3.2 Onderzoeksraad voor Veiligheid_Rapport 'Kinderen in nood'

In Bijlage C is de lijst van deze documenten opgenomen. B. Op basis van de review heeft de Onderzoeksraad de belangrijkste veiligheidsrisico’s geordend in een conceptueel model ‘veiligheid’. Dit model beschrijft hoe de Onderzoeksraad aankijkt tegen de leefomstandigheden waar kinderen aan worden blootgesteld tijdens hun verblijf in de noodopvang en waar die leefomstandigheden raken aan hun veiligheid. Dit model is aangescherpt gedurende de onderzoeksactiviteiten. Dit heeft geresulteerd in de zes risicogebieden zoals genoemd in paragraaf 1.2. Ze zijn uitgewerkt in het referentiekader voor de veiligheid van kinderen in de noodopvang (zie bijlage D.1). C. De genoemde risicogebieden vormen het uitgangspunt voor het (kwalitatief­empirische) veldonderzoek naar de veiligheidssituatie van kinderen die in noodopvanglocaties verblijven. Doel van dit veldonderzoek is het verzamelen van data om dieper inzicht te krijgen in de al breed bekende fysieke en mentale veiligheidsrisico’s. Hierbij nemen we expliciet het perspectief mee van het kind. De Onderzoeksraad heeft acht noodopvanglocaties in Nederland bezocht in de eerste helft van 2025, meestal gedurende meerdere dagen.

Voor de dataverzameling zijn de volgende methoden ingezet: observaties, interviews met medewerkers, interviews met 13 Photovoice is een participatieve onderzoeksmethode waarbij deelnemers door middel van door henzelf gemaakte foto’s hun leefwereld in beeld brengen en vervolgens in een groep in gesprek gaan over deze foto’s. Deze methode is geschikt om potentieel kwetsbare onderzoeksparticipanten, zoals kinderen, aan het woord te laten. Voor een nadere omschrijving van deze methode wordt verwezen naar hoofdstuk 3.2 en Bijlage A: Onderzoeksverantwoording. ouders die met hun minderjarige kinderen in de noodopvang verblijven en photovoice13 met kinderen vanaf twaalf jaar. In de uitwerking van het veldonderzoek zijn in dit onderzoek verschillende casussen beschreven die de onveilige omstandigheden op de noodopvanglocaties illustreren. D. In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van kwantitatieve data die inzicht bieden in zowel de leefomstandigheden van kinderen in de noodopvang als in de omvang van de veiligheidsproblematiek, voor zover die data beschikbaar zijn. Zo zijn gegevens van het COA opgevraagd over aantallen kinderen, locatiekenmerken, beschikbare faciliteiten en voorzieningen op noodopvanglocaties, duur van het verblijf op noodopvanglocaties en aantallen verhuisbewegingen.

Het Wetenschappelijk Onderzoek­ en Datacentrum (WODC) leverde informatie over het aantal incidenten en misdrijven dat plaatsvindt in noodopvanglocaties waar zich kinderen bevinden. In bijlage F is een methodologische verantwoording van het gebruik van de kwantitatieve data gegeven. Onderzoeksvraag 2 en 3 Voor de beantwoording van onderzoeksvraag 2 (Wat verklaart dat er veiligheidstekorten voor kinderen in het asielopvangsysteem met noodopvang bestaan?) en onderzoeksvraag 3 (Wat verklaart dat deze veiligheidstekorten blijven voortbestaan?) is allereerst het systeem van noodopvang in kaart gebracht. Hiervoor zijn alle betrokken partijen met hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden beschreven. Daarnaast is een tijdlijn van gebeurtenissen gemaakt. Vervolgens is een systemische analyse uitgevoerd die ingaat op de dynamiek van krachten, belangen, invloeden en veronderstellingen tussen betrokken partijen op Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 25 verschillende lagen van het systeem van noodopvang (van partijen op locatieniveau, tot aan overheids­ en uitvoerings­ niveau). Om de nodige informatie te vergaren, hebben de onderzoekers de betrokken partijen geïnterviewd en gericht documenten opgevraagd en bestudeerd.

1.5 Referentiekader De Onderzoeksraad hanteert het uitgangspunt dat alle kinderen recht hebben op een veilige omgeving om op te groeien en zich te kunnen ontwikkelen. Kinderen die asiel aanvragen in Nederland en worden opgevangen in asielopvangcentra (inclusief noodopvanglocaties) zijn afhankelijk van de overheid voor hun bescherming en voor de vervulling van hun basisbehoeften.14 De kwetsbare positie van kinderen in de asielketen legt de overheid een extra verplichting op wat betreft hun bescherming. Als een alleenstaand kind asiel aanvraagt zonder ouders of wettelijk vertegenwoordigers ­ de zogenoemde alleenstaande minderjarige vreemdeling (amv)15 ­ draagt de overheid de volledige verantwoordelijkheid voor zijn/haar veiligheid, verzorging 14 De opdracht van de overheid om zorg te dragen voor de opvang van asielzoekers, en hun immateriële en materiële behoeften vloeit voort uit Europese Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33). Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in nationale wetgeving, met name de Regeling Verstrekkingen Asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (RVA) 2005. 15 In dit rapport wordt de term ’alleenstaande kinderen’ gebruikt voor kinderen die zonder ouder of wettelijk vertegenwoordiger de asielprocedure in Nederland doorlopen.

Wanneer wordt verwezen naar beleid, sturing en institutionele contexten, wordt de officiële afkorting amv (alleenstaande minderjarige vreemdelingen) gevolgd. 16 In overeenstemming de Opvangrichtlijn (artikel 24) en het Kinderrechtenverdrag (artikel 20). 17 Ter indicatie: De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid geeft in november 2020 aan dat asielzoekers voor maximaal zeven dagen in crisisnoodopvang mogen worden opgevangen (Kamerstukken II 2020/21, 19 637, nr. 2684). En in het programma van eisen voor noodopvang (COA, april 2023) is de maximale verblijfstijd van bewoners op 6 maanden gesteld. 18 De Europese Opvangrichtlijn 2013/33 is van toepassing op burgers uit derde landen en staatlozen die een verzoek hebben ingediend om internationale bescherming op het grondgebied van een EU­lidstaat. De Opvangrichtlijn kent specifieke voorschriften met betrekking tot kinderen, die bindend zijn voor Nederland. De Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33) is met ingang van 12 juni 2026 ingetrokken en vervangen door de herziene Opvangrichtlijn, Richtlijn 2024/1346. 19 Het Kinderrechtenverdrag (het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK)) beschermt de rechten van iedereen jonger dan achttien jaar.

Uit dit verdrag vloeien voor de overheid speciale verplichtingen voort ten aanzien van kinderen die asiel zoeken of erkend vluchteling zijn, zodat hun ontwikkeling en waardigheid beschermd worden. Het Kinderrechtenverdrag is in 1989 aangenomen door de Verenigde Naties en in 1995 bekrachtigd door Nederland. Door die bekrachtiging heeft Nederland de verplichting het verdrag na te leven. 20 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verankert onder andere het recht op eerbieding van het privé, familie­ en gezinsleven (artikel 8) en het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5). en begeleiding.16 Omdat de beschermende, opvoedende en zorgdragende rol van ouders ontbreekt, zijn alleenstaande minderjarigen extra kwetsbaar. Zoals in paragraaf 1.2 vermeld, ziet de Onderzoeksraad de (nood)opvang als een veilige omgeving wanneer de daar verblijvende kinderen kunnen opgroeien in gezonde en stabiele leefomstandigheden. Om deze veilige leefomgeving te kunnen bieden, moeten noodopvanglocaties waar kinderen voor langere tijd17 verblijven (ten minste) voldoen aan de eisen aan opvang zoals gesteld in de Europese Opvangrichtlijn 2013/33/EU18 (hierna: Opvangrichtlijn).

Ook moeten de leefomstandigheden op de noodopvanglocaties in overeenstemming zijn met het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: het Kinderrechtenverdrag)19 en met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).20 In bijlage D.1 zijn de vereisten uitgewerkt die bepalend zijn voor leefomstandigheden in de noodopvang, gerelateerd aan de zes risicogebieden zoals benoemd in paragraaf 1.2. Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 26 Aanvullend hierop verwacht de Onderzoeksraad dat bij de opvang van kinderen rekening wordt gehouden met de effecten van een opeenstapeling van veiligheidstekorten in de leefomstandigheden. Juist door die opeenstapeling kan een voor kinderen onveilige situatie ontstaan. De opeenstapeling van tekorten kan er op langere termijn voor zorgen dat kinderen achterblijven in hun emotionele en sociale ontwikkeling. Aanleiding voor dit onderzoek is de langdurige inzet van noodopvang met leefomstandigheden die voor kinderen onveilig zijn, en het feit dat het de Nederlandse overheid niet lukt om hier structureel verandering in aan te brengen.

De Onderzoeksraad beschouwt het onderliggende probleem van een tekort aan opvangcapaciteit in het asielsysteem niet als een crisis in de zin van een onverwachte gebeurtenis waardoor, in onzekere omstandigheden en onder tijdsdruk, ingrijpende beslissingen moeten worden genomen om acute aanwezige risico’s te beheersen. Dit probleem speelt immers al vele jaren en wordt gekenmerkt door een dynamische en onvoorspelbare interactie tussen gebeurtenissen en ontwikkelingen, zoals een fluctuerend aantal asielzoekers dat naar Nederland komt. Hoe om te gaan met een dergelijke situatie wordt in de literatuur beschreven als ‘goed bestuur in turbulente tijden’.21 In lijn hiermee verwacht de Onderzoeksraad dat overheids­ handelen door de bij asielopvang betrokken overheidspartijen gestoeld is op ‘robuust bestuur’. Dit houdt in dat bij het organiseren van de opvang van asielzoekers rekening wordt gehouden met mogelijke veranderende omstandigheden en tegenslagen, waarbij de veiligheid van kinderen altijd gewaarborgd moet blijven. De partijen pikken signalen over veiligheidsrisico’s op en 21 C. Ansell et al., Robust Governance in Turbulent times, 2024. ondernemen hier actie op. De Rijksoverheid moet vervolgens de andere betrokken partijen, zoals uitvoeringsorganisaties COA en Nidos en de medeoverheden (gemeenten), in staat stellen hun taak naar behoren uit te voeren.

Hoewel partijen binnen het (nood)opvangstelsel gedeelde, gedifferentieerde taken hebben, dragen zij gezamenlijk de verantwoordelijkheid om veilige opvang voor kinderen te realiseren. In bijlage D.2 zijn deze uitgangspunten in een uitgebreid referentiekader uitgewerkt. 1.6 Leeswijzer In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 beschreven welke plek de nood opvang inneemt in het systeem van asielopvang. Het hoofd­ stuk gaat in op welke partijen betrokken zijn bij de nood opvang en wat hun verantwoordelijkheden zijn. Daarna beschrijft het hoofdstuk hoe de inzet van noodopvang zich heeft ontwikkeld, met name vanaf 2021. Tot slot wordt met behulp van cijfers aan­ getoond dat noodopvang niet langer incidenteel en kortstondig is, maar structureel wordt ingezet om opvang te realiseren voor kinderen die asiel hebben aangevraagd. Hoofdstuk 3 gaat in op de veiligheidsrisico’s waar kinderen in de noodopvang mee worden geconfronteerd en geeft antwoord op onderzoeksvraag 1 (Welke veiligheidstekorten bestaan in de noodopvanglocaties waar kinderen worden opgevangen?) Het hoofdstuk werkt toe naar de constatering dat kinderen voor langere tijd te maken hebben met een opeenstapeling van veiligheidsrisico’s. In de hoofdstukken 4 en 5 volgt de analyse van het systeem van noodopvang dat is ontstaan om asielzoekers te kunnen opvangen.

Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 27 Hoofdstuk 4 gaat in op de systemische tekorten die ertoe leiden dat kinderen worden opgevangen op onveilige nood­ opvanglocaties. In hoofdstuk 5 staat de vraag centraal waardoor deze situatie blijft voortbestaan. Deze twee analyse hoofdstukken geven antwoord op onderzoeksvraag 2 (Wat verklaart dat er veiligheidstekorten voor kinderen in het asielopvangsysteem met noodopvang bestaan?) en onderzoeksvraag 3 (Wat verklaart dat deze veiligheidstekorten blijven voortbestaan?). Hoofdstuk 6 bevat de conclusies van dit onderzoek. Tot slot worden in hoofdstuk 7 de aanbevelingen gegeven die de Onderzoeksraad naar aanleiding van dit onderzoek heeft opgesteld. Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 28 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem Noodopvang neemt, naast reguliere opvang, een belangrijke plek in binnen het huidige systeem van asielopvang in Nederland. Daar zijn verschillende partijen bij betrokken. Aangezien deze partijen ook, direct of indirect, betrokken zijn bij de veiligheid van kinderen in de noodopvang, is het binnen dit onderzoek van belang om hun rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in kaart te brengen. Dat is het doel van dit hoofdstuk. De beschrijving in paragraaf 2.1 gaat uit van de situatie zoals die bestond tot juli 2025.

Mede als gevolg van politiek­bestuurlijke keuzes is het asielopvangsysteem een zeer dynamisch systeem. Ook de verdeling van de verantwoordelijkheden voor de realisatie van de noodopvang is met regelmaat gewijzigd. De situatie (in juli 2025) laat zich dan ook alleen goed begrijpen in het licht van hoe die is ontstaan. Daarom biedt paragraaf 2.2 een korte historische reconstructie. We maken duidelijk hoe de inzet van noodopvang de afgelopen jaren tot stand is gekomen en hoe noodopvang zich, als onderdeel van het totale asielopvangsysteem, heeft ontwikkeld tot wat het vandaag de dag is. In paragraaf 2.3 wordt ten slotte met behulp van cijfers een beeld geschetst van de omvang van de inzet van de noodopvang. 22 In de periode van 2 juli 2024 ­ 23 februari 2026 betrof dit het ministerie van A&M. Zie voor toelichting de blauwe box in deze paragraaf. 23 Ministerie van Justitie en Veiligheid, Introductiedossier Ministerie van Justitie en Veiligheid, juni 2024. 24 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, 5 juli 1994 (Wet COA).

2.1 Betrokken partijen en verantwoordelijkheden Verantwoordelijkheden in het asielsysteem Het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) is verantwoordelijk voor het asielstelsel en de opdrachtgever van verschillende organisaties in de migratieketen, waaronder het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA).22 Het ministerie ontwikkelt het asielbeleid en is verantwoordelijk voor de regie op de migratieketen.23 De wettelijke taak tot (im)materiële opvang en plaatsing van asielzoekers is belegd bij het COA.24 Het COA is onder andere verantwoordelijk voor het opvangen van asielzoekers, het verwerven en beheren van opvanglocaties, het begeleiden van asielzoekers, het zorgen voor de voor hen noodzakelijke middelen en het handhaven van de veiligheid en de leefbaarheid op locaties. Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en ontvangt financiering van het Ministerie van JenV om zijn taak uit te voeren. 2 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 29 Als gevolg van de inwerkingtreding van de Spreidingswet25 op 1 februari 2024 en de vaststelling van de bijbehorende verdeel­ besluiten (20 december 2024) hebben gemeenten een wettelijke taak om opvangplekken beschikbaar te stellen. De Provinciale 25 Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, 1 februari 2024 (Spreidingswet). N.B.

De officiële naam van de Spreidingswet is de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen. Het doel van de wet is te komen tot voldoende opvangplekken en een evenwichtiger verdeling van asielzoekers over provincies en gemeenten. 26 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (artikel 3b). 27 Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (Spreidingswet), artikel 9. Zie ook: Memorie van toelichting, Regels inzake het toedelen van een wettelijke taak aan gemeenten om opvangvoorzieningen voor asielzoekers mogelijk te maken en wijzigingen van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen), 8 november 2022, p.4. 28 In 2022 werd Veiligheidsregio’s en gemeenten gevraagd het COA te helpen met het realiseren van tijdelijke noodopvanglocaties, zogenoemde crisis nood­ opvanglocaties (CNO). Na afbouwen van de nationale crisisstructuur is een deel van de door gemeenten opgezette CNO omgezet naar tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). Aanvullend is gemeenten ook gevraagd te zoeken naar nieuwe en snel te realiseren locaties die als TGO konden worden geëxploiteerd. 29 In een TGO voert niet het COA, maar de gemeente het dagelijkse beheer. Een locatiemanager en woonbegeleiders zijn in dienst van (of ingehuurd door) de gemeente.

In afstemming met de desbetreffende gemeente vervult het COA (en/of een veiligheidsregio) een ondersteunende rol. Regietafels van de verschillende provinciën hebben een coördinerende rol; het Rijk bepaalt de benodigde opvang plekken en verdeelt deze over de twaalf provincies, en de Commissarissen van de Koning overleggen met de gemeenten over de invulling van deze taak. Gemeenten stellen vervolgens locaties beschik­ baar aan het COA. Het COA zorgt voor de benodigde financiering en faciliteert de voorzieningen op locaties. In overleg kan ervoor gekozen worden om de exploitatie van opvanglocaties bij gemeenten te beleggen.26 De minister van A&M treedt op als toezicht houder in het kader van de Spreidingswet en kan hand­ haven wanneer gemeenten tekortschieten in het realiseren van opvang plekken conform verdeelbesluiten in het kader van de Spreidingswet. De minister van A&M kan gemeenten vergoedingen verstrekken als er sprake is van extra inspanningen.27 Wanneer er te weinig reguliere opvangplekken zijn, realiseren het Rijk, het COA en gemeenten noodopvang.

Het Rijk roept gemeenten en provincies in dat geval op om extra opvang locaties te leveren.28 Wanneer gemeenten een locatie beschikbaar stellen, kunnen zij ervoor kiezen om de exploitatie daarvan over te dragen aan het COA (noodopvang) of om zelf tijdelijk een locatie te beheren (tijdelijke gemeentelijke opvang, TGO).29 Het COA, dat van het Rijk de opdracht heeft gekregen om deze noodopvang te faciliteren, financiert zowel de eigen noodopvang als de TGO­locaties. Ontwikkelingen rond het Ministerie van Asiel en Migratie (A&M) In de periode van het kabinet­Schoof (2 juli 2024 ­ 23 februari 2026) is het Ministerie van Asiel en Migratie (A&M) opgericht als zelfstandig departement, met een nieuwe ministerspost met de verantwoordelijkheid voor het asiel­ en migratiebeleid, de minister van Asiel en Migratie. Taken die voorheen onder het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) vielen, werden daarmee ondergebracht bij het nieuwgevormde ministerie. Onder het kabinet­Jetten is het Ministerie van Asiel en Migratie opgeheven. De verantwoordelijk­ heden op het terrein van asiel en migratie zijn opnieuw ondergebracht bij het ministerie van JenV. De minister van Asiel en Migratie is wel als afzonderlijke ministerspost gehandhaafd binnen JenV. In dit rapport wordt voor de aanduiding van betrokken actoren aangesloten bij de bestuurlijke inrichting van de beschreven periode.

Voor de periode waarin sprake was van een zelfstandig Ministerie van Asiel en Migratie wordt de actor aangeduid als A&M. Voor perioden waarin de verantwoordelijkheden voor asiel en migratie waren ondergebracht bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt de actor aangeduid als JenV, ook wanneer daarbij sprake was van een afzonderlijke staatssecretaris of minister van Asiel en Migratie binnen dat ministerie. Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 30 Het COA zorgt voor de voorzieningen in de eigen locaties, voor een TGO regelt een gemeente die voorzieningen vaak zelf. Als een gemeente dat wil, kan het COA enige vorm van ondersteuning bieden. Ook kan een gemeente een verzoek indienen bij de veilig­ heidsregio voor ondersteuning bij het regelen van voor zieningen in tijdelijke gemeentelijke opvanglocaties. Bijkomende verantwoordelijkheid voor alle gemeenten waar kinderen in de asielopvang verblijven, is dat zij verplicht zijn ervoor te zorgen dat kinderen binnen drie maanden na aankomst in Nederland naar school kunnen.

Voogdij­ en opvangorganisatie Nidos is verantwoordelijk voor opvangplekken voor alleenstaande kinderen jonger dan vijftien jaar en voor alleenstaande kinderen met een verblijfsvergunning.30 Nidos is niet betrokken bij de organisatie van opvang in nood­ opvang locaties, maar blijft wel altijd betrokken als voogd van alleen staande kinderen die in de noodopvang verblijven.31 Toezicht Verschillende toezichthouders houden toezicht op het asiel­ systeem, zowel op de reguliere opvang als op de noodopvang.32 De Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) houdt toezicht op het systeem van asiel en migratie. Het doel van de inspectie is om de kwaliteit van de uitvoering van taken van organisaties als het COA en Nidos te verbeteren. De Inspectie Gezondheidszorg 30 In de wereld van asielopvang wordt voor alleenstaande kinderen de term alleenstaande minderjarige vreemdelingen, afgekort amv, gebruikt. 31 Alleenstaande kinderen die zonder ouders of wettelijk vertegenwoordiger asiel aanvragen in Nederland krijgen een jeugdbeschermer van het Nidos toegewezen. De wettelijke voogdij wordt door de jeugdrechter toegewezen. Daarnaast hebben alleenstaande kinderen die op een (nood)opvanglocatie van het COA verblijven ook een mentor van het COA die hen ondersteunt en begeleidt tijdens hun verblijf in de opvang.

32 Naast de in deze alinea genoemde toezichthouders houdt de Nederlandse Arbeidsinspectie toezicht op de werkomstandigheden van medewerkers van opvanglocaties. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek. 33 Eind 2024 had GZA voor 290 locaties een contract met het COA of de lokale gemeente om zorg te verlenen; op de andere locaties waren andere externe zorgaanbieders actief en op enkele kleine CNO­locaties een lokale huisarts (bron: Dokters van de wereld, Pharos, Rode Kruis, Uitzichtloos in de opvang - Vervolgonderzoek naar gezondheidszorg en leefomstandigheden in de tijdelijke gemeentelijke opvang, december 2024). en Jeugd (IGJ) houdt zich bezig met de zorg voor asielzoekers in Nederland. De IGJ kijkt onder meer naar de toegang tot zorg en de kwaliteit van zorg. Daarnaast houdt de IGJ toezicht op de opvang en begeleiding van alleenstaande kinderen (amv). De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de toegang tot en kwaliteit van het onderwijs. Aanwezige partijen op een noodopvanglocatie Naast medewerkers van het COA of gemeentelijke ambtenaren die betrokken zijn bij het beheer en de dagelijkse gang van zaken op een noodopvanglocatie, zijn er veelal ook nog medewerkers van andere partijen aanwezig. De beheerder van een noodopvanglocatie (COA of gemeente) huurt beveiligers in voor 24­uursbewaking en/of voor de receptie.

Wanneer er op noodopvanglocaties geen keukenfaciliteiten aanwezig zijn, schakelt de beheerder een cateraar in. Jeugdbeschermers van Nidos zijn regelmatig aanwezig op de opvanglocatie voor gesprekken met alleenstaande kinderen en overleg met begeleiders van het COA. Het bedrijf Gezondheidszorg Asielzoekers (GZA) biedt eerstelijnszorg aan asielzoekers in noodopvanglocaties. Dit doet GZA door ervoor te zorgen dat een doktersassistent, een praktijkverpleegkundige, een praktijkondersteuner huisarts en een huisarts er spreekuur houden.33 De frequentie van de aanwezigheid van GZA verschilt van locatie tot locatie: van Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 31 enkele dagdelen per week tot dagelijks.34 De huisarts van GZA kan bewoners doorverwijzen naar specialistische tweedelijnszorg.35 Asielzoekers kunnen ook gebruik maken van de Praktijklijn van GZA, die 24 uur per dag bereikbaar is voor telefonisch advies, triage en soms ook medicatievoorschriften. Daarnaast hebben jeugdverpleegkundigen en ­artsen van Jeugdgezondheidszorg (GGD­GHOR) een taak om de groei en ontwikkeling van alle kinderen tot 18 jaar te volgen tijdens periodieke contactmomenten.

Medewerkers van VluchtelingenWerk Nederland zijn vaak een of meer dagdelen per week aanwezig in een noodopvanglocatie om asielzoekers en vluchtelingen te begeleiden bij hun asiel procedure en hun integratie. Daarnaast zijn in gemeenten regelmatig lokale vrijwilligersorganisaties actief die activiteiten voor kinderen organiseren. Zij bieden ook vaak sociale en praktische onder steuning voor asielzoekers, zoals hulp bij onder wijs en taal. Organisaties zoals Save the Children, VluchtelingenWerk Nederland, Stichting De Vrolijkheid en lokale vrijwilligers organisaties organiseren in verschillende noodopvanglocaties activiteiten voor kinderen, die mede als doel hebben hun psychosociaal welzijn te verbeteren.36 2.2 Terugblik op de inzet noodopvang Hieronder volgt een terugblik op hoe de inzet van noodopvang de afgelopen jaren (vanaf 2021) tot stand is gekomen en zich heeft ontwikkeld. We belichten de verschillende belangrijke momenten zoals die zich hebben voorgedaan vanaf de toenemende druk op de opvang in 2018. In bijlage E is een uitgebreide reconstructie 34 Voor enkele locaties wordt door GZA fysieke zorg geboden op een nabijgelegen opvanglocatie (een zogenaamde satellietlocatie). Bewoners worden voor fysieke consultaties in overleg met het COA doorverwezen naar de huisarts van GZA op deze satellietlocaties.

35 De Regeling Medische Zorg Asielzoekers (RMA) stelt vast op welke zorg personen tijdens de asielprocedure recht hebben. Voor kinderen is de meeste zorg vrij toegankelijk (verglijkbaar met basisverzekering). 36 Een deel van deze activiteiten wordt ingekocht en/of gesubsidieerd vanuit het Ministerie van JenV. De activiteiten vanuit VluchtelingenWerk worden gesubsidieerd vanuit het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF) van de EU en aanvullende financieringsbronnen. opgenomen, waarin de gebeurtenissen en ontwikkelingen in de periode van 2021 tot medio 2025 chronologisch zijn beschreven. Hieronder is voor het overzicht een figuur met een tijdlijn opgenomen. Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 32 Figuur 4: Tijdlijn met gebeurtenissen relevant voor de inzet van noodopvang (vanaf de toenemende druk op de opvang in 2018) (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid).

Kabinet activeert de Nationale Crisisstructuur; Veiligheidsregio’s gaan crisisnoodopvang realiseren 17 juni '22 Dreiging met inzet van een ruimtelijk ordeningsinstrumentarium om opvang te realiseren in een voormalig hotel in Albergen augustus '22 Actualisatie van Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen april ‘24 Het EU Asiel- en migratiepact april ‘24 Ministerie Asiel en Migratie opgezet juni ‘24 Uitspraak Gerechtshof Den Haag in hoger beroep Staat en COA tegen VWN 20 december '22 Veiligheidsregio's stoppen met coördinatie crisisnoodopvang 1 juli ‘23 Spreidingswet van kracht 1 februari '24 COVID-19 reisbeperkingen opgeheven. Toename aantal asielzoekers augustus ‘21 Kabinet wijst drie gemeenten en een regio aan waar op korte termijn noodopvanglocaties moeten worden gerealiseerd.

december ‘21 COA meldt aan de staatssecretaris voor Asiel en Migratie: de kwaliteit van de asielopvang zakt door de ondergrens van leefbaarheid en veiligheid april ‘22 Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen vastgesteld mei ‘20 COA treft voorbereidingen voor het realiseren van noodopvang maart ‘20 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 20262018 Signalen van partijen over omstandigheden van kinderen in de noodopvang Nr Omschrijving Nr Omschrijving Brief (9 november 2021) van College voor de Rechten de Mens en Nationale ombudsman aan de staatssecretaris van Justitie en van Veiligheid, onderwerp: Bezoek aan noodopvang Heumensoord1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (december 2021): Quikscan Leefomstandigheden noodopvang asielzoekers Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (maart 2022): Tweede Quickscan Leefomstandigheden noodopvang asielzoekers Brief (24 maart 22) van College voor de Rechten de Mens, Nationale ombudsman en Kinderombudsman aan de staatssecretaris van Justitie en van Veiligheid, onderwerp: Zorgen opvang vluchtelingen Signaalbrief (16 juni 2022) van Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, onderwerp: Kinderen in de asielopvang Rapportage van Werkgroep Kind in azc (20 juni 2022): Noodsituatie op noodlocaties Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (oktober 2022): Derde quickscan (crisis)

noodopvang asielzoekers Brief van Jeugdartsen Nederland (AJN), Verpleegkundigen en Verzorgenden Nederland (V&VN) en LOWAN aan staatssecretaris Justitie en Veiligheid (23 maart 2023), onderwerp: Schadelijke verplaatsingen asielkinderen Brief (19 april 2023) van Inspectie Justitie en Veiligheid (mede namens de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, de Inspectie van het Onderwijs en Nederlandse Arbeidsinspectie) aan staatssecretaris Justitie en Veiligheid, onderwerp: Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang Rapport van Pharos, Dokters van de Wereld en Rode Kruis (19 juni 2023): Zorgen in tijden van crisis. Gezondheidszorg in de crisisnoodopvang Rapport van Kinderombudsman en Nationale ombudsman (27 juni 2023): De crisis voorbij. Rapportage van VluchtelingenWerk Nederland (januari 2024): Gevlucht en vergeten? Onderzoek van Dokters van de Wereld, Pharos, Rode Kruis (18 december 2024): Uitzichtloos in de opvang.

Vervolgonderzoek naar gezondheidszorg en leefomstandigheden in de tijdelijke gemeentelijke opvang Brief van Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd aan de minister van Asiel en Migratie (29 juli 2025), onderwerp: Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk 21 3 4 5 6 10 118 9 12 13 147 Minister van JenV meldt toename aantal asielzoekers november ‘18 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 33 2.2.1 Toenemende druk op de opvang Sinds het najaar van 2021 wordt in Nederland veelvuldig nood­ opvang ingezet. De toenemende druk op de opvang is in de drie jaar daarvoor echter al zichtbaar. In 2015 en 2016 zette het COA ook al noodopvang in om het grote aantal vluchtelingen uit onder andere Syrië en Eritrea op te vangen.37,38 Na het afbouwen van de laatste noodopvangvoorzieningen in het voorjaar van 2016 volgt voor het COA een periode van relatief lage instroom. Het aantal mensen dat asiel aanvraagt loopt terug en het COA ziet zich genoodzaakt de beschikbare capaciteit af te bouwen. Uit evaluatie van die crisis bleek dat, hoewel het lukte om iedereen van opvang te voorzien, het opvangstelsel niet flexibel genoeg was om grote pieken en dalen in de asielopvang aan te kunnen.

In mei 2020 stelde de Landelijke Regietafel daarom de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen vast, waarin het streven werd vastgelegd naar een flexibel en effectief systeem dat zou kunnen reageren op schommelingen in de omvang en samenstelling van de instroom.39 Eind 2018 rapporteert het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor het eerst dat het aantal asielzoekers weer toeneemt.40 Om de totstandkoming van extra opvangcapaciteit te versnellen, roept de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om de Regionale Regietafels (nu Provinciale Regietafels) nieuw leven in te blazen.41 Deze overlegstructuren bleken in 2015 en 2016 37 COA, Tijdlijn 30 jaar COA, https://www.coa.nl/nl/tijdlijn­30­jaar­coa [laatst geraadpleegd op 9 september 2025]. 38 Nederland heeft te maken gehad met meerdere pieken in de toestroom van migranten, zoals bijvoorbeeld vluchtelingen uit Hongarije in 1956, uit Chili en Vietnam in de jaren '70/'80 en uit voormalig Joegoslavië in de jaren '90. 39 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 14 mei 2020, p. 3. 40 Kamerstukken II 2018­2019, 19 637, nr. 2443. 41 Brief van Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan Commissarissen van de Koning, Revitaliseren Regionale Regietafels ten behoeve van opvanglocaties asielzoekers, 8 november 2019. 42 Crisisnoodopvang is de soberste vorm van (nood)opvang.

Het gaat om een basisvoorziening die normaal gesproken worden ingericht tijdens een ramp of een acute crisis. De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het dagelijkse beheer, het COA speelt een ondersteunende rol. Crisisnoodopvang voor deze doeleinden werd (in de regel) voor een beperkte periode beschikbaar gesteld. 43 Kamerstukken II 2020/21, 19 637, nr. 2684. effectief bij het realiseren van de benodigde opvangplekken. De revitalisering van de regietafels blijkt in 2018 onvoldoende effect te hebben. Begin maart 2020 deelt de staatssecretaris de Tweede Kamer mee dat het COA voorbereidingen treft voor het realiseren van noodopvang. Terwijl dat proces in volle gang is, breekt de coronacrisis uit. Vanwege de maatregelen om het coronavirus in te dammen moet de ingebruikname van twee noodopvanglocaties uiteindelijk worden gestaakt. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid onderkent in november 2020 de risico’s van het inzetten van noodopvang. Zij schrijft in een brief aan de Tweede Kamer: ‘Specifiek ten aanzien van de inzet van crisisnoodopvang42 wil ik benadrukken dat dit een uiterste redmiddel is, namelijk als er geen andere mogelijkheden resteren. Het betekent namelijk dat asielzoekers voor maximaal zeven dagen worden opgevangen, veelal in sporthallen in gemeenten.

Zonder uitzicht op korte termijn realisatie van meer reguliere opvanglocaties kan dit ertoe leiden dat asielzoekers gedurende onbepaalde tijd van sporthal naar sporthal worden verplaatst’.43 2.2.2 Start inzet van noodopvang Als halverwege 2021, in de loop van de coronaperiode, reizen weer mogelijk is, ontstaat er al snel druk op de capaciteit van de reguliere asielopvang. Na herhaalde oproepen van het kabinet Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 34 aan provincies en gemeenten om meer opvang te realiseren, constateert het COA in augustus 2021 dat de grenzen van de reguliere capaciteit zijn bereikt. Het COA gaat op dat moment over tot de inzet van noodopvang. Meteen zijn er zorgen over de kwaliteit en de veiligheid van die opvang. Het College voor de Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman brengen in oktober 2021 een bezoek aan noodopvang Heumensoord, waar sinds augustus 2021 duizend gevluchte Afghanen verblijven. Onder hen zijn 450 jonge kinderen.

De noodopvang is volkomen ongeschikt voor langdurig verblijf, laten zij via een brief aan de staatssecretaris weten.44 Op 14 december 2021 is de nood zo hoog dat het kabinet drie gemeenten en een regio aanwijst waar op korte termijn nood­ opvang locaties moeten worden gerealiseerd.45 Deze aanwijzingen stuiten op protest van gemeenten, die vraagtekens plaatsen bij de rechtmatigheid ervan. Hoewel verschillende gemeenten overgaan tot de realisatie van noodopvang, verkent één gemeente ook de mogelijkheid om het besluit juridisch aan te vechten. Kamer vragen volgen, en uit het antwoord daarop blijkt dat de aan wijzingen geen grondslag hebben in Nederlandse wet­ en regel geving. Het COA schrijft op 22 april 2022 in een brief aan de staats secretaris voor Asiel en Migratie dat de kwaliteit van de asiel opvang door de ondergrens van leefbaarheid en veiligheid zakt en dat de menselijke maat voor bewoners en medewerkers niet meer 44 Brief van College voor de Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman aan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Bezoek College voor de Rechten van de Mens en Nationale ombudsman aan noodopvang Heumensoord, 8 november 2021. 45 Kamerstukken II 2021-22, 19 637, nr. 2806. 46 Brief van het COA aan staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Structurele oplossingen nodig, 22 april 2022. 47 Crisismanager.

Rode Kruis over opvangcrisis, 20 maart 2024, https://crisismanager.nl/rode­kruis­over­opvangcrisis­ter­apel­onacceptabel­maar­we­zijn­nu­ beter­voorbereid [laatst geraadpleegd 16 april 2026]. 48 COA, Crisis in Ter Apel, 24 april 2023, https://www.coa.nl/nl/verhaal/crisis­ter­apel [laatst geraadpleegde 16 april 2026]. 49 Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief kinderen in de asielopvang, 16 juni 2022, p.1. 50 Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Signaalbrief kinderen in de asielopvang, 16 juni 2022, p.2. gewaarborgd is. Het COA vraagt om een structurele oplossing op korte termijn.46 Die oproep zal het COA meerdere malen herhalen. Rondom het aanmeldcentrum van de Immigratie­ en Naturalisatiedienst (IND) in Ter Apel wordt de situatie in de tussen­ tijd onhoudbaar. De nachtopvang in tenten, bedoeld voor kleine groepen mensen die laat in de avond aankomen en daar één nacht verblijven, verandert in een permanente opvanglocatie waar op een gegeven moment meer dan zeshonderd mensen verblijven.47 Mensen willen niet naar een andere opvang omdat ze bang zijn uit beeld te raken, of om hun plaats te verliezen in de wachtrij.48 De Inspectie JenV rapporteert tussen 2022 en 2024 regelmatig, en met steeds grotere urgentie, aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Op 16 juni 2022 noemt de inspectie samen met de IGJ in een ‘signaalbrief’ de veiligheid van kinderen in de asielopvang ‘onder de maat’: ‘Er worden bedden bijgeplaatst, de plaatsingssystematiek is losgelaten en er wordt noodopvang en crisisnoodopvang georganiseerd. Deze maatregelen trekken een zware wissel op de medewerkers en hebben een negatief effect op de kwaliteit van de opvang en begeleiding’.49 De inspectiediensten zien geen verbetering: ‘De inzet van extra maatregelen door het kabinet heeft tot dusver (..) niet geleid tot het vinden van oplossingen, maar tot de situatie dat de (..) geldende normen voor opvang en uitplaatsing te veel onder druk staan.’50 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 35 2.2.3 Activering nationale crisisstructuur Ondanks de inzet van noodopvang blijft de druk op de opvang onverminderd hoog. Op 17 juni 2022 merkt het kabinet de opvang van asielzoekers aan als een nationale crisis en activeert het de nationale crisisstructuur. Met behulp van besluitvorming en coördinatie op hoog ambtelijk en politiek­bestuurlijk niveau probeert het kabinet de doorstroom in de migratieketen te bevorderen. De veiligheidsregio’s gaan akkoord met het realiseren van crisisnoodopvang, een vorm van opvang met kwalitatief mindere voorzieningen dan de noodopvang. Crisisnoodopvang is de soberste vorm van opvang.

Het is een basisvoorziening die normaal gesproken wordt ingericht tijdens een ramp of een acute crisis. De veiligheidsregio’s zijn verantwoordelijk voor het dagelijkse beheer, het COA speelt een ondersteunende rol. Crisisnoodopvang wordt (in de regel) voor een beperkte periode beschikbaar gesteld. Het uitblijven van voldoende reguliere opvang leidt ertoe dat het kabinet in augustus 2022 aankondigt een ruimtelijk ordeningsinstrumentarium te willen inzetten, om opvang te kunnen realiseren in een voormalig hotel in Albergen.51 Met dit dwingende juridische middel passeert het Rijk de gemeente en verleent zelf de vergunning voor een opvanglocatie. De voorgenomen inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium stuit op verzet in de gemeente Tubbergen, de gemeente waar het dorp Albergen deel van uitmaakt. Uiteindelijk is de inzet van het instrumentarium niet nodig, omdat Tubbergen akkoord gaat met de opvanglocatie.52 Protesten en rechtszaken omtrent vergunningen zorgen ervoor dat de opvang uiteindelijk pas twee jaar later zijn deuren opent. 51 Kamerstukken II 2021­22, 19 637, nr. 2950. 52 Handelingen II 2023­24, 189, p1. 53 Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022. ECLI:NL:GHDHA:2022:2429.

54 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023. De voorzieningenrechter oordeelt op 6 oktober 2022 in een kort geding, aangespannen door VluchtelingenWerk Nederland, dat de Staat en het COA per direct de opvang van alle asielzoekers moeten verbeteren. De Staat en het COA gaan in hoger beroep, onder meer vanwege de onhaalbaarheid van de door de rechter gestelde termijnen. Het Gerechtshof Den Haag oordeelt op 20 december 2022 (gedeeltelijk) in het voordeel van VluchtelingenWerk Nederland en de voorzieningenrechter; de opvang voldoet op essentiële punten niet aan de wettelijke normen. Het Gerechtshof verbiedt tevens de Staat en het COA om kwetsbare asielzoekers in een noodopvanglocatie of een crisisnoodopvanglocatie te plaatsen, tenzij in die locatie in hun specifieke opvangbehoefte kan worden voorzien. Het Hof overweegt echter ook dat de Staat en het COA er alles aan doen om de problemen op te lossen. Het Hof ziet verder dat het niet mogelijk is om op korte termijn de opvang van alle asielzoekers te verbeteren, zoals VluchtelingenWerk Nederland wil.

Het Haagse Gerechtshof oordeelt tot slot dat de Staat zichzelf in een positie heeft gebracht waarin het bieden van goede opvang nu niet mogelijk is; de Staat heeft in de jaren na 2016 de aanwezige opvangcapaciteit afgebouwd.53 Op 19 april 2023 stuurt de Inspectie JenV opnieuw een brief naar de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ditmaal over de situatie van kinderen in gezinnen en alleenstaande kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang.54 Ook de IGJ, de Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie ondertekenen de brief. De vier inspectiediensten maken zich onverminderd grote zorgen over het welzijn, de toegang tot Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 36 zorg en onderwijs en de veiligheid van kinderen in de opvang, in het bijzonder in noodopvang­ en crisisnoodopvanglocaties. ‘De kwaliteitsstandaarden zijn voor de duur van de crisis in de asielopvang tijdelijk losgelaten, maar door het voortduren van de crisis worden ze voor onbepaalde termijn niet gehandhaafd. Het is niet verantwoord kinderen voor lange termijn aan ondermaatse kwaliteitsstandaarden bloot te stellen.’55 2.2.4 Van crisisnoodopvang naar tijdelijke gemeentelijke opvang Na de activering van de nationale crisisstructuur in juli 2022 en de eerste inzet van crisisnoodopvang beoogt het kabinet die zo snel mogelijk weer af te bouwen.

Het doel is: de crisisnoodopvang omzetten in noodopvang die voldoet aan alle kwaliteitseisen die het COA stelt. Dit lukt niet, ondanks inspanningen van het kabinet. De veiligheidsregio’s trekken zich formeel terug per 1 juli 2023.56 Zij dragen de exploitatie van de crisisnoodopvanglocaties over aan gemeenten, waardoor de resterende crisisnoodopvang verandert in tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). 2.2.5 Inwerkingtreding van de Spreidingswet Vanaf de inzet van de eerste noodopvang in augustus 2021 blijft het kabinet permanent op zoek naar nieuwe opvanglocaties. De roep om structurele oplossingen wordt in de loop van de jaren steeds luider. In het voorjaar van 2022 start de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid met een verkenning voor een juridisch instrumentarium om gemeenten een wettelijke taak te geven in het beschikbaar stellen van opvanglocaties. Op 1 februari 2024 55 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023, p.7. 56 Kamerstukken II 2022­23, 19 637, nr. 3065. 57 Kamerstukken II 2023­24, 27 062, nr. 139. 58 Het EU Asiel­ en migratiepact is een pakket van nieuwe en herziene regelingen die samen het Europese asielbeleid vormen. Een herziening van de Opvangrichtlijn is onderdeel van dit pakket.

Zie ook: Council of the European Union, EU Pact on Migration and Asylum adopted (Press Release, 14 May 2024). wordt de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvang­ voorzieningen, ook wel de Spreidingswet genoemd, van kracht. De verwachte groei van het aantal minderjarige asielzoekers ten opzichte van 2023 zal zich in 2024 doorzetten, zo schrijft de demissionair staatssecretaris op 28 mei 2024 aan de Tweede Kamer. ‘Door gebrek aan opvangplekken worden veel alleenstaande minderjarige vluchtelingen in hotels opgevangen, terwijl dergelijke locaties onvoldoende geschikt zijn voor de opvang van minderjarigen,’ merkt de staatssecretaris op.57 Een uitweg ziet de staatssecretaris niet. ‘Tot het moment dat er voldoende structurele opvangplekken voor hen zijn, zet het COA de reeds ingezette maatregelen voort.’ Het Europese Asiel­ en migratiepact (Pact on Migration and Asylum) is afgesloten in april 2024. Omgezet in nationale wetgeving is het in werking getreden op 12 juni 2026.58 Dit Pact omvat een grote hervorming van het Europese migratie­ en asielbeleid, waar onder een herziening van de Opvangrichtlijn. Één van de punten die zijn opgenomen in de gewijzigde Opvangrichtlijn is het opstellen van ‘crisisplannen’ (‘contingency planning’).

Het Pact stelt dat uit de praktijk blijkt dat lidstaten voorbereid moeten zijn op situaties waarin zij geconfronteerd worden met een oneven­ redig groot aantal ‘verzoekers om internationale bescherming’. Daarom moeten lidstaten plannen ontwikkelen om in dergelijke gevallen zoveel als mogelijk adequate opvang te blijven garanderen, en moet worden gemonitord en beoordeeld of de in de plannen opgenomen maatregelen toereikend zijn. Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 37 In april 2024 is in opdracht van de Landelijke Regietafel de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen geactualiseerd.59 Aanleiding hiervoor was het (gedeeltelijk) uitblijven van realisatie van een aantal uitgangspunten uit de Uitvoeringsagenda en ontwikkelingen als de aanhoudende druk op het organiseren van asielopvang, opvang voor ontheemden uit Oekraïne, doorloop­ tijden bij de Immigratie­ en Naturalisatiedienst (IND) en de invoering van de Spreidingswet.60 Een nieuw kabinet treedt aan op 2 juli 2024. Het kabinet­Schoof creëert een nieuw ministerie: het Ministerie van Asiel en Migratie (A&M). Niet langer de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, maar de minister van A&M is vanaf dat moment eind verant­ woordelijk voor de asielopvang.

In het regeerakkoord van het nieuwe kabinet is een aantal afspraken over de asielopvang opgenomen, waaronder de voornemens om de Spreidingswet in te trekken en de opvang te versoberen.61 Ondertussen blijft de problematiek rondom de noodopvang bestaan. Verschillende kinderrechtenorganisaties trekken aan de bel over het groeiende aantal kinderen dat daar verblijft.62 De minister van A&M maakt in november 2024 tijdens de begrotings­ behandeling in de Tweede Kamer haar voor nemen bekend om vanaf 2027 flink te bezuinigen op de asiel opvang. In de Voorjaarsnota van april 2025 krijgt het COA van het Rijk voor 59 Landelijke Regietafel, Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 3 april 2024. 60 Ministerie Justitie en Veiligheid, Nota - Actualisering Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, Kwaliteitskader gemeentelijke opvang en Beleidsregel Verdeelbesluit, 17 mei 2024. 61 Rijksoverheid, Regeerprogramma – uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet, september 2024. 62 Kinderrechtencollectief, 65% meer kinderen in noodopvang is onacceptabel, 22 oktober 2024. 63 Kamerstukken II, 2024/25, 36 725, nr. 1, p.20. 64 Centraal Orgaan opvang asielzoekers [COA], Voorjaarsnota: Kabinet blijft kostbare pleisters plakken, 18 april 2025, https://www.coa.nl/nl/nieuws/voorjaarsnota­ kabinet­blijft­kostbare­pleisters­plakken [laatst geraadpleegd 16 april 2026].

65 Ministerie van Asiel en Migratie, Contourennota intrekking Spreidingswet, 14 april 2025. 66 COA, Betere spreiding en meer gemeenten met opvang dankzij Spreidingswet, Geplaatst op 1 juli 2025 en aangepast op 17 juli 2025, https://www.coa.nl/nl/nieuws/ betere­spreiding­en­meer­gemeenten­met­opvang­dankzij­de­spreidingswet [laatst geraadpleegd op 16 april 2026]. 2025 en 2026 wel extra middelen, maar stabiele financiering blijft uit.63 Het COA laat weten dat het door het uitblijven van stabiele financiering opvanglocaties moet sluiten, en later weer heropenen, wanneer er sprake is van schommelingen in de bezetting. Daardoor blijkt de inzet van noodopvang noodzakelijk.64 In april 2025 biedt het kabinet de Contourennota intrekking Spreidingswet ter consultatie aan, waarna partijen als het COA, gemeenten en provincies er op kunnen reageren. In die contouren nota beschrijft het kabinet hoe het de asielopvang wil organiseren zonder wettelijke taak voor gemeenten.65 Dit is een eerste stap in het voornemen van het kabinet om de Spreidingswet in te trekken. Binnen het kabinet bestaat onenigheid over strengere asielmaat­ regelen. Als gevolg daarvan trekt de PVV zich op 3 juni 2025 terug uit het kabinet en biedt minister­president Schoof het ontslag van zijn kabinet aan de koning aan.

Op 1 juli 2025 moeten gemeenten volgens de Spreidingswet de hen aangewezen opvangplekken gerealiseerd hebben. Op deze datum voldoet circa driekwart van de gemeenten geheel of gedeeltelijk aan deze opgave. 74.500 van de 101.500 plekken uit het verdeelbesluit van de minister zijn op dat moment gerealiseerd. Wel is ongeveer de helft van de opvangplekken nog noodopvang.66 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 38 De Inspectie JenV stuurt op 17 juli 2025 opnieuw een brief aan het ministerie van A&M. Ook deze brief wordt medeondertekend door de IGJ en de Inspectie van het Onderwijs. De inspecties wijzen erop dat zij samen met maatschappelijke organisaties al lange tijd aandacht vragen voor de zorgelijke situatie waarin veel kinderen in de noodopvang verblijven. De inspecties constateren dat ‘ondanks een aantal verbeteringen en de variatie in kwaliteit van noodopvanglocaties – de veiligheid en het welzijn van kinderen in de noodopvang nog steeds onvoldoende zijn gewaarborgd.’ Ook hebben ze ‘zorgen dat tot dusver genomen maatregelen onvoldoende waarborgen dat de afhankelijkheid van noodopvang wordt afgebouwd.’ 67 2.3 Structurele inzet van noodopvang In paragraaf 2.2 is beschreven dat vanaf 2021 noodopvang structureel wordt ingezet om de schaarste aan opvangplekken in de asielketen het hoofd te bieden.

In deze paragraaf tonen we aan de hand van twee grafieken en een tabel hoe noodopvang een structureel onderdeel is geworden van het asielopvangstelsel. De eerste grafiek geeft de ontwikkeling weer van het aandeel noodopvanglocaties ten opzichte van reguliere opvanglocaties. De tweede grafiek toont de openingsduur van noodopvanglocaties. De tabel brengt aan de hand van de verblijfsduur van kinderen op deze noodopvanglocaties in beeld in hoeverre noodopvang wordt ingezet voor langdurig verblijf. Uit figuur 5 blijkt dat het aantal noodopvanglocaties vanaf 2021 gestaag is gegroeid. Hieruit volgt dat noodopvang sindsdien permanent en in steeds grotere mate is ingezet. Daardoor is 67 Inspectie van Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs, Brief ‘Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk’, 17 juli 2025. 68 Het aantal kinderen in de noodopvang in de afgelopen jaren is weergegeven in figuur 3 in paragraaf 1.1. het aandeel noodopvanglocaties ten opzichte van het aandeel reguliere asielopvang groter geworden. In ongeveer vier jaar tijd groeide de noodopvang tot 229 COA­noodopvanglocaties en 49 zogenaamde TGO’s (gemeentelijke opvanglocaties) in juli 2025. In die maand waren er 124 reguliere opvanglocaties. Ongeveer de helft van alle asielzoekers werd in 2025 opgevangen op een noodopvanglocatie.

Op 1 juli 2025 verbleven er ongeveer 17.000 kinderen in de asielopvang, waarvan 6.900 kinderen op noodopvanglocaties.68 Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 39 Noodopvanglocaties zijn bedoeld als tijdelijke opvang ­ voorzieningen. Ze sluiten als de tijdelijke vergunning van een gemeente is verstreken of als de contracten voor gebruik van een pand of terrein aflopen, eventueel nadat de openingsduur een of meerdere keren verlengd is. In figuur 6 is de openingsduur weergegeven van de sinds 2021 ingezette opvanglocaties. De figuur laat zien dat noodopvanglocaties in de praktijk vaak langer dan twee jaar openblijven. - Aantal reguliere opvanglocaties - Aantal COA-noodopvanglocaties - Aantal crisisnoodopvanglocaties / TGO 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 juli-25juni-25mei-25april-25maart-25febr uari-25januari-25 december-24november-24 oktober-24 september-24augustus-24 juli-24juni-24mei-24april-24maart-24februari-24januari-24 december-23november-23 oktober-23 september-23augustus-23 juli-23juni-23mei-23april-23maart-23februari-23januari-23 december-22november-22 oktober-22 september-22augustus-22 juli-22juni-22mei-22april-22maart-22februari-22januari-22 december-21november-21 oktober-21 september-21 Figuur 5: Aantal opvanglocaties in de afgelopen periode (bron: COA).

Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 40 Figuur 6: Aantal noodopvanglocaties met bepaalde duur van gebruik (in periode van start noodopvang in 2021 tot juli 2025) (bron: COA).69 69 Voor de noodopvanglocaties die op peildatum juli 2025 open waren, is uitgegaan van de geplande openingsduur op dat moment. Door de structurele inzet van noodopvang wonen veel kinderen voor langere tijd in een of meerdere noodopvanglocaties. Tabel 1 laat zien hoelang kinderen in totaal in de noodopvang verblijven of hebben verbleven. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen kinderen die al uit de opvang zijn ‘gestroomd’ en de kinderen die op 1 juli 2025 nog in de asielopvang zaten. Hoewel noodopvang in principe bedoeld is voor tijdelijk verblijf, volgt uit de tabel dat ongeveer 4.200 kinderen in gezinsverband en ongeveer 2.100 alleenstaande kinderen langer dan 1 jaar in een (of meerdere) noodopvanglocaties verblijven of hebben verbleven (peildatum 1 juli 2025). Omdat het aantal noodopvanglocaties in verhouding tot de reguliere azc’s groot is, verhuizen kinderen regelmatig van de ene noodopvanglocatie naar de andere.

0 20 40 60 80 100 120 140 >2 jaar1-2 jaar6-12 maanden3-6 maanden<3 maanden - COA noodopvanglocaties - Crisisnoodopvang en TGO - COA AMV-noodopvanglocaties Kinderen in nood, september 2026 | H2 Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 41 Tabel 1: Verblijftijd van individuele kinderen in de noodopvang in de periode tussen start noodopvang 2021 tot 1 juli 202570 (bron: COA). Uitgestroomd in jaar Aantal kinderen X tijd in noodopvang <1 maand 1-3 maanden 3-6 maanden 6-12 maanden 1-2 jaar >2 jaar kind in gezin 2021 226 156 62 63 12 2 2022 616 768 661 549 167 17 2023 1655 1086 988 696 270 29 2024 945 1152 963 604 125 6 2025 (tot juli) 201 490 299 58 16 3 Totaal 3643 3652 2973 1970 590 57 amv 2021 26 16 0 1 0 0 2022 169 195 96 88 112 13 2023 118 102 92 111 220 7 2024 43 67 74 77 125 2 2025 (tot juli) 5 8 12 13 20 0 Totaal 361 388 274 290 477 22 kind in gezin Niet uitgestroomd op 1 juli 2025 1604 1268 1230 2308 1890 1701 amv Niet uitgestroomd op 1 juli 2025 654 819 616 546 849 751 70 Als een kind in meerdere noodopvanglocaties verbleef, is de duur in de verschillende noodopvanglocaties bij elkaar opgeteld. Kinderen in nood, september 2026 | H3 De veiligheidsrisico's voor kinderen in de noodopvang 42 De veiligheidsrisico’s voor kinderen in de noodopvang In het vorige hoofdstuk is uiteengezet hoe de noodopvang functioneert als onderdeel van het asielopvangsysteem.

In dit hoofdstuk gaan we in op de veiligheidsrisico’s waaraan kinderen in de noodopvang worden blootgesteld. Daarbij gaat het, zoals in paragraaf 1.2 vermeld, om de aanwezigheid van risico’s op fysieke en mentale schade die erkend wordt door betrokken partijen en deskundigen.71 In paragraaf 3.1 introduceert de Onderzoeksraad voor Veiligheid zes relevante risicogebieden.72 Paragraaf 3.2 beschrijft welke risico’s – of mogelijke veiligheidstekorten – we op deze zes risicogebieden zijn tegengekomen tijdens onze bezoeken aan verschillende noodopvanglocaties in Nederland. Deze kwalitatieve data, opgehaald uit gesprekken met kinderen, ouders, voogden en locatiemedewerkers, combineren we waar mogelijk met kwantitatieve gegevens afkomstig van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) en het Wetenschappelijk Onderzoek­ en datacentrum (WODC)73, en met inzichten uit eerder gepubliceerde onderzoeken.74 Het perspectief van het kind komt 71 Zie bijlage C met de lijst van rapportages die zijn meegenomen in de review door de Onderzoeksraad. 72 Voor een uitgebreid toelichting wordt op de zes risicogebieden wordt verwezen naar de uitwerking in het referentiekader in bijlage D.1. 73 Zie bijlage F voor de methodologische verantwoording van de gebruikte kwantitatieve data. 74 Zie bijlage C met de lijst van rapportages die zijn meegenomen in de review door de Onderzoeksraad.

75 Zie paragraaf 1.4 en bijlage A met de onderzoeksverantwoording, waarin het photovoice­project wordt uitgelegd. expliciet aan bod in de vorm van verhalen, citaten en foto’s die kinderen zelf hebben gemaakt tijdens het photovoice­project.75 In paragraaf 3.3 wordt de specifieke situatie van alleenstaande minderjarigen in de noodopvang toegelicht. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) (hierna ‘alleenstaande kinderen’ genoemd) gelden enkele specifieke veiligheidsrisico’s die voortkomen uit hun kwetsbare sociale en juridische positie. Omdat een ouder of wettelijk vertegenwoordiger ontbreekt, hebben deze kinderen recht op passende voogdij, juridische bescherming en pedagogische begeleiding. In paragraaf 3.4 worden de geconstateerde veiligheidstekorten nader geduid. Dan zal duidelijk worden dat in de geselecteerde casussen, die illustratief zijn voor de bredere veiligheidsproblematiek in de asielnoodopvang, sprake is van een ‘opeenstapeling van veiligheidstekorten’. Juist deze opeenstapeling, in combinatie met het langdurige verblijf van kinderen in de noodopvang, maakt de situatie structureel onveilig.

3 Kinderen in nood, september 2026 | H3 De veiligheidsrisico's voor kinderen in de noodopvang 43 3.1 Zes risicogebieden Zoals in paragraaf 1.2 vermeld, definieert de Onderzoeksraad veilige opvang voor kinderen als een omgeving waarin risico’s op fysieke en mentale schade worden beheerst, zowel op de korte als op de lange termijn. Als deze risico’s niet worden beheerst, is er volgens de Onderzoeksraad sprake van een veiligheidstekort. De Onderzoeksraad is van mening dat kinderen die langere tijd in de noodopvang verblijven hier alleen veilig kunnen opgroeien als er sprake is van gezonde en stabiele leefomstandigheden. Om deze veilige leefomgeving te kunnen bieden, moeten de risico’s in de noodopvanglocaties zodanig beheerst worden dat ze (ten minste) voldoen aan de eisen die worden gesteld in de Europese Opvangrichtlijn (hierna ‘de Opvangrichtlijn’).76 Ook moeten de leefomstandigheden in noodopvanglocaties de rechten van kinderen waarborgen, zoals die zijn vastgelegd in het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna ‘het Kinderrechtenverdrag’) en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).77 Na een review van zestig bronnen (eerder gepubliceerde onder­ zoeken, rapporten, wetenschappelijke literatuur), in combinatie met inzichten opgedaan tijdens onze locatiebezoeken, hebben we zes risicogebieden geïdentificeerd.

Zij zijn, in onderlinge 76 De Europese Opvangrichtlijn 2013/33 is van toepassing op burgers uit derde landen en staatlozen die een verzoek hebben ingediend om internationale bescherming op het grondgebied van een EU­lidstaat. De Opvangrichtlijn kent specifieke voorschriften met betrekking tot kinderen, die zijn omgezet in bindende nationale wetgeving. De huidige Opvangrichtlijn (Richtlijn 2013/33), wordt met ingang van 12 juni 2026 ingetrokken en vervangen door de herziene Opvangrichtlijn, Richtlijn 2024/1346. 77 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verankert onder andere het recht op eerbieding van het privé, familie­ en gezinsleven (artikel 8) en het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5). 78 De Opvangrichtlijn is tevens omgezet in basisnormen via het EASO­richtsnoer van het Europees Asielagentschap (EUAA, voormalig EASO). Bron: European Asylum Support Office. EASO­richtsnoer voor opvangvoorzieningen: operationele normen en indicatoren. September 2016. 79 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 12) erkent het recht van kinderen om hun mening te uiten in alle aangelegenheden die hen betreffen. 80 Het Kinderrechtenverdrag (artikel 16) waarborgt het recht van elk kind op privacy. Ook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verankert het recht op eerbieding van het privé, familie­ en gezinsleven (artikel 8).