7.0 ROB Signalement-Gezag herwinnen - over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur.pdf

32 Ook wordt er wel gesproken van een hoogopgeleide partici­ patie­elite: ook nieuwe, meer deliberatieve vormen worden met name door hoogopgeleide burgers benut. Wille spreekt van een participatieparadox die inhoudt dat nieuwe vormen van participatie voor nieuwe drempels en nieuwe ongelijkheden hebben gezorgd.33 Naast het onderscheid tussen hoger opgeleiden wordt ook het onder ­ scheid gemaakt tussen Randstedelijke burgers versus burgers in de regio’s, zoals in de Atlas van afgehaakt Nederland van Josse de Voogd en René Cupe­ rus.34 Waar het verschil tussen praktisch en theoretisch opgeleiden in veel onderzoeken terugkomt, is dit met het verschil tussen Randstedelijke burgers en burgers daarbuiten minder onomstreden. Het betreft hier onder andere een discussie of de verschillen binnen regio’s niet groter zijn dan de verschillen tussen regio’s. 28 Dekker & Den Ridder 2014, p. 179­201. 29 Den Ridder & Dekker 2015, p. 51­52. 30 Wille 2018, p. 58­66. 31 Bovens & Wille 2010. 32 Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018, p. 138; Hakhverdian & Schakel 2017, p. 54 e.v. 33 Wille 2018, p. 65. 34 De Voogd & Cuperus 2021.

29 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur 3.3.3 Drie houdingen ten opzichte van gezag De Raad maakt mede op basis van het voorgaande onderscheid tussen drie ideaaltypische houdingen van burgers ten aanzien van gezag en drie aanver­ wante problemen die daaruit voortkomen. Bij ideaaltypische burgerprofielen is vooral het benoemde onderscheid tussen de steun voor het principe van de democratische rechtsstaat als zodanig en de steun voor de bestuurders, instituties en bestuurscultuur die aan dit principe en systeem van de demo­ cratische rechtsstaat invulling geven relevant. 1. Gezagsafwijzende en afgehaakte burgers aanvaarden het gezag van het openbaar bestuur niet, onafhankelijk van of dit bestuur gezagswaardig is. Deze burgers hebben niet of nauwelijks vertrouwen in de democra­ tische rechtsstaat en haar bestuurders en ondermijnen deze soms zelfs, ook als besluiten democratisch tot stand zijn gekomen en het algemeen belang dienen. Dat ze zich hebben afgekeerd kan in sommige gevallen ook komen doordat ze geen of slechte ervaringen met de overheid heb­ ben. We spreken in dat verband liever over afgehaakte burgers. Vooral gezagsafwijzende burgers lijken steeds radicaler en extremer te wor­ den, door vaker te dreigen met het overschrijden van de grenzen van de democratische rechtsstaat en dit in sommige gevallen zelfs daadwerke­ lijk te doen. 2.

Gezagsgetrouwe en onverschillige burgers daarentegen aanvaarden het gezag van het openbaar bestuur, onafhankelijk of dit bestuur gezags­ waardig is. Dit kan gebeuren uit goeder trouw omdat ze ervan uitgaan dat de macht democratisch is verleend om het algemeen belang te dienen. Deze gezagsgetrouwe burgers hebben doorgaans een groot vertrouwen in de democratische rechtsstaat en haar bestuurders. Som­ mige onverschillige burgers maakt het simpelweg niet zoveel uit of het openbaar bestuur gezagswaardig is of niet. Hoewel gezagsgetrouwe en onverschillige burgers minder in het oog springen dan gezagsafwijzende en afhakende burgers – bijvoorbeeld omdat zij het openbaar bestuur minder uitdagen – schuilt ook in hun houding een risico. Als er een grote groep Nederlanders is die het gezag van het openbaar bestuur blind volgt, zonder echt stil te staan bij de gezagswaardigheid van dat bestuur, kan de gezagswaardigheid afnemen. 3. Gezagskritische burgers, tot slot, aanvaarden het gezag van het open­ baar bestuur, maar voorwaardelijk. Deze groep heeft weliswaar ver­ trouwen in de democratische rechtsstaat, maar het vertrouwen in zijn bestuurders fluctueert al naar gelang de getoonde gezagswaardigheid. Gezagskritische burgers kunnen het openbaar bestuur dus scherp houden.

Het gaat hier niet alleen om theoretisch opgeleide burgers en experts, maar ook praktisch opgeleide burgers en ervaringsdeskun­ digen die vanuit hun ervaringskennis kunnen en willen bijdragen aan het beleid. Het lijkt erop dat de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur ook in de ogen van deze kritische burgers aan het afnemen is 30 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur en minder snel herstelt dan in het verleden. Omdat gezagskritische bur­ gers in principe wel bereid zijn om gezag te verlenen, kan het openbaar bestuur zijn gezag bij deze groep verdienen en verliezen, en waar het verloren is gegaan herwinnen. 3.4 burgerperspectieven: gezagswaardigheid De Raad stelt vast dat burgers minder snel gezag verlenen dan voorheen en vooral de groepen die het gezag afwijzen of er in ieder geval kritisch tegenover staan groeiende zijn. Het feit dat burgers kritischer worden is niet per definitie een probleem: burgers kunnen bestuurders immers scherp houden. 35 Daar­ bij laat onderzoek zien dat een grote meerderheid van de Nederlanders de principes van de democratische rechtsstaat nog onderschrijft. Men heeft dan ook vooral kritiek op de manier waarop personen en instituties aan die prin­ cipes invulling geven. De argumenten die hiervoor worden gegeven kunnen geclusterd worden onder de noemers van bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid.

3.4.1 Bekwaamheid Onderzoek van Universiteit Utrecht laat zien dat er een link bestaat tussen de prestaties van de overheid en de mate waarin burgers politieke instituties vertrouwen.36 Hierbij is gekeken naar trends over tijd en naar verschillende beleidsterreinen. Vooral opvallend is de grote variatie in tevredenheid per beleidsterrein. Op thema’s zoals onderwijs, gezondheidszorg en economie scoort de Nederlands overheid met respectievelijk rapportcijfers van een 5,86, een 6,05 en een 5,69 in 2022 voldoende. Beschikbare data voor deze beleidsterreinen laat zien dat de tevredenheid sinds 2008 relatief stabiel was (waarbij de eco­ nomie in de jaren van crisis wel duidelijk minder goed scoorde). Op andere beleidsterreinen scoort de overheid beduidend slechter. Denk hierbij aan the­ ma’s zoals immigratie (cijfer 4,41), jeugdzorg (cijfer 4,22) en klimaat (cijfer 4,90). Het slechtst scoort de overheid op het gebied van het woonaanbod: met een cijfer van 3,28 werd gemiddeld een dikke onvoldoende gegeven.37 Ook de mate waarin de tevredenheid over overheidsprestaties het vertrou­ wen in de politiek beïnvloedt verschilt sterk per beleidsthema. De invloed is het grootst op thema’s zoals economie, veiligheid, gezondheidszorg, immi­ gratie en onderwijs. Opvallend genoeg is de relatie minder duidelijk op de thema’s jeugdzorg en migratie.

De data betreffen alleen het vertrouwen in de nationale politiek.38 35 Vgl. De Lange & Zuure 2018 en Den Ridder, Vliegenthart & Zuure 2020. 36 De Blok & Brummel 2022. 37 De Blok & Brummel 2022, p. 35­36. 38 Ibid.

31 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Verder constateert het SCP in het COB dat er op dit moment brede teleurstel­ ling is over het probleemoplossend vermogen van de politiek. Eind 2021 en begin 2022 was het vertrouwen in de politiek lager dan voorheen. Dit is op zich niet voor het eerst, stellen de onderzoekers vast, ‘maar wat nieuw lijkt, is de breed gedeelde ontnuchtering over hoe goed we het in Nederland geregeld hebben’.39 De onderzoekers merken daarbij op dat er een groep is die zich al jarenlang zorgen maakt, maar dat bij anderen – ‘en dat zijn vaak ook men­ sen die wel een voldoende geven voor politiek vertrouwen’ – de verschillende affaires en crises voor twijfel zorgen.40 3.4.2 Betrouwbaarheid Veel burgers zijn niet te spreken over de betrouwbaarheid van de personen en instituties die vorm moeten geven aan het principe van de democratische rechtsstaat. Meer dan 90% van de kiezers meent dat politici meer beloven dan ze waarmaken. Bijna 50% van de kiezers denkt dat politici meer geïnte­ resseerd zijn in de stem dan in de mening van kiezers. Volgens ondervraagde Nederlandse burgers zouden politici: ­ Hun eigen zin doordrijven. ­ Doen waar ze zelf zin in hebben. ­ Niet integer zijn (‘graaiers’).

­ Meer bezig zijn met het eigen belang dan met de wensen van de bevol­ king.41 Een ander pijnpunt is de manier waarop beleids­ en uitvoeringsprocessen worden vormgegeven. In 2022 was 62% van de respondenten in een studie van Universiteit Utrecht het oneens met de stelling dat de Nederlandse rege­ ring haar beloftes nakwam. Daarbij reageerde 57,2% negatief op de stelling dat de regering open en eerlijk was tijdens het maken van beleid. Van de res­ pondenten vond 58% dat mensen ongelijk behandeld werden in beleidsvor ­ mingsprocessen. Over de betrouwbaarheid van het lokale bestuur was men over het algemeen meer tevreden. Wat hierbij wel opvalt is dat men het vaak veel moeilijker vond om over gemeentelijke beleids­ en uitvoeringsprocessen te oordelen.42 3.4.3 Betrokkenheid Verder valt op dat mensen ontevreden zijn over de mate waarin het openbaar bestuur bij hen betrokken is en de mate waarin zij bij het openbaar bestuur betrokken worden. Uit het COB blijkt verder dat 61% van de ondervraagden het eens is met de stelling dat mensen zoals zij geen enkele invloed hebben 39 Den Ridder e.a. 2022, p. 41­42. 40 Ibid. 41 Den Ridder & Dekker 2015, p. 66­70. 42 De Blok & Brummel 2022, p. 42­44.

32 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur op wat de regering doet, 43 51% instemt met de stelling dat Kamerleden en ministers niet veel geven om wat mensen zoals zij denken44 en 38% het eens is met de stelling dat de overheid onvoldoende doet voor mensen zoals zij. 45 In het Nederlands Kiezersonderzoek (NKO) is men weliswaar minder negatief dan in het COB, maar uit beide onderzoeken blijkt dat veel mensen weinig vertrouwen hebben in de responsiviteit van de landelijke politiek. 46 Volgens ondervraagde Nederlandse burgers zouden politici: ­ Niet luisteren (naar gewone mensen zoals zij). ­ Niet weten wat er speelt in Nederland. ­ Geen echte inspraak en invloed geven aan burgers.47 Burgers vinden de politiek en regering niet voldoende responsief: ze zouden te weinig naar burgers luisteren. Daarom vinden veel mensen het goed als burgers meer zouden meebeslissen over belangrijke politieke kwesties.48 3.5 slot In dit hoofdstuk zijn we nagegaan wat we op basis van bestaand empirisch onderzoek kunnen zeggen over feitelijk gezag en gezagswaardigheid.

Heeft het openbaar bestuur nog feitelijk gezag? En in hoeverre hangt dit af van de gezagswaardigheid van de overheid in de ogen van burgers? Wat betreft die eerste vraag stelden we vast dat het principe van de Nederlandse democra­ tische rechtsstaat nog altijd veel steun geniet, maar dat men kritischer is op hoe instituties, politici en bestuurders – vooral op landelijk niveau – daaraan invulling geven. Ook moeten we opmerken dat er tussen burgers onderling veel verschillen bestaan over hoe zij het gezag van de overheid waarderen. Wij hebben hierbij de ideaaltypen van gezagsafwijzende, gezagsgetrouwe en gezagskritische burgers aangehaald. Om meer te kunnen zeggen over de gezagswaardigheid van de overheid in de ogen van burgers hebben we gekeken naar redenen om de overheid al dan niet te steunen of te vertrouwen. Wij lieten zien dat steun en vertrou­ wen afnemen daar waar burgers de overheid betichten van onbekwaam­ heid, onbetrouwbaarheid en onbetrokkenheid. Op basis hiervan kunnen we de voorzichtige conclusie trekken dat de overheid – althans in de ogen van veel burgers – op bepaalde terreinen onvoldoende gezagswaardig is. In het volgende hoofdstuk gaan we in op de vraag of hier slechts sprake is van een perceptie, of dat er – getoetst aan meer objectieve standaarden – ook daad­ werkelijk wat aan de hand is met de gezagswaardigheid van de overheid.

43 Dekker & Den Ridder 2015. 44 Ibid. 45 Ibid. 46 ROB 2018, p. 10. 47 Ibid. 48 Den Ridder, Jacobs, Rosema & Van Ham 2021, p. 10­11.

33 4 Afkalving gezagswaardigheid van het openbaar bestuur 4.1 inleiding In het voorgaande hoofdstuk stelde de Raad vast dat het gezag van de over ­ heid onder druk staat daar waar de overheid te weinig bekwaam, betrouwbaar en betrokken wordt bevonden. De Raad heeft zich afgevraagd of deze afkal­ vende gezagswaardigheid alleen bestaat in de ogen van burgers of dat van een dergelijke afname ook daadwerkelijk sprake is. Valt over die gezagswaar­ digheid, los van het perspectief van burgers, nog meer te zeggen? In dit hoofdstuk analyseren we welke maatschappelijke en historische ont­ wikkelingen de gezagsrelatie tussen burger en overheid hebben beïnvloed. We gebruiken hiervoor bestaande analyses en eigen praktijkverkenningen naar het gezag van de overheid. De inzichten uit deze analyses leiden tot de identifica­ tie van vier tekorten bij de overheid: het tekort van macht, het cognitief tekort, het moreel tekort en het maatschappelijk tekort. Deze tekorten – die deels het gevolg zijn van het handelen van de overheid zelf, maar voor een net zo belang­ rijk deel te wijten zijn aan algemene ontwikkelingen in de samenleving – verklaren de veranderende gezagsrelatie tussen de overheid en de burger. Aan het eind van dit hoofdstuk koppelen we de tekorten aan het begrip van ‘gezagswaardigheid’ om uiteen te zetten hoe het komt dat het gezag van de overheid tanende is.

4.2 een historisch overzicht van maatschappelijke ontwikkelingen De antiautoritaire revolutie die in Nederland plaatsvond eind jaren 60, begin jaren 70 lijkt een logisch startpunt voor een analyse over veranderend over ­ heidsgezag. Bestaande analyses suggereren echter dat de wortels van deze antiautoritaire revolutie decennia, zo niet eeuwen ouder zijn. Om een beter beeld te krijgen van de veranderende gezagsverhouding tussen overheid en burger kijken we in dit onderdeel van het signalement naar de historische achtergrond van het gezag van de overheid. 400-1700: Christelijke monarchieën Binnen het Europese stelsel van christelijke monarchieën was het overheids­ gezag gebaseerd op de notie van het goddelijk mandaat. Koningen en konin­ ginnen legitimeerden hun gezag met verwijzing naar het right to rule dat zij van God hadden gekregen. Ze hoefden alleen aan God – en dus niet aan hun onderdanen – verantwoording af te leggen. De samenleving was sterk top­ down en hiërarchisch georganiseerd. Via patriarchale meester ­vazalrelaties besteedden de vorsten hun gezag uit aan gezagsdragers (hertogen, heren, rid­ 34 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur ders, etcetera) die dit geleende gezag op hun beurt uitoefenden op de onder­ danen in hun gebieden.

Het Plakkaat van Verlatinghe (26 juli 1581) Nederland was er vroeg bij met het in twijfel trekken van het vorstelijk gezag. Op 26 juli 1581 riepen verschillende Hollandse provincies middels de Acte van Verlatinghe de Nederlandse onafhankelijkheid uit. De decen­ nia daarvoor waren de Nederlanden in handen geweest van de katho­ lieke heersers Karel V en Filips II van Spanje. In de Nederlandse provincies was ondertussen het protestantisme in opkomst. In de Unie van Utrecht (1579) besloot een aantal Nederlandse gewesten zich te verenigen, om zich uiteindelijk te keren tegen de Spaanse onderdrukking met de onder­ tekening van het Plakkaat van Verlatinghe. Met het Plakkaat werd het idee gevestigd dat een volk het gezag van diens vorst mag verwerpen als die vorst de rechten en vrijheden van dit volk schendt en zich als tiran gedraagt. 1700-1900: Verlichting en alternatieve ideologieën De Verlichting maakte het goddelijk mandaat als basis voor het vorstelijk gezag vanaf de 18 e eeuw steeds minder vanzelfsprekend. Tijdens de Ameri­ kaanse Revolutie van 1775, de Franse Revolutie van 1789 en de Europese revo­ luties van 1848 werd het gezag van het ancien régime aangevallen met een beroep op de idealen van vrijheid en gelijkheid. Met het ideaal van gelijkheid verwierpen verlichtingsdenkers de notie dat sommige burgers meer aangebo­ ren rechten en plichten hadden dan anderen.

Met het ideaal van vrijheid wees men de vorst en diens goddelijke mandaat af. In plaats daarvan eiste men democratisch zelfbestuur.49 In de filosofie kwamen deze idealen samen in de sociaal­contracttheorie: de staat moest worden ingericht door gelijkwaardige burgers die in vrijheid kiezen hoe zij bestuurd willen worden.50 De revolutionaire omwentelingen die uit het verlichtingsdenken voort ­ kwamen werden vooral gedragen door de liberale burgerij. Het waren dan ook vooral de vertegenwoordigers van deze klasse en bijbehorende ideologie die hun positie opeisten en dominant werden binnen de nieuwe democrati­ sche instituties. Zij werden zo dragers van een aantal belangrijke maatschap­ 49 De Dijn 2021, p. 153­266. 50 Het idee van het sociaal contract werd na de Verlichting een belangrijke bron voor de legitimering van overheidsgezag. Filosofen als Thomas Hobbes, John Locke, Jean­Jacques Rousseau en meer recenter John Rawls zijn in de westerse filosofie de bekendste denkers op dit vlak. Zie: Cudd & Eftekhari 2021.

35 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur pelijke ontwikkelingen, waaronder de liberalisering en modernisering van het maatschappelijke, sociale, economische en politieke leven in ons land. 51 In de tweede helft van de 19e eeuw ontstonden hierop twee ideologische tegenreacties: de opkomst van het socialisme, waarin de sociaaleconomische achterstelling van de arbeidersklasse aan de kaak werd gesteld, en het confes­ sionalisme, waarin men zich verzette tegen de sociaal­ culturele dominantie van het liberale wereldbeeld.52 1900-1945: De Wereldoorlogen en het belang van maatschappelijke ordening Met het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog (1914) en de (pogingen tot) revoluties die daarop volgden werd het vooruitgangsgeloof van het verlich­ tingsdenken verder aan het wankelen gebracht. In het interbellum kreeg men meer oog voor de keerzijdes van de moderniteit: de mens zou door het wegvallen van traditionele structuren en verbanden ontheemd zijn geraakt. Bovendien hadden de idealen van vrijheid en gelijkheid tot allerhande massa­ verschijnselen geleid. Er was behoefte aan ordening van de samenleving.53 Aan de rechterkant van het politieke spectrum zag men daarbij vooral heil in het herstel van traditionele, hiërarchische structuren. Aan de linkerkant kwamen de idealen van sociaaleconomische en culturele planning op.

Beide pleidooien gingen uit van nieuwe gezagsverhoudingen: de op drift geraakte ‘massamens’ zou in toom gehouden moeten worden door een gezagsvolle elite. Wat de conservatieven betreft bestond deze elite uit vorsten, kerkelijken en legerofficieren. De progressieven zagen vooral een rol voor economische, sociologische en andersoortige planners.54 De massacritici wisten de opkomst van totalitaire ideologieën en bewe­ gingen zoals het communisme en het fascisme – vaak geduid als massa­ bewegingen pur sang – niet te voorkomen. De gruwelijkheden die hiervan het gevolg waren werden geduid als het uitvloeisel van de opkomst van de ‘massamens’ die gelijkheid en zelfbestuur had opgeëist maar de bijbehorende verantwoordelijkheden niet aankon.55 1945-1960: De verzuilde overheid en de opkomst van de welvaartsstaat Na de Duitse bezetting werden – in lijn met die ideeën die daarover in het interbellum waren ontstaan – pogingen gedaan om gezagsrelaties te herstel­ len. Hiervoor werd dankbaar gebruik gemaakt van de zuilen die gedurende de late 19e eeuw en in de eerste helft van de 20e eeuw in Nederland waren opgebouwd. Ondanks de voor de oorlog opgekomen ‘doorbraakgedachte’ en 51 De Beus, Van Doorn & De Rooy 1992, p. 9­97. 52 Ibid., p. 98­178. 53 Jonker 1988, p. 44­96. 54 Duyvendak 1999, p. 1­58. 55 Beroemd zijn de beschouwingen van José Ortega y Gasset en Menno ter Braak.

Zie: Ortega y Gasset 1933; Ter Braak 1937. 36 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur het doorbreken van de zuilstructuur door de bezetter vond na 1945 een proces van herzuiling plaats. Het gezag werd hersteld, maar binnen de context van de gescheiden levensbeschouwelijke gemeenschappen die ons land kende.56 Tijdens de verzuiling speelde het maatschappelijke leven in Nederland zich af binnen de eigen levensbeschouwelijke kring. Bovenaan de zuilen ston­ den geestelijke en politieke leiders die binnen hun zuil gezag genoten. Dit gezag was in instituties verankerd: maatschappelijke organisaties zoals scho­ len, ziekenhuizen en vakbonden waren per zuil georganiseerd. Deze organisa­ ties werden weliswaar vaak gefinancierd door de staat, maar leiders van de zuilen hadden door de ‘soevereiniteit in eigen kring’ veel zeggenschap over de inrichting van die organisaties. Het contact van burgers met de overheid verliep zo via een tussenlaag van zuilinstituties. Op statelijk niveau depoliti­ seerden de leiders van de zuilen heikele thema’s. Ze kwamen tot afspraken die zij door hun gezag makkelijk konden verantwoorden aan hun achterban.57 Door de toenemende welvaart en het ontstaan van de welvaartsstaat groeiden de zuilinstituties in de decennia na de oorlog.

De zuilen werden door de overheid in staat gesteld om sociale arrangementen op te zetten, maar er was door de soevereiniteit in eigen kring weinig democratische controle op de uitvoering daarvan. Het gezag van de centrale overheid was tijdens de verzui­ ling dan ook relatief beperkt. 1960-1975: De ‘verstatelijking’ van de overheid en de antiautoritaire revolutie De groeiende welvaart bracht verschillende onvoorziene gevolgen met zich mee die een verregaande invloed hebben gehad op gezagsrelaties in de Neder­ landse samenleving. De economische voorspoed, het toegankelijker worden van sociale arrangementen en de verbetering van het onderwijs zorgden voor processen als individualisering en secularisering. De zuilen – die gestoeld waren op gemeenschapszin en bijbehorende levensovertuiging – verloren hierdoor aan bestaansrecht en het gezag van de zuilelites brokkelde af.58 Vanaf de tweede helft van de jaren 60 vond in reactie hierop een proces van verstatelijking van voorheen verzuilde instituties en sociale arrangemen­ ten plaats, waardoor de centrale overheid en haar democratische instituties aan kracht wonnen. Sociale voorzieningen werden niet langer gezien als iets wat je door het charitatieve particulier initiatief gegund werd, maar als iets waar je als burger recht op had.

Men ging spreken van sociale grondrechten, en met het naar zich toetrekken van allerhande vormen van sociaal beleid was de Nederlandse verzorgingsstaat geboren.59 Ondertussen kwam het gezag en de gehoorzaamheid aan gezag in bre­ dere zin in een kwaad daglicht te staan. Vanaf de jaren 60 kwam er in het 56 Schuyt & Taverne 2000, p. 239­263. 57 Lijphart 1968, p. 27­164. 58 Van den Berg & Molleman 1975, p. 61­130. 59 Tjeenk­Willink 2021, p. 1­184.

37 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur publieke debat steeds meer ruimte voor kritische analyse. Filosofen en socio­ logen gingen op zoek naar de oorzaken van geweld en onderdrukking in de moderne samenlevingen. Ze weten dit niet aan het gebrek aan gezag (de analyse die voorheen gangbaar was) maar juist aan de verregaande, blinde gehoorzaamheid aan gezag en autoriteit door burgers. Dit kritische geluid viel in vruchtbare aarde bij de protestgeneratie die alle vormen van overheersing van de ene mens over de andere als onwenselijk ging zien. ‘ Autoriteit’ werd een vies woord en gezag uitoefenen een taboe.60 1975-2000: De ‘vermarkting’ van de overheid en de calculerende burger De maatschappelijke polarisatie van de jaren 70 zette zich in de jaren 80 door met de krakersrellen, de lerarenstakingen en de ambtenarenprotesten. Op politiek­bestuurlijk gebied brak naar verloop van tijd een periode van sta­ biliteit aan. Het Akkoord van Wassenaar dat in 1982 tussen werkgevers en werknemers werd gesloten markeerde de terugkeer van de depolarisatie die kenmerkend was voor de periode van de verzuiling. De ‘pacificatiepolitiek’ werd voortgezet met het poldermodel. In reactie op de economische schok ­ ken en naweeën van de oliecrises (in 1973 en 1979) werden door de kabinetten­ Lubbers in relatieve politieke rust grootschalige bezuinigingen doorgevoerd.

De kritiek op gezag en autoriteit bleef. Waar de overheid in de jaren 60 en 70 werd gezien als instrument voor maatschappelijke ordening en sociaaleconomische voorspoed, zag men haar vanaf de jaren 80 steeds meer als obstakel. De verzorgingsstaat zou log en onbetaalbaar zijn geworden en bovendien zou de gezagsvolle, ‘sturende overheid’ niet meer passen bij de mo derne burgers die als calculerende homo economici zelf weten wat goed voor ze is en daarnaar handelen.61 Dergelijke analyses kwamen deels voort uit neoliberale ideeën over politiek en bestuur zoals die terug te vinden zijn in de beleidsfilosofie van het New Public Management en de Public Choice Theory. Niet de overheid en diens democratische instituties, maar de markt – waar burgers als vrije, individuele wezens handelen naar hun eigenbelang – zou de belangrijkste ordenende actor in de samenleving moeten zijn. De overheid was er voor de procesbewaking, en trad op als marktmeester.62 In de jaren 80 en 90 vond op basis van deze ideeën een vermarkting van maatschappelijke instituties plaats. Publieke taken werden in een proces van privatisering gedelegeerd aan private instanties en de overheid riep zelfstan­ dige bestuursorganen in het leven waarmee prestatiegerichte afspraken gemaakt werden.63 De overheid ging steeds vaker een beroep doen op externe experts en adviesbureaus.

In plaats van inhoudelijke vaardigheden kwamen competenties als procesmanagement in het werk van ambtenaren centraal 60 Rood 2013, p. 119­124; Verhaeghe 2015, p. 13­35. 61 Vuijsje & Wouters 1999, p. 25­48. 62 Mellink & Oudenampsen 2022, p. 95­230. 63 Hoogenboom 2011, p. 388­401, 393­398. 38 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur te staan. De nieuwe bestuurlijke rationaliteit ging gepaard met een techno­ cratisering van het maatschappelijk debat. Niet idealen maar pragmatische oplossingen werden dominant. Het bewaken van complexe processen en het halen van targets werd een doel op zich. Bestuurders en politici grepen steeds vaker terug op wetenschappelijk onderbouwde rapporten en adviezen om overheidshandelen te verantwoorden en beleidsalternatieven uit te sluiten.64 2000-heden: De ‘vermaatschappelijking’ van de overheid en de participatiesamenleving Na de eeuwwisseling ontstond het beeld dat de verhouding tussen markt, overheid en samenleving uit het lood was geslagen. Na het stagneren van de economische hoogconjunctuur van de jaren 90 en het uitbreken van de kredietcrisis (2008) en de eurocrisis (2010) groeide de kritiek op het markt ­ denken binnen de overheid.65 Niet de markt, maar de samenleving zou weer centraal moeten staan. Dit betekende niet dat de overheid diens oude, gezags­ volle, ‘sturende’ rol weer zou moeten oppakken.

In plaats daarvan zou de overheid een faciliterende functie behoren te krijgen bij het realiseren van de ‘participatiemaatschappij’. De invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo, 2007) Illustratief voor de nieuwe rol die de overheid met de aankondiging van de participatiemaatschappij op zich nam, was de invoering van de Wmo. Met de deze wet werden verschillende wetten (zoals de Welzijnswet, de Wet voorziening Gehandicapten, onderdelen van de Algemene Wet Bij­ zondere Ziektekosten) samengevoegd. In de Wmo staat zelfredzaamheid centraal: het idee is dat burgers zichzelf zoveel en zolang mogelijk moe­ ten zien te redden in de samenleving – al dan niet bijgestaan door hun eigen netwerk van familie en vrienden. De overheid probeert dit zoveel mogelijk te faciliteren, bijvoorbeeld door mantelzorg te vergoeden. Pas als een persoon echt onzelfredzaam wordt geacht, kan een beroep wor­ den gedaan op een collectieve voorziening zoals begeleiding of opvang. Het ideaal van de participatiemaatschappij ging uit van de sturende en dra­ gende kracht van burgers en de maatschappelijke verbanden waarin zij zich bewegen. In het denken over de participatiemaatschappij stond de gedachte centraal dat de samenleving door de toegenomen welvaart en het beter beschikbaar worden van kennis en kunde horizontaler was geworden. 66 Het 64 Verbrugge 2022, p. 12­13. 65 ROB 2012, p. 25­26.

66 Ibid.

39 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur mensbeeld van de zelfredzame burger zoals dat in de jaren 80 en 90 was ont­ staan werd hiermee bestendigd. In lijn hiermee vonden onder de kabinetten­ Rutte grootschalige decentralisaties plaats. Hoewel deze decentralisaties in het politieke domein verantwoord werden als pogingen om de ontwikkeling van het overheidsbeleid weer dichterbij de burger plaats te laten vinden, wor­ den ze met terugwerkende kracht vooral als bezuinigingsoperaties gezien. Relevante maatschappelijke ontwikkelingen 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Digitalisering Globalisering Horizontalisering Secularisering Ontzuiling Individualisering Verstatelijking van de overheid Vermarketing van de overheid Vermaatschappelijking van de overheid Het historisch overzicht schetst een aantal ontwikkelingen die invloed hebben gehad op de verhouding tussen de overheid en de burger en de gezagsrelatie tussen beiden. In dit kader worden kort de relevante ont­ wikkelingen benoemd: Verzuiling: Een proces van scheiding van het maatschappelijk leven in levensbeschouwelijke clusters, waarbij de groepen eigen instituties hebben en zodoende in een bepaalde mate van elkaar zijn afgeschermd. Gezag werd toegekend aan de zuilelites (soevereiniteit in eigen kring).

Secularisering: Een proces van ontkerkelijking, waarbij religieuze insti­ tuties aan gezag inleveren en de externe bron van het gezag (gods­ dienstige rechtvaardiging) niet meer vanzelfsprekend is. Individualisering: Burgers gaan zich meer als individu identificeren en in steeds mindere mate als groep in de samenleving. Ontzuiling: Het mengen van levensbeschouwelijke groepen in het publieke leven, afbraak van gezag van de zuilelites. Verstatelijking: Bepaalde sociale instituties worden genationaliseerd, zoals ziekenhuizen en scholen. De overheid trekt taken naar zich toe. Globalisering: Een proces van economische, politieke en culturele integratie op mondiaal niveau door schaalvergroting, kapitalisme en consumentisme. 40 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Informatisering: Een ontwikkeling in informatie­ en communicatietech­ nologie, waardoor overheidsprocessen complexer worden. Horizontalisering: Een ontwikkeling waarin de samenleving steeds min­ der hiërarchisch en steeds platter wordt, waardoor traditioneel hiërarchi­ sche bestuursposities minder vanzelfsprekend gezag hebben. Vermarkting: Een proces waarbij de overheid steeds meer traditioneel publieke taken uitbesteedt aan de markt.

Privatisering: Het privatiseren van bepaalde publieke diensten, zoals het openbaar vervoer, waardoor deze diensten door marktwerking wel effici­ enter worden, maar de overheid er geen zeggenschap meer over heeft. Technocratisering: Een ontwikkeling waarin de overheid haar beleid in toenemende mate rechtvaardigt door pragmatische, technische of wetenschappelijke overwegingen, waardoor de morele dimensie van beleid op de achtergrond raakt. Digitalisering: Een proces waarbij de uitvoering van overheidsbeleid in toenemende mate wordt geordend door het gebruik van algoritmes. Decentralisering: Het uitbesteden van taken van de Rijksoverheid aan decentrale overheden, zoals de Wmo. 4.3 de invloed op de gezagsrelatie en de vier tekorten Voor het duiden van de effecten van ontwikkelingen op het gezag van de overheid benoemen we vier tekorten die zichtbaar zijn binnen het openbaar bestuur. De term ‘tekort’ wordt gebruikt om te illustreren waar in de democra­ tische rechtsstaat en Nederland als gemeenschap gaten zijn ontstaan in het weefsel dat de relatie tussen de burger en de overheid bijeenhoudt. Burger en overheid verkeren in een wederkerige relatie met elkaar, gekenmerkt door wederzijdse verwachtingen, rechten en plichten. De invulling hiervan – door de overheid én door burgers – moet meebewegen met contextuele ontwikke­ lingen.

Als dit niet gebeurt, ontstaan er gaten in het maatschappelijke weef ­ sel. We identificeren vier tekorten, elk met een (deels overlappende) invloed op de gezagswaardigheid van de overheid.67 1. Het tekort van de macht. 2. Het cognitief tekort. 3. Het moreel tekort. 4. Het maatschappelijk tekort. 67 De Raad heeft zich hierbij laten inspireren door de ‘leegtes’ die Ad Verbrugge in zijn essay Gezag in het geding heeft geïdentificeerd. Zie: Verbrugge 2022, p. 12­14.

41 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur 4.3.1 Het tekort van de macht We verstaan onder gezag de ‘vrijwillige aanvaarding van macht’. Dit impliceert dat de overheid een zekere mate van macht moet hebben of kunnen verwer­ ven om gezag uit te oefenen. Als de overheid geen macht heeft of verwerft, kunnen burgers die macht immers ook niet vrijwillig aanvaarden. Volgens de Raad schuilt de dieperliggende oorzaak van de afname van feitelijk gezag in de uitholling van de ‘macht’ van het openbaar bestuur. De Raad noemt dit het tekort van de macht. Dit tekort is tweeledig. Enerzijds heeft de overheid haar eigen zeggenschap uitgehold. Vanaf de jaren 80 heeft de overheid haar bevoegdheden en handelingsvermogen op veel terreinen gedelegeerd en afgestoten. Decentralisaties gingen in veel gevallen gepaard met bezuinigingen, waardoor de overheid zwakker kwam te staan. Naast bezuinigingsoverwegingen waren normatieve ideeën over het einde van de sturende, gezagsvolle overheid leidend. Er is daardoor een ‘holle staat’ ontstaan. Publieke diensten zijn op grote schaal uitbesteed aan externe maatschappelijke of commerciële organisaties, waardoor de overheid hierover steeds minder voor het zeggen heeft.68 Hiermee heeft de overheid haar eigen onmacht mede georganiseerd. En als zij geen macht heeft valt er ook geen macht vrijwillig te aanvaarden.

De effecten van deze zelfgeorganiseerde onmacht worden versterkt door­ dat de context waarin de overheid moet opereren sterk veranderd is. Proces­ sen zoals globalisering en informatisering hebben het ontwikkelen, uitvoeren en evalueren van beleid complexer gemaakt.69 De verwachtingen over de overheidsmacht om op verschillende maat ­ schappelijke terreinen effectief op te treden lopen uiteen. De overheid zelf heeft de afgelopen decennia bewust een stap terug gedaan met een beroep op de ordenende werking van de markt en de draagkracht van individuen en de maatschappelijke verbanden waarin zij zich bevinden. Burgers verwachten mede op basis van ervaringen uit het verleden vaak meer van de overheid. De machteloosheid van de overheid – bij het vlottrekken van het sociaal domein, het compenseren van slachtoffers van het toeslagenschandaal en de aardbe­ vingsschade in Groningen of bij de aanpak van de talrijke crises (de stikstof ­ crisis, de woningcrisis, de asielcrisis, et cetera) die ons land kent – leidt tot grootschalige verontwaardiging. Anderzijds lukt het de overheid daar waar zij het wel voor het zeggen wil hebben niet of onvoldoende om dit te doen via de weg van gezag, en dus via de weg van vrijwillig aanvaarde macht. De macht die het openbaar bestuur nog over heeft is ‘leeg’ geworden door een gebrek aan verhaal en gezags­ waardigheid.

Het gevolg is dat de instrumenten die het openbaar bestuur tot zijn beschikking heeft meer en meer rusten op dwang en andere vormen van 68 Mellink & Oudenampsen 2022, p. 239­243. 69 ’t Hart 2005, p. 226­238. 42 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur niet­vrijwillig aanvaarde macht. Deze ‘macht over’ is echter geen goede ver ­ vanging van de verloren gegane ‘macht met’. 4.3.2 Het cognitief tekort Het afstoten van overheidstaken is gepaard gegaan met een verlies van ken­ nis en kunde bij de overheid. Doordat de overheid zichzelf primair is gaan zien als facilitator van beleid (dienstbaar aan de markt en later aan de participatie­ maatschappij) is het takenpakket van de overheid steeds minder inhoudelijk en steeds meer procesmatig geworden. Versterkt door ontwikkelingen van privatisering en outsourcing is een grote afstand ontstaan tussen zij die beleid maken, zij die het uitvoeren en diegenen voor wie het beleid bedoeld is.70 Tegelijkertijd heeft de burger door de horizontalisering van de samenle­ ving meer (toegang tot bronnen van) kennis en kunde, waardoor de waar ­ heidsclaim van de overheid minder vanzelfsprekend is.

71 Door de opkomst van nieuwe digitale media staan burgers bovendien bloot aan alternatieve waarheidsclaims waar de overheid mee moet concurreren.72 Doordat de over­ heid meer is gaan leunen op de expertise van externe adviesbureaus en hun rapporten raakt (wetenschappelijke) kennis steeds vaker gepolitiseerd. Hier ­ door vindt rolvervaging plaats tussen politiek en wetenschap en brokkelt niet alleen het gezag van de overheid maar ook dat van de wetenschap af.73 De Texelse Emmalaan en de kennispositie van burgers Op Texel is de Emmalaan – deel van de rondweg om het dorp Den Burg, waar fietsers tot voor kort hun eigen afgesloten fietsbaan hadden – op de schop gegaan om een ‘shared space’ te creëren. Het idee: wanneer al het verkeer door elkaar rijdt ziet men automatisch wat meer naar mede­ weggebruikers om en zal men dus rustiger gaan rijden. De verandering leidde tot grote onrust bij bewoners, omdat zij de nieuwe verkeers ­ situatie als zeer onveilig ervaren. Uiteindelijk moest de verantwoorde­ lijke wethouder na een motie van wantrouwen het veld ruimen. 70 Van den Brink & Jansen 2016, p. 1­96. 71 Vgl. ROB 2010. 72 ROB 2019, p. 30­49. 73 Van Ommeren e.a. 2022, p. 13­38.

43 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur In de reportage Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald? De Emmalaan op Texel (Musters, 2022) is te lezen hoe burgers de gemeente de schuld geven van de situatie die is ontstaan: de verkeersbureaus die voor de Emmalaan waren ingeschakeld zouden niet voldoende op de hoogte zijn geweest van de lokale verkeersomstandigheden. Met verschillende rapporten in de hand wees de gemeente erop dat de situ­ atie objectief gezien veel veiliger was dan voorheen. De inwoners van Den Burg beriepen zich echter op hun ervaringskennis, en daarnaast raadpleegden ze zelf ook experts en deden ze eigen onderzoek naar de verkeerssituatie. In de casus werd (extra) kennis vooral gebruikt om de eigen posities van de gemeente en burgers meer kracht bij te zetten. Kennis leidde er zo dus niet toe dat de twee partijen tot elkaar kwamen – de tegenstellin­ gen werden eerder scherper. De casus laat zien hoe de verbeterde ken­ nispositie van burgers de waarheidsclaim van de overheid – en daarmee diens gezag – onder druk zet. 4.3.3 Het moreel tekort Met het verwerpen van diens inhoudelijke, sturende rol en het omarmen van een faciliterende, procesgerichte rol, is de overheid het normatieve karakter van haar eigen handelen deels gaan ontkennen.

De nadruk op ogenschijnlijk neutrale en wetenschappelijk onderbouwde processen en interpretatiekaders heeft vragen over rechtvaardigheid van het overheidsoptreden in relatie tot de burger uit het zicht doen raken. Bepaalde beleidsdoelen zijn ten onrechte als moreel neutraal gepresenteerd terwijl beleidsalternatieven als ‘politiek’ zijn weggezet. Het ‘politieke’ heeft hierdoor een negatieve connotatie gekre­ gen, omdat dit pragmatische oplossingen voor technisch­juridische vraag­ stukken in de weg zou staan. De technocratisering van het debat heeft de visies, aannames en motivaties die ten grondslag liggen aan beleidskeuzes onzichtbaarder gemaakt. Met de verschuiving van inhoudelijke voorschriften naar procedurele richtlijnen is een uit wantrouwen geboren ‘regelgevingsdiarree’74 ontstaan die vooral bedoeld is om de interacties van burgers onderling en van burgers met de overheid in goede banen te leiden. Veiligheid, het vermijden van risico’s en het voorkomen van slachtofferschap zijn hierbij de belangrijkste waarden. 75 Het verlangen naar de ‘veiligheidsutopie’ heeft ertoe geleid dat de overheid vooral sanctionerend is gaan optreden, onder andere met een toename van 74 Verhaeghe 2015, p. 99. 75 Boutellier 2005; De Graaf 2022.

44 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur surveillance en controle tot gevolg.76 Ondertussen zijn er ook meer een meer voorbeelden waarbij de rechter de overheid terugfluit omdat zij zélf de wet overtreedt. Eerder sprak de Raad in zijn advies over de rechtsstaat77 ook over het ont­ staan van een rechtsstatelijk tekort. De rechtsstaat kan alleen zijn functie vervullen als in een samenleving sprake is van een levendige rechtsstatelijke cultuur waarbij alle spelers de waarden van de rechtsstaat onderschrijven en zijn spelregels volgen. De Raad ziet echter tekenen van erosie die duiden op het ontstaan van een rechtsstatelijk tekort. Daarvan is sprake als de overheid zich niet aan de eigen regels houdt. Of als er een cultuur van ‘institutionele vooringenomenheid’ heerst. Het tekort is aanwezig als rechtsstatelijke besef bij politici, bestuurders, ambtenaren en media gebrekkig is ontwikkeld. Een tekort dat niet kleiner wordt als investeringen in de instituties van de rechts­ staat achterblijven. Uiteenlopende moraliteiten in het sociaal domein In de reportage De wet of de moraal: Een casus in het sociaal domein staat het verhaal van een 67­jarige Hagenaar centraal. Hij kwam in 2020 samen met zijn jonge kinderen zonder woning te zitten.

Toen de man zich bij het Daklozenloket van de gemeente Den Haag meldde, kreeg hij te horen dat hij niet in aanmerking kwam voor opvang in het kader van de Wmo. Hij werd namelijk zelfredzaam geacht, en bovendien zou hij binnen zijn eigen netwerk opvang kunnen realiseren. De man en zijn kinderen konden inderdaad tijdelijk terecht bij familie, maar na enkele maanden leidde dit tot problemen. De gemeente hield vol dat de Hagenaar niet aanmerking kwam voor opvang in het kader van de Wmo, en een maatschappelijk werkster liet het gezin uiteindelijk op haar kantoor slapen. Nadat een journalist lucht kreeg van de casus ontstond er een mediastorm: er was veel verontwaar­ diging over het handelen van de gemeente en men was verbaasd dat dit in Nederland kon gebeuren. Uiteindelijk greep de politiek in. De verant­ woordelijke wethouder bood op basis van een buitenwettelijk principe (tijdelijk) onderdak aan. De rechter heeft de gemeente Den Haag in een voorlopige voorzienings­ procedure (voorlopig) in het gelijk gesteld: het gezin hoefde volgens de kaders die de Wmo daarvoor stelt niet opgevangen te worden. 76 Kaulingfreks 2018, p.31, 225, 249; Verhaeghe 2015, p. 98­116. 77 ROB 2020a.

45 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur De casus laat daarmee zien hoe de moraal zoals vervat in wet­ en regel­ geving en de publieke moraal soms uiteenlopen. Burgers verwachten op basis van ervaringen uit het verleden soms meer handelingsvermogen van de overheid dan dat de overheid daadwerkelijk heeft: de overheid heeft in de afgelopen decennia bewust gekozen om een beroep te doen op de zelfredzaamheid van burgers en heeft daarmee feitelijk de macht opgegeven om personen in een vergelijkbare situatie als [cliënt] en zijn gezin op te vangen. Waar de politiek traditioneel een taak had bij het normatief definiëren van het algemeen belang en het gezaghebbend toekennen van waarden, is die taak mede door de hierboven beschreven ontwikkelingen steeds meer uit het zicht geraakt. Ook andere zaken spelen hierbij een rol. Door de toenemende pluriformiteit van de samenleving en de veelheid van interpretaties van de werkelijkheid is het steeds moeilijker geworden om tot een gedeeld beeld van de werkelijkheid te komen – laat staan dat men op basis hiervan een nor­ matieve discussie kan voeren om het algemeen belang te definiëren.78 Daarbij zijn burgers calculerender geworden en tonen zij weerstand tegen publieke normen opgelegd vanuit de overheid. Politici zijn in meerdere mate vertegen­ woordigers van de (geaggregeerde) eigenbelangen van burgers geworden.

Visies voor de maatschappij als geheel ontbreken. Het algemeen belang als bron waarmee de overheid de eigen machtspositie kan onderbouwen staat hierdoor onder druk. 4.3.4 Het maatschappelijk tekort Door de vermarkting en de vermaatschappelijking van overheidstaken is de afstand tussen bestuurders en politici (zij die het beleid maken) en burgers (zij die met het beleid te maken krijgen) vergroot. Waar de verbindingen tussen burgers, politici en maatschappelijke organisaties tot aan de jaren 70 sterk waren, werden ze vanaf de jaren 80 steeds zwakker. Voor de oude zuilinstitu­ ties zijn weinig tot geen verbindende instituties of maatschappelijke structu­ ren in de plaats gekomen.79 Recentere pogingen om deze verbindingen in het kader van de participatiemaatschappij weer te versterken zijn lastig gebleken. 78 Student Applied Ethics van de Universiteit Utrecht Quint Dekker, Noa Harmsen, Flore Nicolai en Yuri Taks schreven in opdracht van de Raad voor het Openbaar Bestuur een paper over thema gezag van de overheid. Zij duiden dit fenomeen als het perspectief­proliferatie probleem: burgers worden tegenwoordig blootgesteld aan ontelbaar veel denkkaders en interpretaties die vaak haaks staan op de denkkaders en interpretaties van zij die de macht formeel in handen hebben.

‘Waar vroeger dergelijke kritiek buiten de deur gehouden kon worden middels een staatsomroep of een ministerie van propaganda, doordrenkt in het heden zowel weldoordachte overheidskritiek als blind­antagonistisch nattevingerwerk elk huis en nagenoeg ieder mens’, aldus de studenten. Zie: Dekker, Harmsen, Nicolai & Taks (2022, ongepubliceerd), p. 10­11. 79 Tjeenk­Willink 2021, p. 1­184. 46 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Het gezag van de overheid is nog steeds veelal verticaal en top­ down geor­ ganiseerd, terwijl de samenleving de afgelopen decennia steeds horizontaler is geworden. Door het ‘mondig’ worden van burgers loopt besturen steeds vaker op conflicten uit. Burgers zijn veel meer dan vroeger geneigd en in staat om hun bijzondere belangen te erkennen en hiervoor op te komen. Denken in termen van een algemeen belang is ook aan burgers steeds vaker niet besteed – in die zin is het ontstaan van het ‘maatschappelijk’ tekort niet alleen een probleem van de overheid, maar ook een probleem voor de maatschappij als geheel.

Al met al is zo een afstand ontstaan tussen ‘politiek’ (dat wil zeggen: het politieke gesprek dat gevoerd wordt in de institutionele agenda die beleid bepaalt) en ‘het politieke’ (praktijken die worden gekenmerkt door informele politieke gesprekken tussen actoren die niet worden gezien als legitieme deel­ nemers aan het publieke debat).80 Studenten Social Work van Inholland Amsterdam en wantrouwen richting de overheid In het kader van het voorliggende signalement organiseerde onderzoe­ ker Sietske Zweegman een aantal focusgroepen met studenten van de opleiding Social Work van Hogeschool Inholland Amsterdam. Tijdens deze focusgroepen werd stilgestaan bij ervaringen met de overheid – van de studenten en hun naaste omgeving zelf, maar ook van de cliënten waar ze als sociaal werkers in opleiding mee in contact staan. Aan de focusgroepen deden tien studenten mee van tussen de 20 en 26 jaar oud, waarvan acht vrouwen en twee mannen. Vijf van deze stu­ denten volgden eerder een mbo­opleiding. Zes van hen zijn bi­cultureel en spreken naast Nederlands ook vloeiend één of meerdere andere talen. De gesprekken vonden plaats op de hogeschool met een docent­ onderzoeker die voor de studenten al goed bekend was. Door middel van creatieve werkvormen is getracht de persoonlijke verhalen van stu­ denten over hun ervaringen met de overheid ruimte te geven.

Studenten benoemden tijdens de sessies dat de overheid voor veel men­ sen in Nederland ontoegankelijk is. Daarnaast benoemen twee studen­ ten dat er sprake is van eenrichtingsverkeer omdat de overheid alleen met regels en richtlijnen komt, maar de burger eigenlijk niet kan reage­ ren. Een aantal studenten benoemde dat de overheid er niet voor 80 Kaulingfreks 2019, p. 83.

47 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur alle mensen is, maar alleen voor mensen die naar school zijn geweest en ‘het snappen’. Hierbij verwijst ‘het’ naar regels, de taal, de normen en de cultuur. In de woorden van één van de deelnemende studenten: ‘Ja, er is onderscheid tussen mensen. Sommigen weten wel wat ze kun­ nen gebruiken qua rechten en plichten, maar anderen weten er helemaal niks van. Zodra je zo’n woord gebruikt, begrijp ik er geen ene moer meer van. Net als hoe je brieven krijgt van de belasting of van de overheid. Zulke dure woorden erin (…) Door dat ene dure woordje werken mensen zich in de problemen’.81 Dit is een voorbeeld van het maatschappelijk tekort, omdat het laat zien dat bij gebrek aan verbindende instituties het voor studenten moeilijk is om in contact te treden met de overheid en het gevoel te hebben dat zij in verbinding staan met die overheid. De overheid is in plaats daarvan een instituut op afstand, met eigen regels en taal. Sommige burgers voelen zich niet gekend in hun belangen, en sommigen van hen haken af, resulterend in een proteststem of het thuisblijven bij ver ­ kiezingen. Daarbij hebben bepaalde groepen in onze samenleving meer democratisch en bureaucratisch kapitaal dan anderen. 82 Sommige mensen hebben meer kansen en ontwikkelingsmogelijkheden en worden beter gere­ presenteerd in politiek en samenleving.

83 Men spreekt wel van de ‘diploma­ democratie’ omdat steeds minder praktisch opgeleide burgers hun weg weten te vinden in de complexe routes naar politieke participatie.84 Naast opleidings­ niveau spelen ook factoren als klasse, etniciteit, gender, leeftijd, gezondheid en geografie hierbij een belangrijke rol. De overheid heeft hierdoor minder zicht op de problemen en zorgen van een aanzienlijk deel van haar bevol­ king. De politiek draagt het ideaal uit van de zelfredzame burger die zich kan redden in de improvisatie­ of netwerkmaatschappij, terwijl hier in de praktijk minder sprake van is. Bovendien komt de rekening voor overheidsfalen vaak bij de meest behoevenden in de samenleving terecht. 4.4 slot In dit hoofdstuk heeft de Raad een overzicht proberen te geven van de his ­ torische ontwikkeling van de gezagsrelatie tussen overheid en burger en de implicaties hiervan op de gezagswaardigheid van de overheid bezien door het prisma van de vier tekorten (het tekort van de macht, het cognitief tekort, het 81 Zweegman 2022 (ongepubliceerd), p. 1. 82 WRR 2017. 83 De Voogd & Cuperus 2021, p. 80. 84 Bovens & Wille 2011. 48 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur moreel tekort en het maatschappelijk tekort) die de Raad op sommige terrei­ nen binnen het openbaar bestuur waarneemt.

Duidelijk is dat het gezag van de overheid minder vanzelfsprekend is geworden en dat de gezagswaardigheid van de overheid afkalft en/of onder druk staat. Het zou echter fout zijn om dit laatste volledig toe te schrijven aan het openbaar bestuur, want net zo goed spelen brede maatschappelijke ont­ wikkelingen zoals ontzuiling, individualisering, digitalisering, informatisering en globalisering een rol. En ook burgers zelf hebben een verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld door met hun stem mede richting te geven aan beleid. Met de focus op de vier genoemde tekorten heeft de Raad echter willen wijzen op die ontwikkelingen waarvoor het openbaar bestuur zijn hand in eigen boezem zou kunnen steken. Door te erkennen dat de overheid op sommige terreinen inderdaad min­ der bekwaam, betrouwbaar en betrokken is geworden – al is het maar relatief, en bezien in de ‘horizontale’ maatschappelijke context waarin zij moet opere­ ren – kan nagedacht worden over herstel. In het volgende hoofdstuk staat de vraag centraal wat de overheid zelf kan doen om de gezagsrelatie met haar burgers te verbeteren en haar gezag te herwinnen.

49 5 Een agenda voor het herwinnen van gezag 5.1 inleiding In het vorige hoofdstuk liet de Raad zien dat de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur niet alleen is afgenomen in de ogen van de burgers, maar dat er ook aanwijzingen zijn dat de gezagswaardigheid van de overheid op sommige terreinen daadwerkelijk is afgekalfd. De Raad spreekt in die con­ text van het tekort van de macht en de cognitieve, morele en maatschap­ pelijke tekorten. Het tekort van de macht komt doordat de overheid geen macht meer wilde (een politieke keuze) en waar zij nog wel macht wilde, het niet meer kon uitoefenen op basis van de vrijwillige aanvaarding van burgers. Dat niet meer kan worden gezien als het gevolg van de cognitieve, morele en maatschappelijke tekorten. Hoewel er tal van maatschappelijke ontwikkelingen zijn die het gezag van de overheid minder vanzelfsprekend hebben gemaakt, heeft de Raad met het benoemen van deze tekorten willen wijzen op ontwikkelingen waaraan de overheid zélf – althans voor een deel – debet is en die het gezag onder druk hebben gezet. De Raad ziet namelijk dat deze tekorten ertoe hebben geleid dat de over­ heid burgers maar ook zichzelf in de afgelopen decennia tekort heeft gedaan.

Burgers die op basis van ervaringen uit het verleden meer van de overheid verwachtten, werden teleurgesteld en in sommige gevallen zelfs slachtoffer daar waar de bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid van de over­ heid te wensen overliet. De overheid wilde het zelf niet meer voor het zeggen hebben en heeft daarmee haar maatschappelijke betekenis uitgehold en haar potentieel onbenut gelaten. Gezien de uitdagingen waar we als samenleving voor staan op het gebied van klimaat, milieu, ruimtelijke ordening, wonen en geopolitiek is het van belang dat de overheid weer een factor van belang wordt en met gezag kan opereren. De Raad constateert dat de bekwaamheid van het openbaar bestuur onder druk staat waar het bestuur te weinig vaardig is en te weinig kennis en kunde heeft, de betrouwbaarheid waar het niet durft te normeren en zich niet aan afspraken houdt en de betrokkenheid waar het de verbinding met burgers is verloren. Dit hoofdstuk geeft mogelijke richtingen om de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur te herstellen, waardoor de overheid haar gezag weer kan herwinnen. Het hebben van gezag is hierbij voor de Raad niet een op zichzelf staand doel. In een democratische rechtsstaat verlenen burgers idealiter immers alleen gezag aan het openbaar bestuur als dat bestuur dat gezag ook waard is.

Feitelijk gezag is een wenselijk gevolg van de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. De oplossingsrichting voor het herstel van de gezagsrelatie 50 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur tussen overheid en burger is wat betreft de Raad dan ook niet het inzetten op meer vrijwillige aanvaarding van macht door burgers. In plaats daarvan zou de overheid zich toe moeten leggen op het herstel van haar eigen gezagswaar ­ digheid. Want pas als de overheid gezagswaardig is, mag redelijkerwijs van burgers worden verwacht dat zij haar ook feitelijk gezag toekennen. Om de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur te herstellen verkent de Raad drie denkrichtingen. Deze denkrichtingen zijn geordend op basis van de drie kenmerken van gezagswaardigheid, omdat de Raad van mening is dat investeren in de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur kan bijdragen aan het herwinnen van gezag. Kortgezegd adviseert de Raad: investeer in de bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid van het openbaar bestuur. De drie denklijnen vormen samen een agenda voor het herstel van de gezags­ waardigheid van het openbaar bestuur die de Raad het komende jaar ver ­ der wil aanvullen en uitwerken in samenwerking met het openbaar bestuur, maatschappelijke organisaties en burgers.

5.2 investeer in de bekwaamheid van het openbaar bestuur Door ontwikkelingen in de samenleving is besturen afgelopen decennia com­ plexer geworden. Het afstoten van overheidstaken is gepaard gegaan met een verlies van kennis en kunde bij onderdelen van de overheid. Doordat de overheid bij de uitvoering van publieke taken is gaan leunen op zelfstandige bestuursorganen en commerciële partijen, is een gat ontstaan tussen beleid en uitvoering. Tegelijkertijd heeft de burger door de horizontalisering van de samenleving meer (toegang tot bronnen van) kennis en kunde, waardoor de waarheidsclaim van de overheid minder vanzelfsprekend is. De overheid is door het afstoten van kennis en kunde niet alleen feitelijk onbekwamer geworden op sommige terreinen, maar wordt over het algemeen ook sneller onbekwamer bevonden. De Raad wil de balans herstellen door te investeren in de bekwaamheid van de overheid en denkt daarbij aan drie richtingen voor herstel. 1. Stimuleer langetermijndenken In de eerste plaats ziet de Raad dat de politiek ­bestuurlijke praktijk de afge­ lopen decennia steeds meer in het teken is komen te staan van de waan van de dag.

De Raad constateert een bijna koortsachtige focus op de korte ter ­ mijn, waardoor sluimerende problemen pas worden aangepakt wanneer we als samenleving door de sociale, humanitaire of ecologische ondergrens zijn gezakt, en de politiek zich met recht gedwongen voelt te spreken van een ‘crisis’. De crisismentaliteit en de harde ingrepen die daarbij horen brengen ech­ ter grote maatschappelijke, democratische en rechtsstatelijke kosten met zich mee, zoals de Raad eerder al beschreef in relatie tot de coronacrisis en

51 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur de asielcrisis. 85 Tegelijkertijd verzet de Raad zich nadrukkelijk tegen de roep om ‘goedaardige dictators’86 die als verlicht despoot de weg naar voren zou­ den moeten wijzen om de grote maatschappelijke uitdagingen van onze tijd het hoofd te bieden. De plicht voor de overheid is om de oplossingen voor deze grote problemen vorm te geven binnen de kaders die de democratische rechtsstaat daarvoor biedt. De Raad ziet het stimuleren en waarborgen van langetermijndenken bin­ nen het openbaar bestuur daarbij als een zeer belangrijk middel. Alleen wan­ neer de overheid de ‘crises’ van de toekomst voor kan blijven zal zij erin kunnen blijven slagen om te besturen op basis van ‘macht met’ en zo de verleiding van ‘macht over’ weerstaan. De Raad zal zich daarom de komende periode inzet ­ ten om handelingsperspectieven te ontwikkelen om het toekomstdenken binnen het openbaar bestuur een plek te geven. Hierbij kan worden gedacht aan het binnenhalen van toekomstgerichte expertise, maar ook aan een her­ waardering van de langetermijnverplichtingen die gepaard gaan met (sociale) grondrechten en de erkenning van de rechten van toekomstige generaties. 2.

Haal meer kennis en kunde in huis Voor het organiseren van ‘macht met’ acht de Raad het daarnaast van groot belang dat de overheid voldoende mensen in dienst heeft die beschikken over de juiste expertise en ervaringsdeskundigheid. Door dit te doen kan de overheid weer bekwamer worden en kan zij op den duur ook weer bekwamer bevonden worden door burgers. Het gaat daarbij niet alleen om ambtelijke expertise en ervaringsdeskundigheid, maar ook om de ondersteuning van de (nationale, regionale en lokale) politiek. De overheid heeft te weinig inhoudelijke expertise en ervaringsdeskun­ digheid in huis en leunt momenteel nog te veel op externe adviesbureaus. Dit komt mede door de nadruk op procesmanagers en roulatie van managers tussen departementen, waardoor er minder aandacht is voor inhoudelijke competenties en ervaring op het betreffende beleidsdomein. De afhankelijk­ heid van externe bureaus dient beperkt te worden door dergelijke expertise van buiten naar binnen te halen. Bovendien is minder procesmatige, en meer inhoudelijke en expertise en ervaringsdeskundigheid nodig om het gat tussen beleid en uitvoering te dichten. De uitdaging is hier voldoende middelen voor vrij te maken en personeel voor te vinden. In het verlengde van het vorige 85 ROB 2022; ACVZ & ROB 2022. 86 Roman Krznaric beschrijft deze pleidooien in zijn boek De goede voorouder (2020), p. 114­115.