3.2 Onderzoeksraad voor Veiligheid_Rapport 'Kinderen in nood'

Hoewel het in eerste instantie ging om tijdelijk overleven tot er een plekje in een regulier asielzoekerscentrum (azc) beschikbaar zou zijn, is er nu sprake van langdurig opgroeien in omstandigheden die hier niet voor zijn bedoeld en er niet voor zijn ingericht. Ook minder acute, sluimerende veiligheidsrisico’s wegen door in het dagelijks leven, wanneer kinderen maanden tot zelfs jaren doorbrengen in structureel onveilige omstandigheden. Grote verschillen tussen locaties – recht op gelijke behandeling De Onderzoeksraad constateert dat de leefomstandigheden op verschillende noodopvanglocaties sterk kunnen verschillen. Sommige locaties bieden goede voorzieningen en directe toegang tot onderwijs of medische zorg, terwijl andere locaties dat niet kunnen garanderen. Op sommige locaties is vooral het gebrek aan privacy en de kwaliteit van de huisvesting een probleem, terwijl op andere locaties de dreiging van fysiek of seksueel geweld een hogere tol eist in het dagelijks leven van kinderen.

Kinderen in nood, september 2026 | H3 De veiligheidsrisico's voor kinderen in de noodopvang 87 De variatie in leefomstandigheden tussen noodopvanglocaties wordt bevestigd in andere onderzoeken.175 Zo constateren de inspecties dat ‘ondanks een aantal verbeteringen en de variatie in kwaliteit van noodopvanglocaties – de veiligheid en het welzijn van kinderen in de noodopvang nog steeds onvoldoende zijn gewaarborgd.’176 Ook hebben de inspecties ‘zorgen dat tot dusver genomen maatregelen onvoldoende waarborgen dat de afhankelijkheid van noodopvang wordt afgebouwd’.177 Door de grote verschillen tussen locaties wordt het noodopvang­ stelsel gekenmerkt door willekeur.178 Het waarborgen van funda­ mentele kinderrechten wordt hierdoor eerder arbitrair dan een geldende norm. Dit staat haaks op de universaliteit van kinder­ en mensenrechten.179 Hoewel alle kinderen recht hebben op een opvangomgeving waarin hun veiligheid, ontwikkeling en welzijn op een gelijkwaardige manier wordt gewaarborgd, creëert de 175 Kamerstukken II 2025­26, 19 637, nr. 3474. Zie ook: VluchtelingenWerk Nederland, Gevlucht en vergeten? Onderzoek naar leefomstandigheden op (crisis)noodopvanglocaties voor asielzoekers in Nederland, januari 2024; European Council on Refugees and Exiles (ECRE). AIDA Country Report on the Netherlands – Update on 2024. Asylum Information Database, 2024.

176 Inspectie van Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs, Brief ‘Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk’, 17 juli 2025, p.2. 177 Inspectie van Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs, Brief ‘Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk’, 17 juli 2025, p.4. 178 Zie ook VluchtelingenWerk Nederland. Gevlucht en vergeten? Onderzoek naar leefomstandigheden op (crisis)noodopvanglocaties voor asielzoekers in Nederland, januari 2024, p. 27. 179 Zie ook: Kinderombudsman en Nationale ombudsman, De crisis voorbij. Naar een menswaardige opvang van asielzoekers vanuit mensenrechten en kinderrechtelijk perspectief, 27 juni 2023, p. 43. inzet van noodopvang een situatie waarin kinderen voor de naleving van hun rechten afhankelijk worden van secundaire omstandigheden, zoals de opvang waar ze op dat moment worden geplaatst. Voor een grote groep kinderen geldt dat hun ontwikkelingskansen hen langdurig worden ontnomen. Een duidelijk voorbeeld is de situatie van de groep alleenstaande kinderen die geen toegang tot regulier onderwijs had. Hierdoor liepen de kinderen het risico dat zij hun diploma niet zouden halen, en werden hun kansen in het leven ernstig beperkt.

De bestaande ongelijkheid en willekeur wordt verder versterkt door de structurele tijdelijkheid van de noodopvang. Het zijn locaties, oorspronkelijk bedoeld voor tijdelijk verblijf, die onveilig zijn en toch jarenlang worden ingezet als reguliere opvang, waardoor kinderen jarenlang in zeer slechte omstandigheden verblijven. Conclusie De Onderzoeksraad concludeert dat kinderen in de noodopvang structureel te maken hebben met verschillende gradaties van fysieke en mentale veiligheidstekorten. De aanwezige veiligheidstekorten stapelen zich op en versterken elkaar over en weer. Kinderen worden langdurig aan veiligheidstekorten blootgesteld. Hierdoor lopen kinderen risico op fysieke en/of mentale schade, zowel op de korte als de lange termijn. Door de structurele inzet van noodopvang als opvangvorm waar kinderen langdurig verblijven, is de overheid onvoldoende in staat om de veiligheid van kinderen te garanderen. Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 88 Analyse structurele inzet van noodopvang In de voorafgaande hoofdstukken is uiteengezet hoe kinderen die opgroeien in de asielnoodopvang structureel geconfronteerd worden met veiligheidstekorten.

Juist de opeenstapeling van deze veiligheidstekorten, bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting, autonomie en persoonlijke ontwikkeling, maakt het langdurige verblijf in de noodopvang onveilig voor kinderen. Hoewel betrokken partijen zoals het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), Nidos en gemeenten zich al jarenlang inzetten voor een goede opvang van kinderen die asiel hebben aangevraagd, is er nog geen sprake van structurele verbetering van de situatie van kinderen in noodopvanglocaties. In dit hoofdstuk bespreken we waardoor de geconstateerde veiligheidstekorten voor kinderen in de noodopvang bestaan. Deze veiligheidstekorten zijn niet incidenteel; ze komen voort uit een opvangsysteem dat al jaren onder druk staat door de grote schaarste aan opvangplekken. Daarom zijn de betrokken overheden en het COA genoodzaakt om langdurig onveilige nood opvang in te zetten. In paragraaf 4.1 worden de systemische tekorten besproken. Op basis van de analyse van de systemische 180 Met ‘systemische tekorten’ refereert de Onderzoeksraad aan tekortkomingen die voortkomen uit de manier waarop het systeem als geheel is ingericht en functioneert. Op basis van een systeemanalyse zijn verschillende factoren geïdentificeerd die bijdragen aan de inzet van onveilige noodopvang voor kinderen.

Deze analyse beschouwt het asielopvangstelsel als een dynamisch en complex geheel, waarin structurele knelpunten leiden tot langdurig gebruik van noodopvang en de daarmee samenhangende onveiligheid. De methode van systemische analyse is verder uitgewerkt in Bijlage A ­ Onderzoeksverantwoording. tekorten constateert de Onderzoeksraad voor Veiligheid dat de betrokken overheden handelen alsof de problemen met de opvang capaciteit in de asielketen een voortdurende crisis betreffen. In paragraaf 4.2 wordt besproken hoe crisislogica het opvang stelsel langdurig in zijn greep houdt. 4.1 Systemische tekorten De Onderzoeksraad constateert dat er verschillende systemische tekorten180 bestaan, die ertoe leiden dat kinderen worden opge­ vangen op onveilige noodopvanglocaties. Zo doen uitvoerende partijen concessies op het gebied van veiligheid onder druk van de schaarste aan opvangplekken. Daarnaast ontbreekt zicht op de veiligheids situatie op opvanglocaties, worden normen en kaders los gelaten, is er in de beleidsvorming maar beperkt aan dacht voor de veiligheid van kinderen en is er weinig ruimte voor structurele verbetering. Deze systemische tekorten worden hieronder uitgewerkt.

4 Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 89 4.1.1 Acceptatie van concessies op het gebied van veiligheid Concessies op tijdelijke basis Al jaren is de schaarste aan geschikte opvangplekken groot. Uit gesprekken die de Onderzoeksraad voerde, blijkt dat de sterke focus op en de prioritering van het aantal bedden een uitwerking heeft op veel beslissingen van het ministerie en het COA. Omdat de mogelijkheden om opvangplekken te creëren vaak beperkt zijn, geven geïnterviewden aan dat zij vaak het gevoel hebben dat ze een keuze moeten maken tussen ‘geen opvang of slechte opvang’. De medewerkers van het Ministerie van Asiel en Migratie en het COA die de Onderzoeksraad sprak, zien het accepteren van opvangplekken van lagere kwaliteit als een noodzakelijk middel om te zorgen dat mensen niet buiten hoeven te slapen, zoals gebeurde in de zomer van 2022. Dat is iets wat de betrokken overheidsorganisaties koste wat kost willen voorkomen. Bij het openen van noodopvanglocaties handelen betrokken partijen vaak vanuit de noodzaak om op zeer korte termijn bedden te creëren. Opvanglocaties die niet voldoen aan alle normen en kaders van het COA (zie ook paragraaf 4.1.3), gaan onder druk toch open, om tijdelijk te zorgen voor extra onderdak.

Locatiemanagers vertellen de Onderzoeksraad dat zij bij het openen van nieuwe opvang steeds vaker genoegen moeten nemen met lagere standaarden die de leefbaarheid van bewoners onder druk zetten. Het idee dat een noodopvanglocatie slechts een korte periode wordt ingezet en bedoeld is om mensen voor een beperkte tijd op te vangen, verantwoordt voor partijen (zoals het COA, het Ministerie van Asiel en Migratie en gemeenten) het gegeven dat – ‘tijdelijk’ ­ wordt afgeweken van bestaande wet­ en regelgeving. 181 COA, Een COA­locatie openen, https://www.coa.nl/nl/een­coa­locatie­openen [laatst geraadpleegd 16 april 2026]. Een voorbeeld hiervan gaat over een hotel dat mogelijk zou worden ingezet voor de opvang van alleenstaande kinderen. Het COA beoordeelde de noodopvanglocatie aanvankelijk als ongeschikt, onder meer vanwege het ontbreken van gemeen­ schappelijke binnen­ en buitenruimtes. Ondanks deze negatieve beoordeling voelde het COA zich genoodzaakt om het hotel een week later toch opeens te openen als nood opvanglocatie voor tachtig kinderen, vanwege een dringend tekort aan opvang plekken voor alleenstaande kinderen. Het COA moest daardoor akkoord gaan met het openen van een locatie waar gemeenschappelijke ruimtes (binnen én buiten) ontbraken.

Bovendien voelde het COA zich gedwongen om akkoord te gaan met het feit dat er geen toegang tot onderwijs zou zijn voor deze groep kinderen. De gemeente stelde vanwege het lerarentekort niet in staat te zijn om onderwijs te kunnen regelen voor deze doelgroep, wat in strijd is met zijn recht op onderwijs. Om noodopvang te kunnen realiseren, moet het COA geregeld tegemoetkomen aan eisen die gemeenten stellen. Gemeenten worden regelmatig geconfronteerd met weerstand onder inwoners. Om daaraan tegemoet te komen, stellen zij soms voorwaarden aan de doelgroepen die ze wel of niet willen opvangen binnen de gemeentegrenzen. Vaak komen deze doelgroepbeperkingen erop neer dat gemeenten wel gezinnen met kinderen willen onderbrengen, maar geen alleenstaande mannen. Vanwege de grote schaarste aan opvangplekken ziet het COA zich genoodzaakt om met dergelijke beperkingen akkoord te gaan. Het COA geeft echter de voorkeur aan een ‘evenwichtige samenstelling met verschillende doelgroepen’ op locaties, omdat dit de leefbaarheid ten goede komt.181 Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 90 Doelgroepbeperkingen182 leiden onbedoeld tot verschillende veilig heidsrisico’s voor kinderen.

Niet alleen worden kinderen in gezinnen hierdoor vaker in noodopvanglocaties geplaatst waar hun veilig heid onvoldoende gewaarborgd wordt (zoals op schepen of in hallen met schotten). Ook moeten ze door het tijdelijke karakter van de noodopvang vaker verhuizen dan wanneer zij in een regulier asiel zoekerscentrum geplaatst zouden zijn. Daarnaast maken de beperkingen het opvangsysteem bovendien minder flexibel.183 Bij plaatsing kan het COA minder goed rekening houden met bijvoorbeeld medische aandachtsgebieden, de nabijheid van familie leden van bewoners, of andere belangen van kinderen. Uit interviews die de Onderzoeksraad hield, blijkt dat het Ministerie van Asiel en Migratie en het COA niet kunnen aangeven welke concessies in welke situatie – en voor welke termijn ­ acceptabel zijn en waar de ondergrens van het acceptabele ligt. Omdat beslissingen tot stand komen op basis van een urgent tekort aan opvangplekken worden concessies gedaan buiten de bestaande kaders, die afhankelijk zijn van individuele afwegingen (zie ook paragraaf 4.1.3). Uit deze interviews blijkt bovendien dat niemand bij het ministerie of bij het COA zicht houdt op concessies die worden gedaan, op welke manier de optelsom van die con­ cessies doorwerkt in de leefomstandigheden in de opvang, en hoelang kinderen aan deze concessies worden blootgesteld.

Ook zorgt niemand, ondanks herhaalde oproepen van verschillende inspectiediensten daartoe, voor heldere, concrete 182 Hoewel de Spreidingswet het stellen van eisen aan de op te vangen doelgroep expliciet verbiedt, constateerde de Onderzoeksraad op basis van de gevoerde interviews (in 2025) dat deze eisen in de praktijk nog wel worden gesteld door gemeenten, als ook worden ingewilligd door het COA of het ministerie van A&M. 183 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 3 april 2024. 184 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023. 185 Op basis van COA­data heeft de Onderzoeksraad bepaald dat in de periode vanaf de start van noodopvang in 2021 tot juli 2025 respectievelijk 107, 30 en 11 keer een verlenging van een COA­noodopvanglocatie, een crisisnoodopvang/TGO en een COA­noodopvanglocatie voor amv heeft plaatsgevonden. Het kan zijn dat de openingsduur van een bepaalde locatie meerdere malen is verlengd.

en tijdgebonden kaders die duidelijk maken hoe de kwaliteit van opvang voor kinderen kan worden gegarandeerd, zolang in noodopvanglocaties wordt afgeweken van de normen en kaders die volgen uit de EU­Opvangrichtlijn.184 Normalisering van ondermaatse leefomstandigheden De concessies die de betrokken partijen doen om op korte termijn voldoende plekken te realiseren, leiden er niet toe dat het structurele gebrek aan reguliere opvangplekken wordt verminderd. Hierdoor blijven noodopvanglocaties vaak langer open dan aanvankelijk bedoeld (zie paragraaf 2.3). Hoewel nood opvang is bedoeld en ingericht als tijdelijke opvang waar bewoners slechts voor korte tijd verblijven, voelt het COA zich regelmatig genoodzaakt de openingsduur van nood opvang­ locaties te verlengen,185 ook wanneer er signalen van externe partijen zijn dat de veiligheid of de leefbaarheid (voor kinderen) op een bepaalde locatie gebrekkig zijn. Dit gebeurt vanuit de redenering dat het efficiënter is om bestaande locaties open te houden dan om nieuwe te openen. Door het tekort aan opvangplekken voelen betrokken partijen zich genoodzaakt om bij het inzetten van noodopvang sterk te sturen op kwantiteit (het aantal beschikbare plekken). Daardoor raakt de kwaliteit ondergeschikt aan de kwantiteit.

Deze structurele inzet van noodopvang leidt tot een situatie waarin eerdere concessies, gedaan onder het mom van tijdelijkheid, onderdeel worden van het nieuwe ‘normaal’. Door Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 91 de aanhoudende schaarste voelen betrokken partijen zich gedwongen om langdurig ondermaatse leefomstandigheden in de noodopvang te accepteren. Uit interviews blijkt dat het COA alle noodopvanglocaties die tot vijf jaar openblijven als ‘tijdelijk’ beschouwt. Een illustratie van de normalisering is te vinden in het in hoofdstuk 3 beschreven voorbeeld van de nood opvang locatie in een hotel, waar alleenstaande kinderen geen toegang hadden tot onderwijs en niet over gezamenlijke recreatieruimten beschikten. Die noodopvang was aanvankelijk bedoeld voor zes maanden, maar na twee jaar was het hotel nog steeds in gebruik. In die periode hebben COA­medewerkers via een private organisatie geprobeerd om enige vorm van onderwijs te organiseren voor de kinderen, omdat toegang tot regulier onderwijs uitbleef. De normalisering van ondermaatse leefomstandigheden blijkt ook uit de afnemende mogelijkheden om kwetsbare kinderen over te plaatsen (zie ook paragraaf 3.2.5).

De Onderzoeksraad sprak met verschillende medische professionals en locatiemanagers van het COA die stellen dat hun verzoeken tot overplaatsing minder vaak worden ingewilligd, waardoor zij selectiever zijn geworden in het doen van een aanvraag tot overplaatsing op medische gronden. Dit toont dat deze professionals hun handelen aanpassen aan de ondermaatse leefomstandigheden, en deze dus steeds verder gaan accepteren als ‘normaal’. 4.1.2 Beperkt zicht op kwaliteit en veiligheid op noodopvanglocaties Zoals we in paragraaf 3.4 constateerden, zijn de verschillen tussen noodopvanglocaties groot. Terwijl de ene locatie voldoet aan zo 186 Werkgroep Kind in azc, Brief Werkgroep Kind in azc t.b.v. de vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Asiel en Migratie voor het jaar 2025, 29 oktober 2024. 187 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023. goed als alle regels, zijn op de andere locatie veel concessies gedaan die gevolgen hebben voor de veiligheid voor kinderen. In de ‘wildgroei’ van noodopvanglocaties die zijn gecreëerd om voldoende opvangplekken te regelen, beschikt het COA slechts in beperkte mate over een overzicht van de kwaliteit en veiligheid op de verschillende noodopvanglocaties.

Het gebrek aan zicht op de veiligheid van kinderen die in de nood opvang verblijven, is bijvoorbeeld terug te zien in het gebrek aan zicht op het waarborgen van het recht op onderwijs. LOWAN, de organisatie die onderwijs aan nieuwkomers ondersteunt, signaleerde in oktober 2024 dat een toenemend aantal kinderen in de noodopvang langdurig niet naar school gaat omdat zij ‘door verblijf in tijdelijke opvanglocaties […] telkens opnieuw op wachtlijsten terechtkomen voor onderwijs’.186 Het daadwerkelijke aantal kinderen dat geen continue toegang heeft tot onderwijs is echter onbekend. In 2023 signaleerden de inspectiediensten dat een ‘eenduidige registratie van absentie op landelijk niveau ontbreekt, waardoor er geen zicht is op de totale omvang van het probleem’.187 Ook is er geen goede registratie van de onder­ brekingen in het onderwijstraject van individuele kinderen wanneer zij verhuizen en van school moeten wisselen. Het COA houdt geen overzicht bij van welke kinderen geen onderwijs krijgen, omdat de verantwoordelijkheid voor het regelen van onderwijs bij gemeenten ligt. Gemeenten hebben op hun beurt alleen een overzicht van de kinderen die binnen de eigen gemeentegrenzen verblijven.

Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 92 Naast beperkt zicht op specifieke risicogebieden zoals onderwijs, is er een ook gebrek aan (toe)zicht op tijdelijke gemeentelijke opvanglocaties (TGO) en duurzame gemeentelijke opvanglocaties (DGO). Voor deze locaties wordt nauwelijks centraal gestuurd op kwaliteit en veiligheid. Gemeenten hebben zelf de verantwoordelijk­ heid voor het dagelijkse beheer, de kwaliteit en veiligheid van deze locaties en de betrokkenheid van het COA is beperkt. Slechts een vrijblijvende ‘handreiking’188 geeft vorm aan de eisen die aan deze gemeentelijke opvang worden gesteld (zie ook paragraaf 4.1.3). De toepassing van deze handreiking verschilt per gemeente. Daardoor is er geen overkoepelend zicht op de kwaliteit van deze gemeentelijke locaties, en ontbreekt sturing op problemen die individuele locaties overstijgen.

Er is ook geen (direct) toezicht op TGO’s en DGO’s189, omdat niet is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor de inspectie van de kwaliteit van voorzieningen op gemeentelijke opvanglocaties.190 Om meer zicht te krijgen op welke opvanglocaties voldoen aan de eisen voor kindvriendelijke opvang en waar verbeteringen nodig zijn, heeft het COA in het voorjaar van 2025 een enquête uitgezet onder locatiemanagers van zowel noodopvang als reguliere 188 Zie COA, Politie, Landelijk Netwerk Bevolkingszorg, GGD­GHOR Nederland, Ministerie van Justitie en Veiligheid, Handreiking Crisisnoodopvang, 2 december 2020 voor gemeentelijke crisisnoodopvang (voor juli 2023) en Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenwerking met Verenging van Nederlandse Gemeenten, Handreiking Tijdelijke Spoedopvang. Ontwikkeling en exploitatie van Spoed Tijdelijke Gemeentelijke Opvang (TGO), 20 mei 2024 (voor tijdelijke gemeentelijke opvang na juli 2023). 189 Hoewel gemeenten verantwoordelijk zijn voor het dagelijkse beheer van TGO’s en DGO’s, is het COA eindverantwoordelijk voor dit soort locaties. De Inspectie JenV houdt echter geen toezicht op gemeenten, maar enkel op het COA.

Om toch een vorm van toezicht op TGO’s en DGO’s te realiseren, is op bestuurlijk niveau tussen de Inspectie en het COA afgestemd dat sprake is van tweedelijnstoezicht; de Inspectie spreekt het COA als eindverantwoordelijke aan op de kwaliteit van TGO’s en DGO’s. Het COA moet er vervolgens op aansturen dat gemeenten het dagelijkse beheer ervan binnen de geldende kwaliteitskaders uitvoeren. 190 Meerdere inspectiediensten vroegen gezamenlijk de staatssecretaris van JenV bij brief van 19 april 2023 ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’ om het toezicht op de kwaliteit van voorzieningen op gemeentelijke opvanglocaties vast te leggen. 191 COA, Infographic - Inventarisatie leef- en verblijfsomstandigheden van kinderen en alleenstaande kinderen (amv) in de asielopvang van het COA, september 2025 (cijfers uit deze inventarisatie zijn ook gebruikt in Hoofdstuk 3). 192 Zie onder andere Kamerstukken II 2024/25, 36 600 XX, nr. 29; Kamerstukken II 2024/25, 19 637, nr. 3355. 193 Kamerstukken II 2025­26, 19 637, nr. 3474. 194 Kamerstukken, 2025­2026, 19 637, nr. 3491. Verslag van een Commissiedebat, gehouden op 23 september 2025, over Kinderen in de asielopvang. 195 Analyse Onderzoeksraad van opgevraagde COA­data naar aanleiding van een door het COA uitgevoerde enquête. Zie bijlage F voor de methodologische verantwoording. 196 Kamerstukken II 2025­26, 19 637, nr. 3474.

Zie ook COA, Infographic - Inventarisatie leef- en verblijfsomstandigheden van kinderen en alleenstaande kinderen (amv) in de asielopvang van het COA, september 2025. opvanglocaties.191 Deze inventarisatie van voorzieningen op locaties (zoals toegang tot onderwijs, activiteiten en contactpersonen) vloeit onder meer voort uit een aantal moties van de Tweede Kamer over het opvangen van kinderen op geschikte locaties.192 Het COA is van plan om periodiek de situatie te monitoren.193 Naar aanleiding van gevoerde Kamerdebatten heeft het COA aangegeven de resultaten van de enquête verder te zullen analyseren om een beter beeld te krijgen van de veiligheid en leefomstandigheden op locaties.194 Ondanks deze eerste stappen om meer zicht te krijgen op de kwaliteit en veiligheid van opvanglocaties blijven bepaalde zaken onderbelicht. Zo worden TGO's niet meegenomen in de COA­ inventarisatie omdat die niet onder het beheer van het COA vallen, terwijl hier wel 850 kinderen verblijven (peildatum: 1 juli 2025).195 Daarnaast blijft het zicht op het waarborgen van het recht op onderwijs minimaal. De enquête meet namelijk alleen of ten minste één minderjarige op een bepaalde opvanglocatie geen feitelijke toegang had tot onderwijs.

196 Hierdoor blijft het onbekend hoe groot de groep kinderen in die opvang is die geen onderwijs volgt, hoelang dit al zo is, en hoe vaak een kind moet wisselen van school. Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 93 4.1.3 Loslaten van normen en kaders Om kwaliteit en veiligheid van opvanglocaties te waarborgen, hanteert het COA verschillende Programma’s van Eisen (PvE’s). Er zijn bijvoorbeeld PvE’s voor reguliere asielzoekerscentra (azc’s) of voor de opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv). In deze PvE’s worden normen, zoals vastgelegd in de EU­Opvangrichtlijn197, uitgewerkt als concrete eisen die gesteld worden aan bijvoorbeeld de huisvesting, het aantal sanitaire voorzieningen of de inrichting van gemeenschappelijke ruimten. Voor noodopvang gelden andere eisen dan voor reguliere opvanglocaties, omdat deze aanvankelijk slechts voor kort verblijf zouden worden ingezet. In het PvE Noodopvang zijn de minimumeisen opgenomen voor locaties die door het COA beheerd worden. Zo stelt het PvE Noodopvang lagere standaarden vast voor bijvoorbeeld het vastgestelde minimumaantal vierkante meters per persoon (2,5 in plaats van 4 vierkante meters), of voor het aantal toiletten en douches dat aanwezig moet zijn voor een x­aantal personen.

Er is een aparte handreiking voor noodopvanglocaties die niet door het COA maar door gemeenten beheerd worden.198 Een analyse van de verschillende PvE’s laat zien dat bij de inzet van noodopvang concessies worden gedaan op bepaalde risicogebieden, zoals huisvesting, autonomie en privacy. De veiligheidsrisico’s die hierdoor kunnen ontstaan worden geaccepteerd vanuit het idee dat noodopvang tijdelijk is en nodig om een verdere crisis af te wenden, zoals de situatie dat mensen buiten op het gras moeten slapen. 197 De Opvangrichtlijn is door middel van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) geïmplementeerd in Nederlandse regelgeving. Naast de Opvangrichtlijn zijn ook normen uit diverse internationale verdragen op de opvang van asielzoekers van toepassing, zoals het EVRM en het Kinderrechtenverdrag. 198 Zie COA, Politie, Landelijk Netwerk Bevolkingszorg, GGD­GHOR Nederland, Ministerie van Justitie en Veiligheid, Handreiking crisisnoodopvang, 2 december 2020 voor gemeentelijke crisisnoodopvang (voor juli 2023) en Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenwerking met Verenging van Nederlandse Gemeenten, Handreiking Tijdelijke Spoedopvang. Ontwikkeling en exploitatie van Spoed Tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO), 20 mei 2024 voor (na juli 2023). 199 Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022. ECLI:NL:GHDHA:2022:2429.

Vrijblijvende toepassing bestaande normen Bovengenoemde PvE’s hebben geen bindende werking. De PvE’s schetsen randvoorwaarden (minimumeisen), maar het COA kan hiervan afwijken. Ook de handreiking voor noodopvang in beheer van gemeenten is in de kern een advies van het COA en het ministerie aan de partijen die gemeentelijke noodopvang realiseren. PvE noch handreiking biedt bindende kaders voor de realisatie van opvang. Daardoor is geen van beide normen­ kaders juridisch afdwingbaar. Asielzoekers kunnen er dus ook geen rechten aan ontlenen.199 Hoewel deze normenkaders richting­ gevend zouden moeten zijn, wordt er in de praktijk niet of op verschillende manieren invulling aan gegeven. In combinatie met de schaarste aan opvangplekken zorgt de niet­bindende werking van PvE’s ervoor dat regelmatig wordt afgeweken van de richtlijnen. Uit de gesprekken die de Onderzoeksraad voerde met COA­ mede werkers blijkt dat zij de PvE’s op verschillende manieren hanteren. De ene COA­medewerker beschouwt het PvE als een belang rijke standaard, terwijl een andere flexibel omgaat met deze richtlijnen. Hoewel sommige normen strikt worden toegepast, zoals de voorwaarde dat een opvanglocatie pas open mag op het moment dat de toegang tot eerstelijnshuisartsenzorg is gegarandeerd (zie paragraaf 3.2.5), worden de richtlijnen in de praktijk niet op elk terrein op dezelfde manier toegepast.

Dit kan er ook toe leiden dat de ene medewerker de aanwezigheid van een speeltoestel voor kinderen of het maximale aantal bewoners per Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 94 kamer ziet als een strikte richtlijn bij de realisatie van een locatie, terwijl dit voor de andere medewerker punten zijn waarop indien nodig concessies kunnen worden gedaan. Het ontbreken van een duidelijke, uniforme toepassing van PvE’s en handreikingen bij het realiseren van locaties leidt ertoe dat COA­medewerkers zich genoodzaakt zien om individuele keuzes te maken over hoe om te gaan met de beperkte middelen en mogelijkheden die er zijn. Op basis van individuele inschattingen doen zij concessies aan de bestaande richtlijnen. Zo moet een regio manager van het COA bijvoorbeeld besluiten om meer alleen staande kinderen op te vangen dan het aantal dat is vast­ gelegd in het PvE, of flexibel zijn als het gaat om het beschikbare aantal vierkante meters per persoon (zie paragraaf 3.2.1). COA­ medewerkers doen zulke concessies op basis van de urgentie om plekken te realiseren en in de veronderstelling dat het slechts voor korte termijn is (zie ook paragraaf 4.1.1). Door het gebrek aan bindende normen en kaders moeten medewerkers onder druk complexe afwegingen maken over wat al dan niet toelaatbaar is, en welke concessies wel of niet mogen worden gedaan.

Als gevolg daarvan waarborgen de verschillende PvE’s en handreikingen de veiligheid van opvanglocaties onvoldoende. Niet alleen het op verschillende manieren hanteren van normen en kaders, ook het gebrek aan regie leidt ertoe dat normen in de praktijk minder consequent worden toegepast. Gebrek aan regie speelt bijvoorbeeld op het gebied van onderwijs. Hoewel in de Europese Opvangrichtlijn is vastgelegd dat kinderen binnen 200 Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming, artikel 14. 201 Zie bijvoorbeeld: Aanhangsel van de Handelingen II 2024/25, nr. 2763. drie maanden na aankomst in een EU­land onderwijs moeten krijgen200, hanteren gemeenten regelmatig deze termijn van drie maanden vanaf het moment dat een kind in de betreffende gemeente is aangekomen. Daardoor wordt geen rekening gehouden met de vraag of een kind al langer dan drie maanden in Nederland is. Doordat niemand overzicht heeft over de toegang tot onderwijs en wisselingen van school (zie paragraaf 4.1.2), ontstaat ruimte voor een minder strikte of onjuiste toepassing van de Europese Richtlijn.

Het is niet altijd onwil die ten grondslag ligt aan de uit gestelde toegang tot onderwijs; het ontbreken van de juiste informatie en goede coördinatie tussen partijen binnen het asiel­ en onderwijsstelsel kunnen ook een rol spelen. Toegang tot onderwijs voor kinderen in de noodopvang is in elk geval onvoldoende geborgd. Onduidelijke en veranderende normen Hoewel het Ministerie van Asiel en Migratie en het COA de richt­ lijnen voor verschillende vormen van opvang hebben vastgelegd in PvE’s en handreikingen, blijken enkele veiligheidsnormen aan verandering onderhevig te zijn. In interviews en Kamerbrieven komt bijvoorbeeld regelmatig naar voren dat het ministerie en het COA de norm hanteren dat kinderen niet op noodopvanglocaties mogen worden geplaatst, vanwege hun kwetsbare positie en van wege de slechtere leefomstandigheden op veel van die locaties.201 In de beginfase is daadwerkelijk geprobeerd om kinderen en andere kwetsbare groepen buiten de noodopvang te houden. Zo werd bijvoorbeeld in het PvE en de Handreiking Tijdelijke Spoedopvang vastgelegd dat kinderen onder de twaalf Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 95 maanden en alleenstaande kinderen niet in noodopvang202 of crisisnoodopvang203 opgevangen mochten worden.204 Inmiddels verblijven kinderen echter vaak langdurig op noodopvanglocaties (zie ook paragraaf 2.3 en 3.4.).

Ook alleenstaande kinderen mogen volgens de kaders niet worden opgevangen op noodopvanglocaties van het COA205 of in gemeentelijke opvang.206 Hoewel de PvE’s en handreikingen de opvang van amv in de noodopvang uitsluiten207, bestaat er sinds 2021 wel degelijk noodopvang voor deze groep kinderen, omdat ook de druk op de amv­opvang al enkele jaren onverminderd hoog is. Waar het PvE Noodopvang expliciete minimumnormen stelt aan locaties waar kinderen in gezinsverband verblijven, ontbreekt een vergelijkbaar PvE voor de noodopvang van alleen­ staande kinderen. Hierdoor zijn voor de opvanglocaties voor deze specifieke groep kinderen geen expliciete minimumnormen geformuleerd, terwijl juist deze doelgroep extra kwetsbaar is en aanvullende waarborgen in de opvangstructuur vereist. Dit leidt tot onduidelijkheid in de uitvoering en in het waarborgen van kwaliteit en veiligheid. Er bestaat evenmin duidelijkheid rondom bepaalde richtlijnen. 202 Het PvE Noodopvang stelt dat kinderen niet worden geplaatst in de noodopvang, ‘tenzij kan worden voorzien in hun specifieke behoefte’, p. 29.

203 Crisisnoodopvang is een specifieke vorm van noodopvang waarvoor een gemeente verantwoordelijk is, bedoeld voor eerste opvang bij rampen of calamiteiten 204 Zie COA, Politie, Landelijk Netwerk Bevolkingszorg, GGD­GHOR Nederland, Ministerie van Justitie en Veiligheid, Handreiking Crisisnoodopvang, 2 december 2020 voor gemeentelijke crisisnoodopvang (voor juli 2023). De nieuwe handreiking (na juli 2023) stelt enkel dat ‘kwetsbare groepen’ zijn uitgesloten van tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO), waaronder amv, maar specificeert de doelgroep kinderen niet nader (zie Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenwerking met Verenging van Nederlandse Gemeenten, Handreiking Tijdelijke Spoedopvang. Ontwikkeling en exploitatie van Spoed Tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO), 20 mei 2024 voor (na juli 2023)). 205 COA. Noodopvang. Programma van Eisen. April 2023. 206 Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenwerking met Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Handreiking Tijdelijke Spoedopvang. Ontwikkeling en exploitatie van Spoed Tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO), 20 mei 2024 voor tijdelijke gemeentelijke opvang (na juli 2023). 207 Het PvE Noodopvang stelt dat alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) niet in de noodopvang geplaatst worden, tenzij kan worden voorzien in hun specifieke behoefte, p.29.

208 Analyse Onderzoeksraad van opgevraagde COA­data naar aanleiding van een door het COA uitgevoerde enquête. Zie bijlage F voor de methodologische verantwoording. 209 Aantal direct opgevraagd bij het COA. 210 Kamerstukken 2022­23, 19 637, nr. 2999; Kamerstukken 2023­24, 27 062, nr. 138; Kamerstukken 2022­23, 19637, nr. 3112. Dit geldt bijvoorbeeld voor het uitgangspunt dat kinderen niet op schepen mogen worden opgevangen. In interviews met mede­ werkers van het COA wordt dit uitgangspunt weliswaar vaak aangehaald, maar het uitgangspunt is nergens formeel vast­ gelegd. In de praktijk worden kinderen regelmatig op schepen opge vangen. In maart 2025 verbleven er 505 kinderen op schepen van het COA,208 onder wie Idris, Omar en hun broertjes uit de casus in paragraaf 3.1.1.209 Op één locatie stond de betreffende veilig heids regio opvang op schepen toe om te voldoen aan gemeentelijke eisen. Bij gebrek aan duidelijke normen komt het regelmatig voor dat partijen naar eigen inzicht invulling geven aan wat volstaat als opvang voor kinderen. 4.1.4 Beperkte aandacht voor kinderen Jarenlang is er in de discussie over de asielopvang weinig aandacht geweest voor de positie van kinderen.

De Onderzoeksraad bestudeerde alle Kamerstukken vanaf 2021 en constateerde dat er vooral aandacht wordt besteed aan grote thema’s, zoals algemene maatregelen voor het regelen van voldoende opvang­ plekken om iedereen een dak boven het hoofd te bieden. De onwenselijk heid om kinderen in noodopvanglocaties op te vangen wordt zo nu en dan benoemd in Kamerbrieven,210 maar dat lijkt Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 96 slechts beperkt te leiden tot maatregelen die hun veiligheid op noodopvanglocaties verbeteren. In afspraken over de aanpak van de problematiek binnen het asielstelsel, waaronder de bestuurlijke afspraken tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Veiligheidsberaad en het Interprovinciaal Overleg (IPO), wordt bijvoorbeeld geen aandacht besteed aan de speciale positie van kinderen of alleenstaande minderjarigen.211 De focus op kwantiteit, het aantal te realiseren opvangplekken, blijkt eveneens uit de verslagen van landelijke en provinciale overleg structuren. Kwaliteit van (nood)opvang komt tijdens deze overleggen niet tot weinig aan bod. Het resultaat is dat er geen sturing plaatsvindt op de situatie van kinderen in de noodopvang.

Deze beperkte aandacht voor de specifieke behoeften van kinderen binnen de politiek­bestuurlijke context wordt weer­ spiegeld in de manier waarop beleid bij het ministerie tot stand komt. De Onderzoeksraad heeft gesproken met verschillende medewerkers van het ministerie. In deze gesprekken komt naar voren dat de belangen van kinderen niet vanzelfsprekend worden meegenomen in de vorming van algemeen beleid dat niet specifiek op kinderen is gericht. Instrumenten voor beleids­ vorming die ervoor kunnen zorgen dat de belangen van kinderen meegenomen en meegewogen worden, zoals de kinder rechten­ toets,212 worden niet standaard gebruikt. Dit geldt met name bij 211 Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten­Generaal, Brief besluitvorming opvangcrisis, 26 augustus 2022; zie ook Bestuurlijke afspraken over de doorstroom migratie tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Veiligheidsberaad, het Interprovinciaal Overleg en het Rijk, 26 augustus 2022. 212 Zie: Kinderombudsman, Kinderrechtentoets. Vier stappen om te komen tot de beste besluiten voor kinderen bij wet- en regelgeving en beleid, www.kinderrechtentoets.nl [laatst geraadpleegd op 16 april 2026]. 213 Analyse Onderzoeksraad van opgevraagde COA­data, peildatum 1 juli 2025.

214 Omdat alleenstaande kinderen zonder ouder of wettelijke vertegenwoordiger naar Nederland komen, zijn zij extra afhankelijk van goede opvang en begeleiding en hebben zij recht op passende voogdij, juridische bescherming en pedagogische begeleiding. 215 Zie bijvoorbeeld: Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg & Jeugd, Signaalbrief aan de staatssecretaris: Kinderen in de noodopvang, 16 juni 2022; Kinderombudsman en Nationale ombudsman, De crisis voorbij. Naar een menswaardige opvang van asielzoekers vanuit mensen- en kinderrechtelijk perspectief, 27 juni 2023; VluchtelingenWerk Nederland, Derde quickscan (crisis)noodopvang asielzoekers, oktober 2022. 216 Tweede Kamer, Rapporteurs, https://www.tweedekamer.nl/kamerleden­en­commissies/commissies/asiel­en­migratie/rapporteurs [laatst geraadpleegd op 11 december 2025]. bredere opvangvraagstukken die het ministerie niet primair als ‘kindgerelateerd’ ziet. In de interviews met ambtenaren van het ministerie kwam het voorbeeld naar voren dat, wanneer wordt gesproken over maatregelen om de opvang te versoberen, de impact van dergelijke maatregelen op kinderen niet wordt belicht. De beperkte aandacht voor de situatie van kinderen in de nood­ opvang geldt met name voor kinderen die in gezinsverband reizen, mede omdat dit een diverse groep kinderen betreft die samen met hun ouders worden opgevangen.

Toch bestaat onge­ veer 20 procent van de noodopvangbewoners uit kinderen 213. Voor alleenstaande kinderen is wel meer specifieke aandacht in het beleid. Zij worden als aparte groep beschouwd vanwege hun specifieke sociale en juridische positie214 (zie paragraaf 3.3) en worden opgevangen op aparte opvanglocaties (reguliere amv­ opvanglocaties of amv­noodopvanglocaties). Hoewel inspectiediensten en organisaties als de Kinderombudsman en de Nationale ombudsman en VluchtelingenWerk Nederland al jaren de slechte leef omstandig heden voor kinderen in de noodopvang aankaarten,215 is er pas sinds 2025 op politiek niveau en beleidsniveau brede aandacht voor de veiligheid van kinderen in de noodopvang. Begin 2025 heeft de rapporteur ‘Rechten van kinderen en kwetsbare groepen in de opvang’216 namens de Tweede Kamer een rondetafelgesprek en debat georganiseerd Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 97 over dit onderwerp.217 Deze toegenomen aandacht heeft geleid tot het vergroten van het zicht op de globale leefomstandigheden van kinderen in de COA­asielopvang (zie ook paragraaf 4.1.2).

Dit leidde ook tot enkele acties om op korte termijn de situatie van kinderen in de noodopvang in enige mate te verbeteren, zoals het organiseren van activiteiten op elke locatie en het geven van betere voorlichting.218 4.1.5 Beperkte ruimte voor structurele verbetering Hoewel medewerkers van betrokken partijen zich ad hoc en op incidentele basis inzetten om binnen noodopvanglocaties de leef­ situatie van kinderen te verbeteren, biedt het opvangstelsel relatief weinig mogelijkheden om noodopvang voor kinderen ‘veilig’ te maken. Hier en daar gaat dat goed, maar de Onderzoeksraad constateert dat structurele verbeteringen binnen de context van noodopvang onvoldoende mogelijk zijn. Zoals beschreven in paragraaf 4.1.1 ziet het COA zich regelmatig genoodzaakt tot het verlengen van de openingsduur van locaties die kwalitatief ondermaats zijn of die veiligheidsrisico’s met zich meebrengen. Hierdoor blijven betrokken partijen in de uitvoering constant werken met het idee van tijdelijkheid (‘deze locatie gaat toch binnenkort sluiten’). Investeringen in bijvoorbeeld de veiligheid van een gebouw, gemeenschappelijke ruimtes of voorzieningen om buiten te spelen worden niet als noodzakelijk beschouwd, omdat de noodopvanglocatie maar tijdelijk open is. Het COA stelt vaak geen budget beschikbaar voor structurele verbeteringen, omdat die niet duurzaam zijn.

Bovendien is het vaak niet mogelijk of realistisch om aanpassingen te doen of voorzieningen te realiseren, omdat noodopvang is gevestigd in 217 Tweede Kamer, Rechten van kinderen in de asielopvang, https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2025A05324 [laatst geraadpleegd op 11 december 2025]. 218 Kamerstukken II 2025­26, 19 637, nr. 3474. panden die zich daar niet gemakkelijk voor lenen. Zo is het niet mogelijk om in hotels in stadscentra of aan snelwegen een kind­ vriendelijke binnen­ en buitenruimte te realiseren, of om kleine scheepshutten zonder ramen of daglicht voor langere tijd geschikt te maken voor gezinnen met meerdere kinderen. Ondanks de beperkte middelen en mogelijkheden om de situatie op een noodopvanglocatie te verbeteren, zag de Onderzoeksraad ook voorbeelden van locaties waar het COA of de gemeente wel degelijk verbeteringen doorvoerden. Op een locatie die de Onderzoeksraad bezocht, had de gemeente na herhaaldelijke protesten van bewoners (waaronder een hongerstaking) besloten om te investeren in de bouw van een eigen keuken. Deze investering werd gedaan nadat de gemeente besloot de locatie langer in te zetten. Bewoners en medewerkers die de Onderzoeksraad sprak, zeiden dat de installatie van een keuken de leef omstandig­ heden enorm had verbeterd.

Op een andere locatie die de Onderzoeksraad bezocht, signaleerden medewerkers al enige tijd dat er een hekwerk geplaatst zou moeten worden vanwege sloten en greppels. Er waren al meerdere kinderen in het water gevallen. Hier had het COA echter geen budget voor. Pas toen duidelijk werd dat de tijdelijke locatie langer open zou blijven, besloot het COA om toch in een hekwerk te investeren. De Onderzoeksraad stelt vast dat professionals in de asielopvang zich naar vermogen inzetten om de leefomstandigheden in de noodopvang te verbeteren. Dit gebeurt echter eerder op incidentele basis, door middel van improvisatie of met ad hoc samen werkingsverbanden, dan dat er sprake is van structurele maatregelen die veiligheidstekorten wegnemen. Medewerkers Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 98 improviseren en onderhandelen bijvoorbeeld over budget en zetten samenwerkingsverbanden op met lokale partijen, om sneller te kunnen schakelen om onderwijs voor nieuwe kinderen te regelen of door in samenwerking met lokale vrijwilligers een activiteitenaanbod samen te stellen. Deze inspanningen leiden in sommige gevallen tot een oplossing voor acute, incidentele problemen, maar veranderen niets aan het feit dat de noodopvang zelf structureel ondermaats is.

Structurele investeringen blijven uit, waardoor veiligheidsrisico’s voor kinderen op een noodopvanglocatie aanwezig blijven. De beperkte ruimte voor het doorvoeren van verbeteringen komt ook naar voren in het plaatsingsbeleid. Eerder in dit rapport constateerden wij al dat het voor professionals steeds lastiger is geworden om kinderen met specifieke noden over te plaatsen naar een geschiktere locatie (zie paragraaf 4.1.1). De druk op het opvangsysteem kan er bijvoorbeeld toe leiden dat de afdeling bewonerslogistiek van het COA een gezin dat in aanmerking komt voor verplaatsing niet (tijdig) kan verplaatsen, waardoor het langere tijd op een ongeschikte locatie moet verblijven. De Onderzoeksraad hoorde meerdere voorbeelden van medewerkers in opvanglocaties die binnen de beperkte mogelijkheden op eigen initiatief probeerden te schakelen met andere opvanglocaties, om te zorgen dat een gezin omwille van zijn veiligheid kon worden overgeplaatst. Dergelijke ad­hoc initiatieven kunnen echter leiden tot spanningen elders in het opvangsysteem. Doordat medewerkers van locaties onderling afspraken maken over het overplaatsen van kwetsbare kinderen, verliest de afdeling bewonerslogistiek het totaaloverzicht en kunnen andere noodzakelijke overplaatsingen niet doorgaan.

Overplaatsingen van kinderen buiten de bestaande procedures om kunnen leiden tot opvangproblemen op een andere plek in het opvangstelsel, en willekeur in de hand werken. Deelconclusie De veiligheidstekorten voor kinderen in de noodopvang komen voort uit een opvangsysteem dat al jaren onder druk staat door de grote schaarste aan opvangplekken en het feit dat betrokken partijen zich genoodzaakt zien om langdurig en structureel noodopvang in te zetten. Zo doen de uitvoerende partijen onder druk van de schaarste concessies op het gebied van kwaliteit en veiligheid, worden normen en kaders losgelaten en is er weinig ruimte voor structurele verbetering. De betrokken partijen hebben geen goed zicht op de veiligheidssituatie op opvanglocaties en in de beleidsvorming is beperkt aandacht voor de veiligheid van kinderen. Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 99 4.2 Crisislogica bepaalt de koers In de voorgaande paragraaf is beschreven hoe het asielopvang­ systeem met structurele inzet van noodopvang heeft geleid tot onveilige leefomstandigheden voor kinderen op de noodopvang­ locaties. Op basis van paragraaf 4.1 constateert de Onderzoeksraad ook dat de betrokken overheden (op verschillende niveaus) vast zitten in crisislogica, die het handelen van betrokkenen in haar greep houdt.

Met crisislogica bedoelen we de impliciete en expliciete aannames die een rol spelen in een situatie die als een crisis wordt gezien. Deze aannames bepalen de richting en inhoud van het handelen van de betrokken partijen. In deze paragraaf werken we deze bevinding verder uit. Aanpak alsof het een steeds voortdurende crisis is Uit de interviews blijkt dat betrokken partijen de afgelopen jaren te maken hebben gehad met een urgent tekort aan opvangplekken. In die omstandigheden probeerden zij te voorkomen dat mensen buiten moesten slapen. De Onderzoeksraad erkent dat bestuurders en uitvoerders, zoals medewerkers van het COA, het ministerie van JenV219, gemeenten en ketenpartners zich onder deze druk vaak maximaal hebben ingezet om opvang te realiseren wanneer de nood het hoogst was. Dit hoofdstuk gaat in op deze inspanning. Het beoogt om van daaruit extra inzicht te geven in de gevolgen voor het opvangstelsel wanneer crisismaatregelen langdurig worden toegepast, en uitvoerders gedurende lange tijd onder voortdurende druk besluiten moeten nemen. Op het moment dat in 2021 de eerste noodopvang in gebruik werd genomen, was die bedoeld als een middel dat kort­ durend kon worden ingezet wanneer de nood hoog was (zie 219 Tijdens de regeerperiode van het kabinet­Schoof betrof dit het ministerie van A&M. 220 Kamerstukken II 2021/22, 19 637, nr. 2773. paragraaf 2.2.2).

Vanuit de gedachte dat noodopvang tijdelijk nodig was, accepteerden Rijksoverheid, het COA en gemeenten dat de noodopvang niet aan het gestelde kwaliteits­ en voor­ zieningenniveau voldeed. De eerste noodopvang werd echter ingezet op een moment dat de rek al uit het reguliere systeem was. Aanvankelijk werden Afghaanse evacuees op deze nood­ opvanglocaties ondergebracht, maar al snel werd noodopvang ook gebruikt om reguliere processen in Ter Apel te ontlasten.220 Omdat het niet lukte om meer reguliere asielzoekerscentra te openen en daardoor het structurele tekort aan opvangplekken te verminderen, bleef het COA gedurende de afgelopen jaren afhankelijk van de inzet van noodopvang. Gedreven door de gedachte ‘één bed is beter dan géén bed’ zette het COA in samenwerking met gemeenten onder hoge druk nood opvang­ locaties op om acute opvangproblemen op te lossen. De Onderzoeksraad constateert dat bij het aanhoudende probleem van een tekort aan opvangplekken voor asielzoekers de betrokken partijen (ministerie van JenV, het COA en gemeenten) in belangrijke mate handelen alsof het een plotselinge crisis betreft. Tijdens een crisis worden direct acties verlangd om een acuut dreigende situatie op te lossen (urgentie om actie te ondernemen). Om op korte termijn erger te voorkomen, wordt geaccepteerd dat dit ten koste kan gaan van andere zaken (tijdelijke concessies).

Deze aspecten van een crisisaanpak zijn terug te zien in de manier waarop de betrokken partijen zijn omgegaan met het tekort aan opvangplekken. Als gevolg van een continu (dreigend) tekort aan bedden en de hoge bezettingsgraad in de asielopvang, ervaren de betrokken partijen in het asielopvangsysteem voortdurende urgentie om acute opvangproblemen op te lossen. Zij voelen zich Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 100 genoodzaakt om onder druk keuzes te maken, waarbij de overheid te allen tijde wil voorkomen dat mensen buiten moeten slapen. Betrokken partijen gaan ervan uit dat de inzet van noodopvang een tijdelijke oplossing is voor het probleem met de opvangcapaciteit voor asielzoekers. Door dit uitgangspunt van tijdelijkheid accepteren betrokken partijen dat zij concessies moeten doen ten opzichte van de kwaliteit en de veiligheid van noodopvanglocaties. Tot slot handelen partijen alsof zij de binaire opvatting hebben dat kwantiteit en kwaliteit van opvang tegenovergestelde waarden zijn. Hierdoor richten zij zich bij het maken van keuzes onder druk overwegend op het realiseren van een aantal opvangplekken en niet op de kwaliteit ervan.

Als gevolg van het handelen vanuit een crisislogica is bij de betrokken partijen de aandacht voor kwaliteit en leef omstandig­ heden in de noodopvang, en daarmee de aandacht voor de veiligheid van kinderen, beperkt (zie paragraaf 4.1.4). Met de inzet van noodopvang wordt geaccepteerd dat de opvang tijdelijk niet voldoet aan de normen; de eisen zoals bijvoorbeeld gesteld in de Opvangrichtlijn en het Kinderrechtenverdrag. Door de structurele inzet van noodopvang veranderde deze acceptatie echter van tijdelijk naar structureel en hebben de onveilige leefomstandigheden in de noodopvang een permanent karakter gekregen. Dit betekende dat er op 1 juli 2025 nog steeds 6900 kinderen in de noodopvang verbleven (zo’n 40 procent van het totaal aantal kinderen in de asielopvang) en werden blootgesteld aan de aanwezige veiligheidsrisico’s. Na een crisis volgt normaliter een fase waarin wordt teruggekeerd naar de situatie voorafgaand aan de crisis. In het geval van de ‘opvangcrisis’ wordt dat punt niet bereikt. De schaarste aan opvangplekken wordt niet opgelost en de betrokken partijen blijven gericht op het verhogen van het aantal opvangplekken door middel van het inzetten van noodopvang. Het handelen van de betrokken partijen blijft ingegeven door de crisislogica.

De al jarenlange voortdurende dagelijkse praktijk op de vele noodopvanglocaties leidt bij de betrokken partijen ook tot een vorm van gewenning aan de bestaande situatie. Mede daardoor rekken de betrokken partijen de grenzen van wat aanvaardbaar is op het gebied van kwaliteit en veiligheid in de noodopvang voor kinderen steeds verder op, en wordt het doen van concessies steeds meer genormaliseerd (zie paragraaf 4.1.1). Gekozen aanpak past niet bij de situatie De structurele inzet van noodopvang is – zoals hierboven toegelicht – ingegeven door het feit dat de betrokken partijen het opvangprobleem in de asielketen vanuit een crisislogica hebben aangepakt. De situatie van het langdurig tekort aan opvangplekken betreft echter geen plotselinge crisissituatie. Het is geen onverwachte gebeurtenis waardoor, onder tijdsdruk, ingrijpende beslissingen zouden moeten worden genomen om aanwezige acute risico’s te beheersen. Het onderliggende probleem met de opvangcapaciteit speelt al vele jaren en het ministerie van JenV, het COA en gemeenten zijn ook al vele jaren bezig met dit onderwerp. Door de jaren heen fluctueert het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt, ook in de decennia voorafgaand aan het jaar 2021.

Zo bouwt het COA bijvoorbeeld in 2016 de opvangcapaciteit voor asielzoekers af op het moment dat het aantal asielaanvragen weer is afgenomen, na een periode waarin extra noodopvang nodig was. In de jaren daarna werd de overheid weer geconfronteerd met oplopende schaarste binnen de asielopvang. De overheid trof voorafgaand aan de inzet van noodopvang in 2021 verschillende maatregelen om de reguliere opvangcapaciteit te vergroten. Deze maatregelen konden niet voorkomen dat er een tekort aan reguliere opvangplekken ontstond (zie ook paragraaf 2.2.1). Kinderen in nood, september 2026 | H4 Analyse structurele inzet van noodopvang 101 De situatie in de asielopvang wordt ook beïnvloed door andere, gerelateerde knelpunten waar de samenleving al langer mee worstelt, en zich ook in de toekomst mee bezig zal zouden. Zo leidt de krapte op de woningmarkt ertoe dat veel statushouders noodgedwongen in de opvang blijven, omdat zij niet kunnen doorstromen naar een definitieve woonruimte in de gemeente waaraan zij zijn toegewezen.221 Lange wachttijden op een besluit van de Immigratie­ en Naturalisatiedienst (IND) leiden er ook toe dat asielzoekers opvangplekken langer bezet houden.222 Het probleem van het tekort aan opvangplekken kent dus een dynamiek van gebeurtenissen en ontwikkelingen over een langere periode.

Hier is geen sprake van een plotselinge, onverwachte, acute crisis, maar van een vraagstuk dat zich in de loop van de tijd heeft opgebouwd. Het aantal mensen dat asiel aanvraagt fluctueert door de jaren heen altijd, als gevolg van 221 Rijksoverheid, Huisvesting statushouders, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/huisvesting­asielzoekers­met­verblijfsvergunning [laatst geraadpleegd op 16 april 2026]. 222 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken en Raad voor het Openbaar Bestuur. Asielopvang uit de crisis, 14 juni 2022. 223 Instituut Clingendael, Geopolitieke contexten als oorzaken van migratie naar Nederland, december 2023. 224 C. Ansell et al., Robust Governance in Turbulent times, 2024. 225 Tijdens de regeerperiode van het kabinet­Schoof betrof dit het ministerie van A&M. internationale gebeurtenissen en geopolitieke ontwikkelingen.223 Pieken in het aantal asielaanvragen zijn structureel terugkerende gebeurtenissen die vragen om een doorgaande voorbereiding. De aanpak van het opvangprobleem met langdurige en structurele inzet van noodopvang is ten koste gegaan van de veiligheid van kinderen die in de noodopvang moeten verblijven. De Onderzoeksraad constateert dat de door de betrokken partijen gebruikte aanpak vanuit een crisislogica niet past bij de situatie van een aanhoudend opvangprobleem in de asielketen.

De Onderzoeksraad ziet de langdurige problemen met de opvangcapaciteit binnen de asielketen als een langslepend probleem in ‘turbulente tijden’, dat vraagt om een andere aanpak dan een crisis­aanpak.224 Hier wordt in het volgende hoofdstuk verder op ingegaan. Deelconclusie De betrokken partijen (ministerie van JenV225, het COA en de gemeenten) handelen vanuit een crisislogica om een opvang­ probleem in de asielketen op te lossen. De crisislogica wordt gekenmerkt door de plotseling gevoelde urgentie om het opvang­ probleem op te lossen, de focus op kwantiteit ten koste van kwaliteit, en de acceptatie van ondermaatse leefomstandigheden vanwege het uitgangspunt van tijdelijkheid. De schaarste aan opvangplekken blijft echter voortduren en de betrokken partijen blijven handelen vanuit deze crisislogica. Deze aanpak heeft ertoe geleid dat langdurig en structureel noodopvang is ingezet, waardoor veel kinderen in onveilige omstandigheden in de noodopvang moeten leven. Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 102 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang In hoofdstuk 4 hebben we laten zien dat de betrokken partijen handelen vanuit een crisislogica om het tekort aan opvang­ plekken aan te pakken, en dat dat heeft geleid tot structurele inzet van noodopvang.

In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe het komt dat de veiligheidstekorten die hierdoor ontstaan, blijven voortbestaan. Deze vraag wordt beantwoord door het handelen van de overheidspartijen te bekijken in de omstandig­ heden rond de aanhoudende problemen met opvang van asiel zoekers. In deze omstandigheden moeten aanwezige veilig­ heidsrisico’s voor een kwetsbare groep (kinderen) beheerst worden. In paragraaf 5.1 wordt toegelicht wat de Onderzoeksraad voor Veiligheid verwacht van het overheidshandelen in deze situatie. In paragraaf 5.2 wordt vervolgens met behulp van dit referentiekader de bestuurlijke aanpak geanalyseerd aan de hand van een viertal onderwerpen: de getroffen maatregelen voor de structurele opvangproblematiek, de middelen om de opdracht te kunnen uitvoeren, de gezamenlijke verantwoordelijkheden van verschillende overheidspartijen en de wijze waarop omgegaan is met de signalen over de veiligheidstekorten voor kinderen die in de noodopvang moeten wonen. 5.1 Goed bestuur in turbulente tijden Zoals in paragraaf 4.2 is benoemd, beschouwt de Onderzoeksraad de langdurige problemen met de opvangcapaciteit binnen de asiel keten als een langslepend probleem in ‘turbulente tijden’, dat vraagt om overheidshandelen dat gestoeld is op ‘goed bestuur in turbulente tijden’. Hierbij is het cruciaal dat de veilig­ heid van kinderen gewaarborgd is.

De verwachtingen van de Onderzoeksraad wat betreft het overheidshandelen zijn voor dit onderzoek in de volgende paragrafen uitgewerkt in verschillende aspecten van robuust bestuur. Robuust bestuur Het overheidshandelen wordt gestuurd door robuust bestuur. Dit houdt in dat bij het organiseren van de opvang van asielzoekers rekening wordt gehouden met mogelijke veranderende omstandig­ heden en tegenslagen. Voorzienbare veranderende omstandig­ heden zijn in ieder geval de pieken en dalen in het aantal asiel­ zoekers voor wie het COA opvang dient te realiseren. Robuust bestuur in turbulente tijden geeft ruimte voor improvisatie en innovatie om problemen aan te pakken, zonder dat dit ten koste gaat van de kernfuncties en ­doelen van een uit te voeren over heidstaak. Bij de overheidstaak om te zorgen voor de opvang van asielzoekers is het waarborgen van de veiligheid van kinderen een kerndoel. 5 Kinderen in nood, september 2026 | H5 Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 103 Hieronder volgt de uitwerking van drie aspecten die het bestuur robuust maken. Effectief en doelgericht handelen De Rijksoverheid zorgt ervoor dat de andere betrokken overheids­ partijen, zoals uitvoeringsorganisaties COA en Nidos en gemeentelijke medeoverheden, zowel financieel als praktisch in staat worden gesteld om hun taak naar behoren te kunnen uitvoeren.

Dit houdt in dat deze partijen beschikken over voldoende middelen en slagkracht, en over duidelijke normen en kaders voor de te realiseren opvang voor asielzoekers. Om de veiligheid van kinderen in de asielopvang te waarborgen is het van belang dat de kwetsbaarheden en noden van kinderen worden vastgelegd in (minimum)eisen voor de (nood)opvang, zodat het voor de betrokken partijen duidelijk is welke doelen zij moeten behalen. Gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen Het realiseren van veilige opvang voor asielzoekers is een gezamenlijke taak van het Rijk, uitvoeringsorganisaties en gemeenten. Om de veiligheid van kinderen in de (nood)opvang te garanderen, is het essentieel dat de betrokken partijen werken vanuit dit gezamenlijke belang. Een overheidsinstantie verschuilt zich niet achter een beperkte rol of taakstelling, maar neemt zelf initiatief om samen te werken met andere instanties en komt haar afspraken na. Overheden moeten elkaar daarom tijdig betrekken bij beleidsvorming en rekening houden met het feit dat keuzes gevolgen (kunnen) hebben voor medeoverheden. Responsief handelen De overheid luistert naar en heeft zicht op signalen uit het veld over veiligheidsrisico’s, en verbindt daar consequenties aan om de veiligheid van kinderen in de (nood)opvang te verbeteren.