedacht met de ontwikkelaar over wat mogelijk was op Eeserwold. Tegelijkertijd verzocht het college Focus meermaals om te starten met de bouw van de hypermarkt, zodat ondernemers, inwoners en andere betrokkenen duidelijkheid zouden krijgen over de komst van de hypermarkt. Na juli 2019 wijzigde Focus haar plannen in het realiseren van een zogenaamde Family-Fun-Zone. Het is meerdere malen voorgekomen dat de gemeenteraad via het college op de hoogte werd gesteld van nieuwe initiatieven die veelal het karakter hadden van een proefballon, zoals het crematorium, wat in de praktijk te weinig was uitgedacht. Dit leidde niet alleen tot onduidelijkheid bij de raad, maar ook tot frustraties bij bewoners van Eeserwold. Uiteindelijk is er hierdoor weinig tot niets gerealiseerd op Eeserwold. Omdat de ontwikkelaar steeds de plannen bleef wijzigen en niet met een degelijke uitwerking kwam, is besloten de gesprekken met de ontwikkelaar te beëindigen, waardoor in oktober 2020 de omgevingsvergunning werd ingetrokken. Onlangs is in samenspraak met de gemeente en de grondeigenaar een ambitiedocument opgesteld. Vastgesteld moet worden dat de relatie met de huidige bewoners van Eeserwold in sommige gevallen ernstig bekoeld is, wat de zaak voor verdere ontwikkeling bemoeilijkt.

Er lopen op dit moment verschillende mediation trajecten tussen de bewoners van Eeserwold 13/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland en de gemeente. Wel geven raadsleden aan dat zij na het intrekken van de omgevingsvergunning genoeg nieuwe kansen zien. 2.2 Aanbevelingen Op basis van bovenstaande conclusies en bevindingen komen wij tot de volgende aanbevelingen: ● College: Zorg bij grote en langlopende gebiedsontwikkelingen dat de juiste competenties en vaardigheden in huis zijn of worden ingehuurd. Investeer zeker als kleine gemeente in goed programmamanagement en schakel daarbij externe expertise in. ● College: Richt een sterke projectorganisatie in met een duidelijk aanspreekpunt. Dit geldt zowel voor de interne (ambtelijke) organisatie, als voor externe stakeholders zoals bewoners, ondernemers en ontwikkelaars. ● College: Creëer draagvlak bij grote gebiedsontwikkelingen door gemeenteraad, omwonenden en andere belanghebbenden mee te nemen in de plannen. Het bestemmingsplan Eeserwold is vooral opgesteld vanuit de ontwikkelende partijen. Kom samen met inwoners, ondernemers en raad tot een integrale visie waarin op de eerste plaats goed wordt nagedacht over wat wenselijk is en dan pas wat mogelijk is. ● College: Zorg voor grip op de gebiedsontwikkeling door de gebiedsontwikkeling op te knippen.

Er is in één keer een groot, te ambitieus plan voor Eeserwold vastgesteld. ● College en raad: Creëer een kader voor verandering in plannen en maak huwelijkse voorwaarden. Richt een samenwerkingsorganisatie op waarbij veranderingen - die vaak optreden bij gebiedsontwikkeling - gezamenlijk worden afgewogen. De gemeente heeft in de gebiedsontwikkeling van Eeserwold geen grondpositie genomen waardoor zij - ondanks het sluiten van anterieure overeenkomsten - geen zeggenschap heeft gehad over de gebiedsontwikkeling (op de toetsende rol na). Hierdoor had zij weinig grip op de situatie en streefde iedere ontwikkelende partij vooral zijn eigen belang na zonder goed samen te werken. Op dat vlak heeft de gemeente wel degelijk een faciliterende rol te vervullen. ● College en raad: Zorg ervoor dat er in omvangrijke trajecten een goed overzicht wordt gecreëerd voor de raad en bewaak dat overzicht (vanuit de griffie en college). In een dergelijk overzicht zouden de belangrijkste stappen gemarkeerd moeten zijn in bijvoorbeeld een tijdlijn met bijbehorende planning. Een nadere uitwerking zou het zelfs mogelijk moeten maken om de belangrijke beslismomenten zichtbaar te maken en verklaringen en duiding te geven bij reeds genomen stappen. Hierdoor wordt voorkomen dat raad en college telkens weer op voorgaande stappen terug moet komen.

● College en raad: Communiceer duidelijk intern, maar ook extern over de stand van zaken en de fase waar de gemeente in zit rondom majeure projecten. De gemeente heeft zich rondom Eeserwold en de hypermarkt tamelijk afwachtend opgesteld door niet naar buiten toe aan te geven wat de situatie was. Ook al is er sprake van juridische procedures, dan nog kan het college communiceren over de fase waar het in zit en wat de mogelijke vervolgstappen zijn. Andersom kan de raad ook zelf haar instrumenten beter inzetten om te informeren en controleren. 14/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland DEEL II VERDIEPING OP DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 15/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 3 Onderzoeksverantwoording Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II kent de volgende hoofdstukindeling: ● Hoofdstuk 3: Onderzoeksverantwoording. ● Hoofdstuk 4: Procedure bestemmingsplan en omgevingsvergunning. ● Hoofdstuk 5: Sprong over de snelweg. ● Hoofdstuk 6: Herziening Eeserwold en discussie over de hypermarkt. ● Hoofdstuk 7: Juridische strijd. ● Hoofdstuk 8: Nieuwe initiatieven en intrekking omgevingsvergunning.

In Deel III zijn de bijlagen, de uitgebreide tijdlijn, gebruikte bronnen, de lijst met geïnterviewde personen en het normenkader terug te vinden. 3.1 Hoofd- en deelvragen De Rekenkamercommissie Steenwijkerland heeft de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is het proces rond de totstandkoming van het bestemmingsplan Eeserwold rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verlopen, op welke wijze werden de gemeenteraad en belanghebbenden hierbij betrokken, welke autonome factoren zijn van invloed geweest, welke mogelijkheden voor bijsturing heeft de raad gedurende het proces gehad, heeft hij daarvan gebruikgemaakt, en zo ja op welke wijze? De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende acht deelvragen: 1. Hoe wordt het proces van totstandkoming van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen organisatorisch, beheersmatig en rekening houdend met wettelijke voorschriften idealiter vormgegeven? 2. Heeft de gemeenteraad invloed op de inhoud van bestemmingsplannen? Zo ja, op welke wijze en hoe groot is die invloed? Welke vaste afspraken bestaan er over de vraag wanneer en hoe de raad wordt betrokken bij de planvorming? 3. Hebben andere belanghebbenden invloed op de inhoud van bestemmingsplannen? Zo ja, op welke wijze, hoe wordt dat vastgelegd en wat is de reikwijdte van die invloed? 4.

Op welke momenten zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om bezwaren, zienswijzen, et cetera ten aanzien van een bestemmingsplan kenbaar te maken? 5. Voor het project Eeserwold specifiek: hoe verliep het proces voor wat betreft de deelvragen a t/m d en wat was de aanleiding voor het in het bestemmingsplan opnemen van de mogelijkheid voor de realisatie van een hypermarkt? 6. Wat is de rol van de provincie en andere regionale partners in dit proces geweest en tot welke (re-)actie van het college en de gemeenteraad heeft dit geleid? 7. Hoe is de raad tijdens het proces omgegaan met wijzigingen van politiek-bestuurlijk prioriteiten en economische omstandigheden, welke risico’s/gevolgen zijn daarbij in beeld geweest, hoe zijn deze gewogen en hoe heeft de interactie met het college ter zake plaatsgevonden? 8. Welke lessen kunnen worden geleerd van het proces rond het project Eeserwold? 16/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Scope van het onderzoek In dit onderzoek ligt de nadruk op wat kan worden geleerd van het proces rondom de ontwikkeling van Eeserwold en de komst van de hypermarkt. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling geweest om een uitgebreid detailonderzoek te verrichten waarmee alle mogelijke fouten in kaart worden gebracht. Dat wil niet zeggen dat er geen uitvoerige dossierstudie is gedaan.

In totaal zijn er bijna 600 documenten bestudeerd. In bijlage 4 is van dit dossieronderzoek een uitgebreide tijdlijn gemaakt waarin vrij minutieus het proces van de totstandkoming van het bestemmingsplan Eeserwold en de komst van de hypermarkt is beschreven. Dit onderzoek is bedoeld om van te leren en niet om af te rekenen. Welke lessen zijn er te trekken en hoe kan de raad daarmee haar voordeel doen richting toekomstige trajecten? Verder is in dit onderzoek gekeken met de bril van de historische realiteit (zeitgeist) op dat moment. Dat wil zeggen, de besluitvorming in 2005 is ook vanuit die werkelijkheid tegen het licht gehouden. 3.2 Onderzoeksaanpak Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Documentenstudie Op basis van een uitgebreide documentenstudie zijn de topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een complete lijst van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 3. Het is goed om hierbij te vermelden dat het aantal stukken van dermate grote omvang was dat deze niet allemaal tot op de letter zijn bestudeerd, wat ook in lijn is met de scope van dit onderzoek. Interviews met betrokken organisaties/functionarissen Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden.

Zo zijn er gesprekken gevoerd met medewerkers van de ambtelijke organisatie, de verantwoordelijke portefeuillehouder, een oud portefeuillehouder en de gemeenteraad. Daarnaast hebben we gesproken met Stichting Steenwijk Vestigingstad en vertegenwoordigers van de provincie Overijssel. De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 2. Voor de interviews met intern en extern betrokkenen hebben we topiclijsten opgesteld. 17/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Hoofdstuk 4 Proces bestemmingsplan en omgevingsvergunning In dit hoofdstuk beschrijven we de ‘theorie’ van een bestemmingsplanprocedure. Het bestemmingsplan Eeserwold is echter in 2005 vastgesteld, destijds was de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van kracht. Deze is in 2008 opgevolgd door de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Vanwege deze verandering wordt in dit hoofdstuk ook aandacht besteed aan de historie. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk de procedure van een omgevingsvergunning beschreven. Deze theorie is relevant om te kunnen reflecteren op het proces rondom de komst van de hypermarkt. Zowel de bestemmingsplanprocedure als de procedure van een omgevingsvergunning vormen de meetlat waarlangs de uitkomsten uit de deskresearch en interviews worden gelegd zoals beschreven in hoofdstuk 5 tot en met 8. In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde: 1.

Hoe wordt het proces van totstandkoming van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen organisatorisch, beheersmatig en rekening houdend met wettelijke voorschriften idealiter vormgegeven? 2. Heeft de gemeenteraad invloed op de inhoud van bestemmingsplannen? Zo ja, op welke wijze en hoe groot is die invloed? Welke vaste afspraken bestaan er over de vraag wanneer en hoe de raad wordt betrokken bij de planvorming? 3. Hebben andere belanghebbenden invloed op de inhoud van bestemmingsplannen? Zo ja, op welke wijze, hoe wordt dat vastgelegd en wat is de reikwijdte van die invloed? 4. Op welke momenten zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om bezwaren, zienswijzen, et cetera ten aanzien van een bestemmingsplan kenbaar te maken? 4.1 Bestemmingsplanprocedure Bestemmingsplan Met een bestemmingsplan legt de gemeenteraad de ruimtelijke ordening in een gebied voor de komende tien jaar vast. In de wet is vastgelegd dat de raad elke tien jaar een nieuw bestemmingsplan moet vaststellen. Een bestemmingsplan heeft dus zowel betrekking op bestaande situaties (het zogenaamde conserverend bestemmen) als op nieuwe ontwikkelingen (het met een bestemmingsplan mogelijk maken van nieuwe ontwikkelingen). Het bestemmingsplan is het enige plan dat overheid en burgers rechtstreeks juridisch bindt. Het plan vormt het toetsingskader voor omgevingsvergunningen.

Overigens blijft een bestemmingsplan ook na tien jaar dezelfde rechtskracht houden. 18/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland De bestemmingsplanprocedure is wettelijk vastgelegd (afdeling 3.2 Wro juncto afdeling 3.4 AwB). In de bestemmingsplanprocedure zijn vier fases te onderscheiden: de voorbereidingsfase, ontwerpfase, vaststellingsfase en beroepsfase. De uitgangspositie bij een bestemmingsplanprocedure kan verschillen per initiatief: heeft de gemeente grond in bezit of gaat het om een initiatief van een ondernemer of bewoner? Indien het gaat om een initiatief van een ondernemer of bewoner, dan dient deze een principeverzoek in bij de gemeente om te polsen of de gemeente bereid is om medewerking te verlenen aan het plan en onder welke voorwaarden. Er volgt een collegebesluit waarmee het college aangeeft in principe bereid te zijn om onder voorwaarden een bestemmingsplanprocedure op te starten. Een principebesluit biedt geen garanties, omdat de vaststelling een bevoegdheid is van de gemeenteraad en omdat een bestemmingsplan vatbaar is voor beroep. Het is vervolgens aan de aanvrager om een formele aanvraag in te dienen om een bestemmingsplanprocedure te starten. Grondbeleid Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente gronden zelf. Bij passief grondbeleid wordt de grondverwerving en -uitgifte overgelaten aan private partijen.

Een veelgebruikte term is faciliterend grondbeleid. Hiermee wordt door sommige gemeenten hetzelfde bedoeld als passief grondbeleid. Andere gemeenten bedoelen dat ze op bepaalde locaties actief de instrumenten uit het grondbeleid inzetten, wanneer ze het nodig vinden om een ontwikkeling te stimuleren. Een andere vorm van grondbeleid is de publiek-private- samenwerkingsmodel (PPS) waarin de gemeente met de ontwikkelaar samenwerkt in een PPS-constructie (VNG, 2020a). Anterieure overeenkomst of exploitatieplan Gemeenten zijn verplicht om de publiekrechtelijke kosten die zij maakt te verhalen op de partijen voor wie deze kosten gemaakt worden. Via het bestemmingsplan kan de gemeente sturen op ruimtelijke ontwikkelingen, ook al is zij geen eigenaar van de grond.2 Indien een bestemmingsplan wordt vastgesteld voor een nieuwe ontwikkeling, dan moet de gemeente afspraken maken met de initiatiefnemer over het verhalen van de publiekrechtelijke kosten. Deze afspraken worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Deze wordt afgesloten met het college vóórdat de gemeenteraad het nieuwe bestemmingsplan vaststelt. De afspraken kunnen gaan over welk programma er wordt gebouwd, wie welke werkzaamheden verricht en wat de ontwikkelaar betaalt aan gemeentelijke kosten (VNG, 2020a).

2 Als de gemeente geen eigenaar van de grond is, kan zij toch sturen op ruimtelijke ontwikkelingen, via het bestemmingsplan. Wanneer het bestemmingsplan moet worden gewijzigd om een nieuwe ontwikkeling mogelijk te maken, kan de gemeente afspraken met een initiatiefnemer maken. Dat gebeurt in een anterieure overeenkomst, een overeenkomst die wordt afgesloten voordat de gemeenteraad het nieuwe bestemmingsplan vaststelt. In zo’n overeenkomst of exploitatieplan tussen gemeente en ontwikkelaar is bijvoorbeeld opgenomen onder welk programma er wordt gebouwd, wie welke werkzaamheden verricht en hoeveel de ontwikkelaar bijdraagt aan gemeentelijke kosten. Dit meebetalen door ontwikkelaars, het kostenverhaal, is verplicht. Als het kostenverhaal nog niet is verzekerd door een anterieure overeenkomst, dan moet bij de vaststelling van het bestemmingsplan meteen ook een exploitatieplan worden vastgesteld (VNG, 2020a). 19/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Grondexploitatie (GREX) Indien een gemeente eigen gronden ontwikkelt, houdt de gemeente een grondexploitatie bij. Hierin staan de investeringen en opbrengsten per locatie beschreven. Het openen, wijzigen en sluiten van een GREX is een bevoegdheid van de gemeenteraad (VNG, 2020a). Een gemeente moet ook publiekrechtelijk kosten verhalen bij partijen waarmee geen anterieure overeenkomst gesloten is.

Het exploitatieplan is in die gevallen dus aanvullend en werkt als stok achter de deur voor partijen om een anterieure overeenkomst te sluiten. Grondprijzen Gemeenten leggen hun grondprijsbeleid vast in een grondprijzennota (het college stelt deze vast). Op basis van Europese regelgeving moet de gemeente marktconforme grondprijzen hanteren, ter voorkoming van ongeoorloofde staatssteun. Voor sommige functies is staatssteun wel mogelijk, zoals voor de bouw van sociale huurwoningen (VNG, 2020a). Voorbereidingsfase In de voorbereidingsfase wordt - zeker bij grotere plannen als Eeserwold - door de gemeenteraad een startnotitie of een Programma van Eisen (PvE) vastgesteld met daarin de kaders. Op basis van artikel 1.3.1. van het Besluit Ruimtelijke Ordening (BRO) wordt in de Staatscourant en in de lokale gemeenteberichten (huis-aan-huis en digitaal) een kennisgeving gepubliceerd. Daarna volgt de onderzoeksfase binnen deze voorbereidingsfase. Dit betekent dat met de vergaarde informatie omgevingsonderzoeken worden uitgevoerd. Door de gemeente of Omgevingsdienst wordt bepaald welke onderzoeken nodig zijn. Dit is per initiatief verschillend, een bestemmingsplan is maatwerk. Voorbeelden van onderzoeken zijn: bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, luchtkwaliteit, flora en fauna, geurhinder, niet- gesprongen explosieven.

Hierbij merken we op dat bij het opstellen van het bestemmingsplan Eeserwold in 2005, bepaalde onderzoeken die nu actueel zijn (zoals stikstof) nog niet noodzakelijk waren. Juridische status voorontwerp bestemmingsplan Het voorontwerp bestemmingsplan heeft geen juridische status. In de Wro is niet vastgelegd dat een voorontwerp moet worden gemaakt. Het werken met een voorontwerp vloeit over het algemeen voort uit de gemeentelijke inspraakverordening, waarin is vastgelegd dat de inwoners tijdig en vooraf worden betrokken bij en geïnformeerd over nieuwe ontwikkelingen. Het voorontwerp moet dus gezien worden als een concept van het bestemmingsplan. Het voorontwerp wordt vrijgegeven voor inspraak door middel van een collegebesluit. Het voorontwerp wordt gepubliceerd op de gemeentelijke website, in de gemeenteberichten, in lokale bladen en in de Staatscourant. In principe geldt dat het voorontwerp zes weken ter inzage ligt zodat bijvoorbeeld inwoners, ondernemers of andere stakeholders het voorontwerp kunnen inzien. Tijdens de inspraakperiode is een inloop-/informatiebijeenkomst gebruikelijk. 20/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Naast publicatie wordt (op basis van artikel 3.1.1.

van het BRO) het voorontwerp gestuurd naar ‘de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen met de diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in geding zijn’. Dit betekent dat het voorontwerp wordt voorgelegd aan buurgemeenten, provincie, waterschap, Rijkswaterstaat, maar bijvoorbeeld ook Prorail, Tennet en Stedin. Dit wordt het wettelijk vooroverleg genoemd. Het aantal stakeholders is per bestemmingsplan verschillend (zoals eerder beschreven: een bestemmingsplan is maatwerk). De richtlijn is om de stakeholders zes weken de tijd te geven voor een reactie. Ontwerpfase Nadat het voorontwerp ter inzage is gelegd, inspraak heeft plaatsgevonden en stakeholders zijn betrokken, worden alle reacties afgewogen, beoordeeld en voorzien van een antwoord. Indien nodig wordt het bestemmingsplan aangepast. Het college neemt een besluit over de beantwoording van de inspraak- en vooroverlegreacties, het ontwerpbestemmingsplan en de start van de zienswijzeperiode (dit duurt zes weken). Iedereen kan en mag een zienswijze indienen op het bestemmingsplan. Dit kan zowel mondeling (met een ondertekend verslag) als schriftelijk. Een zienswijze moet voorzien zijn van een handtekening. Anonieme zienswijzen zijn dus niet toegestaan.

Om later in beroep te kunnen gaan tegen het bestemmingsplan is het vereist dat deze stakeholders een zienswijze hebben ingediend. De zienswijzeperiode is een wettelijk verplichte stap (artikel 3.8 Wro). Vaststellingsfase Na afloop van de zienswijzenfase bereidt het college de vaststelling van het bestemmingsplan voor. Het college doet een voorstel voor de beantwoording van de zienswijzen en adviseert de gemeenteraad om het plan al dan niet gewijzigd vast te stellen. De indieners van een zienswijze krijgen een afschrift van de voorgestelde beantwoording van hun zienswijze en worden uitgenodigd om eventueel mondeling een toelichting te geven aan de raadscommissie Ruimte. Het bestemmingsplan wordt vervolgens besproken in de raadscommissie Ruimte. Inwoners en andere stakeholders kunnen dan gebruikmaken van hun spreekrecht. De raadscommissie Ruimte besluit of het plan wordt geagendeerd voor de raadsvergadering (als hamerstuk of als debatstuk). Na vaststelling door de gemeenteraad - al dan niet gewijzigd - wordt het vastgestelde bestemmingsplan gepubliceerd in de Staatscourant, op de gemeentelijke website en in lokale bladen. Aan indieners van zienswijzen wordt een brief gestuurd met kennisgeving van de vaststelling en de beroepstermijn bij de Raad van State. Beroepsfase Na vaststelling van het bestemmingsplan volgt de beroepsfase van zes weken.

Belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend kunnen in beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Naast het scenario van geen beroep zijn er twee scenario’s: 1) beroep en geen voorlopige voorziening en 2) beroep met voorlopige voorziening. Bij beroep en geen voorlopige voorziening treedt het bestemmingsplan een dag na de afloop van de beroepstermijn in werking, maar is dan nog niet onherroepelijk. Dit betekent dat een gemeente wel een omgevingsvergunning mag verlenen, maar dat de initiatiefnemer op ‘risico’ bouwt. Indien het bestemmingsplan na de uitspraak van de Raad van State niet onherroepelijk is, betekent dit dat de initiatiefnemer haar bouwwerk moet slopen. Bij beroep met voorlopige voorziening treedt het bestemmingsplan nog niet in werking totdat de rechter op het beroep heeft beslist. 21/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland De Raad van State laat weten wanneer de gemeente een verweerschrift moet indienen. De zitting vindt meestal pas na een half jaar plaats, de uitspraak volgt vervolgens na enkele maanden. Na de uitspraak is het bestemmingsplan dus onherroepelijk (of niet). Belangrijkste verschillen Wet op de Ruimtelijke Ordening (voor 2008) en de Wet ruimtelijke ordening (vanaf 2008) De Wet op de Ruimtelijke Ordening dateert uit 1965 en is regelmatig aangepast.

In 1999 is toegezegd een voorstel te doen voor een fundamentele herziening van de wet. In 2006 is de wet aangenomen in de Eerste en Tweede Kamer. De wet trad in werking op 1 juli 2008. Zoals reeds beschreven, is het bestemmingsplan Eeserwold vastgesteld onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (voor 2008). Qua procedure is het bestemmingsplan grotendeels vergelijkbaar met de hiervoor beschreven procedure onder de Wet ruimtelijke ordening (vanaf 2008). Afbeelding 1 Procedure Wet Ruimtelijke Ordening De verschillen zitten hem voornamelijk in de vorm van het bestemmingsplan zelf. Onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening waren gemeenten vrij in de vormgeving en benaming van hun bestemmingen, zolang deze maar waren aangegeven op een plankaart en in planvoorschriften. Onder de Wet ruimtelijke ordening (vanaf 2008) zijn landelijke richtlijnen vastgelegd waaraan bestemmingsplannen moeten voldoen. Daardoor zijn alle bestemmingsplannen in Nederland vergelijkbaar vormgegeven (kleuren van de bestemmingen, gebruikte bestemmingen, gebruikte termen, volgorde van bestemmingen, overgangsbepalingen, et cetera). Onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (voor 2008) was het papieren plan met daarop de handtekening van de burgemeester en de secretaris juridisch bindend. Onder de Wet ruimtelijke ordening (vanaf 2008) is de digitaal vastgestelde ‘dataset’ van het plan juridisch bindend.

De wet verplichtte gemeenten om bestemmingsplannen vast te stellen voor het gebied dat niet tot de bebouwde kom behoorde. De meeste gemeenten stelden uiteraard ook bestemmingsplannen voor de bebouwde gebieden vast. Soms waren deze plannen wel 30 of 40 jaar oud. De Wet Ruimtelijke Ordening (vanaf 2008) verplicht gemeenten om bestemmingsplannen vast te stellen voor het gehele gemeentelijke grondgebied. In de procedure is vooral de rol van de provincie gewijzigd. Onder de Wet Ruimtelijke Ordening - huidige situatie - toetst de provincie vooraf (vooroverleg) en heeft het de bevoegdheid om een zienswijze in te dienen (zoals ieder ander). Deze mag alleen gaan over provinciale belangen. Bijvoorbeeld omdat ze zijn vastgelegd in een provinciale verordening. Stelt een gemeente een bestemmingsplan vast in strijd met gemeentelijk beleid, dan kan een provincie hier een veto over uitspreken door middel van een reactieve aanwijzing. 1965 2008 2010 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) Wet ruimtelijke ordening (Wro) Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 2005 Bestemmingsplan Eeserwold 2012 Omgevings- vergunning Hypermarkt 22/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Er geldt bij een reactieve aanwijzing een dubbele motiveringsplicht.

Dit houdt in dat eerst moet worden gemotiveerd welke provinciale belangen het noodzakelijk maken om een reactieve aanwijzing te geven. Daarnaast is het noodzakelijk om te motiveren welke feiten, overwegingen en omstandigheden daaraan ten grondslag liggen. Voorheen onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening - oude situatie - werd het bestemmingsplan na vaststelling door de gemeenteraad ter goedkeuring voorgelegd aan Gedeputeerde Staten van de provincie. De provincie moest het plan goedkeuren en daarbij ook een afweging maken tussen de belangen van de gemeente en de stakeholders. Ook al was er geen sprake van provinciale belangen. Men moest toetsen of er sprake was van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Na goedkeuring door de provincie kon men in beroep bij de Raad van State. De provincie was op dat moment de gedaagde partij, omdat het beroep betrekking had op het goedkeuringsbesluit van de provincie. De gemeente was op dat moment derde belanghebbende. De provincie heeft de mogelijkheid om via een reactieve aanwijzing een veto uit te spreken over een bestemmingsplan dat in strijd is met provinciaal beleid. Maar wat als een bestemmingsplan is vastgesteld en de provincie stelt daarna pas een omgevingsverordening vast die niet in lijn is met het bestaande bestemmingsplan? Dan is een instrument een proactieve aanwijzing.

Dit is een instructie aan één of enkele gemeenten om een gemeentelijk bestemmingsplan met een bepaalde inhoud binnen een bepaalde termijn vast te stellen. Samenvattend de huidige situatie onder de Wro: ● Een bestemmingsplan moet elke tien jaar worden geactualiseerd. ● Een bestemmingsplan heeft uniformiteit in kleuren en benamingen. ● Een bestemmingsplan is digitaal raadpleegbaar (ruimtelijkeplannen.nl). ● Provincie is de goedkeuringsbevoegdheid van gemeentelijke bestemmingsplannen kwijt, maar kan wel via reactieve aanwijzing (artikel 3.8 lid 6 Wro) de inwerkingtreding van (een deel van) een bestemmingsplan blokkeren. Beheersverordening De invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in 2008 bracht een actualiseringsplicht met zich mee (zie voorgaande paragraaf). Die actualiseringsplicht betekent dat een bestemmingsplan binnen tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan telkens opnieuw vastgesteld moet worden (Wro, artikel 3.1, lid 2) en digitaal raadpleegbaar moet zijn. Concreet betekent dit dat gemeenten bestemmingsplannen die op 1 juli 2008 (datum invoering Wro) ouder waren dan vijf jaar uiterlijk 1 juli 2013 geactualiseerd moeten hebben.

Indien de actualisering niet tijdig heeft plaatsgevonden zijn gemeenten niet langer bevoegd leges te heffen voor diensten die verband houden met het bestemmingsplan zoals het heffen van leges voor vergunningen. In de praktijk bleek dat niet alle gemeenten deze deadline zouden halen, waardoor veel gemeenteraden als noodoplossing een beheersverordening vaststelden. Met de Invoeringswet voor de Omgevingswet is de actualiseringsverplichting vervallen. Dit om te voorkomen dat gemeenten geld en menskracht moeten inzetten om bestemmingsplannen oude stijl vast te stellen in de aanloop naar de Omgevingswet (die waarschijnlijk van kracht gaat op 1 januari 2022). 23/76 Rapport Evaluatie Eeserwold – Rekenkamercommissie Steenwijkerland Een beheersverordening is bedoeld voor bestaande gebieden waar men geen ruimtelijke ontwikkelingen voorziet. Een voorbeeld hiervan is een bestaande woonwijk. Op deze manier wordt aan de actualiseringsplicht voldaan zonder dat een bestemmingsplan gewijzigd of herzien moet worden. Het voordeel van een beheersverordening is dat er geen voorbereidingsprocedure nodig is en dat er (door belanghebbenden) geen bezwaar bij de gemeenteraad of beroep bij de bestuursrechter mogelijk is. Dit bespaart aanzienlijke hoeveelheden tijd en dus kosten.

Het nadeel is dat er geen (grote) ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn (maar bijvoorbeeld een erfbebouwing of dakopbouw wel). Na vaststelling van de beheersverordening door de gemeenteraad vervalt het onderliggende bestemmingsplan (VNG, 2020b). Overigens kán een beheersverordening wel indirect juridisch worden aangevochten. Indien sprake is van een beperking ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan, dan kan een rechter in het kader van een omgevingsvergunningprocedure (delen van) de beheersverordening onverbindend verklaren. 4.2 Proces omgevingsvergunning Zoals al beschreven is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010 van kracht geworden. De aanvraag van de omgevingsvergunning voor de hypermarkt komt uit 2012. Dit betekent dat het geen zin heeft om in te gaan op de situatie vóór 2010, maar dat we wel ingaan op het huidige proces rondom de verlening van een omgevingsvergunning: de huidige situatie. Volgens artikel 2.1 van de Wabo is het vereist om een omgevingsvergunning aan te vragen voor ‘het bouwen van een bouwwerk’. Per project wordt in beginsel slechts één vergunning verleend, ook al bevat het project meerdere activiteiten. De activiteiten worden wel afzonderlijk getoetst aan bestaande wet- en regelgeving zoals de Wet milieubeheer of het Bouwbesluit (Stibbe, 2017).

Onder de Wabo vallen twee voorbereidingsprocedures: de reguliere voorbereidingsprocedure (4.1.2. en 4.1.3. Algemene wet bestuursrecht) of de uitgebreide voorbereidingsprocedure (3.4 Algemene wet bestuursrecht). De belangrijkste verschillen in voorbereidingsprocedure zijn beslistermijn en de wijze waarop bezwaar wordt gemaakt (Stibbe, 2017). Reguliere procedure De algemene regel is dat de reguliere procedure wordt gevolgd voor projecten waarbij de maatschappelijke risico’s minder ingrijpend zijn (al wordt dit met het steeds ruimer worden van de mogelijkheid voor ‘planologische kruimelgevallen’ regelmatig betwist) en de toestemming een min of meer gebonden karakter heeft (Stibbe, 2017). De reguliere procedure wordt gehanteerd voor bouwwerken die binnen het bestemmingsplan passen. Daarom is voor de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de bouw van de hypermarkt de reguliere procedure gevolgd (hierover meer in de volgende hoofdstukken). In de reguliere procedure wordt binnen acht weken besloten over de omgevingsvergunning. Het college kan deze beslistermijn eenmalig met maximaal zes weken verlengen. Indien niet binnen de gestelde termijn wordt besloten over de omgevingsvergunning, is deze van rechtswege verleend (Lex silencio positivo).