7.0 ROB Signalement-Gezag herwinnen - over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur.pdf

HERWINNEN over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur signalement van de raad voor het openbaar bestuur • gezag herwinnen Gezag herwinnen_plano omslag DEF.pdf 1 27-10-2022 12:44

de raad voor het openbaar bestuur (ROB) is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­ matige aspecten van financiële verhoudin­ gen tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad, 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur. werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis teries en van de beide Kamers der Staten­Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ervaring, state­of­the­art wetenschap­ pelijke inzichten en kennis name van opinies en inzichten uit de samenleving.

Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek­ bestuurlijke en maatschappe­ lijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de Raad. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © november 2022, Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978 90 5991 141 3 nur 805

3 Voorwoord Het openbaar bestuur wordt vandaag de dag uitgedaagd om op de toppen van zijn kunnen te opereren. Een aantal grote, urgente en uitdagende opga­ ven komen samen en vragen om daadkrachtig en voortvarend ingrijpen. Maar interventies kunnen niet effectief zijn als ze niet ook steun krijgen in de samenleving. Incidenteel kan leiderschap vragen om ingrijpen ook als daar geen steun voor is, op de lange termijn zijn daadkracht en draagvlak twee zijden van dezelfde medaille. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) moet vaststellen dat het draag­ vlak voor het handelen van de overheid niet vanzelfsprekend meer is. Steeds vaker wordt haar optreden met argwaan bekeken. Dat tast de slagkracht van de overheid aan. Waarom treden mensen hun overheid steeds vaker met wan­ trouwen tegemoet? Wat is nodig om de relatie tussen overheid en burger te herstellen? Het waren deze vragen die de Raad aanzette om in de zomer van 2021 een verkenning naar het gezag van de overheid op te starten. De verkenning is uitgevoerd langs drie onderzoekslijnen. Allereerst heeft de Raad een brede filosofisch­historische literatuurstudie uitgevoerd om meer te weten te komen over hoe de gezagsrelatie tussen overheid en burger zich in de afgelopen decennia heeft ontwikkeld. Hiervoor is de Raad onder andere een samenwerking met de Filosofische School Nederland aangegaan.

Ten tweede heeft hij op basis van sociaalpsychologisch onderzoek onderzocht wat de staat is van het huidige overheidsgezag in meer kwantitatieve zin. Deze studie – die voor een belangrijk deel gebaseerd is op bestaand empirisch onderzoek, bijvoorbeeld van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) – hielp bij het doorgronden van de redenen waarom burgers de overheid al dan niet gezag toedichten. Onder de noemer ‘gezag in de praktijk’ is de Raad – als derde onderzoekslijn – antropologisch te werk gegaan om de gezagsrelatie tussen overheid en burger in enkele praktische cases te onderzoeken. Het resultaat van deze praktijkcasussen is een bundel met drie longreads die separaat van dit signalement verschijnt. De uitkomsten van de drie onderzoekslijnen komen samen in dit onder ­ liggende signalement Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. Hierin betoogt de Raad dat verschillende tekorten ervoor hebben gezorgd dat de overheid aan gezag heeft ingeboet. Er is een cogni­ tief tekort ontstaan, omdat afgelopen decennia veel publieke taken buiten de overheid zijn belegd. Daarnaast werden veel ambtenaren, zeker in de top, geacht met regelmaat binnen de Rijksdienst te rouleren. Dit heeft als gevolg dat specialisten binnen de overheid schaars zijn geworden.

Daarnaast is een moreel tekort ontstaan omdat het overheidshandelen is gereduceerd tot tech­ nocratisch­rationeel optreden dat volledig neutraal zou zijn. Maar de overheid 4 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur kan niet neutraal zijn, ze maakt uiteindelijk altijd keuzes vanuit een normatief kader. Het is van belang dat politieke bestuurders die morele uitgangspunten weer expliciet maken. Ten slotte bestaat er een maatschappelijk tekort waar­ mee de Raad bedoelt dat wat er leeft in de volle breedte van de samenleving niet altijd meer de overheid weet te bereiken. Geredeneerd vanuit deze tekorten stelt de ROB vast dat een gezags­ waardige overheid bekwaam, betrouwbaar en betrokken is. Vanuit die drie kernkwaliteiten presenteert de Raad in hoofdstuk 5 drie denkrichtingen die leiden tot herwinnen van gezag. De Raad wil – mede gebaseerd op de reac­ ties op zijn signalement – hierna zelf aan de slag gaan met de uitwerking van in ieder geval een van de in hoofdstuk 5 genoemde oplossingsrichtingen. Dit signalement is aldus een tussenproduct van een langer lopend traject over het gezag van de overheid. Dit signalement werd voorbereid door een werkgroep van Raadsleden en medewerkers van de Raad. Vanuit de Raad waren prof. Katrien Termeer (voor­ zitter), Daan Roovers, Huri Sahin en Kees Jan de Vet deel van de werkgroep.

Mariet de Boer, Michael Mekel, Daan Musters, Ayeh Zarrinkhameh (tot 1 janu­ ari 2022) en Jasper Zuure ondersteunden de werkgroep vanuit de staf. De Raad is hen zeer erkentelijk voor het vele werk dat zij voor dit project hebben ver ­ richt en vooral voor het enthousiasme en de gedrevenheid waarmee zij dat deden. Vele bestuurders, politici, experts en ervaringsdeskundigen hebben afge­ lopen jaar geholpen bij de verkenning naar het gezag van de overheid. Ze namen deel aan expertmeetings, rondetafelgesprekken, stelden kritische vragen tijdens presentaties of lazen conceptteksten. Wij zijn hen allen zeer erkentelijk dat zij hun denkkracht, ervaring en tijd voor de Raad wilden inzet­ ten (een overzicht van onze gesprekspartners is te vinden in de bijlage van dit signalement). Een speciale vermelding verdienen Ad Verbrugge en Anke Griffioen van de Filosofische School Nederland die voor de Raad drie sessies organiseerden om de filosofische grondslag onder gezag goed te kunnen doordenken. Belangrijk is wel dat het uiteindelijke resultaat, namelijk dit sig­ nalement Gezag herwinnen, volledig voor rekening komt van de Raad. Wij hopen dat dit signalement een eerste bouwsteen kan zijn in het herstel van vertrouwen tussen burger en overheid en daarmee het herwinnen van gezag door het openbaar bestuur. Han Polman Rien Fraanje Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur Secretaris­directeur

5 Voorwoord 3 Signalement | Gezag herwinnen 7 1 Waarom een signalement over het gezag van de overheid? 14 1.1 Probleemstelling: onduidelijkheid over de staat van het gezag van de overheid 14 1.2 Doelstelling: bijdragen aan het publieke debat door een diagnose te geven van de staat van het gezag van het openbaar bestuur 16 1.3 Centrale vraag: wat is er aan de hand met het gezag van het openbaar bestuur en wat zijn hiervoor mogelijke verklaringen en oplossingen? 17 1.4 Opbouw: een verkenning naar het gezag van het openbaar bestuur 17 2 Twee zijden van dezelfde medaille: feitelijk gezag en gezagswaardigheid 19 2.1 Inleiding 19 2.2 Feitelijk gezag en gezagswaardigheid 19 2.3 Wat bepaalt gezagswaardigheid? 19 2.4 Operationalisatie van gezagswaardigheid 20 2.5 Slot 22 3 Gezag onder druk 23 3.1 Inleiding 23 3.2 Burgerperspectieven: feitelijk gezag 23 3.3 Burgerprofielen en feitelijk gezag 26 3.4 Burgerperspectieven: gezagswaardigheid 30 3.5 Slot 32 4 Afkalving gezagswaardigheid van het openbaar bestuur 33 4.1 Inleiding 33 4.2 Een historisch overzicht van maatschappelijke ontwikkelingen 33 4.3 De invloed op de gezagsrelatie en de vier tekorten 40 4.4 Slot 47 Inhoud 6 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur 5 Een agenda voor het herwinnen van gezag 49 5.1 Inleiding 49 5.2 Investeer in de bekwaamheid van het openbaar bestuur 50 5.3 Investeer in de

betrouwbaarheid van het openbaar bestuur 53 5.4 Investeer in de betrokkenheid van het openbaar bestuur 56 5.5 Slot 59 Literatuurlijst 60 Bijlage I Gesprekspartners 63 Bijlage II Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur 65

7 Signalement | Gezag herwinnen Waarom een signalement over het gezag van de overheid? Vluchtelingencrisis, klimaatcrisis, stikstofcrisis, woningcrisis, jeugdzorgcrisis en ga zo maar door. De ene crisis is nog niet voorbij of de volgende crisis wordt al weer aangekondigd. Maar zijn de problemen nou echt zoveel groter dan voorheen, of komt de stempel ‘crisis’ het openbaar bestuur ook goed uit? Als het crisis is, zal men immers niet zomaar beweren dat er niks gedaan hoeft te worden. Bovendien legitimeert het predicaat ‘crisis’ een ferm optreden – misschien nog wel fermer dan normaal gewenst of zelfs toegestaan zou zijn. Bij veel crisisdossiers gaat het niet om noodsituaties die ons overvallen hebben. Eerder gaat het om reguliere opgaven die simpelweg verwaarloosd zijn – doordat bij de overheid niet de wil bestond om ze aan te pakken, of omdat de overheid bij de aanpak steevast op te veel weerstand stuitte. Daar­ mee rijst de vraag of het openbaar bestuur het onder normale bestuurlijke omstandigheden wel ‘voor het zeggen wil hebben’ en het nog wel ‘voor het zeggen heeft’ daar waar ze dat inderdaad wil. Daarmee raken we aan het centrale thema van dit signalement: het gezag van de overheid. Onder gezag verstaat de Raad voor het Openbaar Bestuur macht die vrijwillig door burgers wordt aanvaard.

De Raad stelt dat het gezag van de overheid essentieel is bij de aanpak van de urgente vraagstukken en langlopende beleidsopgaven van deze tijd. Besturen gaat niet alleen beter als burgers de macht van de overheid erkennen, haar beleid wint daardoor ook aan legitimiteit en draagvlak: zonder gezag rest de overheid alleen nog pas­ siviteit of het gebruik van vormen van macht die niet vrijwillig geaccepteerd zijn, zoals dwang. Twee zijden van dezelfde medaille: feitelijk gezag en gezagswaardigheid Gezag valt of staat bij de wederkerige relatie tussen zij die gezag verlenen (in dit geval burgers) en zij die gezag dragen (in dit geval politici, bestuurders en ambtenaren). Nu is het zo dat deze wederkerige gezagsrelatie een empiri­ sche en normatieve dimensie heeft, die als het ware twee zijden van dezelfde medaille vertegenwoordigen. Om dit te verhelderen onderscheidt de Raad enerzijds feitelijk gezag en anderzijds gezagswaardigheid. ­ Feitelijk gezag slaat hier op de mate waarin burgers bereid zijn om macht vrijwillig te aanvaarden. Dit is empirisch te bestuderen. Iemand krijgt wel of geen gezag verleend of in meerdere of mindere mate. ­ Gezagswaardigheid gaat over de vraag of deze vrijwillige aanvaarding van macht volgens bepaalde standaarden is te rechtvaardigen. Dit kan slechts normatief beoordeeld worden.

Iemand verdient gezag wel of niet op basis van bepaalde prestaties, normen of waarden. 8 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Het onderscheid tussen feitelijk gezag en gezagswaardigheid is van belang, omdat dit het mogelijk maakt om te bestuderen of mensen die feitelijk gezag krijgen het ook waard zijn om gezag aan te verlenen, en omgekeerd: of iemand die het waard is om gezag aan te verlenen het ook krijgt. Het kan namelijk zo zijn dat iemand wel feitelijk gezag heeft maar niet gezagswaardig is, bijvoorbeeld als burgers vrijwillig de macht aanvaarden van slecht bestuur. Of dat iemand geen feitelijk gezag heeft maar dit wel waard is, zoals wanneer burgers niet vrijwillig de macht aanvaarden van goed bestuur. Overigens kan het ook zo zijn dat mensen die geen formele machtspositie vervullen toch gezag krijgen omdat anderen vinden dat zij dit waard zijn. Hoe het ook zij, het onderscheid nodigt burgers en bestuurders uit in gesprek te gaan over welke standaarden de vrijwillige aanvaarding van macht rechtvaardigen. Want wat maakt het openbaar bestuur eigenlijk ‘gezagswaardig’? De Raad doet in dit signalement een voorzet voor het democratisch debat over het gezag en de gezagswaardigheid van de overheid. Volgens hem zijn tenminste drie criteria van belang.

Ten eerste bekwaamheid: weet iemand die het voor het zeggen heeft ook waarover die spreekt? Is iemand in staat om te doen wat die zegt? Het gaat hier om het hebben van de juiste competenties, gedefinieerd door kennis en kunde of expertise en ervaringsdeskundigheid. Ten tweede betrouwbaarheid: zegt iemand die het voor het zeggen heeft wat die denkt, en doet die wat die zegt? Is die rechtvaardig? Heeft die het beste met je voor? Is afspraak ook afspraak? Het gaat hier om de moraliteit, authen­ ticiteit en integriteit van gezagsdragers in woord en daad. Ten derde betrok- kenheid: heeft iemand die het voor het zeggen heeft ook recht van spreken? Staat die in verbinding met degenen die diens macht aanvaarden en over wie die het te zeggen heeft? Het gaat hier om de representativiteit van gezags­ dragers en de vertegenwoordiging van burgers in formele en informele zin. Gezag onder druk Het antwoord op de vraag naar de staat van het feitelijk gezag van het open­ baar bestuur ligt besloten in het perspectief van de burger. Omdat de gezags­ relatie tussen burgers en de overheid divers is, zal de precieze staat van het feitelijk gezag van situatie tot situatie, en van gezagsrelatie tot gezagsrelatie, verschillen.

Als het gaat om het feitelijk gezag van het openbaar bestuur in het algemeen, en de representatieve democratie en haar instituties en ambts­ dragers in het bijzonder, kunnen we wel onderscheid maken tussen drie hou­ dingen van burgers: ­ Gezagsafwijzende en afgehaakte burgers aanvaarden het gezag van het openbaar bestuur niet, onafhankelijk van of dit bestuur gezagswaardig is. ­ Gezagsgetrouwe en onverschillige burgers aanvaarden het gezag van het openbaar bestuur, onafhankelijk van of dit bestuur gezagswaardig is.

9 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur ­ Gezagskritische burgers, tot slot, aanvaarden het gezag van het open­ baar bestuur, maar voorwaardelijk en afhankelijk van of dit bestuur gezagswaardig is. De Raad signaleert dat burgers minder snel gezag lijken te verlenen dan voor­ heen en dat vooral de groepen die het gezag afwijzen of er in ieder geval kri­ tisch tegenover staan groeien. Dat burgers kritischer worden beschouwt de Raad echter niet per definitie als een probleem: burgers kunnen bestuurders immers scherp houden. Daarbij laat onderzoek zien dat een grote meerder ­ heid van de Nederlanders de principes van de democratische rechtsstaat nog onderschrijft. Men heeft dan ook vooral kritiek op de manier waarop perso­ nen en instituties invulling geven aan die principes. De argumenten die hier­ voor worden gegeven zijn te clusteren onder de noemers van bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid. De Raad constateert op basis van het beschikbare onderzoek dat het feite- lijk gezag van het openbaar bestuur onder druk staat daar waar het door bur­ gers te weinig gezagswaardig wordt bevonden. De Raad heeft zich afgevraagd of deze afnemende gezagswaardigheid alleen bestaat in de ogen van burgers, of dat ook daadwerkelijk sprake is van een afgenomen gezagswaardigheid van de overheid.

Afkalving gezagswaardigheid van het openbaar bestuur De Raad constateert dat de bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokken­ heid – en daarmee de gezagswaardigheid – van het openbaar bestuur op sommige gebieden onder druk staat. Dit komt volgens de Raad doordat er binnen de overheid op bepaalde terreinen vier tekorten zijn ontstaan. De Raad heeft het hierbij over het tekort van de macht, het cognitief tekort, het moreel tekort en het maatschappelijk tekort. Ten eerste is er een tekort van de macht ontstaan binnen het openbaar bestuur. De oorzaak van dit tekort is tweeledig. Enerzijds heeft de overheid haar eigen zeggenschap uitgehold. Zij heeft het door politieke keuzes in de afgelopen decennia op steeds minder maatschappelijke terreinen voor het zeggen. Hiermee heeft de overheid haar eigen onmacht georganiseerd. Ander­ zijds lukt het de overheid daar waar zij het wel voor het zeggen wil hebben niet of onvoldoende om dit te doen via de weg van vrijwillige aanvaarding. Het gevolg is dat louter het repertoire rest van dwang en andere vormen van niet­vrijwillig aanvaarde macht. Het cognitief tekort verwijst naar het tekort aan kennis en kunde, expertise en ervaringsdeskundigheid. De overheid moet opereren in een steeds com­ plexer wordende wereld maar heeft door de focus op marktgericht en pro­ cesmatig werken minder inhoudelijke kennis en kunde in huis.

Hierdoor raakt de impact van beleid uit het zicht. Tegelijkertijd heeft de burger door proces­ sen als democratisering en horizontalisering meer toegang tot alternatieve bronnen van kennis en kunde, waardoor waarheidsclaims van het openbaar 10 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur bestuur vaker worden betwist en tegengesproken. Politici zijn ondertussen te veel bezig met lijfsbehoud en de waan van de dag. Langetermijnperspectieven ontbreken. Het moreel tekort verwijst naar de ontkenning van het normatieve karak­ ter van het handelen van het openbaar bestuur en de (meestal onbedoelde) immorele consequenties van dit handelen. Door de nadruk op ogenschijnlijk neutrale en wetenschappelijk onderbouwde processen en interpretatie kaders verdwijnen vragen over de rechtvaardigheid van het overheidsoptreden in relatie tot de burger naar de achtergrond of zelfs uit zicht. Politiek ­bestuur­ lijke debatten hebben een technisch­juridisch karakter gekregen en het nor ­ matieve gesprek ter bepaling van het algemeen belang worden vermeden.

Ondertussen is er steeds complexere wet­ en regelgeving nodig om het han­ delen van de overheid in goede banen te leiden, is de morele dimensie van ambtelijk­uitvoerende taken op de achtergrond geraakt, zijn de publieke moraal en de moraal vervat in wet­ en regelgeving uiteen gaan lopen en blijkt dat de overheid zélf zich ook vaak niet aan de wet houdt. Het maatschappelijk tekort tot slot verwijst naar de kloof tussen de over ­ heid en de leefwereld van mensen. Waar de overheid traditioneel in verbin­ ding stond met burgers via vertegenwoordigende elites, heeft deze verticale binding met de samenleving zijn kracht verloren. Tegelijkertijd zijn er weinig bottom­up of horizontale structuren voor in de plaats gekomen. Dit belem­ mert de mate waarin de overheid erin slaagt om een algemeen belang te formuleren waarin burgers zich gekend voelen in hun bijzondere belangen, omdat deze belangen de bestuurders niet bereiken of bestuurders voor deze belangen blinde vlekken hebben. Dit komt niet alleen doordat de overheid weinig zicht heeft op die belangen, maar ook doordat veel burgers mondiger zijn geworden en meer geneigd en in staat zijn om hun belangen te erkennen en hiervoor op te komen. Wel is het democratisch kapitaal in ons land onge­ lijk verdeeld, waardoor sommige groepen de weg naar de macht minder goed weten te vinden. Denk aan de diplomademocratie.

Naast opleidingsniveau spelen ook factoren als klasse, geografie, gender en etniciteit een rol. Valt er iets aan de tekorten te doen? Kan de schade beperkt worden? En zo ja, hoe? Investeer in bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid De Raad concludeert dat de overheid over steeds minder zaken iets te zeggen heeft en daar waar zij het voor het zeggen wil hebben niet kan rekenen op de vrijwillige aanvaarding van haar macht door burgers. Daarom is het vol­ gens de Raad van belang dat de overheid haar gezag herwint door te investe­ ren in haar eigen gezagswaardigheid, gedefinieerd door diens bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid. Hoewel er talrijke maatschappelijke ont­ wikkelingen zijn die hebben bijgedragen aan het minder vanzelfsprekend worden van overheidsgezag, denkt de Raad dat op deze gebieden voor de overheid perspectieven liggen om haar eigen gezag te herwinnen.

11 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur De Raad verkent hiervoor verschillende denkrichtingen, handelingsperspectie­ ven en ­opties. Hij doet dit langs drie thematische lijnen die als doel hebben het respectievelijk investeren in de bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrok- kenheid van het openbaar bestuur. Tezamen vormen deze een thematische adviesagenda die de Raad het komende jaar verder wil uitwerken in samen­ werking met het openbaar bestuur, maatschappelijke organisaties en burgers. 1. Investeer in de bekwaamheid van het openbaar bestuur Door ontwikkelingen in de samenleving is besturen de afgelopen decen­ nia complexer geworden. Al met al is de overheid op bepaalde beleid­ sterreinen en bestuursniveaus te weinig competent. De Raad ziet veel mogelijkheden om te investeren in de bekwaamheid van de overheid door hier iets aan te doen. De Raad constateert binnen het openbaar bestuur een bijna koorts­ achtige focus op de korte termijn, waardoor grote maatschappelijke pro­ blemen vaak oncontroleerbaar kunnen voortwoekeren. De Raad wil om die reden werk maken van het stimuleren van langetermijndenken bin­ nen het openbaar bestuur.

Bovendien is de overheid in de afgelopen decennia in gaan zetten op procesmanagement en sterk gaan leunen op ingehuurde experts en externe adviseurs, waardoor de cognitieve vaardigheden van de overheid zélf sterk achteruit zijn gegaan. De Raad wil nadenken over hoe die her­ steld kunnen worden door expertise en ervaringsdeskundigheid van bui­ ten naar binnen te halen. Tot slot ziet de Raad dat de kennis en kunde van burgers de afgelopen decennia relatief juist sterk gegroeid is waardoor de waarheidsclaims van de overheid vaker worden betwist en tegengesproken. De Raad ziet dit als positief en denkt dat de overheid waarheidsvinding in de gedigi­ taliseerde kennisdemocratie verder kan faciliteren en benutten. 2. Investeer in de betrouwbaarheid van het openbaar bestuur De overheid heeft de afgelopen decennia haar sturende en ordenende rol bewust losgelaten. De Raad constateert dat het (niet) optreden van de overheid nooit moreel neutraal is en dat de uitwerking van (geen) beleid altijd morele en soms immorele consequenties heeft. De Raad denkt dat de overheid in haar betrouwbaarheid kan investeren door de morele en normatieve dimensies van haar werk beter te erkennen en te herwaarderen. Door de focus op efficiëntie en effectiviteit zijn vragen over wat recht­ vaardig is binnen het openbaar bestuur uit het zicht geraakt.

Men dient meer stil te staan bij achterliggende normen en waarden van beleid. Het openbaar bestuur moet daarvoor weer leren om politiek en rechtsstate­ lijk te normeren en na te denken over wat goed bestuur is. De Raad constateert een voortdurende spanning tussen aan de ene kant het leveren van maatwerk een aan de andere kant de gelijke behan­ deling van burgers. De Raad wil deze spanning verder onderzoeken door 12 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur de (im­)morele consequenties van doorgeschoten maatwerk en fraude­ bestrijding in kaart te brengen. Tot slot constateert de Raad dat de digitalisering zowel morele kansen als morele kosten met zich mee kan brengen in de interactie tussen bur­ gers en de overheid maar ook het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. De Raad wil onderzoeken hoe die respectievelijk erkend en beperkt kunnen worden, en welke rol de overheid daarbij kan spelen. 3. Investeer in de betrokkenheid van het openbaar bestuur De Raad ziet dat het gezag van de overheid nog steeds veelal verticaal en top­down georganiseerd is, terwijl de samenleving de afgelopen decen­ nia steeds horizontaler is geworden. Daarnaast is de samenleving diver­ ser dan vroeger zonder dat dit heeft geleid tot fundamentele aanpassingen binnen het openbaar bestuur.

De Raad denkt dat de over­ heid in haar betrokkenheid kan investeren door burgers – en in het bij­ zonder bepaalde groepen burgers – meer invloed te geven dan nu het geval is. De Raad ziet dat de ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen burgers grote morele en maatschappelijke kosten met zich meebrengt doordat zij ‘afhaken’. Hij wil nadenken over hoe het openbaar bestuur aan deze groepen een betekenisvollere plek kan bieden bij de ontwikke­ ling en uitvoering van beleid. Daarnaast ziet de Raad dat het gesprek over het algemeen belang binnen het openbaar bestuur te weinig gevoerd wordt. Hij denkt dat het verbindende potentieel van het openbaar bestuur als plek waar de bij­ zondere belangen van burgers samenkomen en worden afgewogen hier­ door onbenut blijft en wil onderzoeken hoe die verbindende functie hersteld kan worden. Tot slot dient het openbaar bestuur alternatieve kanalen te door­ denken die burgers hebben om invloed en controle uit te oefenen op de politieke besluitvorming, zoals het uitdaagrecht, burgerinitiatieven, deliberatieve fora en alternatieve vormen van referenda, zoals prefe­ renda, al dan niet met elkaar gecombineerd. Gezag herwinnen De crises waarmee dit hoofdstuk begon, hebben zoals eerder gezegd twee zaken gemeen. Ten eerste zijn ze ontstaan doordat de overheid in de betreffende dossiers haar verantwoordelijkheid niet tijdig heeft genomen.

De overheid wilde het om wat voor reden dan ook ‘niet voor het zeggen hebben’ en heeft problemen laten woekeren tot de humanitaire, ecologische of rechtsstatelijke ondergren­ zen in zicht kwamen. De problemen zijn in veel gevallen door de overheid zelf gecreëerd of in ieder geval bestendigd. De tweede gemene deler betreft de aanpak van de problemen. Als de over­ heid overstag is gegaan en zij iets wil gaan doen aan de ontstane situatie,

13 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur stuit zij op veel verzet bij burgers. Er rest dan niets anders dan ‘de crisis’ uit te roepen. Waar de overheid het wel voor het zeggen wil hebben, kan zij niet rekenen op voldoende ‘vrijwillige acceptatie’. Met zijn diagnose wil de Raad niet zeggen dat het openbaar bestuur over de gehele linie te weinig bekwaam, betrouwbaar en betrokken is geworden. In tegendeel. De Raad ziet dat binnen alle gelederen van de overheid met de beste bedoelingen en met hart en ziel gewerkt wordt. De Raad voor het Open­ baar Bestuur stelt zijn diagnose dan ook niet om louter kritiek te uiten. Hij ziet juist dat de overheid een gigantisch potentieel heeft om een waardevolle rol in onze samenleving te vervullen. De Raad merkt echter op dat je gezag niet zomaar hebt – dat moet je verdienen. Daarom is het volgens de Raad van groot belang dat de gezags­ waardigheid van het openbaar bestuur daar waar die is aangetast hersteld wordt en de overheid werkt aan zijn eigen bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid. De thematische adviesagenda die de Raad in dit signalement presenteert, kan daarvoor een eerste aanzet zijn. De eerste stap om de over ­ heid haar gezag te laten herwinnen is immers dat we ervoor zorgen dat onze gezagsdragers dit gezag waard zijn.

Het voorliggende signalement vormt niet het sluitstuk, maar het start ­ punt van het publieke debat over de staat van het gezag van de overheid en de manieren om dit gezag te herwinnen. De komende tijd zal de Raad over zijn kritische reflectie maar vooral ook over het perspectief op verbetering dat hij in zijn signalement heeft willen bieden het gesprek aangaan met bestuurders, politici, ambtenaren, maatschappelijke organisaties en burgers. 14 1 Waarom een signalement over het gezag van de overheid? 1.1 probleemstelling: onduidelijkheid over de staat van het gezag van de overheid 1.1.1 Wat is gezag? In dit signalement verstaan we onder gezag ‘vrijwillig aanvaarde macht’. Het woord ‘gezag’ stamt af van het Middelnederlands ‘geseggen’ en ‘ghesach’ en heeft de betekenis in zich van ‘zeggenschap’.1 Hierbij gaat het niet alleen om zeggen in de betekenis van ‘vertellen’ of ‘spreken’, maar ook om zeggen in de betekenis van ‘oordelen’, ‘voorschrijven’ of ‘bevelen’. Wat vrijer vertaald gaat het bij mensen met gezag – gezagsdragers – dus om mensen die ‘het voor het zeggen hebben’. Met onze definitie van gezag sluiten we aan bij definities van anderen. Zo definiëren Gabriël van den Brink en Thijs Jansen gezag bijvoorbeeld als ‘het gebruik van machtsmiddelen dat erkend of aanvaard wordt’.

2 Volgens onze definitie wordt gezag verleend aan de gezagsdrager door de gezagsverlener, degene op wie de macht wordt uitgeoefend en die deze macht vrijwillig aan­ vaardt. In dit signalement zijn we vooral geïnteresseerd in het gezag van het openbaar bestuur en beschouwen we politici, bestuurders, ambtenaren maar ook rechters en officieren van justitie als gezagsdragers en burgers als de gezagsverleners. Onze definitie van gezag is ook vergelijkbaar met de definitie van ‘macht met’ van de politiek filosoof Hannah Arendt. Zij maakt onderscheid tussen ‘macht met’ en ‘macht over’. 3 Volgens haar verwijst ‘macht met’ naar het machtsbegrip van een associatie van vrije en gelijke burgers waarin gedeelde macht wordt begrensd door het recht. Met ‘macht over’ verwijst zij naar het machts begrip van de staat die een hiërarchische relatie met de burger heeft van bevel en gehoorzaamheid en die wordt bekrachtigd door de dreiging met geweld. We onderscheiden in dit signalement machtsuitoefening op basis van gezag en machtsuitoefening op basis van niet­vrijwillig aanvaarde macht, zoals dwang. Dwang is vergelijkbaar met Arendts definitie van ‘macht over’.4 1 De Vries & Tollenaere 2016. 2 Van den Brink & Jansen 2016, p. 16 en 18.

Onze definitie sluit ook aan bij de definitie van overheidslegitimiteit die Lonneke van Noije gaf in haar verkennende studie voor het SCP naar legitimiteit: ‘de vrijwillige aanvaarding van machtsuitoefening door burgers, op grond van een wettelijke én morele rechtvaardi­ ging vanuit het algemeen belang.’ Zie: Van Noije 2019. 3 De Jongh 2022. 4 Zie ook: Berger 2005.

15 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Een voorbeeld kan het verschil tussen ‘macht met’ en ‘macht over’ verhelderen Als burgers de macht van politieagenten en belastinginspecteurs vrijwil­ lig aanvaarden, verlenen zij deze politieagenten en belastinginspecteurs gezag. Zij volgen dan de verkeersregels, of betalen hun belasting, bijvoor­ beeld omdat zij veilig verkeer en de financiering van bepaalde publieke goederen in het algemeen belang vinden. Als machtuitoefening niet vrijwillig wordt aanvaard door burgers, is er geen sprake van gezag, maar van dwang. Als een burger niet de ver­ keersregels volgt of niet zijn belasting betaalt, kunnen politieagenten en belastinginspecteurs gebruik maken van het staatsmonopolie op geweld om verkeerschaos te voorkomen of het staatsmonopolie op het heffen van belastingen om de financiering van publieke goederen te waarborgen. 1.1.2 Waarom is het gezag van de overheid van belang? Waarom is gezag eigenlijk van belang voor de overheid als het bestuur ook gebruik kan maken van dwang? Allereerst is dwang in een democratische rechtsstaat – waarin de overheid zelf ook aan wetten gebonden is – niet uit ­ gesloten (denk aan de leerplicht en het heffen van belastingen), maar dient dit wel slechts als uiterst middel ingezet te worden. Om burgers tot bepaald gedrag te bewegen laat de overheid idealiter haar gezag gelden.

Ten tweede is het handhaven van wetten en regels simpelweg makkelijker voor het openbaar bestuur als een grote meerderheid de machtsuitoefening van het openbaar bestuur vrijwillig aanvaardt. Sterker nog: voor bij de nale­ ving van wet­ en regelgeving is de overheid afhankelijk van de vrijwillige aan­ vaarding van deze wet­ en regelgeving door een overgrote meerderheid van de burgers, simpelweg omdat ze niet bij machte is om de naleving door alle burgers af te dwingen. 16 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Een politieman stelde over het belang van gezag bij handhaving het volgende in een interview: ‘Wanneer de overheid bij een meerderheid van de burgers geen com­ mitment meer heeft, doordat de normen en waarden van de overheid niet meer hetzelfde zijn als die van de meerderheid van burgers, is het gedaan met het gezag en de macht van de overheid. Kortom bij een mas­ saal overtreden van de wetten is de politie machteloos, alleen al door gebrek aan menskracht om op te treden.’ 5 Ten derde heeft de overheid een rol te vervullen bij het formuleren van een algemeen belang waarin de vele bijzondere belangen in onze samenleving een plek hebben of in ieder geval erkend worden.

Dit vergt soms het maken van (pijnlijke) afwegingen tussen de bijzondere belangen die er zijn, en de overheid heeft gezag nodig om in dat soort gevallen – in naam van het alge­ meen belang – gezagsvol ‘nee’ te kunnen zeggen. Het gezag van de overheid is dus essentieel. Er zijn echter zorgen over dit gezag, en met het oog op die zorgen vindt de Raad het belangrijk dat een constructief publiek debat wordt gevoerd. Er bestaat namelijk nog veel ondui­ delijkheid of er een probleem is met het gezag van de overheid, zo ja wat dan precies het probleem is, wat de onderliggende oorzaken zijn en wat mogelijke denkrichtingen zijn voor oplossingen. 1.2 doelstelling: bijdragen aan het publieke debat door een diagnose te geven van de staat van het gezag van het openbaar bestuur Het doel van dit signalement is daarom bij te dragen aan het publieke debat door een analyse te geven van de staat van het gezag van het openbaar bestuur, door woorden te geven aan de ervaringen die gezagsdragers (politici, bestuurders, ambtenaren) in hun werk opdoen en door richtingen voor verbe­ tering aan te geven. De Raad pretendeert met zijn analyse niet uitputtend te zijn, maar wil aanzetten tot ‘denken’ en een eerste richting geven voor ‘doen’. De Raad denkt dat meer inzicht in het gezag van het openbaar bestuur in de eerste plaats kan bijdragen aan een beter begrip van het vraagstuk.

Bij­ voorbeeld door in kaart te brengen in hoeverre het gezag van het openbaar bestuur onder druk staat en welke mechanismes en processen dit verklaren. De Raad wil het publieke debat verhelderen en normatieve stellingen en empirische claims waar nodig onderbouwen, weerleggen of nuanceren aan de hand van literatuur. 5 Citaat uit Van de Sande 2013, p. 151.

17 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur In de tweede plaats kan dit inzicht bijdragen aan het oplossen van problemen en knelpunten in de praktijk. De Raad verkent daarom wat voor het openbaar bestuur mogelijke handelingsperspectieven en ­opties zijn om gezag te her ­ winnen. Hiervoor doet de Raad aan het einde van dit signalement een voorzet door met een thematische adviesagenda te komen. 1.3 centrale vraag: wat is er aan de hand met het gezag van het openbaar bestuur en wat zijn hiervoor mogelijke verklaringen en oplossingen? De centrale vraag in dit signalement is als volgt: Wat is er aan de hand met het gezag van het openbaar bestuur en wat zijn hier- voor mogelijke verklaringen en oplossingen? 1.4 opbouw: een verkenning naar het gezag van het openbaar bestuur Om de centrale vraag te beantwoorden heeft de Raad in de voorbereiding op dit signalement allerlei studies gedaan en activiteiten ondernomen. Zo is het signalement mede gebaseerd op drie onderzoekslijnen die de Raad tijdens haar verkenning heeft uitgezet. Allereerst heeft hij een brede filosofisch­historische literatuurstudie uit ­ gevoerd om meer te weten te komen over hoe de gezagsrelatie tussen over ­ heid en burger zich in de afgelopen decennia heeft ontwikkeld.

Hiervoor is de Raad onder andere een samenwerking met filosofiestudenten van de Uni­ versiteit van Amsterdam en Universiteit Utrecht aangegaan. Ook is de Raad samen opgetrokken met de Filosofische School Nederland. Het essay van Ad Verbrugge dat hiervan het product is, zal op de website van de ROB worden gepubliceerd. Ten tweede heeft hij op basis van sociaalpsychologisch onderzoek onder­ zocht wat de staat is van het huidige overheidsgezag in meer kwantitatieve zin. Deze studie – die voor een belangrijk deel gebaseerd is op bestaand empi­ risch onderzoek, bijvoorbeeld van het Sociaal en Cultureel Planbureau – hielp bovendien bij het achterhalen van gronden waarop burgers de overheid al dan niet gezag toedichten. De bevindingen hiervan zijn in dit signalement verwerkt. Ten derde is de Raad onder de noemer ‘gezag in de praktijk’ antropologisch te werk gegaan om de gezagsrelatie tussen overheid en burger meer kwalita­ tief te beschouwen. Naast gesprekken met experts – vooral op het gebied van het sociaal domein en burgerparticipatie – is de Raad aan de slag gegaan met het bestuderen en beschrijven van casuïstiek. Ook deze casussen zullen op de website van de ROB worden gepubliceerd. 18 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Naast deze drie onderzoekslijnen heeft de Raad allerlei activiteiten en ge sprekken georganiseerd.

En de Raad zal dit blijven doen de komende tijd. Dit signalement is dan ook een tussenproduct, waarmee de Raad wil agenderen en thematiseren. Het vormt niet het eindpunt, maar het beginpunt over het gesprek over de staat van het gezag en de gezagswaardigheid van de overheid en de mogelijkheden voor het herwinnen van dit gezag door te investeren in gezagswaardigheid. De opbouw van het signalement is als volgt. In hoofdstuk 2 bespreken we de twee zijden van dezelfde medaille van gezag: feitelijk gezag en gezags­ waardigheid. Samen bieden deze een analytisch kader. Vervolgens bestuderen we met behulp hiervan in hoofdstuk 3 het feitelijke gezag van de overheid en de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur in de ogen van burgers. Dit biedt inzicht in de vraag in hoeverre het feitelijke gezag van de overheid onder druk staat. In hoofdstuk 4 bestuderen we of er louter sprake is van de afkal­ ving van de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur in de ogen van bur­ gers of dat er concrete ontwikkelingen binnen de overheid aan te wijzen zijn die de overheid inderdaad minder gezagswaardig hebben gemaakt. We geven inzicht in mogelijke verklaringen voor de afname van de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur in de ogen van burgers en verkennen in hoeverre de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur ook daadwerkelijk is afgekalfd.

En in hoofdstuk 5 tot slot bespreken we hoe de overheid haar gezag daar waar het verloren is gegaan kan herwinnen door met een agenda te komen. In deze agenda bespreken we verschillende denkrichtingen voor het herwinnen van het gezag.

19 2 Twee zijden van dezelfde medaille: feitelijk gezag en gezagswaardigheid 2.1 inleiding In dit hoofdstuk bespreken we de twee zijden van dezelfde medaille van gezag: feitelijk gezag en gezagswaardigheid. Samen bieden deze een analy ­ tisch kader. We leggen uit wat we onder deze begrippen verstaan, waardoor gezagswaardigheid wordt bepaald en hoe we het kunnen bestuderen. 2.2 feitelijk gezag en gezagswaardigheid Als we gezag definiëren als vrijwillig aanvaarde macht is een vervolgvraag of er hier in de praktijk ook sprake van is. Zijn burgers bijvoorbeeld bereid om gezag te verlenen aan (vertegenwoordigers van) het openbaar bestuur? Waarom wel? Waarom niet? Dit betreft het feitelijke gezag van de overheid – het gegeven of en de mate waarin iemand beschikt over macht die hem door anderen vrijwillig gegeven is. In dit signalement onderscheiden we dit feitelijke gezag van gezagswaar- digheid. Met gezagswaardigheid bedoelen we de mate waarin de vrijwillig aanvaarde macht te rechtvaardigen is of zou zijn op basis van bepaalde stan­ daarden. Dit onderscheid is van belang, omdat het ons de mogelijkheid geeft om te bestuderen of iemand die gezag krijgt, het ook waard is om gezag aan te verlenen, en omgekeerd: of iemand die het waard is om gezag aan te verle­ nen het ook krijgt.

Het kan namelijk dat iemand wel feitelijk gezag heeft maar niet gezags­ waardig is, bijvoorbeeld als burgers vrijwillig de macht aanvaarden van slecht bestuur. Of dat iemand geen feitelijk gezag heeft maar dit wel waard is, zoals wanneer burgers niet vrijwillig de macht aanvaarden van goed bestuur. Ove­ rigens kan het ook zo zijn dat mensen die geen formele machtspositie vervul­ len toch gezag krijgen, omdat anderen vinden dat zij het waard zijn. Hoe het ook zij het onderscheid nodigt burgers en bestuurders uit in gesprek te gaan over welke standaarden de vrijwillige aanvaarding van macht rechtvaardigen. Want wat maakt het openbaar bestuur eigenlijk ‘gezagswaardig’? 2.3 wat bepaalt gezagswaardigheid? Bij gezag is er sprake van een wederkerige gezagsrelatie tussen de gezags­ drager en gezagsverlener. Hierbij oefent de gezagsdrager macht uit op de gezagsverlener die deze machtsuitoefening vrijwillig aanvaardt, omdat die van mening is dat deze macht te rechtvaardigen is. Een burger kan bijvoor ­ beeld de macht van een bestuurder aanvaarden, omdat deze verwacht dat deze bestuurder voor vrede en vrijheid zorgt. Voor het bepalen van de gezags­ waardigheid van een gezagsdrager, en het verlenen of verwerven van gezag, zijn gezagsbronnen van belang.

20 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Een gezagsbron is datgene waar een gezagsdrager zijn gezag op baseert, en op basis waarvan een gezagsverlener zijn gezag verleent. Voor de wederkerig­ heid van de gezagsrelatie is het van belang dat beiden waarde hechten aan en geloven in dezelfde bron. Zie onderstaande figuur voor een schematische weergave. Figuur 1 Oefent gezag uit op basis van Verantwoordt machtsuitoefening op basis van Verleent gezag op basis van Verantwoordt vrijwillige aanvaarding machtsuitoefening op basis van verleent gezag oefent gezag ui t gezagsbron gezagsdrager gezag sverlene r Gezagsbronnen zijn plaats­ en tijdgebonden en hangen af van de sociaalgeo­ grafische en sociaalhistorische context. 6 Max Weber onderscheidde aan het begin van de 20e eeuw drie gezagsbronnen: de genadegift (charisma), de zede (traditie of cultuur) en wetgeving (legaliteit of rationaliteit). 7 Recent hebben Van den Brink en Jansen deze drie bronnen van gezag geactualiseerd en ver ­ taald naar meer hedendaagse varianten: persoonsgebonden, institutionele en positionele gezagsbronnen.8 2.4 operationalisatie van gezagswaardigheid Om de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur te bestuderen, maken we gebruik van drie begrippen: bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokken- heid.

De Raad heeft zich voor deze drie begrippen laten inspireren door het proefschrift van Sabine van Zuydam, die de geloofwaardigheid van politieke 6 Hier zullen we ook nader op ingaan in hoofdstuk 4 als we historische en maatschappe­ lijke ontwikkelingen bespreken die de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur beïnvloeden. 7 Weber 2012, p. 45. 8 Van den Brink & Jansen 2016, p. 38.

21 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur leiders bestudeerde.9 Deze drie begrippen staan ook centraal in de verkiezing van, en het achterliggende onderzoek naar de beste bestuurder.10 In dit signalement heeft de Raad deze drie begrippen op eigen wijze inge­ vuld en vertaald naar het analyseniveau van het openbaar bestuur als geheel. Daarmee pretendeert de Raad niet volledig te zijn maar denkt hij wel ten­ minste drie belangrijke dimensies van gezagswaardigheid te vatten. Anders gezegd: als je voldoende bekwaam, betrouwbaar en betrokken bent verdien je volgens de Raad gezag. De Raad beschouwt de begrippen als volgt: ­ Ten eerste bekwaamheid: weet iemand die het voor het zeggen heeft ook waarover die spreekt? Is iemand in staat om te doen wat die zegt? Het gaat hier om het hebben van de juiste competenties, gedefinieerd door kennis en kunde of expertise en ervaringsdeskundigheid. ­ Ten tweede betrouwbaarheid: zegt iemand die het voor het zeggen heeft wat die denkt, en doet die wat die zegt? Is die rechtvaardig? Heeft die het beste met je voor? Is afspraak ook afspraak? Het gaat hier om de moraliteit, authenticiteit en integriteit van gezagsdragers in woord en daad.

­ Ten derde betrokkenheid: heeft iemand die het voor het zeggen heeft ook recht van spreken? Staat die in verbinding met degenen die diens macht aanvaarden en over wie die gezag uitoefent? Het gaat hier om represen­ tativiteit van gezagsdragers en de vertegenwoordiging van burgers in formele en informele zin. De overeenkomst tussen de begrippen bekwaamheid, betrouwbaarheid (in het Engels trustworthiness 11), betrokkenheid maar ook gezagswaardigheid is dat ze zowel empirisch als normatief te benaderen zijn. Je kan volgens bepaalde standaarden bekwaam, betrouwbaar en betrokken (en dus gezags­ waardig) zijn, maar of burgers dat ook zo zien en je ook echt gezag verlenen is een tweede. 9 Zie: Van Zuydam 2018. Hierbij is het belangrijk te vermelden dat de Raad de begrippen bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid iets anders invult dan dat zij worden uitgelegd in het proefschrift van Van Zuydam. In het werk van Van Zuydam zijn bekwaam­ heid (competence), betrouwbaarheid (trustworthiness) en betrokkenheid (caring of goodwill) de kwaliteiten van een goed en geloofwaardig bestuurder. Het zijn persoonlijke kwaliteiten. De Raad gebruikt deze drie termen om zowel de individuele bestuurders, als de publieke instituties van het openbaar bestuur te duiden. De invulling van de Raad van bekwaamheid komt vrijwel overeen met de beschrijving van Van Zuydam.

De invulling van betrouwbaar­ heid wijkt iets af: hier focust de Raad zich minder op het vertellen van de waarheid en meer op het zich houden aan afspraken. Bij betrokkenheid kiest de Raad ervoor om te focussen op de responsiviteit van het openbaar bestuur en het weten wat er leeft in de samenleving. Empathie en het zich identificeren met de gevoelswereld van degene die bestuurd wordt spelen hierbij uiteraard ook een rol. 10 Zie: https://www.bestebestuurder.nl/. 11 Zie hierover bijvoorbeeld de TED­talk van Onora O’Neill: https://www.youtube.com/wat­ ch?v=1PNX6M_dVsk. 22 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur 2.5 slot Kortom, gezag krijgen en hebben (feitelijk gezag) is dus niet hetzelfde als dat gezag ook echt verdienen en het waard zijn (gezagswaardigheid). Hoewel er een relatie tussen beide is, leidt het één niet automatisch tot het ander. In de volgende hoofdstukken gaan we deze relatie daarom nader bestuderen. We beginnen in het volgende hoofdstuk met de vraag wat het openbaar bestuur gezagswaardig maakt in de ogen van burgers. In hoeverre verlenen zij gezag aan het openbaar bestuur en welke criteria hanteren zij daarbij?

23 3 Gezag onder druk 3.1 inleiding In het vorige hoofdstuk is het onderscheid tussen feitelijk gezag en gezags- waardigheid geïntroduceerd. In dit hoofdstuk kijken we wat over deze begrip­ pen kunnen zeggen aan de hand van het perspectief van de burger. Heeft het openbaar bestuur nog feitelijk gezag? En in hoeverre hangt dit af van de gezagswaardigheid van de overheid in de ogen van burgers? 3.2 burgerperspectieven: feitelijk gezag 3.2.1 Burgerperspectieven Het gaat in dit hoofdstuk om burgerperspectieven. Het gaat hierbij niet om het perspectief of de perceptie van de burger, maar om verschillende burger­ perspectieven: zowel mannen als vrouwen, jongeren als ouderen, praktisch opgeleiden als theoretisch opgeleiden, Randstedelijke burgers en burgers bui­ ten de Randstad. We proberen hierbij zoveel mogelijk recht te doen aan de diversiteit van burgerperspectieven. Dit sluit aan bij de empirische benadering van een subjectief legitimiteits­ begrip dat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) hanteert. 12 Bij deze sub­ jectieve invulling van legitimiteit staan de vrijwillige aanvaardig van macht en motieven van burgers centraal. Hoewel de perspectieven en oordelen van burgers over de legitimiteit van overheidsbeleid inherent normatief zijn, net als die in beleid zelf overigens, zijn deze als sociaal gegeven ook empirisch te bestuderen.

Er is namelijk feitelijk sprake van het verlenen van gezag of niet. Het onderzoek kan beschrijven tot welke waarde oordelen burgers komen, op welke gronden en onder welke voorwaarden. Dit kan nuttige inzichten opleveren voor het herstellen en/of vergroten van het feitelijk gezag en de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. Ten eerste kunnen deze inzichten het openbaar bestuur op zijn minst hel­ pen om zich te verhouden tot de beleveniswereld van burgers en hoe zij het openbaar bestuur ervaren. Ten tweede kunnen we patronen in burgerper ­ spectieven ontdekken. Als een groot deel in dezelfde richting wijst, is dit een belangrijk signaal voor het openbaar bestuur. Bijvoorbeeld een signaal dat er grote groepen burgers dreigen af te haken, of dat bepaalde groepen burgers onder druk staan of zich in de steek gelaten voelen door de overheid. Kortom, 12 Van Noije 2019. 24 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur het helpt de opgave te formuleren voor een openbaar bestuur dat gezags ­ waardig wil zijn, ook in de ogen van burgers.

Bij het bestuderen van burgerperspectieven op het openbaar bestuur is het van belang dat we scherp zijn op het onderscheid tussen aan de ene kant het principe en systeem van de democratische rechtsstaat als zodanig, en aan de andere kant de (politieke) bestuurders, instituties en bestuurscultuur die aan dit principe en systeem van de democratische rechtsstaat invulling geven. Dit onderscheid is relevant, omdat het vertrouwen in de democratie als sys­ teem niet altijd samenvalt met vertrouwen in de politiek. 3.2.2 Veel steun voor principe van Nederlandse democratische rechtsstaat Uit nationaal en internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat ongeveer 90% van de Nederlandse burgers het principe van democratie steunt.13 Tevens waarderen burgers de kernwaarden van de democratie.14 Uit onderzoek blijkt dat ondervraagde Nederlandse burgers bij ‘democratie’ aan verschillende din­ gen kunnen denken.15 Zo denken zij aan ‘vrijheid’, zoals in vrijheid leven, vrij­ heid van meningsuiting hebben of de vrijheid om te kunnen zijn wie je wil zijn, verkiezingen en stemrecht, zeggenschap van het volk en gelijkheid en gelijke kansen.

Als aan burgers gevraagd wordt welke kenmerken van een democra­ tische rechtsstaat zij belangrijk of essentieel vinden door hen een aantal ken­ merken voor te leggen, worden naast vrije en eerlijke verkiezingen ook eerlijke behandeling door de rechtbank betrouwbare media, scheiding der machten en de bescherming van minderheden genoemd.16 Uit het beschikbare onderzoek blijkt dat er in Nederland ook een grote groep is die ontvankelijk is voor niet ­democratische of anti­rechtsstatelijke waarden.17 Tevens blijkt dat relatief grote minderheden hun steun uitspreken voor niet­ of minder democratische besluitvormingsprocedures, zoals beslis­ singen door experts of sterke leiders.18 3.2.3 Steun voor de (huidige) instituties, bestuurscultuur en gezagsdragers onder druk Een overgrote meerderheid van de Nederlandse bevolking onderschrijft de principes van de democratische rechtsstaat en is dus in principe bereid om de instituties en de ambtsdragers die aan die rechtsstaat vormgeven gezag toe te kennen. We moeten echter niet alleen kijken naar het burgerperspectief op het principe van de democratische rechtsstaat, maar ook naar het burgerper­ spectief op het functioneren daarvan. 13 Den Ridder, Jacobs, Rosema & Van Ham 2021, p. 5. 14 Dekker & Den Ridder 2016. 15 Den Ridder & Dekker 2015, p. 62­65. 16 Den Ridder & Dekker 2015, p. 31­32. 17 Den Ridder, Jacobs, Rosema & Van Ham 2021, p. 6.

18 Van Wonderen 2021.

25 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Volgens onderzoek is een ruime meerderheid nog steeds tamelijk of zeer tevreden met het functioneren van de democratie. De keerzijde is echter dat zo’n 20 tot 30% van de ondervraagde Nederlandse burgers niet tevreden is met het functioneren van de democratie. Zie onderstaande figuur. Figuur 2 Tevredenheid met democratie, bevolking van 15+, 1973­2021 (in %) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1974 1979 1984 19891 9941 999 2004 2009 2014 2019 * ‘Bent u over het geheel genomen heel tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden met de manier waaop de democratie werkt in Nederland’. Weergegeven is het aandeel dat tamelijk of zeer tevreden is. Bron: EC (EB 1973-2021 (voorjaar)) Nederlanders die niet tevreden zijn over het functioneren van de Nederlandse democratie zijn over het algemeen wel tevreden over de vrije verkiezingen, vrije media en de mogelijkheid om oppositie te voeren tegen de regering. 19 Maar zij zijn niet of in mindere mate tevreden over gelijke behandeling voor de rechtbank en de mogelijkheid om regeringspartijen af te straffen bij verkiezingen.20 Bovendien geeft bovenstaande grafiek misschien een te rooskleurig beeld.

Wat opvalt in het onderzoek is dat een grote meerderheid van Nederlandse burgers aangeeft in het algemeen tamelijk tot zeer tevreden te zijn over het functioneren van de democratie. Een veel kleiner deel is echter tevreden over de rol van bestuurders en politici binnen die democratie.21 Het vertrouwen in de democratische instituties is dan ook lager dan dat in de principes en het functioneren van de democratische rechtsstaat.22 In 2017 bijvoorbeeld vindt 85% van de ondervraagden Nederland vol­ doende democratisch met een rapportcijfer van gemiddeld 7,2, maar geeft slecht 65% een voldoende voor het politiek systeem met een cijfer van gemid­ 19 Den Ridder, Jacobs, Rosema & Van Ham 2021, p. 8. 20 Den Ridder & Dekker 2015, p. 36­37. 21 Den Ridder & Dekker 2015, p. 36. 22 Een nuancering hiervan is dat Europese vergelijkingen vrijwel altijd geruststellend uitpakken voor Nederland. Zie: Van Noije 2019. 26 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur deld 5,8.23 Uiteraard bestaan er verschillen tussen verschillende instituties en ambtsdragers.

Het vertrouwen in het parlement in Nederland fluctueert rond de 67%.24 Uit het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB) van het SCP blijkt dat gemiddeld zo’n 50% van de Nederlanders de afgelopen tien jaar vol­ doende vertrouwen had in de regering en de Tweede Kamer.25 In onderstaande figuur is te zien welk rapportcijfer burgers in 2022 aan hun vertrouwen in instituties gaven: Figuur 3 Regering Parlement Politici Politieke partijen Europees parlement Gemeenteraad College van B&W Gemeenteambtenaren 5,20 5,33 4,76 4,83 4,77 5,59 5,61 5,55 02 46 813 57 91 0 vertrouwen in in stitutie s Bron: De Blok & Brummel 2022, p. 28. Van een crisis van de democratie lijkt volgens veel onderzoekers geen sprake. Het vertrouwen in de politiek in Nederland is laag, maar niet structureel lager dan eerder of elders; het schommelt en is afhankelijk van economische en andere omstandigheden, bijvoorbeeld de coronacrisis. Instituties, bestuur ­ ders, ambtsdragers en politici genieten nog altijd een zekere mate van feite­ lijk gezag. Dat neemt niet weg dat een grote minderheid van de Nederlandse burgers ontevreden is met het functioneren van het openbaar bestuur.

3.3 burgerprofielen en feitelijk gezag 3.3.1 Diversiteit van burgers en hun steun Waar er minder steun is voor de huidige invulling van instituties, de bestuur­ scultuur en gezagsdragers van het openbaar bestuur, neemt de steun voor alternatieven toe. Op zich zijn pogingen om verandering te brengen binnen het bestaande democratische rechtssysteem niet problematisch, maar wan­ neer burgers zich structureel afkeren van het systeem, of het systeem zelfs ondergraven of ondermijnen, is er sprake van een legitimiteitscrisis, omdat er 23 Den Ridder, Jacobs, Rosema & Van Ham 2021, p. 9. 24 Hendriks e.a. 2015. 25 Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018.

27 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur geen steun meer is voor een procedure om te bepalen wat geldt als het alge­ meen belang en hoe dat het beste kan worden nagestreefd.26 Toch is enige nuance op zijn plek. Waar we in het voorgaande al conclu­ deerden dat het vertrouwen in en de steun voor de instituties van de demo­ cratische rechtsstaat nogal kan verschillen, bijvoorbeeld per beleidsterrein of bestuurslaag, bestaan ook tussen burgers grote verschillen in hoe zij de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur beoordelen. Alvorens we drie ideaaltypische houdingen ten opzichte van het overheidsgezag schetsen, kijken we eerst naar een aantal determinanten die deze houdingen kunnen verklaren. 3.3.2 Determinanten voor de aanvaarding van overheidsgezag Uit empirisch onderzoek naar burgerperspectieven komt naar voren dat met name onder bepaalde groepen burgers de steun voor bepaalde institu­ ties, gezagsdragers en hun bestuurscultuur onder druk staat. Het gaat onder andere om meer praktisch opgeleide burgers en buiten­Randstedelijke bur ­ gers. Er zijn bijvoorbeeld grote verschillen in democratische steun en politiek vertrouwen naar opleidingsvorm.

In het algemeen geldt dat hoe hoger opge­ leid, des te groter de steun voor de democratie en des te hoger het politiek vertrouwen in de politiek en het eigen kunnen.27 Zie onderstaande figuur: Figuur 4 Opleidingsverschillen in politiek vertrouwen, bevolking van 18+, 2008­2020 (in %) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2008 2009 lager opgeleid 2010 2011 2012 2013 2014 2018201720162015 2019 2020 middelbaar opgeleid hoger opgeleid Bron: COB 2008/1-2020/2 26 Van Noije 2019. 27 De ROB spreekt liever over opleidingsvormen en het onderscheid tussen praktisch en theoretisch opgeleide personen. Aangezien het geciteerde onderzoek nog het oudere onderscheid tussen hoger en lager opgeleiden maakt, hebben we hier gekozen om dezelfde woordkeuze te gebruiken. Zie: Den Ridder, Jacobs, Rosema, & Ham 2021, p. 13. 28 gezag herwinnen – signalement van de raad voor het openbaar bestuur Sinds het begin van de 21e eeuw is er groeiende groep lager opgeleide kiezers die weinig tot geen vertrouwen in de politiek en een beperkte politieke interesse heeft.28 Deze groep zou zich niet vertegenwoordigd voelen, ontevre­ den zijn over politici en politieke partijen en vindt één keer in de vier jaar stemmen niet genoeg.

Uit onderzoek van het SCP blijkt verder dat hoger opge­ leiden en mensen met een bovenmodaal inkomen tevredener zijn over het functioneren van de democratie en meer vertrouwen hebben in de Tweede Kamer dan lager opgeleiden en mensen met een lager inkomen.29 Hoger opge­ leiden stemmen vaker, zijn vaker lid van een politieke partij, zijn drie keer zo vaak actief via internet, zoeken vaker contact met bestuurders en ambtenaren en doen meer mee aan demonstraties en inspraak­ en debatbijeenkomsten.30 Bovens en Wille spreken in dat kader over het bestaan van de diploma- democratie.31 Volksvertegenwoordigers zijn gemiddeld hoger opgeleid dan kie­ zers en hogeropgeleiden laten hun stem tussen de verkiezingen vaker horen dan lageropgeleiden. Studies lijken erop te wijzen dat burgers hierdoor niet (meer) in voldoende en gelijke mate invloed en controle kunnen uitoefenen op het bepalen van wat geldt als het algemeen belang en hun vrijheden en rechten niet (meer) in voldoende en gelijke mate worden beschermd. Zo blijkt uit onderzoek dat hoger opgeleide burgers en hun meningen, opinies en voorkeuren op sommige thema’s in vertegenwoordigende orga­ nen beter worden gerepresenteerd dan dat dit bij lager opgeleide burgers het geval is.