3.2 Onderzoeksraad voor Veiligheid_Rapport 'Kinderen in nood'

Dit betekent ook dat de overheid actief informatie ophaalt over welke gebeurtenissen, veranderingen en verstoringen zich voordoen, deze informatie interpreteert, en hier opvolging aan geeft. Van de overheid mag worden verwacht dat zij leert van eerdere ervaringen met de (nood)opvang van asielzoekers. Dit betekent dat de overheid met een zelfkritische en open houding reflecteert op de eerdere toepassing van (nood)maatregelen en haar huidige en toekomstige werkwijze hierop zo goed als mogelijk aanpast. Verdere toelichting op de bovenstaande punten is opgenomen in bijlage D.2, waarin het referentiekader voor het handelen van overheidspartijen is gegeven. 5.2 Ontbrekende voorwaarden voor passende bestuurlijke aanpak De veiligheidstekorten waaraan kinderen in de noodopvang worden blootgesteld, komen voort uit de structurele inzet van noodopvang binnen het Nederlandse opvanglandschap. Om de structurele schaarste aan veilige opvangplekken in de asielketen op te lossen en er daardoor voor te zorgen dat de veiligheidsrisico’s voor kinderen in de opvang beter beheerst kunnen worden, treft de overheid verschillende maatregelen die de afhankelijkheid van noodopvang moeten verminderen. Deze maatregelen hebben echter slechts beperkt effect op het ondervangen van de structurele problematiek, waardoor de veiligheidstekorten blijven voortduren.

De Onderzoeksraad constateert dat een aantal voorwaarden om de afhankelijkheid van deze onveilige noodopvang te kunnen verminderen ontbreekt. Daarmee ontbreken ook de benodigde voorwaarden om de aanwezige veiligheidsrisico’s voor kinderen te beheersen. Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 104 5.2.1 Onvoldoende robuuste maatregelen voor onderliggende problematiek Onvoldoende voorbereid op fluctuaties Asielmigratie wordt gekenmerkt door grote fluctuaties en is lastig te voorspellen.226 Om te zorgen dat kinderen niet langdurig worden blootgesteld aan onveilige opvang is het van belang dat het opvang systeem te allen tijde voldoende opvangcapaciteit kan garanderen, zowel bij pieken als dalen. De Onderzoeksraad constateert dat, voordat de eerste noodopvang in 2021 werd ingezet, al duidelijk was dat het opvangstelsel niet voldoende robuust was om grote fluctuaties in aantallen asielzoekers op te vangen en daardoor niet zonder meer veilige opvang voor elke bewoner kon garanderen. Het COA ontvangt van het Rijk financiering op basis van het gemiddeld aantal bezette bedden.227 Wanneer het aantal mensen in de opvang afneemt, krijgt het COA minder financiering, waar door het COA genoodzaakt is af te schalen. Wanneer het aantal bewoners weer toeneemt, is er voor het COA weer financieel ruimte om op te schalen.

Al ver voordat het COA in 2021 genood zaakt is om gebruik te maken van noodopvang, wordt gewaar schuwd voor de risico’s die dit continue op­ en afschalen met zich meebrengt. Zo stelt de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (nu Adviesraad Migratie) in 2017 dat de betrokken partijen onvoldoende voor bereid zijn voor het moment dat de aantallen asielzoekers daad werkelijk snel toenemen.228 226 Zie bijv. De Haas, Hoe migratie echt werkt, 2023. 227 Algemene Rekenkamer, Focus op opvangcapaciteit voor asielzoekers, 18 januari 2023. 228 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Pieken en dalen. Naar een duurzaam systeem voor opvang van asielzoekers en huisvesting en integratie van vergunninghouders, mei 2017. 229 Algemene Rekenkamer, Focus op opvangcapaciteit voor asielzoekers, januari 2023. 230 Ministerie van Financiën, Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. Naar een wendbare migratieketen, april 2020. 231 Kamerstukken II 2022/23, 26 200 VI, nr. 107. De Adviescommissie spreekt in 2017 van een ‘politieke ontkenning’ van de structurele fluctuaties in het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt, en die ervoor zorgt dat Nederland zich laat overvallen door een snelle toename van het aantal nieuwe asielaanvragen.

De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat het COA in 2015, 2018 en 2020 al liet weten behoefte te hebben aan reservecapaciteit.229 Desondanks heeft het kabinet geen middelen vrijgemaakt om deze extra opvangplekken te realiseren. Het Ministerie van Financiën stelt in 2020 dat ‘de hoge asiel­ instroom in 2015­2016 duidelijk heeft laten zien dat de financiële en maatschappelijke consequenties van het op­ en afschalen in de asielketen hoog zijn’.230 Hoewel er een programma is ingesteld om tot een flexibeler en wendbaarder opvangstelsel te komen (zie hieronder), hebben de kabinetten na 2015 onvoldoende lering getrokken uit de risico’s die deze werkwijze met zich meebrengt. Zo erkent de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in 2022 dat het kabinet zich in slaap heeft laten sussen door het lagere aantal asielzoekers dat in de periode na 2015­2016 naar Nederland kwam.231 Het blijven vasthouden aan de werkwijze waarbij het COA continu moet op­ en afschalen, ondanks de waarschuwingen over de risico’s daarvan, laat zien dat de overheid beperkt lering trekt uit het verleden en onvoldoende rekening houdt met de fluctuerende omstandigheden. Daardoor is zij onvoldoende in staat om op een turbulent dossier de veiligheid van kinderen te garanderen.

Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 105 Noodmaatregelen bestendigen crisislogica In plaats van het faciliteren van een robuust opvangstelsel richt het kabinet zich vanaf 2021 hoofdzakelijk op het realiseren van noodopvangplekken op de korte termijn, vanwege de hoge druk op het opvangstelsel. Deze noodmaatregelen spelen in op de gevolgen van de structurele opvangproblematiek in de asielketen, maar dragen niet bij aan het oplossen hiervan. In veel gevallen bestendigen ze juist de aanwezige crisislogica (gevoel van urgentie en het blijven doen van tijdelijke beoogde concessies ten aanzien van de kwaliteit en veiligheid van de opvang). Ook leiden sommige maatregelen tot een verstoorde samenwerking tussen verschillende overheden. Ingezette noodmaatregelen voor de realisatie van (nood)opvangplekken232 Aanwijzingen aan gemeenten In december 2021 wijst het kabinet drie gemeenten en een regio aan om acuut noodopvang te realiseren. Daarmee gaat het kabinet voorbij aan reguliere besluitvormingsprocessen op lokaal niveau. Nationale crisisstructuur In de zomer van 2022 activeert het kabinet de Nationale Crisisstructuur om op korte termijn het tekort aan opvangplekken aan te pakken.

Verschillende partijen (veiligheidsregio’s, gemeenten, provincies, Immigratie­ en Naturalisatiedienst (IND) en het COA) trekken gezamenlijk op om noodopvang te realiseren. Actieve rol Ministerie van Asiel en Migratie In de zomer van 2022 lukt het het COA niet meer om zelfstandig alle asielzoekers op te vangen. Daarom neemt het ministerie een actievere rol bij het realiseren van nieuwe (nood)opvanglocaties. Dit doet het ministerie onder andere door het sluiten van bestuursovereenkomsten met gemeenten voor het realiseren van nieuwe (nood)opvang, waarbij het ministerie, wanneer nodig, gemeenten beter tegemoet kan treden door aanverwante onderwerpen mee te nemen in deze overeenkomsten. Ruimtelijke ordeningsinstrumentatrium Het kabinet beroept zich in augustus 2022 op het bestaande ruimtelijke ordeningsinstrumentarium om opvang in een hotel in de gemeente Tubbergen te realiseren. Met dit instrumentarium kan het Rijk de gemeente passeren en de vergunningverlening voor de realisatie van een opvanglocatie naar zich toe trekken. 232 Zie voor een uitgebreidere beschrijving hoofdstuk 2.2. Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 106 Twee van de maatregelen die het kabinet heeft ingezet zijn gericht op het dwingen van gemeenten om op zeer korte termijn nood ­ opvang te realiseren.

Het kabinet heeft geprobeerd lokale besluit­ vormings processen te passeren middels het geven van aan wij­ zingen aan gemeenten om opvang te realiseren, en gedreigd met de inzet van het ruimtelijk ordenings instrumentarium. Beide maatregelen bleken weinig effectief voor het oplossen van de structurele schaarste aan opvangplekken. Hoewel verschillende gemeenten door de aanwijzing zijn overgegaan tot de realisatie van noodopvang, verkent één gemeente ook de mogelijkheid om de aanwijzing juridisch aan te vechten.233 De mogelijke inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium zorgt voor weerstand onder de lokale bevolking,234 en pas na vele bezwaarprocedures kan de beoogde opvang na twee jaar haar deuren openen.235 In plaats van bij te dragen aan een duurzame oplossing voor het structurele tekort aan opvangplekken zorgen beide maat­ regelen voor consternatie bij de gemeenten.236 Het passeren van de lokale besluitvorming valt niet in goede aarde en zet druk op de samenwerking tussen de verschillende overheden (zie ook paragraaf 5.2.3). De onrust die beide maatregelen teweeg brengen zorgen voornamelijk voor een bestendiging van de crisislogica. 233 NOS, College Alkmaar kijkt of het opvang asielzoekers kan aanvechten, 17 december 2021. 234 NRC, Opnieuw protest in Albergen tegen komst asielzoekerscentrum: ‘Het kabinet neemt onze stem weg’, 21 augustus 2022.

235 NOS, Omstreden azc Albergen opent na twee jaar de deuren, 30 september 2024. 236 Zie bijvoorbeeld: NOS, VNG over aanwijzen asielopvangplekken: ‘Het is een aanfluiting’, 29 december 2021; Algemeen Dagblad, Kabinet passeert gemeente en geeft vergunning voor asielopvang in hotel, 16 augustus 2022. 237 Crisisnoodopvang is de soberste vorm van noodopvang. Zie paragraaf 2.2.3 voor meer toelichting op de inzet van crisisnoodopvang. 238 Kamerstukken II 2022/23, 19 637, nr. 2992. 239 Veiligheidsberaad, Veiligheidsberaad rondt coördinerende rol in crisisnoodopvang asielzoekers af, https://www.veiligheidsberaad.nl/2023/06/07/ veiligheidsberaad­rondt­coordinerende­rol­in­crisisnoodopvang­asielzoekers­af/ [laatst geraadpleegd op 9 december 2025]. 240 COA, Transitieplan CNO, 23 november 2022. 241 NOS, Slechts kwart van crisisnoodopvang voor asielzoekers wordt permanent, 10 augustus 2023. Ook het instellen van de Nationale Crisisstructuur in 2022 heeft beperkt bijgedragen aan het oplossen van de structurele schaarste aan opvangplekken. Het streven was om slechts tijdelijk gebruik te maken van de suboptimale crisisnoodopvang­ locaties237 die onder de paraplu van de Nationale Crisisstructuur zijn gerealiseerd.238 De bedoeling was om deze crisisstructuur zo snel mogelijk weer af te bouwen maar dit gebeurt uiteindelijk pas ongeveer een jaar later, in juli 2023.

Niet omdat de problematiek op dat moment opgelost is, maar omdat de veiligheidsregio’s niet langer de voortdurende problemen willen oplossen met ‘noodverbanden’.239 Met de transitie wordt beoogd om tijdelijke noodopvanglocaties die in het beheer van gemeenten zijn om te zetten naar noodopvanglocaties met een hogere kwaliteit. Het COA wordt dan verantwoordelijk voor het beheer van de omgezette locaties.240 Ruim driekwart van de beoogde locaties is echter van onvoldoende kwaliteit en daarom niet geschikt voor omzetting.241 Verschillende locaties worden daarom maar omgezet naar tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Hierdoor ontstaat er een vorm van opvang die deels bestaat uit onveilige locaties waar de kwaliteitsnormen van het COA niet kunnen worden gehaald, en die onttrokken is aan het zicht van de nationale overheidsinstanties. De Inspectie Justitie en Veiligheid houdt immers geen (direct) toezicht op TGO’s (zie paragraaf 4.1.2). Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 107 Naast het treffen van noodmaatregelen gaat het ministerie ook een actievere rol spelen bij het realiseren van opvang wanneer het COA er niet langer in slaagt om op een autonome en slagvaardige manier voldoende noodopvang te realiseren (zie ook paragraaf 5.2.2).

Hoewel deze actievere rol van het ministerie volgens geïnterviewden leidt tot een verhoogde bereidheid van gemeenten om opvangplekken ter beschikking te stellen, leidt deze betrokkenheid niet enkel tot extra opvangplekken. Volgens de Onderzoeksraad levert zij ook een risico op voor de borging van de kwaliteit en veiligheid van opvang. Het COA draagt verantwoordelijkheid voor de veiligheid van de bewoners, onder wie veel kinderen, en heeft zicht op de consequenties van de afspraken in bestuursovereenkomsten en op de dagelijkse praktijk van de opvang. Wanneer het ministerie een rol speelt bij het sluiten van bestuursovereenkomsten, krijgen bredere (politieke) belangen een grotere rol, wat ten koste kan gaan van het belang dat wordt gehecht aan de kwaliteit en veiligheid van opvang. Uit interviews komt naar voren dat het ministerie in veel gevallen de kwantiteit van opvang boven de kwaliteit stelt. In plaats van rust te creëren en het COA in staat te stellen om voldoende veilige opvang te realiseren, kan het bijspringen door het ministerie op de lange termijn ondermijnend werken. Verschillende noodmaatregelen die het kabinet treft dragen niet alleen slechts beperkt bij aan het oplossen van de onderliggende problematiek; ze hebben ook invloed op de implementatie van meer structurele maatregelen, die deze problematiek directer beogen op te lossen.

Met name de maatregelen die druk leggen op de onderlinge verhoudingen hebben een negatieve impact op de gezamenlijke bereidheid om de bredere opvangproblematiek 242 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Besluit op een Woo-verzoek over (voormalig) hotel ‘t Elshuys, 6 juli 2023, https://www.rijksoverheid.nl/ documenten/woo­besluiten/2023/07/06/besluit­op­een­woo­verzoek­over­voormalig­hotel­t­elshuys. 243 Kamerstukken II 2021/22, 19 637, nr. 2953. binnen de asielketen aan te pakken. Zo uitten ambtenaren van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) hun zorgen over de invloed op maatregelen om het asielsysteem flexibeler en effectiever te maken.

Ook benoemden zij dat inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium ‘naar verwachting de relaties met de gemeenten zal verslechteren en mogelijk een negatieve invloed heeft op de gesprekken over een wettelijke taak voor gemeenten’.242 Structurele maatregelen komen onvoldoende van de grond Naast het treffen van verschillende maatregelen om op korte termijn extra opvang te realiseren, zet de overheid ook in op enkele structurele maatregelen die moeten zorgen voor een ‘duurzaam opvangmodel’ op de lange termijn.243 Deze structurele maatregelen moeten ervoor zorgen dat er meer structurele opvangplekken worden gerealiseerd in reguliere azc’s, waardoor kinderen niet meer langdurig hoeven te worden opgevangen op onveilige noodopvanglocaties. Twee instrumenten moeten ervoor zorgen dat de sterke afhankelijkheid van onveilige noodopvang wordt gereduceerd: de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen en de Spreidingswet. De Onderzoeksraad constateert dat er verschillende randvoorwaarden ontbreken voor een goede implementatie van deze structurele maatregelen.

Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 108 Structurele maatregelen244 Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen De Uitvoeringsagenda is een gezamenlijk plan van het Rijk, provincies en gemeenten voor een flexibeler en effectiever asiel­ opvang systeem.245 Deze agenda werd in 2020 vastgesteld en is in 2024 aangepast en opnieuw bekrachtigd. Hij beoogt een versimpeld systeem met drie typen opvang: asielzoekerscentra (azc’s) met aanmeld faciliteiten, azc’s voor de versnelde procedure en ‘gewone’ azc’s. Waar mensen voorheen naar een ander type opvang verhuisden zodra er een nieuwe fase van hun asiel­ procedure inging, wordt deze strenge koppeling in dit nieuwe systeem losgelaten. Spreidingswet De Wet Gemeentelijke taak mogelijk maken Asielopvang voorzieningen, beter bekend als de Spreidingswet, beoogt om voldoende, duurzame en flexibele opvang te realiseren via een evenredige verdeling van de opvang van asiel zoekers over gemeenten en provincies.246 244 Zie voor een uitgebreidere beschrijving hoofdstuk 2.2. 245 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 3 april 2024. 246 Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, 1 februari 2024 (Spreidingswet). 247 Rijksoverheid, Regeerprogramma – uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet, september 2024.

248 Volkskrant, Faber past nog geen dwang toe bij gemeenten die niet aan eisen asielopvang voldoen, 21 december 2024. De Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, een gezamenlijk visie op hoe het Nederlandse opvanglandschap dient te worden ingericht, berust op een gedeelde verantwoordelijkheid. Zo vereist bijvoorbeeld het openen van de verschillende opvangvormen medewerking van zowel het Rijk, de provincies als de gemeenten, zodat de baten en lasten kunnen worden verdeeld. Hoewel er breed draagvlak is voor de Uitvoeringsagenda – alle partijen hebben de agenda in 2024 opnieuw bekrachtigd ­ ontbreken de gedeelde verantwoordelijkheid en de onderlinge solidariteit die nodig zijn om er gezamenlijk uitvoering aan te geven (zie paragraaf 5.2.3). Dergelijke terughoudendheid wordt versterkt doordat het Rijk onvoldoende voorziet in duidelijke, structurele financiering voor het openen van langdurige opvanglocaties (zie ook paragraaf 5.2.2). Ook de uitvoering van de Spreidingswet verloopt gebrekkig. Op 1 februari 2024 trad de wet in werking. Al kort na de inwerking­ treding werd de status van de wet betwist.

Het kabinet­Schoof maakte bij zijn aantreden in juli 2024 kenbaar de Spreidingswet te willen intrekken.247 Ook maakte de toenmalige bewindspersoon kenbaar dat zij als toezichthouder niet handhavend zou optreden als gemeenten niet aan hun plicht zouden voldoen,248 hoewel de wet nog niet was ingetrokken en deze dus nog steeds van kracht was. Deze dubbelzinnige boodschappen leiden tot onduidelijkheid en onrust onder de uitvoerende partijen, wat het vertrouwen in de overheid heeft ondermijnd en de uitvoering van de wet heeft belemmerd. Hierdoor is het potentieel van de Spreidingswet niet volledig benut, wat ertoe heeft geleid leidt dat er minder Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 109 structurele opvangplekken zijn gerealiseerd en de afhankelijkheid van onveilige noodopvang voortduurt.249 Structurele maatregelen, zoals de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen en de Spreidingswet, hebben de potentie om tot een robuust opvangstelsel te komen waarin de veilig heids tekorten voor kinderen worden weggenomen, maar zij hebben slechts beperkt effect gesorteerd. Dit terwijl het kabinet zich, naast nood­ maatregelen, beroept op structurele maatregelen om ‘uit de crisis te komen’.

Zo erkende het kabinet bijvoorbeeld bij het instellen van de Nationale Crisisstructuur in 2022 dat deze noodmaatregel, die inzet op oplossingen voor de korte termijn, gepaard diende te gaan met investeringen in het opvangstelsel op de (middel) lange termijn.250 Doordat deze structurele maatregelen echter niet van de grond zijn gekomen, bleef de onderliggende problematiek voortbestaan en hebben noodmaatregelen het ontstaan en voort­ duren van urgente problematiek niet effectief kunnen verhelpen. 5.2.2 Ontbrekende middelen voor effectieve en doelgerichte uitvoering Verschillende instanties, zoals het COA en gemeenten, staan aan de lat om veilige opvang voor kinderen te organiseren. Invulling geven aan deze opdracht vergt een goede organisatie, waarbij 249 Op verzoek van gemeenten en uitvoeringsinstanties houdt het huidige kabinet Jetten de Spreidingswet in stand. Zie coalitieakkoord 2026­2023, Aan de slag ­ Coalitieakkoord 2026­2030. 250 Kamerstukken II 2021­22, 19 637, nr. 2951. 251 Rijksoverheid, Wat geeft de overheid uit aan de opvang van asielzoekers?, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag­en­antwoord/uitgaven­ rijk­provincies­gemeenten­voor­opvang­asielzoekers [laatst geraadpleegd op 8 januari 2026]. 252 Kamerstukken II 2025/26, Aanhangsel van de Handelingen (ah­tk­20252026­153).

Antwoord op vragen van de leden Dijk en Van Nispen over de stand van zaken van de uitvoering van de SP-motie om te stoppen met commerciële noodopvang. 253 Algemene Rekenkamer, Focus op opvangcapaciteit voor asielzoekers, 18 januari 2023. 254 Rijksoverheid, Ombuigingslijst, 11 juli 2025. Zie ook: Kamerstukken 2024­25, 36 600, nr.1. Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Asiel en Migratie (XX) voor het jaar 2025. 255 Algemene Rekenkamer, Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 van het Ministerie van Asiel en Migratie, 23 september 2025. 256 COA, Stabiele opvang en structurele financiering nodig voor menswaardige en betaalbare asielopvang, 25 juni 2025. 257 Het kabinet Jetten stelt dat het volgens de afspraken met het kabinet uit 2023 het COA in staat zal stellen om voldoende structurele en flexibele opvangplekken te realiseren, met stabiele financiering op basis van de laatste meerjaren productie prognose. Zie coalitieakkoord 2026­2023, Aan de slag ­ Coalitieakkoord 2026­2030. de Rijksoverheid zorgt voor toereikende (financiële) slagkracht en heldere kaders. Financiële middelen en slagkracht Hoewel noodopvang twee keer zoveel kost als reguliere opvang251 en er in 2024 ruim 2,3 miljard euro aan werd uitgegeven,252 heeft het COA zelf geen financiële slagkracht om zelfstandig structu rele opvang van goede kwaliteit te realiseren.

De Algemene Rekenkamer laat zien dat de begroting van het COA structureel te laag is en dat de financieringssystematiek ervoor zorgt dat het COA continu achter de feiten aanloopt.253 Ondanks deze structurele tekorten verlaagde het kabinet in 2025 de begroting voor uitvoerings­ organisaties als het COA en Nidos voor de komende vijf jaar met ruim tachtig procent,254 terwijl het geschatte aantal mensen dat asiel zal aanvragen in Nederland hoog blijft.255 Ook koos het kabinet ervoor om in dezelfde begroting geen middelen toe te kennen aan een plan voor stabiele financiering voor het COA, terwijl daar brede steun voor was bij verschillende uitvoerings­ organisaties en er voor dit plan een Kamermeerderheid was.256,257 Toereikende financiële slagkracht is van belang om stabiliteit en continuïteit van veilige opvang te garanderen. Door het gebrek aan stabiele financiering is het COA niet in staat om zelfstandig en Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 110 op duurzame wijze afspraken te maken met gemeenten over de realisatie van structurele opvangplekken.258 Zo kan het COA niet langer zelfstandig meerjarige opvang financieren sinds het kabinet in 2025 de financiële middelen voor het COA heeft gereduceerd.

Dit leidt tot de situatie waarin alleen het ministerie goedkeuring kan verlenen voor de realisatie van meerjarige opvang, terwijl het COA als organisatie door het ministerie juist belast is met de taak om zelfstandig opvang te realiseren. Door deze mismatch tussen de opdracht aan het COA en de middelen die het ministerie van A&M daarvoor ter beschikking stelt, blijft het opvangstelsel in de crisismodus en lukt het niet om op organisatorisch vlak in rustiger vaarwater te komen. De keuze van het kabinet voor de wijze waarop het COA gefinancierd wordt, is direct van invloed op hoe het COA zijn taak kan uitvoeren. Die keuze is daardoor ook een oorzaak voor het feit dat het COA niet in staat is gebleken om veilige opvang voor kinderen te garanderen. Heldere kaders met ruimte voor flexibiliteit Hoewel wet­ en regelgeving voorschrijft hoe veilige opvang voor kinderen eruit hoort te zien, is niet altijd duidelijk hoe die wet­ en regelgeving in de praktijk moet worden toegepast. Al eerder constateerden we bijvoorbeeld dat de in verschillende Programma’s van Eisen (PvE’s) vastgelegde normen geen heldere status hebben en in de praktijk slechts beperkt leidend zijn (zie paragraaf 4.1.3).

In sommige gevallen ontbreken zelfs praktische kaders volledig, waardoor partijen niet weten op welke manier zij 258 COA, Stabiele opvang en structurele financiering nodig voor menswaardige en betaalbare asielopvang, 25 juni 2025. 259 Deze duurzame gemeentelijke opvang (DGO) is de tegenhanger van de tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Beide opvangvormen betreffen locaties die door gemeenten worden geëxploiteerd. Door het tijdelijke karakter van TGO, wordt deze opvangvorm in dit rapport onder noodopvang geschaard. 260 Brief van de algemeen directeur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan de Minister van Asiel en Migratie, Gemeentelijke exploitatie opvanglocaties, 16 juli 2024. 261 Hoewel gemeenten verantwoordelijk zijn voor het dagelijkse beheer van TGO’s en DGO’s, is COA eindverantwoordelijk voor dit soort locaties. De Inspectie JenV houdt echter geen toezicht op gemeenten, maar enkel op het COA. Om toch een vorm van toezicht op TGO’s en DGO’s te realiseren, is op bestuurlijk niveau tussen de Inspectie en het COA afgestemd dat sprake is van tweedelijnstoezicht: de Inspectie spreekt het COA als eindverantwoordelijke aan op de kwaliteit van TGO’s en DGO’s. Het COA moet er vervolgens op aansturen dat gemeenten het dagelijkse beheer ervan binnen de geldende kwaliteitskaders uitvoeren. Voor VGE’s is het toezicht geheel niet geregeld.

veilige en duurzame opvang dienen te realiseren. Een voorbeeld van het gebrek aan praktische kaders betreft de gemeentelijke exploitatie van opvanglocaties. De Spreidingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om volledige gemeentelijke exploitatie (VGE) te realiseren.259 Voor gemeenten kan dit een aantrekkelijke optie zijn om asielopvang te organiseren, omdat zij op die manier de asielopvang naar eigen inzicht kunnen vormgeven. Lange tijd heerste er echter veel onduidelijkheid over hoe gemeenten hier invulling aan zouden kunnen geven. Zo gaf het ministerie onvoldoende helderheid over praktische elementen, zoals de vraag hoe cruciale informatie over bewoners veilig met gemeenten gedeeld kon worden.260 Ook is het toezicht op VGE (Volledige Gemeentelijke Exploitatie) niet geregeld.261 Verder ontbraken financiële kaders voor duurzame gemeentelijke opvang (DGO) lange tijd. Onbekend was welke (meerjarige) financiering ten grondslag lag aan deze gemeentelijke locaties. Onduidelijkheid zorgt ervoor dat deze vormen van asielopvang moeilijk van de grond komen. Eenduidige en richtinggevende kaders zijn van belang om veilige opvang te realiseren, zodat op noodopvanglocaties de risico’s op veiligheidstekorten kunnen worden beheerst. Tegelijkertijd is het zaak om de juiste balans te vinden, met de ruimte voor instanties om asielopvang vorm te geven op een manier die past bij de lokale context.

Zo gaven enkele gemeenten aan dat zij bij het COA Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 111 de flexibiliteit missen om, met inachtneming van beleidskaders die de veiligheid op opvanglocaties garanderen, kleine aanpassingen of initiatieven te realiseren die kunnen zorgen voor een betere ver­ binding met de lokale omgeving Het organiseren van activiteiten samen met de buurt kan soms al stuklopen op basale regelingen, zoals inkoopregelingen van het COA. Al met al constateert de Onderzoeksraad dat uitvoeringsorga ni­ saties slechts in beperkte mate over de juiste middelen beschikken om op een efficiënte en doelgerichte manier opvang te realiseren. Gebrek aan de juiste middelen en slagkracht, evenals het ontbreken heldere kaders op bepaalde vlakken, leiden tot risico’s voor het garanderen van veilige opvang voor kinderen. 5.2.3 Gebrek aan gezamenlijke verantwoordelijkheid Bij de realisatie van asielopvang zijn meerdere partijen betrokken die allen hun eigen rol vervullen. Samen zijn deze partijen verant­ woordelijk voor veilige opvang van asielzoekers, inclusief kinderen in gezinnen en alleenstaande kinderen. In sommige gevallen raakt de onderlinge solidariteit uit beeld en sneeuwt het gezamenlijke belang onder, zeker wanneer er beperkt draagvlak is voor de komst van opvanglocaties.

Gezamenlijk belang vooropstellen Gemeenten worden geregeld geconfronteerd met weerstand van een deel van de lokale bevolking tegen de opvang van asiel zoekers. Dat maakt het voor hen lastig om uitvoering te geven aan hun aandeel in de gezamenlijke verantwoordelijkheid. Daarom stellen gemeenten regelmatig eisen aan de opvang die zij faciliteren, zeker wanneer het gaat om tijdelijke noodopvang die snel gerealiseerd moet worden. Een van de meest zichtbare voorbeelden betreft de doelgroepbeperkingen die enkele gemeenten stellen. Zoals beschreven in paragraaf 4.1.1 leiden doel groep beperkingen tot veiligheidstekorten voor kinderen, zoals een groter aantal verhuizingen die consequenties hebben voor hun veiligheid. Doelgroepbeperkingen kunnen ook invloed hebben op de dyna­ miek tussen gemeenten. Wanneer sommige gemeenten voor­ waarden verbinden aan welke asielzoekers zij willen opvangen, heeft dit gevolgen voor andere gemeenten die geen eisen stellen. De evenwichtige verdeling van (bewoners)groepen die het COA nastreeft, raakt door doelgroepbeperkingen uit balans. Gemeenten die geen eisen stellen, zullen flexibeler moeten zijn en relatief meer groepen moeten opvangen die over het algemeen lastiger te plaatsen zijn. Deze dynamiek kwam ook al naar voren bij de implementatie van de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen.

Hoewel er breed draagvlak is voor de Uitvoeringsagenda – alle partijen hebben die in 2024 opnieuw bekrachtigd ­ ontbreken de gedeelde verant woordelijkheid en de onderlinge solidariteit die nodig zijn om er gezamenlijk uitvoering aan te geven. Het openen van de verschillende opvangvormen die de Uitvoeringsagenda schetst, vereist medewerking van alle partijen zodat de baten en lasten kunnen worden verdeeld. Met Ter Apel als schrikbeeld voor ogen zijn gemeenten echter huiverig om bijvoorbeeld een azc met aan meld faciliteiten te openen, terwijl het creëren van meerdere azc’s met aanmeldfaciliteiten er juist voor moet zorgen dat de situatie in Ter Apel kan worden verzacht. Het Rijk versterkt dergelijke terug houdendheid door onvoldoende te voorzien in duidelijke, structurele financiering voor het openen van langdurige opvang locaties (zie ook paragraaf 5.2.1). Het gebrek aan gedeelde verant woordelijk heid en solidariteit maakt het lastig voor gemeenten om zich te committeren aan de Uitvoeringsagenda, terwijl gezamenlijke inspanning de basis vormt voor een succes­ Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 112 volle implementatie. Hierdoor lukt het onvoldoende om via de Uitvoerings agenda structurele, stabiele opvangcapaciteit te realiseren. Daardoor is het niet mogelijk om de afhankelijkheid van onveilige noodopvang te reduceren.

Wanneer het algemeen belang naar de achtergrond verschuift, is er minder ruimte om gezamenlijk te werken aan structurele maatregelen die de aanhoudende schaarste aan opvangplekken kunnen ondervangen, zoals de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen en de Spreidingswet. De uitvoering van dergelijke instrumenten berust immers op een gezamenlijke uitvoering en gedeeld eigenaarschap. Wanneer die ontbreken, is het lastig om de afhankelijkheid van onveilige noodopvang te verminderen. Het Kansenmakersteam van de provincie Utrecht Een goed voorbeeld van een samenwerking tussen verschillende lokale overheden is het zogeheten Kansenmakersteam van de provincie Utrecht. Het Kansenmakersteam is een team dat gemeenten van kennis en expertise voorziet, onder andere bij de realisatie van asielopvang. Het team vormt de schakel tussen gemeenten, de landelijke overheid en uitvoeringsorganisaties, zoals het COA en Nidos. Ook verbindt het team gemeenten aan bijvoorbeeld expertteams en netwerken, zodat van elkaar geleerd kan worden. Door op structurele basis het gesprek te voeren met elkaar, wordt gepoogd om de terughoudendheid van gemeenten om asielopvang te realiseren te verminderen. Het Kansenmakersteam probeert draagvlak te creëren door te luisteren naar de behoeften van zowel de bewoners van de opvang als de gemeente.

Het Kansenmakersteam zet tevens in op kwalitatieve, duurzame opvang binnen de gemeente. Door regionaal samen te werken wordt bijvoorbeeld geprobeerd het aantal verhuizingen van kinderen en het aantal wisselingen van school te reduceren. Het Kansenmakersteam stelt dat het bieden van een gezond leef­ en leerklimaat aan kinderen onderdeel uitmaakt van de (in opdracht van de Provinciale Regietafel) door het Kansenmakersteam Utrecht gehanteerde ‘Utrechtse aanpak’, die gericht is op het zoveel mogelijk normaliseren en lokaal en maatschappelijk inbedden van asielopvang. Betrouwbaarheid Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het creëren van voldoende veilige opvang voor kinderen kan alleen worden bewerkstelligd als verschillende overheden en uitvoeringspartijen op een betrouw bare manier met elkaar samenwerken. Gedreven door de nood zaak om op zeer korte termijn opvang te realiseren, heeft het kabinet noodmaatregelen getroffen die gemeenten dwongen tot het realiseren van opvang. Hoewel deze maatregelen – de zoge naamde ‘aanwijzingen en de inzet van het ruimtelijke ordenings instrumentarium’ ­ in sommige gevallen op korte termijn hebben geleid tot het openen van extra opvang, hebben zij ook schade toegebracht aan de vertrouwenswaardige, interbestuurlijke samenwerking en de gezamenlijke bereidheid om veilige opvang te organiseren.

Wanneer het kabinet in december 2021 aanwijzingen geeft aan drie gemeenten en een regio om per direct opvang te realiseren, grijpt het direct in op lokale besluitvormingsprocessen. Het kabinet ziet zich genoodzaakt om deze maatregel in te zetten, omdat het anders niet kan voldoen aan zijn verplichting om asiel zoekers op te vangen.262 Via de aanwijzingen probeert het kabinet gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de opvang voor asiel zoekers te forceren, maar gemeenten zien het opleggen van de verplichtingen als ‘een aanfluiting’.263 Zo schrijft de gemeente Enschede dat ‘het toe passen van een dergelijke aanwijzing in de toekomst niet zal bijdragen aan goede bestuurlijke verhoudingen’.264 Zeker wanneer blijkt dat er geen juridische basis is voor het geven van aan­ wijzingen, heeft dit een averechts effect op de bereidheid onder gemeenten om opvang te realiseren. 262 Kamerstukken II 2021­22, 19 637, nr. 2806, p. 3. 263 NOS, VNG over aanwijzen asielopvangplekken: ‘Het is een aanfluiting’, 29 december 2021. 264 Brief van de burgemeester van gemeente Enschede aan de Staatssecretaris van Asiel en Migratie, Aanwijzing acute noodopvang asielzoekers, 10 januari 2022.

Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 113 Ook de inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium heeft invloed op de gezamenlijke bereidheid van de verschillende overheden om de onderliggende structurele opvangproblematiek aan te pakken. Wanneer het kabinet gemeenten passeert bij vergunningverlening, kan dit het vertrouwen van zowel het lokale bestuur als de bevolking in de landelijke overheid aantasten. Dit vormt een risico voor de uitvoering van structurele maatregelen (zie paragraaf 5.1.2). Zo wordt binnen het ministerie benoemd dat ‘inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium ‘naar verwachting de relaties met de gemeenten zal verslechteren en mogelijk een negatieve invloed heeft op de gesprekken over een wettelijke taak voor gemeenten’.265 Ook uitten ambtenaren gelijksoortige zorgen over de effecten van deze noodmaatregel op de gezamenlijk implementatie van de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen. Draagvlak realiseren voor asielopvang Om veilige opvang te realiseren is het belangrijk dat gemeenten op lokaal niveau draagvlak voor structurele opvang creëren. Regelmatig klinken er protesten wanneer een gemeente van plan is een opvang voor asielzoekers te openen.

Hoewel de groep die protesteert tegen de komst van asielzoekers niet representatief is voor de gehele (lokale) bevolking,266 zorgden protesten er meermaals voor dat de opening van een opvanglocatie werd uitgesteld of zelfs volledig afgeblazen.267 Het feit dat gemeenten geconfronteerd kunnen worden met weerstand tegen plannen om een opvangcentrum te openen, kan bij hen voor 265 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Besluit op een Woo-verzoek over (voormalig) hotel ‘t Elshuys, 6 juli 2023, https://www.rijksoverheid.nl/ documenten/woo­besluiten/2023/07/06/besluit­op­een­woo­verzoek­over­voormalig­hotel­t­elshuys. 266 SCP, Migratie als spiegel van maatschappijbeelden. Een onderzoek naar opvattingen in de bevolking over migratie, nationale identiteit, samenleving en politiek, maart 2025. 267 EenVandaag, Afgelopen maanden gingen zeker 3000 azc-plekken toch niet door, vaak na protesten: ‘Gemeenten komen zo tegenover inwoners te staan’, 11 april 2025. 268 COA, Stand van de uitvoering 2024, juni 2025. 269 COA, Stand van de uitvoering 2024, juni 2025. 270 Zie bijvoorbeeld: Aanhangsel Handelingen II 2025­26, nr. 2025Z15749. terughoudendheid zorgen. Om aan de weerstand onder een deel van de lokale bevolking tegemoet te komen, kiezen gemeenten soms niet voor langdurige en structurele opvang maar voor (onveilige) noodopvang.

Paradoxaal genoeg kan tijdelijke noodopvang, die in sommige gevallen wordt ingezet bij gebrek aan draagvlak voor structurele opvang, er juist voor zorgen dat de weerstand tegen de komst van asielopvang telkens opnieuw blijft oplaaien. Door het constant openen en sluiten van tijdelijke noodopvang moet die weerstand telkens opnieuw worden overwonnen, terwijl er weinig tijd beschikbaar is om te wennen aan een nieuwe situatie. Bij tijdelijke noodopvang is slechts beperkt ruimte om te zorgen voor goede faciliteiten en lokale inbedding, terwijl zowel COA­bewoners als omwonenden daarvan zouden profiteren.268 Bovendien is noodopvang ruim dubbel zo duur als reguliere opvang.269 Deze hoge kosten leiden geregeld tot verontwaardiging in de samenleving en in de Kamer.270 Het gebrek aan steun voor langdurige, structurele opvang zorgt er niet alleen voor dat de afhankelijkheid van noodopvang slechts beperkt kan worden afgebouwd. Terugtrekkende bewegingen van gemeenten tornen ook aan de gedeelde verantwoordelijkheid van betrokken overheden om gezamenlijk volwassen asielzoekers en kinderen te voorzien van veilige opvang. Zorgen voor breed gedragen beleid is niet alleen de verantwoordelijkheid van Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 114 gemeenten, maar van alle overheden tezamen.

Wanneer het kabinet niet openlijk steun uitspreekt voor de realisatie van asielopvang in gemeenten waar weerstand is tegen deze opvang, voelen gemeenten zich door het kabinet in de steek gelaten en krijgen zij het idee dat ze er alleen voor staan. 271 271 NOS, Gemeenten voelen zich bij besluiten over azc’s in de steek gelaten door Den Haag´, 27 november 2025. 272 De Stentor, Bewoners protesteren tegen noodopvang Lemelerveld: ‘Kwetsbare groepen passen niet op die postzegel’, 12 maart 2024. 273 De Stentor, Onrust over asielopvang maakt in Lemelerveld plaats voor groeiende waardering: ‘Ze zijn zó aardig voor ons’, 28 september 2024. 274 Gemeente Dalfsen, Asielzoekerscentrum Engellandweg, https://www.dalfsen.nl/asielzoekerscentrum­engellandweg/1 [laatst geraadpleegd op 26 maart 2026]. Werken aan draagvlak in de gemeente Dalfsen Wanneer de gemeente Dalfsen begin 2024 op zoek is naar een locatie om tijdelijke gemeentelijke opvang te realiseren, valt het oog op een locatie in Lemelerveld. Net als bij de realisatie van eerdere opvanglocaties in de gemeente stelt de gemeente haar inwoners op de hoogte en nodigt hen uit voor een informatiebijeenkomst. Al snel laait er protest op.272 Verschillende bewoners vinden de locatie, die op honderd meter van een basisschool ligt, niet geschikt.

Binnen een paar dagen wordt 1200 keer een petitie ondertekend met het verzoek een andere locatie te zoeken. De gemeente gaat in gesprek met de bewoners, neemt bewoners mee in de exacte plannen en doet enkele aanpassingen, onder andere aan de toegangsweg. Ondanks de weerstand zet de gemeente door. Voor de realisatie van de locatie doet de gemeente een beroep op lokale ondernemers. Na de opening van de opvang neemt de weerstand snel af en blijft overlast uit.273 Wanneer de gemeente op zoek gaat naar een duurzaam alternatief voor deze tijdelijke opvang, zet de gemeente vroegtijdig in op een goede samenwerking met lokale organisaties en inwoners.274 De verschillende partijen maken gezamenlijk een overzicht van wensen en eisen voor de toekomstige locatie en een shortlist van mogelijke locaties. De gemeente weegt vervolgens de verschillende facetten tegen elkaar af en neemt op basis daarvan een besluit. Voordat dit besluit openbaar wordt gemaakt, gaan de wethouders langs bij alle direct omwonenden om hen op de hoogte te stellen en het besluit toe te lichten. De omwonenden wordt gevraagd om samen met het COA en de gemeenten na te denken over de inrichting van het terrein, en op basis daarvan wordt onder andere gekozen voor lagere woongebouwen en een geluidswal met beplanting.

Hoewel enkele bewoners bezwaar aantekenen tegen de komst van de opvanglocatie, lukt het de gemeente Dalfsen om binnen enkele maanden een geheel nieuwe opvanglocatie te realiseren en asielzoekers die elders in de gemeente verblijven te verplaatsen naar deze nieuwe locatie. De opening vindt plaats zonder grote problemen en grootschalige protesten blijven uit. Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 115 De Onderzoeksraad constateert dat de onderlinge solidariteit tussen de verschillende overheden onder druk staat, waardoor partijen niet altijd gezamenlijk opereren vanuit het algemeen belang van veilige opvang voor kinderen. Dit belemmert de partijen om zich gezamenlijk in te spannen om de veiligheids­ tekorten voor kinderen in de noodopvang te verhelpen. 5.2.4 Beperkt signaleren van en reageren op veiligheidstekorten In de uitvoering worden het COA en gemeenten geregeld geconfronteerd met obstakels die veiligheidsrisico’s voor kinderen met zich meebrengen. Hoewel veel professionals in het veld vaak ad hoc reageren en improviseren om onveilige situaties op een locatie weg te nemen (zie ook paragraaf 4.1.5), zorgen dergelijke aanpassingen meestal niet voor structurele verbeteringen.

Het tijdig signaleren van deze tekorten en het inbouwen van ruimte om te kunnen anticiperen op dergelijke situaties zijn van belang om de risico's in de noodopvang beter te beheersen en veiligheidstekorten zo veel mogelijk te verminderen. Tijdig signaleren Eerder constateerden we dat er beperkt zicht is op de kwaliteit en veiligheid van (nood)opvanglocaties en op faciliteiten zoals onderwijs en zorg (zie paragraaf 4.1.2). Dit gebrek aan informatie belemmert uitvoerende partijen om veiligheidstekorten structureel aan te pakken. Niet alleen ontstaat hierdoor het risico dat problemen pas laat worden gesignaleerd of onderschat, ook is het lastiger om de achterliggende factoren te achterhalen en te kunnen duiden op welke vlakken aanpassingen noodzakelijk zijn. Doordat bijvoorbeeld het COA of het ministerie geen zicht 275 Besluit van de Minister van Justitie en Veiligheid, Staatscourant. 5 juli 2022, nr. 17918. 276 Rijksorganisatie voor Ontwikkeling, Digitalisering en Innovatie, Opvang regelen is contacten leggen en onderhouden, en gemeenten ontzorgen, 26 juni 2023. heeft op de gemeentelijke opvang, is niet duidelijk of bepaalde veiligheidsrisico’s specifiek zijn voor opvang die geëxploiteerd wordt door gemeenten, en of algemene aanpassingen ten behoeve van de kwaliteit en veiligheid ook de situatie op gemeentelijke locaties zal verbeteren.

Om veiligheidsrisico’s te kunnen beheersen is het nodig vroegtijdig knelpunten te signaleren. Sinds een aantal jaren investeert de Rijksoverheid in ambtenaren met een brugfunctie die signalen uit het veld tijdig kunnen oppikken. Naar aanleiding van de komst van Oekraïense vluchtelingen naar Nederland werken bij het ministerie van JenV verschillende ambtenaren die signalen over deze groep uit het veld oppikken.275 Omdat bleek dat deze ambtenaren tijdig knelpunten kunnen signaleren, werd deze werkwijze breder uitgerold.276 Inmiddels zijn ambtenaren met een dergelijke brugfunctie actief binnen het gehele asieldomein. Ook het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft al een paar jaar regiocoördinatoren in dienst die tijdig knelpunten kunnen signaleren. Reageren op signalen uit het veld De infrastructuur voor het tijdig signaleren van signalen is in de loop der jaren verbeterd, maar de ruimte om verbeteringen door te voeren naar aanleiding van de opgepikte signalen is beperkt. Uit gesprekken met de Onderzoeksraad blijkt dat het voor ambtenaren van het ministerie vaak lastig is om signalen uit de praktijk om te zetten in acties die de situatie verbeteren.

Ambtenaren met een signalerende brugfunctie tussen het ministerie en gemeenten stellen dat zij niet altijd juist, volledig en tijdig door het ministerie worden geïnformeerd over bijvoorbeeld Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 116 financiële regelingen en besluiten rondom tijdelijke en duurzame gemeentelijke opvang. Hierdoor kunnen zij op hun beurt gemeenten niet voorzien van de informatie die nodig is om op een veilige manier opvang te realiseren. Ook stellen ambtenaren dat binnen het ministerie overleggen over signalen uit het veld en de te volgen strategie niet structureel plaatsvinden. Signalen over veiligheidstekorten voor kinderen in de noodopvang kwamen de afgelopen jaren niet alleen van ambtenaren met een ‘signalerende brugfunctie’, maar ook van toezichthouders en andere (externe) organisaties.277 Door de aanhoudende druk op de opvangcapaciteit in de asielketen en de beperkte ruimte voor verbetering slagen het ministerie van A&M en het COA er niet in om concrete opvolging te geven aan deze signalen. De vele signalen hebben er tot nu toe niet toe geleid dat het ministerie pas op de plaats maakt en aanstuurt op structurele maatregelen om de situatie voor kinderen te verbeteren.278 De focus van het ministerie blijft gericht op de maatregelen die moeten leiden tot een grotere (flexibele) opvangcapaciteit.

Deze komen echter niet van de grond, zoals in paragraaf 5.1 is toegelicht. Veiligheidstekorten voor kinderen in de noodopvang blijven daardoor voortbestaan. De beperkte ruimte om opvolging te geven aan signalen blijkt ook uit de reactie op de uitspraak van de rechter in de zaak van VluchtelingenWerk tegen de Staat en het COA279 (zie ook paragraaf 2.2.3). In navolging van de uitspraak van het 277 Zie bijvoorbeeld: Inspectie Justitie en veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg & Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022; Kinderombudsman en Nationale ombudsman, De crisis voorbij. Naar een menswaardige opvang van asielzoekers vanuit mensen- en kinderrechtelijk perspectief, 27 juni 2023; VluchtelingenWerk Nederland, Derde quickscan (crisis)noodopvang asielzoekers, oktober 2022. 278 De minister van Asiel en Migratie heeft wel toezeggingen gedaan om enkele specifieke locaties met slechte leefomstandigheden voor kinderen aan te pakken dan wel te sluiten (bron: Minister van Asiel en Migratie, Beslisnota bij Kamerbrief over kinderen in de asielopvang, 30 september 2025). 279 Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022. ECLI:NL:GHDHA:2022:2429. 280 Zie PvE Noodopvang versie maart 2023.

Gerechtshof Den Haag in 2022 waaruit volgt dat de kwaliteit van de noodopvang gebrekkig is, paste het COA het Programma van Eisen (PvE) voor de Noodopvang aan.280 In het aangepaste PvE staat dat kinderen binnen drie maanden na aanvraag van asiel onderwijs moeten krijgen en dat minderjarigen in de noodopvang een veilige binnenspeelruimte en buitenspeelvoorzieningen moet worden geboden. In paragraaf 4.1.3 concludeerden we dat de bestaande normen en kaders te vrijblijvend zijn om de veiligheid van kinderen in de noodopvang te borgen. Zeker wanneer de nood hoog is, wijken betrokken partijen regelmatig af van deze kaders. De Onderzoeksraad constateert dat er beperkt ruimte is voor het oppakken van en reageren op signalen over onveiligheden waaraan kinderen in de noodopvang worden blootgesteld. Zolang deze ruimte er niet is, is het niet goed mogelijk om de veiligheidstekorten voor kinderen te reduceren. Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 117 Deelconclusie Verschillende bestuurlijke aspecten staan een effectieve aanpak van de aanhoudende veiligheidstekorten voor kinderen in de noodopvang in de weg. Er is slechts beperkt sprake van robuust bestuur dat bij wisselende omstandigheden veilige opvang voor kinderen kan garanderen.

Wanneer de druk op de opvang toeneemt en het aantal veilige plekken schaars is, wordt voornamelijk ingezet op noodmaatregelen die op korte termijn effect kunnen sorteren, terwijl structurele maatregelen slechts beperkt van de grond komen. Hierdoor blijft de onderliggende problematiek voortbestaan en kunnen de veiligheidstekorten voor kinderen niet worden gereduceerd. Daarnaast is er een gebrek aan adequate equipering van uitvoeringsorganisaties. Bestaande financiële beperkingen, beperkte slagkracht en onduidelijke kaders belemmeren uitvoeringspartijen regelmatig in het naar behoren uitvoeren van hun opdracht. Het lukt verschillende overheden ook niet altijd om zich gezamenlijk in te spannen om veilige opvang te realiseren. De structurele maatregelen om de aanhoudende veiligheidstekorten weg te nemen kunnen de problematiek alleen oplossen als individuele belangen van bijvoorbeeld gemeenten niet prevaleren boven het gemeenschappelijke doel en wanneer er breed draagvlak is. Ook is er bij het ministerie van A&M slechts beperkte ruimte om uitvoerende partijen te voorzien van de benodigde informatie over veilige opvang en om de signalen over de onveilige situatie voor kinderen in de noodopvang om te zetten in maatregelen waarmee de veiligheidsrisico’s voor kinderen in de opvang structureel beter beheerst zouden kunnen worden.

Kinderen in nood, september 2026 | H6 Conclusies 118 Conclusies Noodopvang is een structureel onderdeel van het asielopvangsysteem Het opvangsysteem staat sinds 2018 onder druk door een schaarste aan opvangplekken. De afgelopen jaren is nood­ opvang verworden tot een structureel onderdeel van het asiel­ opvang systeem, ondanks het feit dat dat noodopvang bedoeld is als crisismaatregel om kortdurend, en slechts in tijden van crisis, als laatste redmiddel toegepast te worden. Het aandeel noodopvanglocaties ten opzichte van reguliere opvangcentra is de afgelopen jaren fors toegenomen, noodopvanglocaties blijven langer open dan voorzien, én ze worden ingezet voor langdurig verblijf. Van de 6.900 kinderen die op 1 juli 2025 in de noodopvang verbleven, leefden 5.200 kinderen al langer dan één jaar op één of meerdere noodopvanglocaties. Kinderen worden in de noodopvang langdurig blootgesteld aan een opeenstapeling van veiligheidstekorten Het permanent inzetten van noodopvang creëert onveiligheid voor kinderen die sterk afhankelijk zijn van de overheid voor hun welzijn en veiligheid. De noodopvang vormt een leefomgeving die kinderen blootstelt aan verschillende mentale en fysieke onveiligheden: „ Huisvesting: Noodopvang biedt vaak geen veilige en kind­ vriendelijke fysieke leefomgeving.

„ Privacy en autonomie: De combinatie van continue nabijheid van anderen, gebrek aan persoonlijke ruimte en beperkte autonomie leidt bij kinderen structureel tot gevoelens van stress, machteloosheid en tot voortdurende alertheid. „ Sociale omgeving: Kinderen in de noodopvang verblijven in sociaal onveilige omstandigheden, waarin zij regelmatig blootgesteld worden aan fysiek en seksueel geweld (inclusief grensoverschrijdend gedrag en misbruik) in hun directe leefomgeving. „ Persoonlijke ontwikkeling: Door de langdurige inzet van nood­ opvang en de verhuizingen die noodgedwongen plaatsvinden wordt de toegang tot het onderwijs van kinderen in nood­ opvang locaties niet gewaarborgd. „ Medische zorg: Bij het plaatsen van (medisch) kwetsbare kinderen wordt regelmatig geen rekening gehouden met specifieke opvangbehoeften. Leefomstandigheden en frequente verhuis bewegingen ondermijnen de continuïteit van opgestarte medische zorg. Daarnaast vergroten de slechte leef omstandig heden, de lange verblijfsduur en de druk op betrokken zorgprofessionals het risico op gezondheidsschade. „ Stabiliteit: De inzet van noodopvang creëert situaties waarin kinderen veel moeten verhuizen, waardoor zij geen vastigheid hebben en geen toekomstperspectief, wat negatieve gevolgen heeft voor de door hen ervaren stabiliteit en houvast.

6 Kinderen in nood, september 2026 | H6 Conclusies 119 Kinderen krijgen structureel en voor langere periodes te maken met deze veiligheidstekorten. De aanwezige veiligheidstekorten stapelen zich op en versterken elkaar over en weer. Hierdoor lopen kinderen risico op fysieke en/of mentale schade, zowel op de korte als de lange termijn. Door de structurele inzet van noodopvang als opvangvorm waar kinderen langdurig verblijven, is de overheid niet in staat om de veiligheid van kinderen te garanderen. Partijen behandelen een structureel probleem als een tijdelijke crisis De partijen betrokken bij het regelen van opvangplekken (het Ministerie van Asiel en Migratie (A&M), het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), het COA en de gemeenten) zetten langdurig en structureel noodopvang in om een structureel opvangprobleem in de asielketen op te lossen. Zij handelen vanuit een crisislogica, die zich kenmerkt door de gevoelde urgentie om acuut opvangplekken te realiseren, acceptatie van ondermaatse omstandigheden omdat deze slechts tijdelijk zouden zijn, en het handelen van partijen alsof het realiseren van meer plekken niet samengaat met het borgen van de kwaliteit ervan. Betrokken partijen handelen alsof het tekort aan plekken in de asielopvang een plotseling ontstane, tijdelijke crisis betreft.

Het tekort aan opvangplekken is echter geen plotselinge crisisgebeurtenis, maar een langdurig, terugkerend en daarmee voorzienbaar probleem dat om robuust bestuur met bijbehorende structurele maatregelen vraagt. De Onderzoeksraad ziet dat betrokken partijen zich met grote toewijding blijven inzetten om te voorkomen dat mensen op het gras moeten slapen en om de opvang zo leefbaar mogelijk te maken. De voortdurende afhankelijkheid van noodopvang maakt dat het COA en gemeenten hun taak moeten vervullen met schaarse middelen en steeds verslechterende leef omstandig­ heden voor bewoners op locaties moeten accepteren. Daarnaast vraagt het constant openen en sluiten van opvanglocaties een enorme inspanning. Deze werkwijze creëert een inefficiënte inzet van zowel financiële middelen als personeel. Zo gaan gedane investeringen in panden verloren en wordt afbreuk gedaan aan waardevolle samenwerkingsverbanden wanneer tijdelijke opvanglocaties weer worden afgebouwd. Concessies ten aanzien van de veiligheid worden genormaliseerd Gevolg van dit handelen vanuit een crisislogica is dat kinderen in een onveilige omgeving van noodopvang opgroeien. De betrokken partijen doen bij het realiseren van noodopvang tijdelijk beoogde concessies op het gebied van veiligheid en laten bestaande normen en kaders voor asielopvang los. Hierdoor worden ondermaatse leefomstandigheden geaccepteerd.

Ook als locaties langer open moeten blijven dan gepland, is er weinig ruimte voor structurele verbetering op noodopvanglocaties. Verder accepteren partijen dat onderwijs voor kinderen in de nood opvang niet altijd aan de geldende maatstaven voldoet. Omdat het tekort aan opvangplekken aanhoudt, worden steeds opnieuw concessies gedaan. Met het verstrijken van de tijd worden die door alle betrokken partijen genormaliseerd, en krijgen zij een structureel karakter. Inmiddels is het normaal geworden dat een grote groep kinderen jarenlang op onveilige noodlocaties verblijft. Kinderen in nood, september 2026 | H6 Conclusies 120 De crisisaanpak staat structurele oplossingen in de weg Om de ervaren crisis te beteugelen, heeft de Rijksoverheid nood­ maatregelen getroffen zoals het dwingen van gemeenten om op korte termijn noodopvangplekken te realiseren, en het instellen van de Nationale crisisstructuur. Deze maatregelen speelden weliswaar in op de gevolgen van de structurele opvang­ problematiek, maar zij droegen niet bij aan een oplossing van het onderliggende probleem. In veel gevallen bestendigen de getroffen maatregelen de opvatting dat sprake zou zijn van een plotselinge crisis en leiden de gekozen maatregelen juist tot verdere onveiligheden.

Zo ziet de Onderzoeksraad dat de ruimte voor verbetering van kwaliteit door het ministerie van JenV281, het COA en gemeenten in beperkte mate wordt gecreëerd en benut, omdat ze handelen alsof de kwaliteit van opvangplaatsen niet samengaat met de kwantiteit van bedden. De maatregelen die de overheid heeft getroffen, richten zich met name op de capaciteitsproblemen en het snel realiseren van een groter aantal opvangplekken. Dit gaat ten koste van de aandacht voor kwaliteit en daarmee de veiligheid van opvanglocaties. Concrete opvolging van signalen van ambtenaren van het ministerie van JenV282, inspectiediensten en andere organisaties zoals de Kinderombudsman over de kwaliteit van noodopvang en de veiligheid van kinderen is er niet. Deze signalen worden niet structureel geagendeerd en leiden zodoende niet tot afdoende aanpassingen in beleid en uitvoering. Op die manier blijft het systeem gericht op crisisbeheersing, in plaats van op het realiseren van een robuuste bestuurlijke aanpak die zorgt voor structurele oplossingen. 281 In de periode van 2 juli 2024 ­ 23 februari 2026 betrof dit het ministerie van A&M. 282 In de periode van 2 juli 2024 ­ 23 februari 2026 betrof dit het ministerie van A&M.

Randvoorwaarden voor veilige noodopvang van kinderen ontbreken De Onderzoeksraad constateert dat de randvoorwaarden voor het realiseren van veilige noodopvang voor kinderen ontbreken, waardoor de geconstateerde veiligheidstekorten blijven voortduren. Vanwege een gebrek aan stabiele financiering is het voor het COA niet goed mogelijk om zelfstandig en op duurzame wijze afspraken te maken met gemeenten over de realisatie van structurele opvangplekken. Hierdoor blijft het systeem afhankelijk van tijdelijke, kortdurend bedoelde, onveilige en relatief dure noodopvang. Daarnaast verstrekte het ministerie van A&M onvoldoende informatie aan uitvoerende partijen zoals gemeenten over de realisatie van veilige en duurzame (nood) opvang. Het toezicht op tijdelijke gemeentelijke opvanglocaties is onvoldoende helder en (direct) toezicht ontbreekt, waardoor op deze locaties onveiligheden onopgemerkt kunnen voortbestaan. Ook is er onvoldoende beleidsmatige aandacht voor kinderen en onvoldoende cijfermatig en kwalitatief zicht op hun situatie in de noodopvang. De huidige normen en kaders voor noodopvang zijn slechts beperkt richtinggevend en kunnen niet voorkomen dat zich binnen de noodopvang veiligheidsrisico’s voor kinderen voordoen.

Gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt ondermijnd Het realiseren van veilige noodopvang voor kinderen is een taak waar de betrokken overheidspartijen gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn. Zij moeten zich ervan bewust zijn dat de realisatie van veilige opvang van kinderen plaatsvindt binnen een complex en dynamisch opvangstelsel, waarbinnen handelingen van de Kinderen in nood, september 2026 | H6 Conclusies 121 ene partij verregaande consequenties kunnen hebben voor de andere. Hier handelen partijen niet altijd naar. Zo leiden doelgroepbeperkingen die gemeenten hanteren tot spanningen en onveiligheden op locaties binnen andere gemeenten. Ook worden bestuurlijke keuzes gemaakt, zoals het weer ter discussie stellen van de invoering en de handhaving van de Spreidingswet, die niet in het belang zijn van de gezamenlijke opdracht om te zorgen voor een veilige opvang van kinderen. Hierdoor wordt het draagvlak voor een structurele oplossing van de onderliggende opvangproblematiek ondermijnd, en dit past dus niet bij de gezamenlijke opdracht van overheidspartijen om voor veilige opvang voor kinderen te zorgen. Het is van belang dat alle betrokken overheidspartijen zich verantwoordelijk achten voor zowel de kwantiteit als de kwaliteit van opvang. Een te nauwe focus op één van deze twee aspecten leidt binnen de gegeven omstandigheden tot het voortduren van veiligheidstekorten.