3.2 Onderzoeksraad voor Veiligheid_Rapport 'Kinderen in nood'

De Onderzoeksraad acht het daarom belangrijk dat er gezorgd wordt voor integer, respectvol gedrag tussen bewoners en dat ruzies en confrontaties tot een minimum beperkt blijven. Er moet toezicht zijn om rust en orde te handhaven en er dient bij directe dreiging van geweld te worden ingegrepen om alle bewoners, inclusief kinderen, te beschermen. Ten slotte is adequate nazorg nodig wanneer zich een geweldsincident in een opvanglocatie heeft voorgedaan. 4. Persoonlijke ontwikkeling: toegang tot onderwijs & dagbesteding Een veilige omgeving voor kinderen houdt in dat op een opvang­ locatie voorzieningen en faciliteiten aanwezig zijn waar door kinderen zich kunnen ontwikkelen en ontplooien. Het Kinder­ rechten verdrag verankert het fundamentele recht van elk kind op onderwijs dat beschikbaar, toegankelijk en passend is.303 Ook de Opvangrichtlijn benadrukt dit recht door te bepalen dat Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage D 143 kinderen binnen drie maanden na aankomst toegang moeten krijgen tot het reguliere onderwijssysteem.304 Daarnaast dient kinderen recreatieve activiteiten305 en begeleiding306 te worden aangeboden. Dit is cruciaal voor het mentale welzijn van kinderen op de korte termijn, maar ook voor hun sociaal­emotionele ontwikkeling op de lange termijn.

In de context van asielopvang betekent dit dat kinderen zo snel mogelijk moeten worden ingeschreven voor een (passende) school, bij voorkeur binnen het reguliere onderwijsaanbod. Dit onderwijsaanbod moet aansluiten bij hun leeftijd, ontwikkelingsniveau, taalvaardigheid en specifieke behoeften. Onderwijs en dagbesteding zijn essentieel voor structuur, sociale integratie307, persoonlijke ontwikkeling en het herstel van een gevoel van stabiliteit van een kind. Het ontbreken van regelmatig onderwijs en zinvolle dagbesteding beïnvloedt niet alleen zijn cognitieve ontwikkeling maar kan ook gedragsproblemen en mentale klachten opleveren, of al bestaande problemen versterken. Voor kinderen die al onzekerheid ervaren en heftige gebeurtenissen hebben meegemaakt, is het risico op demotivatie, schooluitval en langdurige schade aan hun leervermogen zonder goed onderwijsaanbod aanzienlijk groter. 304 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 28) waarborgt het recht op onderwijs voor elk kind. De EU­opvangrichtlijn (artikel 14) geeft aan dat kinderen die asiel aanvragen, recht hebben op onderwijs ‘onder vergelijkbare omstandigheden’ als de lidstaten dat bieden aan hun eigen burgers.

NB Met het van kracht worden van de herziene opvangrichtlijn (op 12 juni 2026) is de bepaling met betrekking tot toegang tot onderwijs aangepast naar uiterlijk binnen twee maanden vanaf de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend, rekening houdend met schoolvakanties. 305 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 31) erkent het recht van kinderen op rust, vrije tijd en deelname aan recreatieve activiteiten. De EU Opvangrichtlijn (artikel 23) verplicht de lidstaten minderjarige asielzoekers een levensstandaard te bieden ‘die past bij hun fysieke, geestelijke, spirituele, morele en sociale ontwikkeling’. Zij moeten kunnen deelnemen aan vrijetijdsactiviteiten, met inbegrip van spel­ en recreatieve activiteiten die passen bij hun leeftijd, en aan activiteiten in de open lucht. 306 De Opvangrichtlijn (artikel 24) schrijft voor dat alleenstaande kinderen zo snel als mogelijk moeten worden bijgestaan door een vertegenwoordiger die deskundig is en die handelt vanuit van het belang van het kind. 307 Onder sociale integratie wordt verstaan de sociale contacten die mensen hebben binnen de wijdere samenleving, waardoor zij opgenomen worden en onderdeel zijn van de samenleving. Sociale integratie is van groot belang voor het welzijn en ontwikkeling van een kind.

308 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 12) erkent het recht van kinderen om hun mening te uiten in alle aangelegenheden die hen betreffen. 309 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 16) waarborgt het recht van elk kind op privacy. 5. Autonomie en privacy Het Kinderrechtenverdrag heeft bijzondere aandacht voor de autonomie, de zelfbeschikking en de privacy van kinderen. Autonomie van kinderen is belangrijk voor hun ontwikkeling; zij helpt bij het ontwikkelen van zelfvertrouwen, eigenwaarde en veerkracht. Daarom moet de asielopvang kinderen de mogelijkheid bieden om keuzes te maken en zelf invloed te kunnen uitoefenen op hun leefomgeving.308 Kinderen en hun gezinsleden moeten controle en zeggenschap behouden over het inrichten van hun dagritme en (gezins)leven. Daarnaast dient de privacy van een kind bewaakt te worden. Geen enkel kind mag worden onderworpen aan willekeurige of onrechtmatige inmenging in zijn of haar privéleven.309 In de context van asielopvang betekent dit dat kinderen toegang moeten hebben tot afsluitbare privéruimtes en voldoende gelegenheid hebben om zich terug te trekken of af te zonderen wanneer zij daar behoefte aan hebben. Dit is essentieel voor het waarborgen van hun recht op privacy. Autonomie betekent ook dat kinderen, voor zover hun leeftijd en ontwikkelingsniveau dat toelaten, zelf keuzes moeten kunnen maken over de inrichting van hun dagelijks leven.

Dit kan gaan over persoonlijke routines, deelname aan activiteiten of contact Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage D 144 met begeleiders. Door deze vorm van autonomie actief te onder­ steunen, wordt niet alleen invulling gegeven aan hun recht op participatie en zelfontwikkeling, maar wordt ook toegewerkt naar het versterken van hun zelfredzaamheid op de langere termijn. 6. Stabiliteit in levensomstandigheden en toekomstperspectief Het Kinderrechtenverdrag en de Opvangrichtlijn benadrukken beiden het belang van stabiliteit en continuïteit in de opvang van kinderen. Herhaaldelijke verhuizingen en langdurige onzekerheid ondermijnen hun recht op ontwikkeling, veiligheid en welzijn. Beide kaders onderstrepen dat een instabiele leefomgeving negatieve gevolgen kan hebben voor de ontwikkeling, het welzijn en het gevoel van veiligheid van kinderen.

In de praktijk betekent dit dat verhuizingen tot een minimum dienen te worden beperkt ten behoeve van continuïteit in de zorg, de opvoeding en het onderwijs van kinderen.310 Besluiten over overplaatsingen of wijziging van opvanglocatie moeten daarom altijd zorgvuldig worden afgewogen, waarbij het belang van het kind centraal staat en moet worden meegenomen in het besluit­ vormings proces.311 Ook is het in van belang dat kinderen zoveel mogelijk duidelijkheid en perspectief wordt geboden over hun nabije toekomst, zodat zij daarover zo min mogelijk stress ervaren. 310 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 18 en 20) stelt dat kinderen recht hebben op continuïteit in zorg en opvoeding. In het verdrag (artikel 4 en 5) is vastgelegd dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om de rechten van kinderen te waarborgen als ouders niet in staat zijn dat te doen. 311 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 3) bepaalt dat bij alle maatregelen die kinderen betreffen de belangen van het kind de eerste overweging dienen te vormen, ongeacht de vraag welke partij die maatregelen neemt. In de EU­Opvangrichtlijn (art. 23 lid 1) is vastgelegd dat de lidstaten zich bij de uitvoering van de bepalingen van deze richtlijn die betrekking hebben op minderjarigen primair laten leiden door het belang van het kind. 312 Zie over de aard van het stelsel bijvoorbeeld Hein de Haas, Hoe migratie echt werkt, 2023.

313 C. Ansell et al., Robust Governance in Turbulent times, 2024 D.2 Goed bestuur in turbulente tijden (het handelen van overheidspartijen) De overheid heeft de opdracht om voor voldoende menswaardige asielopvang te zorgen en is verantwoordelijk voor het voorkomen en beperken van veiligheidsrisico’s in de opvang. Asielzoekers, en met name kinderen, zijn voor hun veiligheid in hoge mate afhankelijk van verschillende bestuurlijke en uitvoerende partijen. Dit onderzoek is gericht op de langdurige inzet van tijdelijk bedoelde noodopvang die zorgt voor onveilige leefomstandigheden voor kinderen in de noodopvanglocaties. De Onderzoeksraad beschouwt het onderliggende probleem van schaarste aan opvangplekken niet als een crisis. Een crisis omvat een onverwachte gebeurtenis waardoor onder tijdsdruk en onzekerheid ingrijpende beslissingen nodig zijn om acute risico’s te beheersen.

Het tekort aan opvangcapaciteit binnen het asielstelsel kent daarentegen een langdurig en structureel karakter en wordt gekenmerkt door dynamische en onvoorspelbare interactie tussen gebeurtenissen en ontwikkelingen, waaronder een fluctuerend aantal asielzoekers dat Nederland bereikt.312 Bestuurlijk handelen in zulke langdurig onvoorspelbare omstandigheden wordt in de literatuur aangeduid als ‘goed bestuur in turbulente tijden’.313 Mede op basis hiervan heeft de Onderzoeksraad uitgangspunten van goed bestuur geformuleerd die van belang zijn voor het handelen van de overheidspartijen die betrokken zijn bij de opvang van asielzoekers en die moeten zorgen voor een veilige opvang voor kinderen. Met deze punten, die hieronder zijn uitgewerkt, wordt Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage D 145 invulling gegeven aan robuust bestuur. Met de overheidspartijen worden, tenzij anders vermeld, het Ministerie van Justitie en Veiligheid (in de periode van 2 juli 2024­23 februari 2026 betrof dit het Ministerie van Asiel en Migratie), het COA en gemeenten bedoeld, die op enige manier betrokken zijn bij het realiseren van (nood)opvang. Robuust bestuur Bij het realiseren van de opvang van asielzoekers verwacht de Onderzoeksraad dat de overheid tijdig en efficiënt kan reageren op veranderende omstandigheden en tegenslagen.

Dit vergt robuust bestuur, waarbij in het overheidshandelen al rekening wordt gehouden met mogelijke veranderende omstandigheden en tegenslagen, zodat de overheid in staat is zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden en te herstellen tegen­ slagen.314 Voorzienbare veranderende omstandigheden zijn de pieken en dalen in het aantal asielzoekers waarvoor het COA opvang dient te realiseren. Robuust bestuur in turbulente tijden vereist ruimte voor improvi­ satie en innovatie om te kunnen omgaan met veranderende omstandigheden en tegenslagen. Tegelijkertijd dienen de kern­ functies en ­doelen van een uit te voeren overheidstaak te worden gewaarborgd. Bij de overheidstaak om te zorgen voor de opvang van asielzoekers is (onder andere) het waarborgen van de veilig­ heid van kinderen zo’n kerndoel.315 Hierna worden nog drie aspecten uitgewerkt die het bestuur robuust maken. 314 Raad voor het Openbaar Bestuur, Wegingskader goed openbaar bestuur, januari 2024. 315 C. Ansell et al., Robust Governance in Turbulent times, 2024 316 Afstemming tussen het takenpakket en de bekostiging is onder andere vastgesteld door verschillende overheden in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen: Rijksoverheid, Interprovinciaal Overleg, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Unie van Waterschappen. Code Interbestuurlijke Verhoudingen, januari 2023. 1.

Effectief en doelgericht handelen Bij het realiseren van noodopvang voor asielzoekers vervult de overheid meerdere rollen. Zij is zowel opdrachtgever als opdrachtnemer ten aanzien van de opvang van asielzoekers, en houdt ook toezicht op die opvang. Bovendien kan zij handhavend optreden als sprake is van overtredingen. De Onderzoeksraad verwacht dat de overheid haar taken vervult vanuit een goed ingerichte organisatie, waarbinnen de continuïteit en het goed functioneren van al haar (onderlinge) onderdelen is gewaarborgd. Een goede organisatie is van belang bij de vorming en uitvoering van een opvangbeleid wat op een effectieve manier voorziet in veilige opvang voor kinderen. Dit houdt onder andere in dat de overheid zorgt voor voldoende middelen, een goede informatiehuishouding en duidelijke normen en kaders. Om aanhoudende veiligheidsproblemen te kunnen aanpakken is het van belang dat de overheid van tevoren nadenkt hoe zij moet handelen in geval van veiligheidsproblemen, welke partijen daarbij betrokken zijn, en welke overleggremia en samenwerkingsverbanden daarvoor nodig zijn. Daarnaast acht de Onderzoeksraad het van belang dat het Rijk de verschillende partijen in staat stelt om hun taak, het realiseren van veilige noodopvang voor kinderen, goed uit te voeren. Dit geldt zowel voor uitvoeringsorganisaties, zoals het COA en Nidos, als voor medeoverheden, zoals gemeenten.

Organisaties dienen zowel financieel als praktisch in staat te worden gesteld om hun taak naar behoren uit te kunnen voeren. Zo moet een uitvoeringsorganisatie als het COA beschikken over voldoende middelen om veilige opvangplekken te realiseren.316 Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage D 146 Daarbij is het van belang dat partijen een gedeeld beeld hebben over hoe veilige opvang voor kinderen eruit hoort te zien. Om de veiligheid van kinderen in de asielopvang te waarborgen is het van belang dat de kwetsbaarheden en noden van kinderen worden vastgelegd in normen, kaders en minimumeisen voor de (nood)opvang. Voor uitvoeringsorganisaties moet duidelijk zijn welke waarborgen voor kinderen moeten worden gerealiseerd en welke doelen zij moeten nastreven. 2. Gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen Hoewel partijen binnen het (nood)opvangstelsel gedeelde, gedifferentieerde taken hebben, dragen zij gezamenlijk de verantwoordelijkheid om veilige opvang voor kinderen te realiseren. Organisaties hebben verschillende rollen en verantwoordelijkheden en leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af. De minister van A&M is stelselverantwoordelijke en het COA is verantwoordelijk voor de opvang maar ook andere partijen, zoals gemeenten, hebben een verantwoordelijkheid voor het realiseren van veilige asielopvang.

Voldoende veilige opvangplekken kunnen echter alleen gerealiseerd worden wanneer elke partij zijn rol vervult. Het opvangvraagstuk doorkruist verschillende bestuurlijke lagen, en speelt op zowel landelijk als lokaal niveau. De Onderzoeksraad verwacht dat de verschillende overheden goed met elkaar samenwerken om dit vraagstuk het hoofd te bieden. Dit betekent dat overheden zich gezamenlijk inspannen om veilige opvang voor kinderen te realiseren, op basis van gelijkwaardigheid en wederzijds vertrouwen. Daarbij is het van belang dat overheden in acht nemen dat ze een eigen verantwoordelijkheid hebben en dat hun keuzes gevolgen hebben voor medeoverheden. 317 Frankowski et al., Signalen managen. Over de omgang met signalen bij het ministerie van SZW, 2024. Overheden moeten elkaar daarom tijdig betrekken bij beleidsvorming en rekening houden met de uitvoerbaarheid. Om veiligheid van kinderen in de noodopvang te garanderen, acht de Onderzoeksraad het essentieel dat er wordt gewerkt vanuit dit gezamenlijke belang. Een overheidsinstantie verschuilt zich niet achter een beperkte rol of taakstelling, maar neemt zelf initiatief om samen te werken met andere instanties. Dit doet zij met een open en oplossingsgerichte houding. Bij de vervulling van de taken rond de noodopvang zijn meerdere medeoverheden en belangenorganisaties van elkaar afhankelijk.

Daarom is het van belang dat de overheid zich betrouwbaar toont. De Onderzoeksraad verwacht dat de overheid haar afspraken nakomt, zowel de afspraken met medeoverheden als afspraken met inwoners van gemeenten over de opening van (nood)opvang in hun lokale omgeving. 3. Responsief handelen De Onderzoeksraad vindt het belangrijk dat de overheid luistert naar en zicht heeft op signalen over veiligheidsrisico’s uit het veld en hierop actie onderneemt. Goed signaleren betekent dat de overheid actief informatie ophaalt over welke gebeurtenissen, veranderingen en verstoringen zich voortdoen, deze interpreteert en vervolgens opvolging geeft aan deze signalen.317 Dat betekent dat de overheid ook actief informatie ophaalt. Dit geldt voor interne signalen, bijvoorbeeld geuit door uitvoeringsorganisaties, evenals voor signalen afkomstig van externe organisaties. De Onderzoeksraad verwacht dat de overheid luistert en invulling geeft aan dergelijke signalen om de veiligheid van kinderen in de noodopvang te verbeteren. Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage D 147 Van de overheid mag ook worden verwacht dat zij leert van eerdere ervaringen.318 Zo kunnen lessen en verbeterpunten geïdentificeerd worden ter voorkoming van volgende problemen of om problemen beter te beheersen. Overheden dienen actief kennis en informatie te verzamelen om vroegtijdig van fouten te leren.

Een lerende overheid dient deze lessen toe te passen wanneer zij opnieuw geconfronteerd wordt met hardnekkige vraagstukken. De Onderzoeksraad verwacht dat de overheid met een zelfkritische en open houding reflecteert op de eerdere toepassing van (nood)maatregelen en haar huidige en toekomstige werkwijze hierop zo goed als mogelijk aanpast. Daarnaast zoekt de overheid naar een goede verhouding tussen enerzijds haar kernfuncties­ en doelen en anderzijds pragmatische oplossingen die problemen kunnen beperken en voorkomen. Daarbij hoort ook tussentijdse reflectie en scenario­ denken. 318 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Lerende overheid. Een pleidooi voor probleemgerichte politiek, 2006 Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 148 Beschrijving gebeurtenissen met betrekking tot de inzet van noodopvang In het huidige systeem van asielopvang neemt noodopvang een belangrijke plek in naast de reguliere opvang. Om te begrijpen hoe dat systeem eruitziet, is het behulpzaam om terug te kijken naar hoe de inzet van noodopvang de afgelopen jaren tot stand is gekomen en zich heeft ontwikkeld. Deze paragraaf beschrijft chronologisch de gebeurtenissen en ontwikkelingen in de periode van 2021 tot medio 2025. Deze periode is gekozen omdat in 2021 het aantal nieuwe asielaanvragen snel stijgt en er met noodopvang wordt opgestart.

Ter inleiding wordt eerst kort stilgestaan bij de periode voorafgaand aan 2021. E.1 Eerdere periodes van hoge bezetting Hoewel het aantal nieuwe asielaanvragen in 2021 snel stijgt na een periode van relatieve lage instroom van asielzoekers vanwege de coronapandemie, is de toenemende druk op de opvang al 319 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 14 mei 2020, p. 3. eerder zichtbaar. In 2015 en 2016 zet het COA al noodopvang in om het grote aantal vluchtelingen uit onder andere Syrië en Eritrea op te vangen. Na het afbouwen van de laatste noodopvangvoorzieningen in het voorjaar van 2016 volgt een periode waarin het aantal mensen dat asiel aanvraagt terugloopt en het COA ziet zich genoodzaakt de beschikbare capaciteit af te bouwen. Uit evaluatie van die crisis blijkt dat, hoewel het lukte om iedereen van opvang te voorzien, het opvangstelsel niet flexibel genoeg was om grote pieken en dalen in de asielopvang aan te kunnen.

In mei 2020 stelde de Landelijke Regietafel daartoe de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen vast, waarin werd vastgelegd te streven naar een ‘flexibel en effectief systeem dat kan reageren op schommelingen in de omvang en samenstelling van de instroom.’319 BIJLAGE E Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 149 Eind 2018 rapporteert het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor het eerst dat het aantal asielzoekers weer toeneemt. Een jaar later luidt de conclusie dat het COA op zowel korte als lange termijn behoefte heeft aan extra opvanglocaties. Om de totstandkoming van extra opvangcapaciteit te versnellen, roept de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om de Regionale Regietafels (nu Provinciale Regietafels) nieuw leven in te blazen. Deze regietafels bleken tijdens de inzet van noodopvang in 2015 en 2016 effectief bij het snel realiseren van nieuwe benodigde opvang. De revitalisering van de regietafels blijkt onvoldoende effect te hebben. Begin maart 2020 deelt de staatssecretaris de Tweede Kamer mee dat het COA overeenstemming heeft bereikt met de gemeente Leeuwarden over het opzetten van nood opvang in de Friezenhal. Samen met de gemeente Goes treft het COA voorbereidingen voor het realiseren van nood opvang in de Zeelandhallen. Terwijl dat proces in volle gang is, breekt de coronacrisis uit.

Vanwege de maatregelen om het corona virus in te dammen moet de ingebruikname van de twee nood­ opvanglocaties worden gestaakt. Hoewel de coronapandemie het internationale verkeer van personen platlegt en het aantal nieuwe asielaanvragen snel terugloopt, blijft het Ministerie van Justitie en Veiligheid op zoek naar manieren om de druk op de opvang te verlichten. De verschillende pogingen zijn tevergeefs. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid onderkent in november 2020 de risico’s van het inzetten van noodopvang. Zij schrijft in een brief naar de Tweede Kamer: ‘Specifiek ten aanzien van de inzet van 320 Kamerstukken II 2020/21, 19 637, nr. 2684. 321 Brief van Nationale ombudsman en College voor de Rechten van de Mens aan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ‘Bezoek College voor de Rechten van de Mens en Nationale ombudsman aan noodopvang Heumensoord’, 8 november 2021. crisisnoodopvang wil ik benadrukken dat dit een uiterst redmiddel is, namelijk als er geen andere mogelijkheden resteren. Het betekent namelijk dat asielzoekers voor maximaal zeven dagen worden opgevangen, veelal in sporthallen in gemeenten.

Zonder uitzicht op korte termijn realisatie van meer reguliere opvanglocaties kan dit ertoe leiden dat asielzoekers gedurende onbepaalde tijd van sporthal naar sporthal worden verplaatst’.320 E.2 Start inzet van noodopvang Als halverwege 2021 in de loop van de coronaperiode reizen weer mogelijk is, barst de reguliere asielopvang snel uit haar voegen. Na herhaalde oproepen van het kabinet aan provincies en gemeenten om meer opvang te realiseren, constateert het COA in augustus 2021 dat de grenzen van de reguliere capaciteit zijn bereikt. Daarom gaat het COA over tot de inzet van noodopvang. Het College voor de Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman brengen in oktober 2021 een bezoek aan nood­ opvang Heumensoord, waar sinds augustus 2021 duizend gevluchte Afghanen verblijven. Onder hen zijn 450 jonge kinderen. De noodopvang is volkomen ongeschikt voor langdurig verblijf, laten zij middels een brief aan de staatssecretaris weten. Ze zien gehorige paviljoens met dunne plastic scheidingswanden zonder plafonds en voorzieningen die in vrijwel alle opzichten onvoldoende zijn.

Ze constateren een totaal gebrek aan privacy, ‘gevoegd bij de onduidelijkheid over de duur van het verblijf en de onzekerheid over de toekomst leidt dat tot psychische gezondheidsproblemen zoals stress, slapeloosheid en depressie,’ schrijven zij aan de staatssecretaris.321 Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 150 Op 14 december 2021 is de nood zo hoog dat het kabinet drie gemeenten en een regio aanwijst waar op korte termijn noodopvanglocaties moeten worden gerealiseerd.322 Deze aanwijzingen stuiten op protest van gemeenten.323 In december 2021 doet VluchtelingenWerk Nederland verslag van de schrijnende situatie in Ter Apel en de slechte leefomstandigheden in de noodopvang.324 Ter Apel telt tweeduizend bedden en kan de nieuwe asielaanvragen niet verwerken. De evacuatie van vluchtelingen uit Afghanistan zorgt voor een plotselinge toename van het aantal nieuwe aanvragen. Volwassenen en minderjarigen die na hun aanmelding moeten wachten op een beslissing, verblijven in ruimtes die ongeschikt zijn voor opvang. Ze slapen op stoelen, onder luifels of in de openlucht, ongeacht de weersomstandigheden en zonder voldoende sanitaire en medische voorzieningen. Begin 2022 berichten diverse media over ernstige problemen in aanmeldcentrum Ter Apel.

Nieuwe asielzoekers die over land in Nederland arriveren, kunnen alleen daar terecht om zich te laten registreren en hun procedure bij de IND325 te starten. Op 22 april 2022 schrijft het COA in een brief aan de staatssecretaris voor Asiel en Migratie dat de kwaliteit van de asielopvang door de ondergrens van leefbaarheid en veiligheid zakt en dat de menselijke maat voor bewoners en medewerkers niet meer 322 Kamerstukken II 2021­22, 19 637, nr. 2806. 323 Na Kamervragen blijkt dat de aanwijzingen geen grondslag hebben in Nederlandse wet­ en regelgeving. 324 VluchtelingenWerk Nederland, Quickscan leefomstandigheden noodopvang asielzoekers, december 2021. 325 De Immigratie­ en Naturalisatiedienst beoordeelt de aanvragen van vreemdelingen die in Nederland willen verblijven of Nederlander willen worden. 326 Brief COA aan staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, d.d. 22 april 2022 betreffende ‘structurele oplossingen nodig’. In de signaalbrief van 16 juni 2022 (Inspectie Justitie en veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022) verwijzen Inspectie JenV en IGJ naar deze brief in een voetnoot. Die brief is niet openbaar gemaakt door het COA. 327 Crisismanager.

Rode Kruis over opvangcrisis, https://crisismanager.nl/rode­kruis­over­opvangcrisis­ter­apel­onacceptabel­maar­we­zijn­nu­beter­voorbereid [laatst geraadpleegd 16 april 2026] 328 Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), Crisis in Ter Apel, 24 april 2023, https://www.coa.nl/nl/verhaal/crisis­ter­apel [laatst geraadpleegde 16 april 2026]. gewaarborgd is. Het COA vraagt om een structurele oplossing op korte termijn.326 Die oproep zal het COA meerdere malen herhalen. Rondom het aanmeldcentrum van de Immigratie­ en Naturalisatiedienst (IND) in Ter Apel wordt de situatie onhoudbaar. De nachtopvang in tenten, bedoeld voor kleine groepen mensen die laat in de avond aankomen en daar één nacht verblijven, verandert in een permanente opvanglocatie waar op een gegeven moment meer dan zeshonderd mensen verblijven.327 Mensen willen niet naar een andere opvang omdat ze bang zijn uit beeld te raken, of om hun plaats te verliezen in de wachtrij.328 Rode Kruis komt te hulp Op 11 mei 2022 arriveert het Rode Kruis in Ter Apel. Samen met VluchtelingenWerk Nederland en UNICEF zorgt de hulporganisatie voor tenten, EHBO, mentale eerste hulp, praktische hulp en zo nodig vervoer naar een overlooplocatie in Friesland.

Op 16 juni laat het Rode Kruis in een persbericht weten dat de mensen in de tenten vanaf de vorige avond van het COA geen voedsel, water of ondersteuning meer hebben gekregen, en dat de hulporganisaties zelf moeten zorgen voor primaire levensbehoeften. ‘Dit is een onmenselijke en onhoudbare situatie en op deze manier kan het Rode Kruis geen goede ondersteunende hulp bieden. We willen helpen om mensen in nood te ondersteunen. Maar op deze manier kunnen wij niet werken’, aldus de directeur van het Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 151 Nederlandse Rode Kruis.329 Om de overheid te bewegen haar verantwoordelijkheid te nemen, besluiten de drie hulporganisaties de vijftig tenten binnen een paar dagen van het parkeerterrein bij het aanmeldcentrum te verwijderen. Inspectiediensten slaan alarm De Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) rapporteert tussen 2022 en 2024 regelmatig, en met steeds grotere urgentie, aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Op 16 juni 2022 noemt de inspectie samen met de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) in een ‘signaalbrief’ de veiligheid van kinderen in de asielopvang ‘onder de maat’: ‘Er worden bedden bijgeplaatst, de plaatsingssystematiek is losgelaten en er wordt noodopvang en crisisnoodopvang georganiseerd.

Deze maatregelen trekken een zware wissel op de medewerkers en hebben een negatief effect op de kwaliteit van de opvang en begeleiding’.330 De inspectie­ diensten zien geen verbetering: ‘De inzet van extra maatregelen door het kabinet heeft tot dusver (..) niet geleid tot het vinden van oplossingen, maar tot de situatie dat de (..) geldende normen voor opvang en uitplaatsing te veel onder druk staan.’331 De inspecties schrijven ook dat de situatie voor kinderen in Ter Apel onder druk staat. In het aanmeldcentrum moeten kinderen in gezinsverband het reguliere registratieproces doorlopen, wat vaak niet lukt op de dag van aanmelding. Kinderen in gezinnen verblijven daarom vaak in de nachtopvang, regelmatig tot wel tien dagen lang.332 329 Rode Kruis, Dit kan zo niet langer: geen eten, drinken en slaapplek voor asielzoekers in Ter Apel, 16 juni 2022, https://www.rodekruis.nl/nieuwsbericht/dit­kan­zo­ niet­langer­geen­eten­drinken­en­slaapplek­voor­asielzoekers­in­ter­apel/ [laatst geraadpleegd op 16 april 2026] 330 Inspectie Justitie en veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022. 331 Inspectie Justitie en veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022.

332 Inspectie Justitie en veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022. 333 Inspectie Justitie en veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022. Normaal gesproken verblijven mensen maximaal tien dagen in Ter Apel. De inspectiediensten signaleren dat asielzoekers, onder wie kinderen in gezinnen en alleenstaande kinderen, op dat moment met regelmaat weken of zelfs maanden in Ter Apel blijven voordat zij naar een opvanglocatie kunnen. Kinderen ontvangen in Ter Apel geen onderwijs. Ook vindt geen medische intake plaats, en het Rijksvaccinatieprogramma wordt pas gestart nadat het aanmeld ­ proces is afgerond. De inspectiediensten melden dat er regel matig overlast is. ‘Er heerst een onrustige sfeer tussen verschillende groepjes minderjarigen. Het overgrote deel dat geen aandacht vraagt, blijft buiten beeld en er is geen goed zicht op de veiligheid van minderjarigen.’333 E.3 Activering nationale crisisstructuur Ondanks de inzet van noodopvang blijft de druk op de opvang onverminderd hoog. Op 17 juni 2022 merkt het kabinet de opvang van asielzoekers aan als een nationale crisis en activeert het de nationale crisisstructuur.

Met behulp van besluitvorming en coördinatie op hoog ambtelijk en politiek­bestuurlijk niveau probeert het kabinet de doorstroom in de migratieketen te bevorderen. De veiligheidsregio’s gaan akkoord met het realiseren van crisisnoodopvang, een vorm van opvang met voorzieningen van lagere kwaliteit dan noodopvang. Crisisnoodopvang is de soberste vorm van opvang, een basisvoorziening die normaal gesproken wordt ingericht tijdens een ramp of een acute crisis. De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het dagelijkse beheer, het COA speelt een ondersteunende rol. Crisisnoodopvang wordt doorgaans voor een beperkte periode beschikbaar gesteld. Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 152 Hoewel alle veiligheidsregio’s extra opvangplekken realiseren in de vorm van basisvoorzieningen met beperkte faciliteiten, kan niet worden voorkomen dat in de zomer van 2022, na de tussenkomst van het Rode Kruis in mei van dat jaar (zie hierboven), mensen opnieuw buiten moeten slapen in Ter Apel. Hulporganisatie Artsen zonder Grenzen komt op 25 augustus 2022 voor de eerste keer in haar vijftigjarig bestaan in actie in Nederland. Buiten de poort van Ter Apel is op dat moment acute medische noodhulp nodig om nood gevallen te voorkomen.

Meer dan zevenhonderd mensen, onder wie zwangere vrouwen, kinderen en chronisch zieken, slapen al nachten zonder sanitaire voorzieningen op het grasveld tussen het aanmeldcentrum en de provinciale weg.334 De directeur van Artsen zonder Grenzen vergelijkt de situatie met wat de organisatie eerder aantrof in het Griekse vluchtelingenkamp Moria op Lesbos: ‘De omstandigheden waarin deze mensen zich bevinden zijn mensonwaardig.’335 Het team van Artsen zonder Grenzen blijft uiteindelijk drie weken in Ter Apel. Tot 11 september verleent het team 449 medische en 203 psychologische consulten aan asielzoekers die verblijven buiten de poort van het aanmeld­ centrum en in de noodopvang op het terrein.336 Het COA kwalificeert de noodzaak van die inzet als een ‘dieptepunt in de opvang’.337 Voornemen tot inzetten ruimtelijk ordeningsinstrumentarium Het uitblijven van voldoende reguliere opvang leidt ertoe dat het kabinet in augustus 2022 aankondigt een ruimtelijk ordenings­ 334 Schatting COA, Bron: NOS, COA: vannacht weer minstens 700 buitenslapers in Ter Apel, 25 augustus 2022, https://nos.nl/artikel/2441948­coa­vannacht­weer­ minstens­700­buitenslapers­in­ter­apel [laatst geraadpleegd 27 augustus 2025].

335 NOS, Artsen zonder grenzen naar Ter Apel, waar opnieuw 700 mensen buiten sliepen, https://nos.nl/artikel/2441954­artsen­zonder­grenzen­naar­ter­apel­waar­ opnieuw­700­mensen­buiten­sliepen [laatst geraadpleegd 28 augustus 2025]. 336 Artsen zonder Grenzen, Ter Apel: teams stoppen hulp na afname patiënten, https://www.artsenzondergrenzen.nl/nieuws/medische­hulp­ter­apel­gestopt/ [laatst geraadpleegd 27 augustus 2025]. 337 COA, Crisis in Ter Apel, https://www.coa.nl/nl/verhaal/crisis­ter­apel [laatst geraadpleegd 27 augustus 2025]. 338 Kamerstukken II 2021­22, 19 637, nr. 2950. 339 Handelingen II 2023­24, 189, p1. 340 Rechtbank Den Haag, Vonnis in kort geding, 6 oktober 2022. ECLI_NL_RBDHA_2022_10210. instrumentarium te willen inzetten om opvang te realiseren in een voormalig hotel in Albergen.338 Met dit dwingende juridisch middel passeert het Rijk de gemeente en verleent het zelf de vergunning voor de realisatie van een opvanglocatie. De voorgenomen inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium stuit op verzet in de gemeente Tubbergen, waar het dorp Albergen deel van uitmaakt. Uiteindelijk is de inzet van het instrumentarium niet nodig omdat de gemeente akkoord gaat met de realisatie van de opvanglocatie.339 Protesten en rechtszaken omtrent vergunningen zorgen ervoor dat de opvang uiteindelijk pas twee jaar later haar deuren opent.

Rechtszaak over de staat van opvang van asielzoekers Op 6 oktober 2022 oordeelt de voorzieningenrechter in een kort geding, aangespannen door VluchtelingenWerk Nederland, dat de Staat en het COA per direct de opvang van alle asielzoekers moet verbeteren.340 De Staat en het COA gaan in hoger beroep, onder meer vanwege de onhaalbaarheid van de door de rechter gestelde termijnen. Het Gerechtshof Den Haag is het eens met VluchtelingenWerk Nederland en de rechter. De opvang voldoet op essentiële punten niet aan de wettelijke normen, maar het Hof laat het feit dat de Staat en het COA er alles aan doen om de problemen op te lossen zwaarder wegen. Het accepteert ook dat het niet mogelijk is om op korte termijn de opvang van alle asielzoekers te verbeteren, zoals VluchtelingenWerk Nederland wil. Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 153 Het Haagse Gerechtshof oordeelt wel dat de Staat zichzelf in de positie heeft gebracht waarin het bieden van goede opvang nu niet mogelijk is; de Staat heeft in de jaren na 2016 de aanwezige opvangcapaciteit afgebouwd.341 Inspectiediensten maken zich onverminderd grote zorgen Begin 2023 is de situatie in Ter Apel volgens het COA genormaliseerd.342 Het COA beschikt inmiddels over veel meer locaties voor tijdelijke opvang dan in 2022 en in de winter arriveren minder asielzoekers.

Maar een structurele oplossing is er niet, constateren inspectiediensten, en ondanks alle inspanningen van het COA blijft er een tekort aan opvang. Op 19 april 2023 stuurt de Inspectie Justitie en Veiligheid een brief naar de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV), ditmaal over de situatie van kinderen in gezinnen en alleenstaande kinderen in de asielopvang. Ook de Inspectie voor het Onderwijs, de IGJ en de Nederlandse Arbeidsinspectie ondertekenen de brief. De vier inspectiediensten maken zich onverminderd grote zorgen over het welzijn, de toegang tot zorg en onderwijs en de veiligheid van kinderen in de opvang, in het bijzonder in de noodopvang­ en de crisisnoodopvanglocaties. ‘De kwaliteitsstandaarden zijn voor de duur van de crisis in de asielopvang tijdelijk losgelaten, maar door het voortduren van de crisis worden ze voor onbepaalde termijn niet gehandhaafd. Het is niet verantwoord kinderen voor lange termijn aan ondermaatse kwaliteitsstandaarden bloot te stellen.’343 341 Gerechtshof Den Haag, Uitspraak in hoger beroep, 20 december 2022. ECLI:NL:GHDHA:2022:2429. 342 COA, Crisis in Ter Apel, 24 april 2023 https://www.coa.nl/nl/verhaal/crisis­ter­apel [laatst geraadpleegd 27 augustus 2025].

343 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023 344 Brief Commissaris van de Koningin en burgemeesters Groningen, 8 januari 2024, ‘Steun aan gemeente Westerwolde’. E.4 Van crisisnoodopvang naar tijdelijke gemeentelijke opvang Na de activering van de nationale crisisstructuur in juli 2022 en de eerste inzet van crisisnoodopvang beoogt het kabinet die zo snel mogelijk weer af te bouwen. Het doel is om de crisisnoodopvang om te zetten in noodopvang die voldoet aan alle kwaliteitseisen die het COA aan noodopvang stelt. Ondanks de inzet van het kabinet om tegelijkertijd met de de­activering van de nationale crisisstructuur de bestaande crisisnoodopvang om te zetten in noodopvang, lukt dit niet. De veiligheidsregio’s trekken zich formeel terug per 1 juli 2023. Zij dragen de exploitatie van de crisisnoodopvanglocaties over aan gemeenten, waardoor de resterende crisisnoodopvang verandert in tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Gemeente Westerwolde stapt naar de rechter Voor Groningen, de provincie waar het dorp Ter Apel in de gemeente Westerwolde ligt, is begin 2024 de maat vol.

De Commissaris van de Koning en de burgemeesters van de Groningse gemeenten sturen op 8 januari een brief aan de demissionaire minister en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, waarin ze kritiek uiten op andere provincies en gemeenten. ‘Er is geen sprake van overmacht, maar van pure onwil. Een te groot deel van het land kijkt vooral toe en wendt het hoofd af. De opvang voldoet niet aan eisen van hygiëne, is fysiek en sociaal onveilig en voldoet niet aan basale eisen van bed, bad en brood. Dit geldt in het bijzonder voor het aantal asielzoekers waaraan boven de maximale capaciteit opvang wordt geboden. Wij vinden het onbegrijpelijk en onacceptabel dat dit in ons land kan gebeuren.'344 Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 154 De brief is een opmaat voor het kort geding dat de gemeente Westerwolde heeft aangespannen tegen het COA, en dat twee dagen later dient. De gemeente eist een dwangsom voor iedere nacht dat er meer dan tweeduizend asielzoekers in Ter Apel zijn. De rechter geeft Westerwolde gelijk. In 2010 hebben het COA en de gemeente afgesproken dat er maximaal tweeduizend asielzoekers in Ter Apel zouden mogen verblijven. Dat het COA er niet in slaagt om elders afspraken voor opvanglocaties te maken, is volgens de rechtbank geen reden zich niet aan de afspraken met Westerwolde te houden.

Het COA krijgt vier weken de tijd om het aantal asielzoekers terug te brengen naar het afgesproken aantal. Lukt dat niet, dan moet het de gemeente een dwangsom van 15.000 euro per dag betalen met een maximum van 1,5 miljoen euro. Het maximumbedrag wordt op 11 juni bereikt; het COA ziet geen mogelijkheid om aan de eis te voldoen. E.5 Inwerkingtreding van de Spreidingswet Sinds de inzet van de eerste noodopvang in augustus 2021 blijft het kabinet permanent op zoek naar nieuwe opvanglocaties. Gedurende deze periode wordt de roep om structurele oplossingen steeds luider. In het voorjaar van 2022 start de staats­ secretaris met een verkenning van een juridisch instrumentarium om gemeenten een wettelijke taak te geven in het beschikbaar stellen van opvanglocaties. Op 1 februari 2024 wordt de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen van kracht, ook wel de Spreidingswet genoemd. 345 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 3 april 2024. 346 Ministerie Justitie en Veiligheid, Nota - Actualisering Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, Kwaliteitskader gemeentelijke opvang en Beleidsregel Verdeelbesluit, 17 mei 2024. 347 Kamerstukken II 2023­24, 27 062, nr. 139. 348 Rijksoverheid, Regeerprogramma – uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet, september 2024.

In april 2024 is in opdracht van de Landelijke Regietafel de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen geactualiseerd.345 Aanleiding hiervoor was het (gedeeltelijk) uitblijven van realisatie van een aantal uitgangspunten uit de Uitvoeringsagenda en ontwikkelingen als de aanhoudende druk op het organiseren van asielopvang, opvang voor ontheemden uit Oekraïne, doorloop­ tijden bij de IND en de invoering van de Spreidingswet.346 Op 28 mei 2024 schrijft de demissionair staatssecretaris aan de Tweede Kamer dat de verwachte groei van het aantal minderjarige asielzoekers ten opzichte van 2023 in 2024 zal doorzetten.347 ‘Door gebrek aan opvangplekken worden veel alleenstaande minderjarige vluchtelingen in hotels opgevangen, terwijl dergelijke locaties onvoldoende geschikt zijn voor de opvang van minderjarigen’ schrijft hij. Een uitweg ziet hij niet. ‘Tot het moment dat er voldoende, structurele opvangplekken voor hen zijn, zet het COA de reeds ingezette maatregelen voort.’ E.6 Oprichting Ministerie van Asiel en Migratie Op 2 juli 2024 treedt een nieuw kabinet aan. Met de installatie van het kabinet­Schoof (PVV, VVD, BBB en NSC) wordt een nieuw ministerie opgezet: het Ministerie van Asiel en Migratie (A&M). In plaats van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid is vanaf dat moment de minister van A&M eindverantwoordelijk voor de asielopvang.

In het regeerakkoord van het nieuwe kabinet is een aantal voornemens over de asielopvang opgenomen, waaronder de plannen om de Spreidingswet in te trekken en de opvang te versoberen.348 Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage E 155 Ondertussen blijft de problematiek rondom de noodopvang bestaan. Verschillende kinderrechtenorganisaties trekken aan de bel over het groeiende aantal kinderen in de noodopvang.349 Het ministerie van A&M maakt in november 2024 in de begroting zijn voornemen bekend om vanaf 2027 flink te bezuinigen op asielopvang. In de Voorjaarsnota van april 2025 worden er voor 2025 en 2026 wel extra middelen aan het COA toegekend, maar stabiele financiering blijft uit.350 Het COA geeft aan dat het door het uitblijven van stabiele financiering bij schommelingen in de bezetting opvanglocaties moet sluiten en later weer moet heropenen, waardoor noodopvang noodzakelijk blijft.351 In april 2025 biedt het kabinet de Contourennota intrekking Spreidingswet ter consultatie aan, waarin het kabinet beschrijft hoe het de asielopvang wil organiseren zonder wettelijke taak voor gemeenten.352 Dit is een eerste stap in het voornemen van het kabinet om de Spreidingswet in te trekken. Binnen het kabinet is sprake van onenigheid over strengere asiel­ maat regelen.

Als gevolg hiervan trekt de PVV zich op 3 juni 2025 terug en biedt minister­president Schoof het ontslag van het kabinet aan de koning aan. 349 Kinderrechtencollectief, 65% meer kinderen in noodopvang is onacceptabel, 22 oktober 2024, https://www.kinderrechten.nl/kinderrechtencollectief­65­meer­ kinderen­in­noodopvang­is­onacceptabel/ [laatst geraadpleegd 16 april 2026]. 350 Kamerstukken II 2024­25, 36 725, nr.1 – Voorjaarsnota 2025. 351 COA, Voorjaarsnota: Kabinet blijft kostbare pleisters plakken, 18 april 2025, https://www.coa.nl/nl/nieuws/voorjaarsnota­kabinet­blijft­kostbare­pleisters­plakken [laatst geraadpleegd 16 april 2026]. 352 Ministerie van Asiel en Migratie, Contourennota intrekking Spreidingswet, 14 april 2025. 353 COA, Betere spreiding en meer gemeenten met opvang dankzij Spreidingswet, Geplaatst op 1 juli 2025 en aangepast op 17 juli 2025, https://www.coa.nl/nl/nieuws/ betere­spreiding­en­meer­gemeenten­met­opvang­dankzij­de­spreidingswet [laatst geraadpleegd op 16 april 2026]. 354 Inspectie van Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs, Brief ‘Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk’, 17 juli 2025. Deadline realisatie plekken voor Spreidingswet Op 1 juli 2025 moeten gemeenten volgens de Spreidingswet de aangewezen opvangplekken gerealiseerd hebben.

Op deze datum voldoet circa driekwart van de gemeenten (deels) aan deze opgave. 74.500 van de 101.500 plekken uit het verdeelbesluit van de minister zijn op dat moment gerealiseerd. Wel betreft ongeveer de helft van de opvangplekken nog bedden in de noodopvang.353 Inspectiediensten: situatie kinderen onveranderd zorgelijk Op 17 juli 2025 stuurt de Inspectie van Justitie en Veiligheid opnieuw een brief aan het ministerie van A&M. Ook deze brief wordt mede ondertekend door de IGJ en de Inspectie van het Onderwijs. De inspectiediensten wijzen erop dat zij samen met maatschappelijke organisaties al lange tijd aandacht vragen voor de zorgelijke situatie waarin veel kinderen in de noodopvang verblijven.

Zij constateren dat ‘ondanks een aantal verbeteringen en de variatie in kwaliteit van noodopvanglocaties – de veiligheid en het welzijn van kinderen in de noodopvang nog steeds onvoldoende zijn gewaarborgd.’ Ook hebben ze ‘zorgen dat tot dusver genomen maatregelen onvoldoende waarborgen dat de afhankelijkheid van noodopvang wordt afgebouwd.’354 Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage F 156 Methodologische verantwoording kwantitatieve data Naast informatie verkregen via kwalitatieve methodes, zoals interviews en photovoice­workshops, hebben we in dit onderzoek aanvullend gebruik gemaakt van kwantitatieve data om de leefomstandigheden van kinderen in de noodopvang in kaart te brengen. Via het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) zijn registratiedata verkregen over het aantal opvanglocaties, het aantal kinderen in gezinsverband en alleenstaande kinderen (amv) in de noodopvang, de verblijfsduur van kinderen in de noodopvang en de verhuisbewegingen van kinderen. Het Wetenschappelijk Onderzoek­ en Datacentrum (WODC) heeft data verschaft over het aantal incidenten dat plaatsvindt op opvanglocaties waar kinderen wonen. Daarnaast hebben we de data opgevraagd die ten grondslag ligt aan de inventarisatie van leef­ en verblijfsomstandigheden van kinderen in gezinsverband en alleenstaande kinderen in de asielopvang van het COA.355 355 Kamerstukken II 2025­26, 19 637, nr. 3474.

Zie ook COA, Infographic - Inventarisatie leef- en verblijfsomstandigheden van kinderen en alleenstaande kinderen (amv) in de asielopvang van het COA, september 2025. F.1 Registratie bewoners en locaties COA Het COA heeft verschillende type data aangeleverd. Om figuren te maken van het aantal kinderen in de noodopvang, het aantal noodopvanglocaties en de openingsduur van nood opvang­ locaties, hebben we gebruik gemaakt van de maandelijkse locatie lijsten van het COA. De locatielijsten bevatten informatie over zowel het type locatie als de bezetting. We hebben de maandelijkse locatielijsten meegenomen van de periode september 2021 tot juli 2025, onze onderzoeksperiode. Vanwege onze focus op kinderen hebben we alleen locaties meegenomen waar tenminste op één moment kinderen hebben gewoond. Om de verblijfsduur in de opvang en het aantal verhuizingen te berekenen, hebben we van het COA informatie ontvangen over de verhuisbewegingen van kinderen in gezinnen en alleenstaande BIJLAGE F Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage F 157 kinderen. Bij het analyseren van deze gegevens hebben we ook enkel kinderen meegenomen die minderjarig waren toen zij voor het eerst door het COA werden opgevangen. Het kan voorkomen dat kinderen gedurende hun verblijf bij het COA achttien worden. Deze groep is alsnog meegenomen in de analyses.

In de data waren enkele onregelmatigheden te zien, waardoor we enkele stappen hebben moeten zetten om de data op te schonen. Zo stonden in de locatielijsten soms meerdere modaliteiten op één adres geregistreerd. Indien dat het geval was, is deze locatie als één locatie behandeld. Uitzondering hierop zijn locaties waar verschillende type opvang (reguliere opvang, noodopvang en TGO) of verschillende doelgroepen (kinderen in gezinnen of amv) werden opgevangen. Deze locaties hebben we als aparte locaties behandeld. In enkele gevallen kwam het voor dat een locatie geregistreerd was als twee verschillende locaties vanwege een toevoeging of een huisnummer dat net iets verschilde. Wanneer de straatnaam hetzelfde was, hebben wij ervoor gekozen deze locatie als één locatie te behandelen. In de data stonden ook enkele locaties geregistreerd waarvan bepaalde gegevens ontbraken, zoals adresgegevens. Wanneer dit het geval was, hebben we deze locaties niet meegenomen in de analyses. Deze onregelmatigheden in de COA­registratie laten zien dat de data niet volledig nauwkeurig zijn. Daarom is het van belang dat de resultaten uit de analyses met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. 356 In 2022 werd Veiligheidsregio’s en gemeenten gevraagd het COA te helpen met het realiseren van tijdelijke noodopvanglocaties, zogenoemde crisisnoodopvanglocaties (CNO).

Na een jaar trekken de Veiligheidsregio’s zich terug en wordt een deel van de door gemeenten opgezette CNO omgezet naar tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Aantal kinderen in gezin en alleenstaande kinderen (amv) in de noodopvang Om een overzicht in de tijd te krijgen van het aantal minder­ jarigen in de noodopvang, hebben we op basis van de locatielijsten berekend hoeveel personen onder de achttien jaar staan geregistreerd als bewoner op reguliere COA­locaties, noodopvanglocaties en TGO­locaties voor elke eerste dag van de maand in de periode september 2021 tot juli 2025. Reguliere locaties, noodopvanglocaties en tijdelijke gemeentelijke opvanglocaties (TGO) werden van elkaar onderscheiden op basis van de indeling die het COA hanteert. Onder TGO­locaties vallen ook crisisnoodopvanglocaties.356 Onder reguliere locaties verstaan we alle overige locaties die het COA niet definieert als noodopvang of tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Alleenstaande kinderen (amv) en kinderen in gezinnen worden op aparte (nood)opvanglocaties opgevangen. Daarom maken we een onderscheid tussen noodopvang waar alleenstaande kinderen worden opgevangen en noodopvanglocaties waar kinderen in gezinnen worden opgevangen.

In figuur 3 is per maand het aantal minderjarigen in de COA­ noodopvang weergegeven, het aantal minderjarigen dat op een crisisnoodopvang of TGO­locatie verblijft en het aantal minderjarigen dat op een amv­locatie woont die beheerd wordt door het COA. Deze drie categorieën tellen samen op tot het totaal aantal kinderen in de noodopvang. Dit aantal kinderen in de noodopvang is opgeteld bij het aantal kinderen dat op reguliere COA­locaties woont – zowel locaties waar kinderen in gezinnen verblijven als reguliere amv­locaties – om tot het totale aantal kinderen in de asielopvang te komen. Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage F 158 Aantal noodopvanglocaties Het aantal noodopvanglocaties per maand, zoals weergegeven in figuur 5, is gebaseerd op de maandelijkse locatielijsten van het COA. Deze locatielijsten bevatten van elke locatie informatie over verschillende kenmerken zoals de modaliteit357, het soort locatie (regulier, noodopvang of TGO), het adres, de bezetting en de openings­ en sluitingsdatum van de locatie. Deze informatie is vastgesteld op de eerste dag van elke maand. Voor de periode van september 2021 tot juli 2025 is voor elke maand gekeken hoeveel locaties staan geregistreerd als reguliere locatie, hoeveel locaties als noodopvang en hoeveel als TGO.

Openingsduur noodopvanglocaties In figuur 6 wordt de openingsduur van de verschillende nood­ opvanglocaties weergegeven. Om de openingsduur van een opvanglocatie te bepalen, is opnieuw gebruik gemaakt van de maandelijkse locatielijsten van het COA. Aan de hand van de openings­ en sluitingsdatum is bepaald hoeveel dagen een locatie open is (geweest). Het aantal dagen dat een locatie open is geweest is omgezet naar het aantal maanden (gedeeld door 12) en teruggebracht naar vijf categorieën: 3 maanden of minder (minder dan 92 dagen), 3 tot 6 maanden (meer dan 91 en minder dan 183 dagen), 6 tot 12 maanden (meer dan 182 en minder dan 366 dagen), 1 tot 2 jaar (meer dan 365 en minder dan 731 dagen) en 2 jaar of meer (meer dan 730 dagen). Voor locaties die gedurende de onderzoeksperiode zijn gesloten, is de openingsduur berekend aan de hand van het verschil tussen de laatste datum dat deze locatie open was en de eerste dag dat deze locatie in gebruik is genomen. 357 Het COA kent verschillende opvangmodaliteiten, zoals de centrale ontvangstlocatie (col), de procesopvanglcoatie (pol) en het asielzoekerscentrum (azc). Voor meer informatie, zie: COA, Opvanglocaties tijdens de asielprocedure, https://www.coa.nl/nl/opvanglocaties­tijdens­de­asielprocedure [laatst geraadpleegd op 25 maart 2026].

358 De Onderzoeksraad heeft ook een analyse uitgevoerd waarin een onderbreking in de data van meer dan drie maanden werd beschouwd als een sluiting gevolgd door een heropening, en de onderbrekingen van drie maanden of minder werd beschouwd als een registratiefout. Deze analyse liet geen ander beeld zien (behalve hogere aantallen opvanglocaties). Voor locaties die nog in gebruik waren op 1 juli 2025 is de geplande sluitingsdatum gebruikt. Kanttekening hierbij is dat de openingsduur van dergelijke locaties eventueel nog kan worden verlengd. Voor sommige locaties (59 noodopvanglocaties in totaal) ontbraken enkele maanden in de registratie. De korte onder­ brekingen in de data lijken te wijzen op gebrekkige registratie, terwijl enkele langere onderbrekingen duiden op een locatie die open was, vervolgens werd gesloten en daarna weer opnieuw geopend. Omdat voor ons niet duidelijk was wanneer er sprake is van een sluiting en heropening en wanneer er sprake is van een gebrekkige registratie, is ervoor gekozen om deze 59 locaties niet mee te nemen bij het maken van figuur 6.358 Verblijftijd in de noodopvang In tabel 1 wordt de verblijftijd in de noodopvang weergegeven van zowel kinderen in gezinnen als alleenstaande kinderen.

Voor elk individu dat minderjarig was op het moment dat het voor het eerst door het COA werd opgevangen, is berekend hoeveel dagen dat kind in totaal in de noodopvang heeft verbleven. Dit is met terugwerkende kracht berekend, gerekend vanaf de datum waarop de opvangovereenkomst met het COA is beëindigd, voor kinderen die in 2022, 2023, 2024 en de eerste zes maanden van 2025 de (nood)opvang hebben verlaten. Ook voor degenen die op 1 juli 2025 in de opvang woonden, is berekend hoeveel dagen zij al in de noodopvang hebben verbleven, waarbij moet worden opgemerkt dat deze groep de opvang nog niet heeft verlaten en het aantal dagen in de noodopvang dus nog kan toenemen. Het Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage F 159 aantal dagen dat iemand in de noodopvang heeft verbleven, is omgezet naar het aantal maanden (gedeeld door 12) en vervolgens gereduceerd tot zes categorieën: 1 maand of minder (minder dan 31 dagen), 1 tot 3 maanden (meer dan 30 en minder dan 92 dagen), 3 tot 6 maanden (meer dan 91 en minder dan 183 dagen), 6 tot 12 maanden (meer dan 182 en minder dan 366 dagen), 1 tot 2 jaar (meer dan 365 en minder dan 731 dagen) en 2 jaar of meer (meer dan 730 dagen). Een kleine groep minderjarigen in de dataset werd door het COA geregistreerd als indiener van een vervolgaanvraag (VVA).

Omdat voor deze groep niet helemaal duidelijk was of zij als kind in een gezin of als amv zijn ingestroomd bij het COA, is besloten deze kleine groep (12 personen) buiten beschouwing te laten. De groep indieners van een vervolgaanvraag waarvan we konden achterhalen dat zij als kind in gezin zijn ingestroomd (37 personen in totaal) is wel meegenomen in de analyses. Verhuizingen In tabel 2 wordt weergegeven hoe vaak kinderen in gezinnen en amv die in de noodopvang hebben gezeten zijn verhuisd in de tijd dat zij bij het COA verbleven. Wanneer iemand minderjarig was toen diegene voor het eerst bij het COA terecht kwam, is deze persoon meegenomen in deze analyses. Daarnaast zijn alleen kinderen en amv meegenomen in deze analyse die op tenminste één moment gedurende hun verblijf bij het COA op een noodopvang­ of TGO­locatie hebben gewoond. Het aantal verhuizingen dat een kind in gezin of alleenstaand kind heeft meemaakt is met terugwerkende kracht berekend. Dit 359 Incidenten die niet plaatsvinden op opvanglocaties, maar wel betrekking hebben op opgevangen bewoners worden door het COA ook geregistreerd, zoals incidenten op school, net buiten het locatieterrein of in het centrum van de stad. Deze incidenten zijn niet meegenomen in de in dit rapport gepresenteerde data.

betekent dat op het moment dat de opvangovereenkomst van een persoon wordt beëindigd, kan worden berekend hoe vaak die persoon is verhuisd gedurende diens verblijf bij het COA. Omdat we de bevindingen voor zowel kinderen in gezinnen als alleenstaande kinderen gesplitst naar het jaar van uitstroom uit de asielopvang rapporteren, beperken we ons enkel tot volledige jaren (2022, 2023 en 2024). Een verhuisbeweging is een verhuizing van een oude naar een nieuwe opvanglocatie. Als de postcode van deze twee locaties verschilt, interpreteren we dit als een verhuizing. Elk type verhuizing dat een kind meemaakt valt hieronder, ongeacht de duur van het verblijf op de oude opvanglocatie of de aard van de verhuizing (of het bijvoorbeeld een verhuizing is die plaatsvindt vanwege de procedure of dat het een verhuizing betreft omdat een locatie gaat sluiten). Een verhuizing waardoor iemand de asielopvang verlaat, wordt niet meegeteld. F.2 Incidenten en misdrijvenregistratie Om zicht te krijgen op de sociale context van een nood opvang­ locatie, rapporteren we in paragraaf 3.2.3 over verschillende incidenten die plaatsvinden op locaties waar minderjarigen wonen. Via het WODC hebben we informatie verkregen over het aantal incidenten dat plaatsvindt op de verschillende type opvanglocaties.

Het COA registreert incidenten die plaatsvinden op de verschillende COA­locaties.359 Het WODC heeft de gegevens uit deze incidentenregistratie verwerkt en gekoppeld aan verschillende additionele databronnen met, bijvoorbeeld, informatie afkomstig van het COA over het aantal mensen dat op een opvanglocatie woont. Kinderen in nood, september 2026 | Bijlage F 160 Ten behoeve van dit onderzoek is door het WODC data geleverd over incidenten die plaatsvinden op locaties waar minderjarigen verblijven tussen 2022 en 2024360. Locaties waar geen enkele minderjarige verblijft, zijn buiten beschouwing gelaten. Opnieuw hebben we een onderscheid gemaakt tussen reguliere locaties en noodopvanglocaties volgens de indeling van het COA. Omdat veel TGO­locaties slechts beperkt toegang hebben tot de registratiesystemen waarin het COA incidenten registreert, hebben we ervoor gekozen TGO­locaties niet mee te nemen in de analyses. Ook hebben we bij deze analyses een strengere selectie gemaakt dan bij de analyses op basis van de COA­registratie op de reguliere locaties, omdat op bepaalde locaties specifieke doelgroepen worden opgevangen of strenger toezicht plaatsvindt, wat van invloed is op het aantal geregistreerde incidenten.

Opvanglocaties voor extra toezicht of voor terugkeer, zoals procesbeschikbaarheidslocaties (pbl), handhaving­ en toezichtlocaties (htl), vrijheidsbeperkende locaties (vbl) en gezinslocaties, zijn daarom niet meegenomen in de analyses. Hetzelfde geldt voor B8­locaties voor slachtoffers van mensenhandel, waarover geen data beschikbaar was. Agressie- en geweldsincidenten In de incidentenregistratie van het COA staan agressie­ en gewelds­ incidenten geregistreerd die plaatsvinden op een opvang locatie. We kijken naar de categorieën agressie en geweld tegen personen fysiek (zoals slaan, schoppen of trappen), agressie en geweld 360 Deze periode wijkt enigszins af van onze onderzoeksperiode die loopt van september 2021 tot juli 2025. Data over 2025 was nog niet beschikbaar ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek. We hebben ervoor gekozen om de data van september 2021 tot december 2021 buiten beeld te laten, omdat deze periode slechts de laatste vier maanden van het jaar betreft en daardoor lastig te vergelijken is met de andere, hele jaren. 361 De gemiddelde bezetting per locatie is aangeleverd door het WODC. Deze wordt als volgt berekend: ‘Voor het berekenen van de gemiddelde bezetting zijn de door het COA geleverde in­ en uitstroomdatums gebruikt.