3.2 Onderzoeksraad voor Veiligheid_Rapport 'Kinderen in nood'

Kinderen in nood Over het normaliseren van onveiligheid voor kinderen in de asielnoodopvang Den Haag | september 2026 ONDERZOEKSRAPPORT

Kinderen in nood, september 2026 | Introductie 2 De Onderzoeksraad voor Veiligheid Als zich een ongeval of ramp voordoet, onderzoekt de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) hoe dat heeft kunnen gebeuren. We doen onderzoek met als doel daar lessen uit te trekken. Zo dragen we bij aan het verbeteren van de veiligheid van Nederland. De OVV is onafhankelijk en besluit zelf welke voorvallen worden onderzocht. Daarbij richten we ons in het bijzonder op situaties waarin mensen voor hun veiligheid afhankelijk zijn van derden, bijvoorbeeld van de overheid of bedrijven. In een aantal gevallen is de OVV verplicht onderzoek te doen. De onderzoeken richten zich nadrukkelijk niet op vragen rond schuld of aansprakelijkheid. Op grond van artikel 69 van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid is het niet toegestaan dit rapport te gebruiken in procedures (strafrechtelijk, civielrechtelijk, tuchtrechtelijk, bestuurlijk en disciplinair). Dit rapport wordt in het Nederlands gepubliceerd, met de samen­ vatting, beschouwing en aanbevelingen in het Engels. Bestaan er interpretatieverschillen tussen beide versies? Dan is de Nederlandse versie leidend.

Kinderen in nood, september 2026 | Inhoud 3 Samenvatting 5 Beschouwing 10 Aanbevelingen 14 Lijst van begrippen en afkortingen 16 1. Inleiding 18 1.1 Aanleiding 19 1.2 Definitie van veiligheid van kinderen in de noodopvang 21 1.3 Doel, focus en onderzoeksvragen 23 1.4 Onderzoeksaanpak 23 1.5 Referentiekader 25 1.6 Leeswijzer 26 2. Noodopvang als onderdeel van het asielopvangsysteem 28 2.1 Betrokken partijen en verantwoordelijkheden 28 2.2 Terugblik op de inzet noodopvang 31 2.3 Structurele inzet van noodopvang 38 3. De veiligheidsrisico’s voor kinderen in de noodopvang 42 3.1 Zes risicogebieden 43 3.2 Risico’s in de noodopvang 46 3.3 Specifieke situatie van alleenstaande kinderen in de noodopvang 79 3.4 Langdurige opeenstapeling van veiligheidstekorten 82 4. Analyse structurele inzet van noodopvang 88 4.1 Systemische tekorten 88 4.2 Crisislogica bepaalt de koers 99 5. Analyse voortduren onveilige situatie in de noodopvang 102 5.1 Goed bestuur in turbulente tijden 102 5.2 Ontbrekende voorwaarden voor passende bestuurlijke aanpak 103 Inhoud Bronnen van de coverfoto's Boven: ANP / Ramon van Flymen Onder: ANP / Anjo de Haan Kinderen in nood, september 2026 | Inhoud 4 6. Conclusies 118 7.

Aanbevelingen 122 Bijlage A Onderzoeksverantwoording 124 Bijlage B Reacties op het conceptrapport 134 Bijlage C Lijst van rapportages over kinderen in de asiel(nood)opvang 135 Bijlage D Referentiekader 139 Bijlage E Beschrijving gebeurtenissen met betrekking tot de inzet van noodopvang 148 Bijlage F Methodologische verantwoording kwantitatieve data 156 Kinderen in nood, september 2026 | Samenvatting 5 In Nederland groeien al jaren duizenden kinderen op in de asiel­ noodopvang. Dit is een tijdelijke opvangvorm die niet geschikt is voor langdurig verblijf. De noodopvang is in ongeveer vier jaar tijd gegroeid naar 278 noodopvanglocaties in juli 2025, tegen­ over 124 reguliere opvanglocaties in die maand. Op 1 juli 2025 verbleven ongeveer 6.900 van de 17.000 kinderen in de asiel­ op vang (ruim 40 procent) in een noodopvanglocatie. Veel van deze kinderen moesten binnen een jaar meer dan twee keer ver huizen, vaak van de ene tijdelijke opvangplek naar de andere. Voor duizenden kinderen duurt die situatie langer dan een jaar. De Onderzoeksraad voor Veiligheid concludeert dat deze kinderen daar structureel worden blootgesteld aan on veilige leef omstandigheden die ernstige risico's opleveren voor hun ont­ wikkeling. Deze ontwikkelingsrisico's leiden tot fysieke en mentale schade.

Ondanks jarenlange signalen van onder meer inspecties, de Kinderombudsman en VluchtelingenWerk Nederland duurt deze situatie voort. Centraal in dit rapport van de Onderzoeksraad staan de onveilig­ heden waaraan kinderen worden blootgesteld in de nood­ opvang die is georganiseerd door het COA of gemeenten. In de nood opvang leven kinderen in gezinsverband en kinderen die alleen reizen en in Nederland asiel aanvragen (de zogenoemde alleenstaande minderjarige vreemdelingen). Kinderen worden opgevangen op uiteenlopende noodopvanglocaties, waaronder leeg staande kantoren, hotels, recreatiewoningen, schepen, evenementhallen en tijdelijke containerwoningen. Met dit onderzoek wil de Onderzoeksraad bijdragen aan het opheffen van de onveilige situatie voor kinderen in de nood­ opvang. De oorzaken en omvang van migratie naar Nederland vallen nadrukkelijk buiten de scope van dit onderzoek. Kinderen worden langdurig blootgesteld aan een opeenstapeling van veiligheidstekorten Om de veiligheidssituatie van kinderen in de noodopvang te beoordelen heeft de Onderzoeksraad zes risicogebieden geïden­ ti ficeerd op het vlak van fysieke en mentale veiligheid. Deze risicogebieden zijn gebaseerd op een review van onderzoeken, rapporten en wetenschappelijke literatuur, in combinatie met inzichten opgedaan tijdens locatiebezoeken.

Om inzicht te krijgen in het perspectief van kinderen, zijn op verschillende locaties groepsgesprekken gevoerd aan de hand van foto's die zij zelf maakten (photovoice­methode). Op deze zes gebieden constateert de Onderzoeksraad dat er sprake is van veiligheidstekorten: „ Huisvesting: Noodopvang biedt vaak geen veilige en kind­ vriendelijke fysieke leefomgeving. Zo zijn hallen met schotten als kamerafzetting ongeschikt om langdurig in te wonen. Hoge bezetting leidt tot geluidsoverlast, druk op sanitaire voor­ zieningen en een tekort aan gemeenschappelijke ruimtes waar kinderen ongestoord kunnen rusten, spelen of huiswerk maken. Open water of nabijgelegen wegen vormen in sommige Samenvatting Kinderen in nood, september 2026 | Samenvatting 6 gevallen een direct gevaarlijke omgeving voor kinderen. Ook komt het voor dat gezinnen geen eigen af te sluiten gezinskamer hebben. „ Privacy en autonomie: Kinderen in de noodopvang ervaren vaak een combinatie van continue nabijheid van anderen, gebrek aan persoonlijke ruimte en beperkte autonomie. Dit leidt tot gevoelens van stress en machteloosheid en tot voortdurende alertheid. „ Sociale omgeving: Kinderen in de noodopvang lopen een groot risico om in hun dagelijkse leefomgeving geconfronteerd te worden met fysiek geweld en seksueel geweld (inclusief grensoverschrijdend gedrag en misbruik).

De combinatie van ondermaatse leefomstandigheden in de noodopvang en het gegeven dat mensen dicht op elkaar leven en kinderen weinig veilige ruimten tot hun beschikking hebben, creëert een risico op blootstelling aan fysiek geweld. Onder alleen­ staande kinderen komt zelfbeschadigend gedrag voor, waaronder zelfverwonding en suïcidaal gedrag. Daarnaast worden kinderen die in gezinsverband wonen in hun directe woonomgeving geconfronteerd met zelfbeschadigend gedrag onder medebewoners. „ Persoonlijke ontwikkeling: Door frequente verhuizingen krijgen kinderen geen of vertraagd toegang tot onderwijs, of wordt de continuïteit van het onderwijs belemmerd. Kinderen moeten vaak langer dan de wettelijk vastgestelde termijn van drie maanden wachten voordat zij kunnen starten op een school. Ook wordt het onderwijs regelmatig onderbroken omdat kinderen opnieuw moeten verhuizen en hierdoor midden in het jaar van school moeten wisselen. Er is onvoldoende zicht op hoeveel kinderen in de noodopvang geen of vertraagd toegang hebben tot onderwijs. „ Medische zorg: Bij het plaatsen van (medisch) kwetsbare kinderen kan regelmatig geen rekening worden gehouden met specifieke opvangbehoeften. De frequente verhuisbewegingen ondermijnen daarnaast de continuïteit van opgestarte medische zorg, bijvoorbeeld specialistische zorg voor kinderen met chronische medische aandoeningen.

Ongunstige omstandig­ heden in de asielnoodopvang, denk aan stress, slaap gebrek en gebrekkige sanitaire voorzieningen, belemmeren boven­ dien de effectiviteit van medische zorg en herstel. Ook vergroten de slechte leefomstandigheden, de lange verblijfs­ duur en de druk op betrokken zorgprofessionals het risico op gezondheidsschade bij kinderen. „ Stabiliteit: Kinderen in de noodopvang moeten vaak meerdere keren verhuizen tijdens hun verblijf in de asielopvang – regel­ matig meer dan vijf keer, met uitschieters tot wel tien keer. In sommige gevallen gebeurt dit op stel en sprong, en ook is het niet ongebruikelijk dat kinderen meerdere keren per jaar moeten verhuizen. Het gevolg is dat er geen vastigheid voor deze kinderen is. Dit tast hun gevoel van stabiliteit en houvast aan. Duizenden kinderen verblijven langer dan een jaar in de nood­ opvang. Zij krijgen structureel te maken met deze veiligheids­ tekorten. De hierboven genoemde veiligheidstekorten komen vaak gelijktijdig voor en versterken elkaar. Daarbij is niet alleen de stapeling van risico's schadelijk, maar ook de langdurige bloot­ stelling eraan. Kinderen lopen daardoor risico’s op ontwikkelings­ schade, zowel op de korte als op de lange termijn. Naast de directe blootstelling aan onveiligheid is ook het langdurig leven in angst voor geweld schadelijk voor hun ontwikkeling.

De aanwezige veiligheidstekorten laten zien dat de omstandigheden in de noodopvang niet voldoen aan de eisen die gesteld worden in de Europese opvangrichtlijn en aan de waarborgen opgenomen in het Kinderrechtenverdrag. Kinderen in nood, september 2026 | Samenvatting 7 De Onderzoeksraad hanteert in lijn met de Europese opvang­ richt lijn het uitgangspunt dat alle kinderen recht hebben op een veilige omgeving om op te groeien en zich te kunnen ontwikkelen. Kinderen die de asielprocedure in Nederland doorlopen en worden opgevangen in asielopvangcentra (inclusief noodopvanglocaties) zijn afhankelijk van de overheid voor hun veiligheid. Doordat nood opvang structureel wordt ingezet en kinderen hier langdurig verblijven, is de overheid niet in staat om de veilige opvang van deze kinderen te garanderen. De overheid draagt bovendien de volledige verantwoordelijkheid voor de veiligheid, verzorging en begeleiding van alleenstaande kinderen. Specifiek voor deze extra kwetsbare kinderen geldt dat de overheid geen goed zicht heeft op hun welzijn en veiligheid, doordat de inzet van noodopvang hun zichtbaarheid beperkt en hun begeleiding en bescherming belemmert.

Structurele inzet van noodopvang leidt tot onveiligheid voor kinderen Vanuit de gedachte dat noodopvang tijdelijk nodig was, accep­ teerden Rijksoverheid, COA en gemeenten dat locaties niet aan het gestelde kwaliteits­ en voorzieningenniveau voldeden. De eerste noodopvang werd echter ingezet op een moment dat het reguliere opvangsysteem al erg onder druk stond. Omdat het niet lukte om extra reguliere asielzoekerscentra te realiseren en op die manier het structurele tekort aan opvangplekken terug te dringen, bleef het COA afhankelijk van noodopvanglocaties. Gedreven door de gedachte ‘één bed is beter dan géén bed’ zette het COA in samenwerking met gemeenten onder hoge druk noodlocaties op om acute opvangproblemen op te lossen. In juli 2025 waren er 124 reguliere opvanglocaties tegenover 278 noodopvanglocaties – ruim het dubbele. Het opvangstelsel is in grote mate afhankelijk geworden van de inzet van noodopvang. In de huidige situatie, waarin het tekort aan opvangplekken niet wordt weggewerkt, blijven concessies aan de veiligheid en kwaliteit van de opvang bestaan. Omstandigheden die oor­ spronkelijk als tijdelijke noodoplossing werden geaccepteerd, worden na verloop van tijd door alle betrokken partijen genormali­ seerd en krijgen een structureel karakter.

Tegelijkertijd hebben de betrokken partijen geen goed zicht op de veiligheidssituatie op opvanglocaties, en is in de beleidsvorming beperkt aandacht voor de veiligheid van kinderen. Het resultaat is dat, door de structurele inzet van noodopvang, een grote groep kinderen jarenlang in de onveilige omgeving van noodopvang opgroeit. Het voortdurend openen en sluiten van opvanglocaties vraagt bovendien een grote organisatorische en personele inspanning van gemeenten en het COA. Deze werkwijze leidt tot een ineffi­ ciënte inzet van zowel financiële middelen als personeel. Zo gaan investeringen in panden verloren en worden waardevolle samenwerkingsverbanden afgebroken wanneer tijdelijke opvang locaties weer sluiten. Ondanks deze omstandigheden blijven betrokken partijen zich met grote toewijding inzetten om de nood opvang zo leefbaar mogelijk te houden. De blijvende afhankelijk heid van noodopvang betekent echter dat het COA en gemeenten hun taken moeten uitvoeren met schaarse en ontoereikende middelen voor een veilige opvang. Veiligheid van kinderen wordt niet verbeterd doordat partijen handelen vanuit een crisislogica De partijen betrokken bij het regelen van opvangplekken handelen vanuit crisislogica om een structureel opvangprobleem in de asielketen op te lossen.

Deze crisislogica wordt gekenmerkt door de ervaren urgentie om acuut opvangplekken te realiseren, de acceptatie van ondermaatse omstandigheden omdat deze Kinderen in nood, september 2026 | Samenvatting 8 slechts tijdelijk zouden zijn, en het handelen van partijen alsof het realiseren van meer opvangplekken niet samengaat met het borgen van de kwaliteit en veiligheid van de opvangplekken. De schaarste aan opvangplekken blijft echter voortduren en de betrokken partijen blijven handelen vanuit deze crisislogica. De Onderzoeksraad beschouwt het onderliggende probleem van schaarste aan opvangplekken niet als een plotse linge crisissituatie waarin, onder tijdsdruk, ingrijpende beslis singen moeten worden genomen om aanwezige acute risico’s te beheersen. Het onderliggende probleem met de opvang­ capaciteit speelt al vele jaren en het Ministerie van Justitie en Veiligheid, het COA en gemeenten zijn ook al vele jaren bezig met dit onderwerp. Het aantal mensen dat asiel aanvraagt, fluctueert door de jaren heen altijd als gevolg van internationale conflicten en geopolitieke ontwikkelingen. Vanaf 2021 heeft het kabinet verschillende noodmaatregelen genomen om snel extra opvangplekken te creëren, maar deze pakken de structurele problemen in de asielopvang niet aan en zetten de crisisaanpak voort.

Tegelijkertijd komt de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, die moet zorgen voor een duurzaam opvangsysteem, onvoldoende van de grond door een gebrek aan gedeelde verantwoordelijkheid en samenwerking. Ook de invoering van de Spreidingswet heeft nog niet voor voldoende opvangplekken gezorgd. Het in 2024 door het toenmalige kabinet geuite voornemen om de wet weer in te trekken heeft juist gezorgd voor onduidelijkheid, afnemend vertrouwen en problemen bij de uitvoering. Voorwaarden voor een passende bestuurlijke aanpak ontbreken Het ontbreekt aan verschillende essentiële voorwaarden voor een bestuurlijke aanpak die de veiligheid van kinderen in de noodopvang effectief kan waarborgen. Zo is er geen stabiel en robuust opvangsysteem, mede doordat het COA onvoldoende structurele financiële middelen, slagkracht en reservecapaciteit heeft om duurzame opvangplekken te realiseren. Middelen die niet passend zijn bij de taak dwingen het COA voortdurend tot op­ en afschalen, waardoor de continuïteit onder druk staat en structurele oplossingen moeilijk uitvoerbaar zijn. Daarnaast zijn de kaders voor de uitvoering van opvang onvoldoende duidelijk en onvoldoende praktisch toepasbaar. Hierdoor ontstaat onduidelijkheid bij uitvoerende partijen en komen de kwaliteit en veiligheid van opvangvoorzieningen voor kinderen in het gedrang.

Ook de samenwerking tussen Rijk, gemeenten en uitvoerings­ organisaties staat onder druk. Lokale weerstand tegen opvanglocaties en een beperkt maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak zorgen ervoor dat gemeenten terughoudend zijn met het realiseren van langdurige opvang, of aanvullende voorwaarden stellen die nadelig kunnen uitpakken voor kinderen. Denk hierbij aan gemeenten die voorwaarden stellen om bepaalde groepen mensen in de asielprocedure juist wel of niet op te vangen. Om de problematiek op te lossen is het nodig dat er breed draagvlak is en individuele belangen van bijvoorbeeld gemeenten niet prevaleren boven het gemeenschappelijk doel. Verder is er te weinig ruimte om signalen over onveiligheid om te zetten in concrete verbetermaatregelen. Hoewel signalen van onder andere toezichthouders, gemeenten en uitvoeringsorganisaties beter worden opgehaald dan voorheen, schiet de opvolging daarvan vaak tekort door gebrek aan duidelijke sturing en bestuurlijke slagkracht. Daardoor blijven Kinderen in nood, september 2026 | Samenvatting 9 bekende veiligheidstekorten bestaan en lukt het onvoldoende om de belangen en veiligheid van kinderen centraal te stellen. Tot slot Kinderen in de asielnoodopvang behoren tot een zeer kwetsbare groep die aan de zorg van de Nederlandse overheid is toever­ trouwd. Zij zijn volledig afhankelijk van de overheid voor een veilige omgeving.

Het waarborgen van die veiligheid is een fun da men­ tele verantwoordelijkheid die voortvloeit uit de rechts staat en inter nationale verdragen, in het bijzonder het Kinderrechten­ verdrag. De Onderzoeksraad constateert dat de overheid, met de huidige bestuurlijke aanpak, onvoldoende in staat is die verantwoordelijkheid waar te maken. Zolang een passende bestuurlijke aanpak ontbreekt, blijven kinderen opgroeien in omstandigheden die hun veiligheid en ontwikkeling ernstig schaden. Kinderen in nood, september 2026 | Beschouwing 10 Dit rapport gaat over de veiligheid van kinderen. Duizenden kinderen leven in een onveilige noodopvanglocatie die hun ontwikkeling schaadt. De noodopvang, oorspronkelijk bedoeld als kortstondig overbruggingsmiddel, is sinds 2021 voor veel kinderen een langdurige werkelijkheid geworden. Dit terwijl hier kinderen verblijven die zich in een fundamenteel kwetsbare positie bevinden en juist extra bescherming verdienen; zij hebben vaak te maken gehad met geweld, uitsluiting en vele vormen van verlies, zoals verlies van hun familie, hun huis en hun leefomgeving. Het langdurig inzetten van noodopvang heeft schadelijke gevolgen voor kinderen. Deze kinderen moeten daarnaast vanuit een zeer kwetsbare positie hun weg gaan vinden in onze maatschappij, met het risico dat zij beschadigd raken en geen aansluiting vinden.

Alles wat hen overkomt, kan nog generaties lang voor ontwrichting zorgen. Inmiddels is er meer noodopvang dan gewone opvang. Dit is de omgekeerde wereld: de uitzondering is de regel geworden. Het opvangbeleid is zo ontzettend afhankelijk van noodopvang om het systeem overeind te houden, dat deze opvangvorm een structureel en dragend element is geworden in plaats van een tijdelijke crisismaatregel. Politieke en bestuurlijke keuzes hebben een opvangsysteem gecreëerd dat niet kan omgaan met de pieken en dalen in de aantallen mensen die in Nederland een asielaanvraag indienen, waardoor er structureel noodopvang wordt ingezet. De Onderzoeksraad stelt vast dat de onveiligheid in de noodopvang niet het gevolg is van een crisis die ons overkomt, maar wordt veroorzaakt door het ontbreken van de politieke wil en het bestuurlijk vermogen om de opvang veilig vorm te geven en goed te regelen. Nederland handelt in strijd met Europese en nationale wet­ en regelgeving. Dat is meerdere keren door de rechter vastgesteld. Vele organisaties luiden al jaren de noodklok over de veiligheid van de kinderen in de noodopvang, maar dit heeft evenmin tot blijvende verbetering geleid. Omdat de risico’s van noodopvang al jaren bekend zijn, is het moeilijk te rechtvaardigen dat kinderen nog steeds in deze omstandigheden moeten verblijven.

De huidige positie van kinderen in de noodopvang is moreel onverdedigbaar in een rechtstaat, maatschappelijk kostbaar en praktisch gezien onnodig. Het uitblijven van duurzame oplossingen heeft ook bredere maatschappelijke consequenties. Door de opvang voortdurend als crisis te benaderen en te presenteren, ontstaat het beeld dat de overheid geen grip heeft op de situatie en machteloos is. Op die manier kan de voortdurende crisisretoriek het vertrouwen van burgers in het vermogen van de overheid om tot duurzame oplossingen te komen ondermijnen. Dat is problematisch, omdat vertrouwen in het handelen van de overheid nodig is om het maatschappelijk draagvlak voor het maken en uitvoeren van fundamentele keuzes te behouden. Als de overheid het beeld van bestuurlijke onmacht blijft bevestigen, kan dat onbedoeld de maatschappelijke steun voor een duurzame aanpak verzwakken Beschouwing Kinderen in nood, september 2026 | Beschouwing 11 en de zorgen van burgers over de problematiek vergroten. Uiteindelijk kent deze benadering alleen verliezers. Kinderen groeien op in schadelijke omstandigheden, gemeenten blijven bezig met noodoplossingen en burgers zien een overheid die aanhoudende problemen niet opgelost krijgt.

Een veiligheidsperspectief op noodopvang De Onderzoeksraad doet in uiteenlopende sectoren onderzoek naar onveiligheid, risico’s, ongevallen en crises, en naar de wijze waarop organisaties daarmee omgaan. We zien dat vrijwel iedere sector beschikt over systemen voor risicobeheersing, vastgelegde verantwoordelijkheden, toezicht en crisisprotocollen. Nagenoeg iedere sector kent een meer of minder uitgebreid systeem van risicobeheersing, gebaseerd op geïnventariseerde bedreigingen en op maatregelen die zijn afgestemd op frequentie en impact. In de wereld van de noodopvang zien we dergelijke systemen ter bescherming van de veiligheid van kinderen niet terug, niet in structurele aandacht voor hun veiligheid en evenmin in effectieve waarborgen. Kaders en toezicht bestaan formeel wel, maar hebben in de praktijk onvoldoende betekenis als ondergrens voor veiligheid. De programma’s van eisen die ten grondslag horen te liggen aan noodopvanglocaties en die de veiligheid ervan moeten borgen, blijken niet afdoende als afdwingbare veiligheidsnorm te kunnen fungeren. Zij werken in de praktijk te vrijblijvend en zijn te vaak onderhevig aan concessies, wanneer partijen zich vanwege de door hen ervaren crisis genoodzaakt zien een keuze te maken tussen of kwantiteit of kwaliteit van opvang. Hierdoor worden veiligheidsnormen voor kinderen meer een keuzemenu dan een basisvereiste.

Oneigenlijke crisislogica Het huidige opvangsysteem functioneert al sinds 2021 vanuit een oneigenlijke crisislogica. Tijdelijk bedoelde noodopvang wordt langdurig en grootschalig ingezet, in toenemende mate als opvangplaats voor kinderen, om een structureel tekort aan opvangplekken op te vangen. Dat zou voorstelbaar zijn als er sprake was van een onverwachte en acute noodsituatie. Van zo’n situatie is echter geen sprake. Schommelingen in de asielinstroom zijn een terugkerend en voorzienbaar onderdeel van het asielsysteem. Hierdoor wringt het dat crisismaatregelen niet langer uitzondering zijn, maar de bestuurlijke standaardaanpak zijn geworden. Er ontstaat een fundamentele paradox: maat­ regelen die bedoeld zijn om een tijdelijk tekort te overbruggen, houden het onderliggende probleem juist in stand. Zonder een systeem met bindende normen en duidelijke grenzen aan de inzet van noodmaatregelen worden tijdelijke concessies in de praktijk al snel de nieuwe norm, en daarmee leidend voor de inrichting van de opvang. Zo wordt het openen van een opvang­ locatie zonder toegang tot onderwijs gaandeweg steeds normaler. Zolang een bindende norm ontbreekt die duidelijk maakt dat dit niet aanvaardbaar is, blijven betrokken partijen op dezelfde manier handelen. Zij zien zich daartoe immers genoodzaakt binnen de door hen ervaren crisissituatie. Zo houdt het crisishandelen zichzelf in stand.

Vanuit de gedachte dat ‘alles beter is dan slapen in het gras’ worden in de noodopvanglocaties risico’s geaccepteerd die in andere omstandigheden ondenkbaar zouden zijn. Hierdoor verschuift geleidelijk de ondergrens van wat stilzwijgend wordt aanvaard. Het huidige systeem kent nauwelijks mechanismen die deze normalisering corrigeren of begrenzen. Zo is een opvangsysteem gecreëerd waarin fundamentele rechten en Kinderen in nood, september 2026 | Beschouwing 12 de belangen van kinderen niet langer uitgangspunt zijn, maar afweegbare factoren binnen een voortdurende crisisaanpak. De bestuurlijke angst voor een afnemend maatschappelijk en politiek draagvlak voor asielopvang versterkt die ontwikkeling verder. Uiteindelijk brengt dit kinderen in onveiligheid. Bestuurlijk gezien kan de situatie dus niet beschouwd worden als een bestuurlijke crisis, maar medewerkers en betrokken organisaties ervaren rond de noodopvang wel voortdurend een crisissfeer. Zij moeten hun werk doen in omstandigheden die worden gekenmerkt door chronische onrust, politieke strijd en voortdurende druk. Het uitblijven van duurzame oplossingen heeft de opvang in een permanente staat van improvisatie en onzekerheid gebracht.

Medewerkers in de knel Misschien wel een van de meest wrange dynamieken in het huidige opvangsysteem is dat juist de inzet en betrokkenheid van individuele professionals verhullen dat het systeem volledig is vastgelopen. Medewerkers zoeken, vaak met grote toewijding en creativiteit, voortdurend naar manieren om de omstandigheden voor kinderen iets draaglijker te maken. Zo ontstaan geïmproviseerde oplossingen voor fundamentele tekortkomingen, bijvoorbeeld wanneer kinderen langdurig geen toegang hebben tot regulier onderwijs en medewerkers zelf alternatieven organiseren. Die inspanningen zijn zonder meer waardevol en getuigen van grote betrokkenheid. Tegelijkertijd schuilt daarin een pijnlijke paradox: doordat medewerkers de gaten dichtlopen, neemt de druk op bestuurders af om de onderliggende oorzaken met structurele oplossingen aan te pakken. Het systeem leunt steeds verder op improvisatie en persoonlijke inzet, terwijl de vraag gesteld kan worden of uit professioneel perspectief (van de locatiemedewerker, de dokter, de voogd, de docent) deze verantwoordelijkheid werkelijk genomen kan worden. Het zou juist de overheid moeten zijn die verantwoordelijkheid neemt voor het waarborgen van fundamentele rechten en voor­ zieningen voor kinderen. De bereidheid om het op te lossen Het waarborgen van de veiligheid van kinderen in de noodopvang begint bij de nationale overheid.

Het is aan de verantwoordelijke minister om leiderschap te tonen door richting te geven aan een bestuurlijke aanpak die past bij een structureel opvangvraagstuk en de voorwaarden te creëren waarbinnen gemeenten, het COA en andere uitvoeringsorganisaties hun verantwoordelijkheid kunnen nemen. Dat vraagt om stabiele financiering, duidelijke kaders, voldoende uitvoeringscapaciteit en bestuurlijke continuïteit – zoals vele partijen zelf ook al bijna tien jaar aangeven. Als deze randvoorwaarden aanwezig zijn, kunnen gemeenten en uitvoeringsorganisaties makkelijker duurzame keuzes maken en werken aan veilige opvang. Cruciaal daarbij is politieke dekking voor impopulaire keuzes vanuit de uitgedragen overtuiging dat we de opvangproblematiek kunnen oplossen. Stabiele finan­ ciering van het COA is ook een randvoorwaarde om vol doende opvangplekken te kunnen realiseren en duurzame afspraken met onder andere gemeenten mogelijk te maken. Het aanhouden van een buffer aan reguliere opvangplekken in tijden van lagere instroom is een noodzakelijke investering in veiligheid en conti nuïteit ­ een verzekering tegen het peperdure alternatief van onveilige noodopvang van kinderen op cruiseschepen en in hotels. Kinderen in nood, september 2026 | Beschouwing 13 Het opvangvraagstuk vraagt om een verschuiving van denken.

Niet de vraag 'wie slaapt waar?' zou leidend moeten zijn, maar 'hoe organiseren we veilige opvang?'. Dat betekent investeren in een robuuster opvangstelsel dat meer rekening houdt met mogelijke veranderende omstandigheden en tegenslagen. Noodopvang hoort een tijdelijk vangnet te zijn voor uitzonderlijke situaties en niet de manier waarop een regulier opvangsysteem wordt georganiseerd. Aandacht voor het kind in de praktijk In een robuuster opvangstelsel is er voortdurend aandacht voor de veiligheid en ontwikkeling van kinderen. Dat begint met zicht op hun situatie: weten waar zij verblijven, hoe het met hen gaat, welke risico's zij lopen en wat de gevolgen zijn van verhuizingen en langdurig verblijf in de noodopvang. Zonder dat zicht raken kinderen gemakkelijk uit beeld en worden zij een speelbal van het systeem, zoals de praktijk van veelvuldige verhuizingen tussen noodopvanglocaties laat zien. Het Kinderrechtenverdrag vraagt bovendien dat kinderen worden betrokken bij besluiten die hen raken, op een manier die past bij hun leeftijd en ontwikkeling. Dat vraagt om het luisteren naar hun belangen en perspectief, en het expliciet meewegen van hun belangen om tot een veilige opvang te kunnen komen. Structurele noodopvang zorgt voor structurele verwaarlozing Dat er veranderingen in het opvangsysteem nodig zijn om de veilig heid van kinderen te garanderen is geen nieuwe boodschap.

Zolang wezenlijke veranderingen uitblijven, vraagt het beheersen van de huidige onveiligheid de absolute prioriteit voor de duizen den kinderen die nu leven in deze onveilige opvangvorm. Daartoe is nodig dat in de meest basale zin een vorm van veilig­ heids risicobeheersing ten aanzien van de noodopvang van kinderen in de asielketen wordt opgezet. Welke risico’s lopen kinderen en welke maatregelen worden getroffen om die risico’s te verminderen? Wie heeft een verantwoordelijkheid voor die veiligheid, wie ziet erop toe? Kinderen in de asielopvang bevinden zich in een positie waarin zij voor hun basisbehoeften en het waarborgen van hun rechten com pleet afhankelijk zijn van de Nederlandse overheid. Er is sprake van een vorm van systemisch falen binnen de asielopvang, waar­ door kinderen langdurig blootstaan aan onveiligheid, insta biliteit en ontwikkelingsrisico’s die leiden tot schade of ontoe rei kende zorg. Deze schade vloeit niet primair voort uit indivi dueel nalatig handelen, maar ontstaat uit de manier waarop verant woorde lijk­ heden, capaciteit, beleid en uitvoering binnen het asiel opvang­ stelsel als geheel op elkaar inwerken, zelfs wanneer individuele professionals zich zorgvuldig en met goede intenties inzetten.

Het onvermogen van de overheid om de noodopvang te beperken tot een tijdelijk en laatste redmiddel leidt ertoe dat Nederland deze kinderen institutioneel verwaarloost, en structureel tekortschiet in hun opvang en bescherming. Kinderen in nood, september 2026 | Aanbevelingen 14 Het onderzoek laat twee samenhangende kernproblemen zien die ervoor zorgen dat kinderen langdurig, onveilig in de asiel­ noodopvang moeten verblijven. A. Crisismaatregelen worden ingezet om om te gaan met een structureel tekort aan opvangplekken. Door deze bestuurlijke keuze blijft duurzame opvangcapaciteit uit. Hierdoor wordt noodopvang structureel ingezet. B. De noodopvang kent onvoldoende begrenzing en veiligheids­ waarborgen, waardoor kinderen structureel worden bloot­ gesteld aan veiligheidsrisico's. De hoofdboodschap van de Onderzoeksraad is dat het opvang­ systeem fundamenteel moet en kan veranderen om de structurele onveiligheid van kinderen weg te nemen. Tegelijkertijd kunnen kinderen niet wachten totdat deze systeemverandering is gerealiseerd. Daarom is het noodzakelijk om op korte termijn maat­ regelen te nemen die de veiligheid van kinderen direct verbeteren, terwijl tegelijkertijd wordt gewerkt aan een duurzaam opvang­ systeem waarin deze onveiligheid zich niet opnieuw kan voordoen.

De Onderzoeksraad heeft kennisgenomen van de brief van de minister van Asiel en Migratie van 2 juni 2026 (Kamerstuk 19 637, nr. 3565) over de positie van kinderen in de asielketen en over zijn visie op de mogelijkheden tot verbetering van hun veiligheid. Ook in dat licht acht de Onderzoeksraad het nog steeds noodzakelijk aanbevelingen te doen om direct uit de aanwezige crisislogica te stappen en gelijktijdig de acute problemen van kinderen in de asielnoodopvang aan te pakken. De onderstaande aanbevelingen vormen één samenhangend geheel en kennen geen volgordelijkheid; zij dienen gelijktijdig en in onderlinge samenhang te worden opgepakt. De minister van Asiel en Migratie is nu, als stelselverantwoordelijke, aan zet. De minister moet de huidige, zoals in dit rapport gedefinieerde onveiligheid aanpakken en de structurele voorwaarden scheppen voor een opvangsysteem waarin kinderen niet opnieuw aan deze risico's worden blootgesteld. Aan de minister van Asiel en Migratie: 1. Verbeter binnen zes maanden de veiligheid van kinderen in de asielnoodopvang, en bestendig deze verbeteringen. Neem als stelselverantwoordelijke regie over de kwaliteit en veiligheid van de noodopvang en geef uitvoering aan ten minste de volgende acties: a.

Neem direct de volgende maatregelen om de veiligheid van kinderen in de asielnoodopvang te verbeteren: „ Breng op alle noodopvanglocaties de veiligheidsrisico's voor kinderen in beeld en zorg dat geen enkel kind in een onveilige situatie verblijft. Hef onveilige situaties direct op of plaats kinderen over naar een locatie waar hun veiligheid is gewaarborgd. „ Stel een harde maximale verblijfsduur voor kinderen in noodopvang vast. „ Creëer kwaliteits­ en veiligheidseisen voor noodopvang waar een bindende werking van uitgaat en zorg ervoor dat deze in de praktijk de veiligheid van kinderen waarborgen. „ Handhaaf de kwaliteits­ en veiligheidseisen van de noodopvang. Aanbevelingen Kinderen in nood, september 2026 | Aanbevelingen 15 b. Neem besluiten over noodopvang aantoonbaar vanuit de belangen en veiligheid van kinderen. Geef bij het nemen van beslissingen consequent de veiligheid van kinderen prioriteit en betrek hen hierbij, in lijn met de uitgangs punten van een Kinderrechtentoets. c. Signaleer, monitor en pak veiligheidsrisico's van ieder kind direct aan. Houd gedurende het verblijf van kinderen voortdurend zicht op hun veiligheid, gezondheid, onderwijsdeelname, verhuis bewegingen en verblijfsduur. Besteed daarbij expliciet aandacht aan de stapeling van problemen en het gegeven dat door verhuizingen risico's uit beeld kunnen raken.

Zorg dat signalen tijdig worden herkend en dat passende maatregelen volgen. d. Stel gemeenten en uitvoeringsorganisaties in staat om de veiligheid van kinderen in de noodopvang te verbeteren. Zorg dat gemeenten en uitvoeringsorganisaties beschikken over de middelen, handelingsruimte en ondersteuning die nodig zijn om veiligheidsrisico’s direct weg te nemen en kinderen veilig op te vangen. Neem hierin als minister de regie en geef invulling aan de benodigde stelselverantwoordelijkheid voor kwaliteit en veiligheid van de opvang. 2. Stap uit de crisislogica en investeer in de oplosbaarheid van de structurele onveiligheid van kinderen in de asiel­ noodopvang. Zet daartoe in ieder geval de volgende stappen om een duurzaam en veilig opvangsysteem te creëren: a. Bouw de afhankelijkheid van noodopvang af. Zorg voor de volgende noodzakelijke randvoorwaarden: voldoende opvangplekken (zoals ook wordt beoogd met de Spreidingswet) die ook veilig zijn, reservecapaciteit en blijvend stabiele financiering van uitvoeringsorganisaties. Dit moet bijdragen aan het ontstaan van een weerbaar opvangstelsel dat schommelingen in het aantal mensen dat asiel aanvraagt kan opvangen zonder structureel terug te vallen op noodopvang. b. Spoor gemeenten aan hun verantwoordelijkheid te nemen voor het realiseren van veilige opvang en stel ze hiertoe in staat.

Voorzie gemeenten langdurig van voldoende middelen, handelings ruimte en ondersteuning. Het Rijk dient zich in woord en daad op te stellen als mede­eigenaar van de opvang opgave, zodat gemeenten die opvang realiseren de bestuur lijke en politieke gevolgen van besluiten die voortvloeien uit nationaal beleid, zoals de Spreidingswet, niet alleen dragen. c. Stel uitvoeringsorganisaties in staat veilige opvang te bieden. Voorzie uitvoeringsorganisaties van voldoende middelen, handelingsruimte en ondersteuning om de veiligheid en kwaliteit van de opvang te waarborgen. Verstevig daarnaast op korte termijn hun positie in de besluitvorming zodat zij (structurele) veiligheidsknelpunten uit de praktijk tijdig kunnen signaleren en rechtstreeks kunnen escaleren naar de minister. Neem als stelselverantwoordelijke verantwoordelijkheid voor het voortvarend oplossen van deze knelpunten. mr. C.J.L. van Dam MPM voorzitter dr. V.J. Batelaan secretaris-directeur a.i. Kinderen in nood, september 2026 | Lijst van begrippen en afkortingen 16 Afkorting of begrip Omschrijving amv Alleenstaande minderjarige vreemdeling, voorheen alleenstaande minderjarige asielzoeker (ama) genoemd. Het gaat hierbij om kinderen die zonder ouder of wettelijk voogd in Nederland een asielaanvraag indienen. A&M (Ministerie van) Asiel en Migratie.

Sinds het aantreden van het Kabinet­Jetten valt de minister van Asiel en Migratie weer onder het Ministerie Justitie en Veiligheid en is het Ministerie van Asiel en Migratie opgeheven. De ministerspost van Asiel en Migratie blijft wel gehandhaafd. Asielzoeker Een asielzoeker vraagt een ander land dan diens thuisland om bescherming. Het land waar diegene asiel aanvraagt, moet onderzoeken of de asielzoeker onder het VN­Vluchtelingenverdrag valt, of onder de voorwaarden voor een aanvullende vorm van internationale bescherming zoals vastgelegd in Europese verdragen (subsidiaire bescherming). Dit gebeurt in Nederland tijdens de asielprocedure. azc Asielzoekerscentrum COA Centraal Orgaan opvang asielzoekers DGO Duurzame gemeentelijke opvang, de langdurige tegenhanger van tijdelijke gemeentelijke opvang. EASO European Asylum Support Office, sinds 19 januari 2022 vervangen door het European Union Agency for Asylum. EKANN Expertisecentrum Kinderen en Adolescenten Nieuw in Nederland. GZA Gezondheidszorg Asielzoekers Nederland B.V., verantwoordelijk voor eerstelijnsgezondheidszorg op opvanglocaties. Het COA heeft middels een aanbesteding de (huisartsen)zorg uitbesteed aan GZA. IGJ Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd IND Immigratie­ en Naturalisatiedienst ISK Internationale Schakelklas, klas voor kinderen van 12 t/m 18 jaar die korter dan twee jaar in Nederland wonen.

De ISK bereidt hen voor op vervolgonderwijs in Nederland. Lijst van begrippen en afkortingen Kinderen in nood, september 2026 | Lijst van begrippen en afkortingen 17 Afkorting of begrip Omschrijving Inspectie JenV Inspectie Justitie en Veiligheid JenV (Ministerie van) Justitie en Veiligheid Kinderrechtenverdrag Het Kinderrechtenverdrag van de Verenigde Naties (het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind, (IVRK)). Nidos Stichting Nidos, de landelijke voogdij­ en opvangorganisatie voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv). Zij treedt op als wettelijk vertegenwoordiger en voogd voor kinderen en jongeren die zonder ouders of verzorgers in Nederland asiel aanvragen. Opvangrichtlijn De Europese Richtlijn 2013/33/EU regelt de minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten van de Europese Unie (EU). Met ingang van 12 juni 2026 is deze richtlijn vervangen door een herziene Opvangrichtlijn, als onderdeel van het Europese Asiel­ en migratiepact. Pharos Landelijk expertisecentrum, gericht op het terugdringen van grote gezondheidsverschillen in Nederland. LOWAN Landelijke organisatie; ondersteunt scholen die het eerste opvang­onderwijs aan nieuwkomers verzorgen in zowel het primair als het voortgezet onderwijs. PvE Programma van Eisen.

Beschrijft de functionele en ruimtelijke eisen die het COA stelt aan opvanglocaties, inclusief de ideale inrichting­ en huisvestingseisen. Statushouder Een statushouder is een asielzoeker die een (tijdelijke) verblijfsvergunning in Nederland heeft gekregen. Een statushouder wordt ook wel een vergunninghouder genoemd. TGO Tijdelijke gemeentelijke opvang, opvangcentrum waarvoor niet het COA maar een gemeente de verantwoordelijkheid draagt. VWN VluchtelingenWerk Nederland, organisatie die zich inzet als belangenbehartiger voor asielzoekers en vluchtelingen in Nederland en met vrijwilligers begeleiding biedt aan vluchtelingen vanaf aankomst tot volwaardige deelname aan de samenleving. WODC Wetenschappelijk Onderzoek­ en Datacentrum van het Ministerie van Justitie. VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 18 Sara heeft weinig privacy. Niet als ze slaapt, niet als ze zich omkleedt, niet tijdens het huiswerk maken. Haar ouders proberen stabiliteit te bieden, maar ze zijn zelf uitgeput. Haar peuterbroertje slaapt slecht en huilt veel, waardoor Sara zich soms schuldig voelt als ze boos wordt. Ze mist momenten alleen: een deur die even dicht kan en plek om rustig te lezen of haar favoriete dansjes te oefenen. Ze zegt dat ze zich ‘altijd bekeken voelt’.

Sara vertelt: ‘ik wil een kamer hebben met muren en een plafond waar niemand mij kan horen huilen’. ‘Ik wil een kamer hebben met muren en een plafond waar niemand mij kan horen huilen.’ Hoewel het verblijf in deze hal als tijdelijk bedoeld was, woont het gezin hier al elf maanden. Sara vraagt zich af hoelang ‘tijdelijk’ nog gaat duren. Wanneer moeten zij verhuizen? Waar zullen zij dan moeten wonen? Zal ze haar schooljaar kunnen afmaken? Sara (15 jaar) woont al bijna een jaar met haar vader, moeder en peuterbroertje in een tijdelijke noodopvang waar gezinnen met minderjarige kinderen worden opgevangen. De noodopvang is ondergebracht in een grote evenementenhal. De privéruimtes waar kinderen en hun gezins leden overnachten, worden gescheiden door dunne schotten. In de slaapzalen slapen onge veer zeventig bewoners bij elkaar. De schotten reiken niet tot het plafond en zijn nauwelijks geluidswerend. De deur van de privéruimtes kan niet op slot. Er zijn geen ramen, er is geen daglicht en geen ventilatiemogelijkheid. Sara slaapt slecht. 's Nachts hoort ze de mensen om zich heen praten, huilen of discussiëren. Een baby die twee ruimtes verderop huilt, een buurman die laat thuiskomt van een afspraak, de galm van een dichtvallende toiletdeur: alles klinkt door. De lichten in de hal gaan ’s morgens om 7 uur aan en ’s avonds om 21 uur uit. .

Figuur 2: Privéruimte met stapelbedden in een noodopvang met schotten (bron: foto genomen door een kind in het photovoice-project van de Onderzoeksraad voor Veiligheid). Inleiding1 Figuur 1: Noodopvang met schotten (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid). Leven tussen schotten Sara Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 19 1.1 Aanleiding De casus van Sara geeft een inkijkje in het leven van kinderen in de noodopvang. De leefomstandigheden in noodopvanglocaties zijn vaak ondermaats. In Sara’s situatie is sprake van gebrekkige huisvesting (schotten), weinig privacy (geen plafonds en geen slot op de deur) en beperkte autonomie (verlichting die op vaste tijden wordt aan­ en uitgezet). Daarnaast beschrijft Sara hoe het gebrek aan stabiliteit onzekerheid creëert in haar dagelijks leven, en leidt tot onzekerheid over de voortzetting van haar onderwijs. In 2025 verbleven ongeveer zevenduizend kinderen zoals Sara en haar broertje maandenlang, en soms zelfs jaren, in de nood­ opvang. Dit rapport gaat in op de veiligheid van deze kinderen. Halverwege het jaar 2021 ging het Centraal Orgaan opvang asiel zoekers (COA) over tot de inzet van noodopvang, omdat de reguliere asielopvang op dat moment niet langer genoeg opvang plekken bood voor mensen die in Nederland asiel hadden aangevraagd.

In de periode van 2021 tot en met 2025 kwamen er veel signalen dat de veiligheid van kinderen in nood opvang­ locaties in het geding was. Zo schreven het College voor de Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman in november 2021 een brief aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid over hun bezoek aan noodopvang Heumensoord waar duizend gevluchte Afghanen verbleven, onder wie 450 kinderen.1 Zij stelden dat de omstandigheden in deze noodopvang ‘volstrekt ongeschikt 1 Brief van Nationale ombudsman en College voor de Rechten van de Mens aan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ‘Bezoek College voor de Rechten van de Mens en Nationale ombudsman aan noodopvang Heumensoord’, 8 november 2021. 2 Kinderombudsman en Nationale ombudsman, De crisis voorbij. Naar een menswaardige opvang van asielzoekers vanuit mensenrechten en kinderrechtelijk perspectief, 27 juni 2023. 3 VluchtelingenWerk Nederland, Tweede QuickScan leefomstandigheden noodopvanglocatie asielzoekers, 1 maart 2022; VluchtelingenWerk Nederland, Gevlucht en vergeten? Leefomstandigheden in de (crisis)noodopvang voor asielzoekers, 7 september 2023. 4 Inspectie Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie, Brief ‘Kinderen in de noodopvang en crisisnoodopvang’, 19 april 2023.

5 Inspectie van Justitie en Veiligheid, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie van het Onderwijs, Brief ‘Verbetermaatregelen noodopvang: situatie kinderen onveranderd zorgelijk’, 17 juli 2025. zijn voor een verblijf langer dan een paar weken’. De inspectiediensten en een reeks andere organisaties (onder meer de Kinderombudsman, de Nationale ombudsman2 en VluchtelingenWerk Nederland3) drongen meermaals aan op verandering. De Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) rapporteerde tussen 2022 en 2024 regelmatig en met steeds grotere urgentie over de slechte leefomstandigheden van kinderen in de noodopvang. Dat deed zij vaak samen met andere inspectiediensten zoals de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Zo constateerden vier inspectiediensten in 2023 in een gezamenlijke brandbrief aan de staatssecretaris dat de noodopvang voor kinderen op het gebied van leef omstandig­ heden, zorg en onderwijs niet voldeed aan de minimale kwaliteits ­ normen.4 In de zomer van 2025 stuurde de Inspectie JenV opnieuw een brief aan het Ministerie van Asiel en Migratie, medeonder tekend door de IGJ en de Inspectie van het Onderwijs.

De inspectie diensten constateerden dat ‘ondanks een aantal verbeteringen en de variatie in kwaliteit van noodopvanglocaties – de veiligheid en het welzijn van kinderen in de noodopvang nog steeds onvoldoende zijn gewaarborgd’.5 Ondanks alle signalen is het aantal kinderen dat in noodopvang­ locaties verblijft in de afgelopen jaren gestegen (zie figuur 3). In totaal verbleven in juli 2025 ongeveer 6.900 kinderen in de nood­ Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 20 opvang, van de in totaal ongeveer 17.000 kinderen die op dat moment in Nederland in de asielopvang zaten.6 Het gaat om minder jarige kinderen met een of meer familieleden (veelal één of beide ouders) en om alleenstaande kinderen van 15 tot 18 jaar7 (de zoge noemde alleenstaande minderjarige vreemdelingen, afgekort amv). 6 Het aantal kinderen in de (nood)opvang is gebaseerd op de dataregistratie die het COA uitvoert. Ook de in dit rapport genoemde data met betrekking tot het aantal opvang locaties, openingsduur van locaties, verblijfsduur van kinderen in noodopvang, verhuisbewegingen zijn gebaseerd op de data zoals geregistreerd door het COA en is opgevraagd door de Onderzoeksraad. In bijlage F is een methodologische verantwoording opgenomen met betrekking tot gebruik van de data uit de COA­registratie in dit rapport.

7 Alleenstaande kinderen jonger dan 15 jaar worden niet in de noodopvang geplaatst en vallen daarom buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Deze kinderen worden door Nidos opgevangen, doorgaans in opvanggezinnen en sommige gevallen in kleinschalige woonvoorzieningen.. 8 In 2022 werden Veiligheidsregio’s en gemeenten gevraagd het COA te helpen met het realiseren van tijdelijke noodopvanglocaties, zogenoemde crisisnoodopvanglocaties (CNO). Na een jaar trekken de Veiligheidsregio’s zich terug en wordt een deel van de door gemeenten opgezette CNO omgezet naar tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO). In een TGO voert niet het COA maar de gemeente het dagelijkse beheer. Zie paragraaf 2.2.4 voor meer toelichting. Er zijn verschillende soorten noodopvang. Kinderen in gezinsverband kunnen terechtkomen in een COA­noodopvang of een tijdelijke gemeentelijke opvang (TGO)8. Het COA vangt alleen staande kinderen op in specifiek voor hen bedoelde amv­ noodopvang. Figuur 3: (a) Aantal kinderen in de asielopvang en in de noodopvang, en (b) aantal kinderen in de noodopvang gesplitst naar type locatie (bron: COA).

500 0 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 5.000 - Kinderen in COA-noodopvang - Kinderen in crisisnoodopvang/TGO - Kinderen in AMV-noodopvang september-21december-21 maart-22 juni-22 september-22december-22 maart-23 juni-23 september-23december-23 maart-24 juni-24 september-24december-24 maart-25 juni-25 - Totaal aantal kinderen in asielopvang - Totaal aantal kinderen in noodopvang september-21december-21 maart-22 juni-22 september-22december-22 maart-23 juni-23 september-23december-23 maart-24 juni-24 september-24december-24 maart-25 juni-25 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 21 Bij de eerste inzet van noodopvang in 2021 was er expliciet sprake van een tijdelijke en uit nood geboren oplossing. Inmiddels is het inzetten van noodopvang een blijvend alternatief geworden door het gebrek aan duurzame reguliere opvangplekken. Noodopvang is bijvoorbeeld gevestigd in evenementenhallen, zoals in het geval van Sara en haar broertje in de casus aan het begin van dit hoofdstuk. Maar ook leegstaande kantoren, hotels, recreatiewoningen, schepen en tijdelijke containerwoningen worden gebruikt. De noodopvang is in ongeveer vier jaar tijd gegroeid naar 229 COA­noodopvanglocaties en 49 zogenoemde TGO’s in juli 2025.

In juli 2025 waren er in Nederland 124 reguliere opvanglocaties.9 Ongeveer de helft van alle asielzoekers is in 2025 opgevangen in de noodopvang. Van de kinderen die op 1 juli 2025 in de asielopvang verbleven, woonden er bijna 5.200 (onder wie 1.600 alleenstaande kinderen) langer dan een jaar op één of meerdere noodopvanglocaties.10 Kinderen die alleen of onder begeleiding van hun ouders naar Nederland vluchten en een asielprocedure doorlopen, vormen een kwetsbare groep. Zij zijn voor hun veiligheid en welzijn afhankelijk van de Nederlandse overheid die de opvang organiseert. Met de jarenlange inzet van noodopvang accepteert de overheid dat kinderen langdurig moeten leven op noodopvanglocaties die niet bestemd zijn voor een langdurig verblijf. Hoewel medewerkers van de direct bij de opvang betrokken partijen, zoals het COA en gemeenten, dag in dag uit werken aan goede opvang van kinderen die asiel hebben aangevraagd, geven 9 Zie figuur 5 in paragraaf 2.3 voor een overzicht van het aantal reguliere opvanglocaties, COA­noodopvanglocaties en crisisnoodopvanglocaties/TGO’s in de afgelopen jaren. 10 Zie tabel 1 in paragraaf 2.3 waarin de verblijftijd in de noodopvang is gegeven van alle kinderen die op 1 juli 2025 werden opgevangen (in de reguliere opvang of noodopvang).

Daarnaast is in deze tabel ook de verblijftijd genoemde van de kinderen die in de afgelopen jaren de asielopvang hebben verlaten. inspectiediensten en een reeks andere organisaties aan dat de leefomstandigheden op veel noodopvanglocaties niet geschikt zijn voor kinderen. Er is sprake van een impasse; hoewel de onveilige leefomstandigheden voor kinderen in de noodopvang een bekend probleem vormen binnen het werkveld en bij beleidsmakers, lukt het de Nederlandse overheid niet om hier structureel verandering in aan te brengen. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft besloten om onderzoek te doen naar de veiligheid van kinderen in de asielnoodopvang. De focus ligt op de situatie waarin kinderen worden opgevangen in noodopvang waar de leefomstandigheden ondermaats zijn, en op de vraag waardoor die situatie maanden­ en soms jarenlang blijft voortduren. Waar andere instanties en inspectiediensten zich in het verleden al regelmatig en veelvuldig hebben uitgelaten over de problematiek in de noodopvang, benadert de Onderzoeksraad dit vraagstuk expliciet vanuit een veiligheidsperspectief. Daarnaast richt de analyse zich op de vraag hoe de aanwezige veiligheidsrisico’s vanuit bestuurlijk perspectief zijn ontstaan, en hoe deze kunnen worden beheerst.

1.2 Definitie van veiligheid van kinderen in de noodopvang De Onderzoeksraad definieert veilige opvang van kinderen als een omgeving waarin risico’s op fysieke en mentale schade in acceptabele mate worden beheerst, zowel op de korte als Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 22 lange termijn.11 Veiligheid omvat dus twee met elkaar verweven dimensies: fysieke en mentale veiligheid. De fysieke veiligheid van kinderen in de noodopvang wordt bepaald door de mate waarin zij worden blootgesteld aan agressie, fysiek geweld, grensoverschrijdend gedrag, gezondheidsrisico’s en een fysiek gevaarlijke omgeving, en de mate waarin kinderen hiertegen beschermd worden. Mogelijke gevolgen van aantasting van de fysieke veiligheid zijn lichamelijk letsel, slechte hygiëne en gezondheidsschade. De mentale veiligheid van kinderen wordt bepaald door aspecten als sociaal­emotionele ondersteuning en ontwikkelingskansen (onder andere de ter plaatse aanwezige begeleiding en de toegang tot onderwijs), de autonomie en het gevoel van privacy dat zij ervaren, en het gevoel van controle en stabiliteit. Mogelijke uitingen van aantasting van de mentale veiligheid zijn gevoelens van stress, angst en somberheid. Kinderen zitten volop in hun cognitieve, lichamelijke en emotionele ontwikkeling.

Wanneer zij blootgesteld worden aan mentale of fysieke veiligheidstekorten, heeft dit gevolgen voor deze ontwikkelingsprocessen die onomkeerbaar kunnen zijn. Wetenschappelijk onderzoek toont dat hoe langer kinderen worden blootgesteld aan veiligheidstekorten, des te groter het risico is dat hun veerkracht wordt aangetast en dat zij op lange termijn ontwikkelingsschade oplopen.12 Hieruit volgt dat de Onderzoeksraad de noodopvang pas als 11 Met ‘schade op korte en lange termijn’ wordt hier bedoeld dat er negatieve impact is op de fysieke of mentale gezondheid en het de fysieke, cognitieve en sociale ontwikkeling van een kind die zich nu of in de toekomst manifesteert. Met een ‘acceptabele mate’ van risicobeheersing doelen wij op de mate die wij, op grond van het in dit onderzoek gehanteerde referentiekader (zie paragraaf 1.5 en bijlage D.1) redelijk achten in het kader van de veiligheid voor kinderen die verblijven in de asiel(nood)opvang in Nederland. 12 Van der Kuil, Marjolein. Structuur, steun en stabiliteit. Mentale zorgverlening voor kinderen in de asielopvang en wat daarvoor nodig is. Uitgave van Werkgroep Kind in azc, 2024. Zie ook: Pharos en Save the Children, Gevlucht en geland Psychosociale steun en mentale zorg in Nederland voor jongeren met een vluchtachtergrond, maart 2023; Save the Children, M. Snijder en M. Apgar, Institute of Development.

Psychosocial wellbeing for children in Dutch asylum reception centers Team Up Impact evaluation. April 2024; NCJ­onderzoek Stress bij kinderen: hoe houden we het gezond? Stress bezien vanuit de Jeugdgezondheidszorg, 2019. een veilige omgeving ziet als de daar verblijvende kinderen kunnen opgroeien in gezonde en stabiele leefomstandigheden. Als de risico’s op fysieke of mentale schade bij de kinderen in de noodopvang niet worden beheerst, is er volgens de Onderzoeksraad sprake van een veiligheidstekort. In dit onderzoek worden de volgende risicogebieden onderscheiden die van belang zijn voor deze veilige leefomgeving: 1. De fysieke leefomstandigheden, gerelateerd aan het onderkomen waar kinderen verblijven. 2. De mate waarin kinderen op een noodopvanglocatie autonomie en privacy ervaren. 3. De mate waarin kinderen op een noodopvanglocatie worden blootgesteld aan of getuige zijn van fysiek en seksueel geweld, en de aanwezigheid van een (on)veilige sociale omgeving. 4. De mate waarin kinderen op een noodopvanglocatie zich kunnen ontwikkelen (toegang tot onderwijs en dagbesteding). 5. De toegang tot en continuïteit van medische zorg wanneer kinderen die nodig hebben. 6. De mate waarin kinderen op een noodopvanglocatie stabiliteit in levensomstandigheden en toekomstperspectief ervaren.

In bijlage D.1 zijn deze zes risicogebieden uitgewerkt ten behoeve van het referentiekader dat de Onderzoeksraad heeft ontwikkeld voor dit onderzoek. In hoofdstuk 3 volgt een bespreking van elke van deze risicogebieden in relatie tot de leefomstandigheden voor kinderen in de noodopvang. Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 23 De (on)veiligheid van kinderen moet gezien worden als een doorlopend proces. In dit proces werken de risico’s die de mate van fysieke en mentale veiligheid van kinderen bepalen op elkaar in, en beïnvloeden elkaar. Inbreuken op de fysieke veiligheid ondermijnen de mentale veiligheid, en vice versa. Bovendien dient rekening te worden gehouden met een opeenstapeling van risico’s. Wanneer kinderen niet buiten kunnen spelen is dat onprettig. Maar als zij daarnaast niet naar school gaan, leven in een omgeving met weinig privacy, getuige zijn van vecht­ partijen en geen perspectief zien op verbetering, tasten deze leefomstandig heden het mentale welbevinden en/of de gezond­ heid van deze kinderen rechtstreeks aan. Door deze opeen­ stapeling versterken veiligheidstekorten elkaar over en weer en kunnen zij een grotere schadelijke impact hebben. De casus van Sara aan het begin van het rapport laat zien waar een ongeschikte leefomgeving voor een kind in een nood opvang­ locatie toe kan leiden.

Hier is sprake van een opeenstapeling van veiligheidsrisico’s op het terrein van huisvesting, autonomie en privacy, en stabiliteit. Deze opeenstapeling maakt de nood­ opvanglocatie waar Sara verblijft tot een onveilige omgeving om op te groeien. 1.3 Doel, focus en onderzoeksvragen De onveilige leefomstandigheden voor kinderen in noodopvanglocaties zijn een bekend probleem, maar het lukt de Nederlandse overheid niet om hier structureel verandering in aan te brengen. Met dit onderzoek wil de Onderzoeksraad bijdragen aan het doorbreken van deze al vele malen eerder gesignaleerde situatie, die ertoe leidt dat de onveiligheid van kinderen in de noodopvang blijft voortduren. Om dit doel te bereiken, heeft de Onderzoeksraad de volgende drie onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Welke veiligheidstekorten bestaan in de noodopvanglocaties waar kinderen worden opgevangen? 2. Wat verklaart dat er veiligheidstekorten voor kinderen in het asielopvangsysteem met noodopvang bestaan? 3. Wat verklaart dat deze veiligheidstekorten blijven voortbestaan? In dit onderzoek kijkt de Onderzoeksraad naar de veiligheids­ problematiek rond alle kinderen van 0 tot 18 jaar die binnen de asielketen in Nederland worden opgevangen in noodopvang, ongeacht de status van hun asielprocedure. Dit betreft zowel alleenstaande kinderen als kinderen die samen met hun gezin de asielprocedure in Nederland doorlopen.

Het onderzoek richt zich op de noodopvang georganiseerd door het COA en de noodopvang georganiseerd door gemeenten (TGO’s). Voor de verdere afbakening van dit onderzoek wordt verwezen naar de onderzoeksverantwoording in bijlage A. 1.4 Onderzoeksaanpak De onderzoeksaanpak wordt hieronder toegelicht aan de hand van de beantwoording van de onderzoeksvragen. Een uitgebreide uitwerking van deze aanpak is opgenomen in de onderzoeksverantwoording in bijlage A. Onderzoeksvraag 1 Voor het beantwoorden van onderzoeksvraag 1 (Welke veiligheids- tekorten bestaan in de noodopvanglocaties waar kinderen worden opgevangen?) zijn verschillende typen kwalitatieve en kwantitatieve data verzameld en vervolgens met elkaar geïntegreerd (‘mixed methods’). A. Review van andere onderzoeken. B. Opstellen conceptueel model van veiligheid. C. Veldonderzoek (interviews, observatie, photovoice). D. Verzamelen van kwantitatieve data. Kinderen in nood, september 2026 | H1 Inleiding 24 A. De veiligheid van kinderen in de Nederlandse (nood)opvang­ locaties is al jaren een breed erkend probleem. Door een systematische review van zestig onderzoeken, inspectie­ brieven, rapporten en andere documenten is deze veiligheids­ problematiek inzichtelijk gemaakt. De informatie is afkomstig van de vele partijen die tijdens de onderzoeksperiode 2021­2025, soms meermaals, over het onderwerp hebben gerapporteerd.