2.- Twm - VNG handreiking Tijdelijke wet maatregelen Covid-19.pdf

24 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Als de GGD positief adviseert, zal de burgemeester ook steeds zijn eigen afweging maken, bijvoor- beeld ten aanzien van de vraag of de veilige afstand voldoende kan worden gewaarborgd. Zie voor het advies van de GGD verder nog paragraaf 2.9. 3. Belangenafweging (zie 58e, vierde lid, van de Wpg) De burgemeester zal een belangenafweging moeten maken. Hij moet de vraag beantwoorden of het belang van de bestrijding van de epidemie zich verzet tegen het verlenen van een ontheffing. De ontheffing kan niet worden verleend als naar het oordeel van de burgemeester het belang van de bestrijding van de epidemie zich ertegen verzet. Bij dit oordeel moeten in ieder geval de volgende aspecten worden betrokken, waarbij overlap tussen de verschillende aspecten mogelijk is en deze aspecten met elkaar zullen samenhangen: • De mogelijkheid om steeds de veilige afstand te kunnen houden.

Is van te voren al duidelijk dat dat niet kan, dan zal het belang van de bestrijding van de epidemie zich normaal gesproken verzetten tegen de verlening van de ontheffing. Zo kan er op een dancefestival meer risico bestaan dat de veilige afstand niet zal (kunnen) worden nageleefd en bestaat er een kleiner risico bij een evenement waar iedereen een vaste (zit)plaats heeft. Het is daarbij van belang om niet alleen te kijken naar het (eventuele) evenemententerrein, maar ook naar de mogelijkheid om in de buurt van het evenement een veilige afstand te houden. Zo kan het voorkomen dat in voetbalstadions weliswaar eenvoudig een veilige afstand gehouden kan worden, maar bijvoorbeeld bij de ingangen van het stadion en de routes naar het stadion toe niet. Daarnaast moet bekeken worden of de bezoekersstromen naar het evenement toe op een veilige manier kunnen plaatsvinden, waarbij ook de veilige afstand kan worden bewaard. • Dit is alleen anders als bij ministeriële regeling is bepaald dat de veilige afstand-regel voor die situatie niet geldt (artikel 58f, vierde lid, van de Wpg). Dan moet het wel mogelijk zijn om de regels die in plaats daarvan op grond van de ministeriële regeling gelden (bijvoorbeeld het dragen van een mondkapje, een checkgesprek vooraf) na te leven. Is dat niet het geval, dan zal de ontheffing moeten worden geweigerd.

• De aard van de plaats waar het evenement zal plaatsvinden. Op sommige plaatsen zal een evenement wellicht eerder tot (potentiële) besmettingen leiden. Daarbij speelt ook een rol in hoeverre andere maatregelen getroffen kunnen worden om de maatregelen na te leven (zie het eerste punt). • De aard van de activiteit, waarbij in dit geval de aard van het evenement wordt bedoeld. Een braderie levert wellicht minder risico op dan het organiseren van een voetbalwedstrijd of een festival of dance-event. Daarbij kan ook aangesloten worden bij de ‘Checklist risico’ s van evenement’ uit het Bestuurlijk afwegingskader voor evenementen van het Veiligheidsberaad en de Rijksoverheid.17 • Het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft. Voor een klein evenement kan naar verwachting eerder een ontheffing worden verleend dan voor een groot evenement. 2.7.4 Voorschriften aan ontheffing voor een evenement Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Voor elk voorschrift en elke beperking geldt dat zij moeten bijdragen aan het belang van de bestrijding van de epidemie (zie daarover verder paragraaf 2.4). 24 COVID-19 (bestuurlijk) afwegingskader evenementen, te raadplegen op de website van het veiligheidsberaad.

25 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Voorbeelden van mogelijke voorschriften en beperkingen voor een evenement zijn: • een maximum aantal personen, • het nemen van maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen, zoals looproutes en vaste zitplaatsen, • triage vooraf (checkvraag), of registratie vooraf door vrijwillige verlening van contactgegevens ten behoeve van bron- en contactonderzoek, • het laten indienen van een plan met maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen en andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie te treffen en het vervolgens aan de ontheffing als voorschrift verbinden dat dit plan moet worden nageleefd, • dit plan kan ook betrekking (moeten) hebben op het veilig reguleren van bezoekersstromen van en naar het evenement, • extra inzet personeel vanuit organisator, • het treffen van hygiënevoorschriften. 2.7.5 Aandachtspunten Overlap ontheffingsbevoegdheden Bij de regels over evenementen kan overlap optreden met de regels over de openstelling van publieke plaatsen, als een evenement gehouden wordt op een publieke plaats.

In de Tijdelijke wet gaat het echter om verschillende bevoegdheden, waarvan de regel over de openstelling van publieke plaatsen zich richt op locaties (meestal gebouwen), in beginsel ongeacht de activiteiten die daar plaatsvinden, en de regel over evenementen op activiteiten (verrichtingen van vermaak en daarmee gelijkgestelde verrichtingen), in beginsel ongeacht de locatie waar die plaatsvinden.25 Dit onderscheid vervaagt enigszins bij de inhoudelijke beoordeling van de burgemeester over het ver- lenen van een ontheffing, omdat dan altijd rekening gehouden moet worden met zowel de aard van de plaats als de aard van de activiteit waarvoor een ontheffing wordt verleend. Het is daarbij wel van belang dat er goed gekeken wordt of er alleen voor de evenementenregels ontheffing nodig is, of ook voor de regels over de openstelling van publieke plaatsen. Verhouding met de Wom Betogingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging als bedoeld in de Wet openbare manifestaties zijn buiten de definitie van een evenement gelaten (58a, eerste lid, van de Wpg). Hierdoor zijn de regels over evenementen niet van toepassing op dergelijke manifes- taties. Daarvoor vormt de Wom het kader.

De bescherming van de gezondheid is genoemd als een van de belangen in artikel 2 Wom op grond waarvan beperkingen van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging mogelijk zijn.26 De burge- meester zal bij een beperking van het recht tot vergadering en betoging dus moeten motiveren waarom de beperking nodig is voor de bescherming van de gezondheid. Voor die motivering kan wel worden aangesloten bij de motivering van de coronamaatregelen. Verhouding met de evenementenvergunning en –regels op grond van de APV In de APV zijn eveneens regels opgenomen over evenementen, zoals een vergunning- of mel- dingsplicht. Deze vergunningstelsels dienen normaal gesproken de belangen van de openbare orde, de beperking van overlast en veiligheid. Zij gelden naast de bepalingen uit de Tijdelijke wet. Voor een evenement dat zowel onder de definitie uit de APV als de definitie van de Tijdelijke wet valt, zijn dus twee besluiten nodig: een vergunning op grond van de APV , waarbij de reguliere belan- gen worden getoetst en beschermd en een ontheffing, waarbij het belang van het bestrijden van de epidemie een rol speelt.27 In het besluit tot verlening van de vergunning en het besluit tot verlening van de ontheffing is het goed erop te wijzen dat beide besluiten noodzakelijk zijn.

25 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 17. 26 Vgl. artikel 2 van de Wet openbare manifestaties. 27 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 27. 26 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2.8 Ontheffing overige regels (artikel 58j Wpg) 2.8.1 Algemeen: overige regels Artikel 58j Wpg (overige regels) 1 Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: a. hygiënemaatregelen en persoonlijke beschermingsmiddelen, met inbegrip van de verplichting tot toepassing of gebruik hiervan. De regels hebben geen betrekking op de toepassing of het gebruik in een woning; b. de uitoefening van beroepen waarbij het niet mogelijk is ten minste de veilige afstand te houden tot een klant of patiënt, met inbegrip van een verbod tot uitoefening daarvan; c. het gebruik van voorzieningen die voor het publiek toegankelijk zijn, met inbegrip van een verbod tot het gebruik daarvan; d. de bezettingsgraad van de plaatsen waar tegen betaling verblijf wordt aangeboden aan personen die niet als ingezetene zijn ingeschreven in de basisregistratie perso- nen met een adres in de gemeente waar dit verblijf wordt aangeboden; e.

het gebruik of voor consumptie gereed hebben van alcoholhoudende drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet op openbare plaatsen, met inbegrip van een verbod daarop, onverminderd het bepaalde bij of krachtens de Drank- en Horecawet. 2. Artikel 1, eerste lid, van de Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding vindt geen toepassing voor zover de bij dat artikellid verboden gezichtsbedekking geheel of gedeeltelijk het gevolg is van het dragen van persoonlijke beschermingsmiddelen. In de Tijdelijke wet is een meer open bevoegdheid opgenomen voor de minister van VWS om ministeriële regelingen te treffen die nodig zijn voor de bestrijding van covid-19.Het kan daarbij onder andere gaan om hygiënevoorschriften en voorschriften over alcoholgebruik. In deze (bijzondere) ministeriële regeling kan zijn opgenomen dat de burgemeester ontheffing kan verlenen van de regels die daar zijn vastgesteld. Is dat het geval, dan geldt ook artikel 58e, tweede tot en met vierde lid, van de Wpg en is de burgemeester bevoegd om ontheffing te verlenen van deze regels. Indien de ontheffingsmogelijkheid niet expliciet is opgenomen, kan de burgemeester geen ontheffing verlenen. 2.8.2 Ministeriële regeling(en) overige regels Indien er gebruikgemaakt wordt van de mogelijkheden uit artikel 58j van de Wpg, zal de ministeriële regeling te raadplegen zijn via www.wetten.nl.

2.8.3 Beoordeling mogelijke ontheffing Indien in de (aanvullende) ministeriële regeling is bepaald dat de burgemeester ontheffing kan verlenen van deze regeling, kan een ontheffing worden verleend als voldaan is aan de volgende vereisten: 1. Er is sprake van een bijzondere situatie (artikel 58e, tweede lid, van de Wpg) De burgemeester verleent slechts onder bijzondere voorwaarden ontheffing. In de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet is aangegeven dat ontheffingen dienen als individuele uitzondering op de algemene regel en dus niet zijn bedoeld om nieuwe algemene uitzonderingen te maken.28 Het feit dat ontheffingen alleen zien op een individuele, lokale, situatie, betekent ook dat ze niet voor een hele branche kunnen gelden. De regionale besmettingssituatie is niet op zichzelf al een bijzondere situatie, aangezien regionale differentiatie van coronamaatregelen al in de ministeriële regeling vastgelegd wordt. 28 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 17.

27 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Bij de beoordeling of sprake is van een bijzondere omstandigheid, kan de burgemeester de per- soonlijke belangen van de aanvrager betrekken, en de maatschappelijke of economische effecten van de ontheffing.29 De burgemeester heeft bij het oordeel of er sprake is van een bijzondere situa- tie beoordelingsruimte; het gaat erom dat hij de afweging in redelijkheid heeft kunnen maken. 2. De burgemeester heeft de GGD om advies gevraagd (artikel 58e, derde lid, van de Wpg) Voordat de burgemeester kan overgaan tot het nemen van een beslissing over de ontheffing, moet de burgemeester advies vragen aan de GGD. Aspecten die in het advies aan de orde zouden kunnen komen, zijn bijvoorbeeld of er (grote) risico’s voor besmettingen zijn bij de activiteit waar het om gaat. Wat is de situatie met betrekking tot de besmettingen in de te verwachten groep en op de aangewezen locatie? Wat is de plaatselijke gezondheidssituatie? Het gaat om een advies. De burgemeester neemt de uiteindelijke beslissing. Denk dus ook aan de vergewisplicht voor de burgemeester, om te bekijken of de conclusie van de GGD logischerwijs volgt uit gemotiveerde overwegingen van de GGD en het advies zorgvuldig tot stand is gekomen.

Het ligt voor de hand dat in geval een negatief advies van de GGD geen ontheffing wordt verleend, of dat de burgemeester dan door middel van voorschriften of beperkingen de risico’s voor de bestrijding van de epidemie afdoende kan wegnemen. In dat laatste geval is het aan te raden om de voorschriften of beperkingen weer aan de GGD voor te leggen en te vragen of de voorschriften of beperkingen voldoende zijn voor een positief advies. Als de GGD positief adviseert, zal de burgemeester ook steeds zijn eigen afweging maken, bijvoor- beeld ten aanzien van de vraag of de veilige afstand voldoende kan worden gewaarborgd. Zie voor het advies van de GGD verder nog paragraaf 2.9. 3. Belangenafweging (zie 58e, vierde lid, van de Wpg) De burgemeester zal een belangenafweging moeten maken. Hij moet de vraag beantwoorden of het belang van de bestrijding van de epidemie zich verzet tegen het verlenen van een ontheffing. De ontheffing kan niet worden verleend als naar het oordeel van de burgemeester het belang van de bestrijding van de epidemie zich ertegen verzet. Voorbeelden van mogelijke voorschriften en beperkingen voor een ontheffing zijn: • De mogelijkheid om te allen tijde de veilige afstand te kunnen houden. Indien dat niet het geval is, zal het belang van de bestrijding van de epidemie zich verzetten tegen de verlening van de ontheffing.

• Dit is alleen anders als bij ministeriële regeling is bepaald dat de veilige afstand-regel voor die situatie niet geldt (artikel 58f, vierde lid, van de Wpg). Dan moet het wel mogelijk zijn om de regels die in plaats daarvan op grond van de ministeriële regeling gelden (bijvoorbeeld het dragen van een mondkapje, een checkgesprek vooraf) na te leven. Is dat niet het geval, dan zal de ontheffing moeten worden geweigerd. • De aard van de plaats waar de ontheffing zal worden gebruikt. • De aard van de activiteit die verricht wordt op de plaats waar de ontheffing zal worden gebruikt. • Het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft. Het zal bij de beoordeling ook afhangen van de precieze regels die in de (aanvullende) ministeriële regeling zijn neergelegd. Standaardregels over hygiënevoorschriften (zoals vastgelegd kunnen 29 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 25. 28 Vereniging van Nederlandse Gemeenten worden op grond van artikel 58j Wpg) zullen wellicht minder snel in de weg staan aan verlening van een ontheffing dan strengere maatregelen. Bij de afweging van de burgemeester moet steeds het belang van de bestrijding van de epidemie voorop staan.

2.8.4 Aandachtspunten Spoedeisende situaties Voor inwerkingtreding van de Tijdelijke wet, werden de maatregelen genomen op basis van een stelsel waarbij de minister op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpg aanwijzingen gaf aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s die op hun beurt via artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s bevoegd waren om noodverordeningen op te stellen. Dit stelsel is vervangen door de Tijdelijke wet. In zeer spoedeisende situaties kan worden teruggevallen op artikel 58c, derde lid, van de Wpg. De minister kan vanwege zeer dringende omstandigheden een ministeriële regeling vaststellen die direct in werking treedt. Deze regeling moet dan naar de Eerste en Tweede Kamer worden gezon- den. De regeling vervalt als de Tweede Kamer niet binnen een week instemt met de regeling instemt. De huidige systematiek met noodverordeningen is hiermee niet langer mogelijk voor spoedeisende gevallen.30 2.9 Communicatie en beleid ontheffingen Bepalingen Algemene wet bestuursrecht over aanvragen van toepassing De aanvraag voor een ontheffing is een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bepalingen over aanvragen van titel 4.1 van de Awb zijn daarop van toepassing.

Zo kan het nodig zijn om de aanvrager om een zienswijze te vragen indien de burgemeester van plan is om de ontheffing te weigeren (zie artikel 4:7 Awb) en moet de aanvraag aan een aantal basisvoorwaarden voldoen (artikel 4:1 Awb). Stroomlijning proces aanvragen Het is belangrijk om na te denken of het nodig is om de aanvragen voor ontheffingen te stroomlij- nen. Dat zal met name afhangen van het aantal aanvragen dat verwacht wordt. Indien er meer aan- vragen worden verwacht, is het aan te raden om op de website van de gemeente en/of andere gebruikelijke communicatiekanalen van de gemeente (bijvoorbeeld: huis-aan-huisblad) aan te geven wat er bij een aanvraag gevoegd moet worden. Ook kan de gemeente werken met een aanvraagformulier. Gemeenten kunnen denken aan de volgende eisen die gesteld worden aan een aanvraag. • Een duidelijke omschrijving van de te verrichten activiteit en/of de plaats waar de ontheffing zal gelden. • Een duidelijke omschrijving waarom er sprake is van een bijzondere situatie waarvoor een ontheffing moet komen. • Een opgave van de maatregelen die getroffen zullen worden om de veilige afstand te kunnen waarbor- gen of andere maatregelen die genomen zijn om het risico op besmettingen te minimaliseren. • Een opgave van het aantal mensen dat aanwezig zal zijn.

Aangezien ontheffingen alleen kunnen worden verleend bij bijzondere omstandigheden, is het voor gemeenten waar veel ontheffingsaanvragen worden verwacht aan te raden om te communiceren wat in ieder geval niet als bijzondere omstandigheid wordt gezien óf welke omstandigheden wel voldoende bijzonder zijn. Het is ook mogelijk om dit in beleid vast te leggen, maar dat zal dan mogelijk wel steeds moeten worden gewijzigd om op een veranderende situatie (veranderende feitelijke omstandigheden en/of veranderende ministeriële regels) in te kunnen spelen. 30 Kamerstukken II 2020/2021 35 526, 24, p. 9-10. 29 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Advies GGD De burgemeester moet voordat hij een beslissing over het verlenen van een ontheffing neemt, steeds advies aan de GGD vragen. Als er veel ontheffingen worden aangevraagd, kan dit een forse, extra belasting voor de GGD opleveren. Er kan daarom voor worden gekozen om een zekere stroomlijning in de advisering van de GGD aan te brengen. Met de GGD kan worden afgestemd hoe dit goed kan worden vormgegeven. Te denken valt aan een algemeen advies voor bepaalde kleinere evenementen, waarbij de GGD ten aanzien van concrete ontheffingsaanvragen kan volstaan met aangeven of het algemene advies daarop van toepassing is of concrete aanvulling behoeft.

Ook kan worden gedacht aan vaste formats, en informatie die via een vast format aan de GGD ter beschikking wordt gesteld. 30 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 3 Handhaving coronamaatregelen: algemeen 3.1 Handhaving op basis van de Tijdelijke wet of reguliere bevoegdheden De vraag die als eerste opkomt bij een (dreigende) overtreding van de coronamaatregelen is of de burgemeester gebruik moet maken van de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet of van de bevoegd- heden die hem al op grond van de Gemeentewet ter beschikking staan. Voor zover het gaat om handhaving van coronamaatregelen, ligt het voor de hand dat de burge- meester eerst de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet gebruikt. In een aantal gevallen worden die aangevuld met de bevoegdheden waar de burgemeester al over beschikt. Dat is het geval bij beve- len die moeten worden gegeven ten aanzien van publieke plaatsen. Daar beschikt de burgemeester al over de bevoegdheid van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet en is daarom niet in de Tijdelijke wet in nog een aanvullende bevoegdheid voorzien. In sommige situaties heeft de burge- meester de keuze uit meer bevoegdheden, bijvoorbeeld een last of een bevel. In de volgende hoofdstukken komen deze bevoegdheden aan bod.

Indien het gaat om de handhaving bij niet-coronagerelateerde openbare ordeproblemen of de handhaving van andere regels, kan vanzelfsprekend gewoon gebruik worden gemaakt van de bestaande bevoegdheden. 3.2 Handhaving coronamaatregelen: onderscheid naar soort plaats Bij de handhaving van coronamaatregelen wordt onderscheid gemaakt naar het soort plaats waar de overtreding plaatsvindt. De vraag of dat een openbare plaats, een publieke plaats of een beslo- ten plaats is, bepaalt mede wie bevoegd is tot handhaving (de burgemeester of de minister) en welke bevoegdheden kunnen worden ingezet. Het is daarom van belang steeds eerst de vraag te beantwoorden: • Op welke plaats vindt de overtreding van de coronamaatregelen plaats? Op grond van de Tijdelijke wet kunnen er regels gesteld worden over de veilige afstand, groepsvor- ming, de openstelling van publieke plaatsen, evenementen en over enkele andere onderwerpen (overige regels). De bestuursrechtelijke handhaving van deze regels is meestal de verantwoordelijkheid van de bur- gemeester. Dat is het geval op een openbare plaats en op een publieke plaats. Op besloten plaatsen is zowel de burgemeester bevoegd als de minister van VWS. Indien het gaat om een besloten plaats waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend (bijvoorbeeld: een kantoor- pand) is de minister bevoegd om handhavend op te treden.

Op overige besloten plaatsen is de burgemeester bevoegd. Daarbij moet worden opgemerkt dat de woning weliswaar onder het 31 Vereniging van Nederlandse Gemeenten begrip “besloten plaats” valt, maar van de toepassing van de coronamaatregelen wordt uitgesloten (zie daarover verder paragraaf 5.2). Handhaving door burgemeester Handhaving door minister Openbare plaatsen Besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend Publieke plaatsen Besloten plaatsen waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend Schema 3: wie handhaaft ten aanzien van welke plaats? In de hoofdstukken 4 tot en met 6 wordt specifiek ingegaan op deze soorten plaatsen. Handhaving van de coronamaatregelen op publieke plaatsen wordt in hoofdstuk 4 behandeld. De handhaving op besloten plaatsen komt aan de orde in hoofdstuk 5 en als laatste wordt in hoofdstuk 6 de hand- having op openbare plaatsen behandeld. 3.3 Verschillende bevoegdheden: keuzemogelijkheden Nadat vastgesteld is op welke locatie handhaving nodig is (publieke plaats, besloten plaats, open- bare plaats) zijn er per locatie verschillende handhavingsmogelijkheden.

Het kan, afhankelijk van het soort locatie, gaan om een aanwijzing aan degene die een zorgplicht heeft voor naleving van de coronamaatregelen, een bevel aan degene die een zorgplicht heeft voor naleving van de corona- maatregelen, een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom en een bevel. Welke bevoegdheid het meest geschikt is, hangt in grote mate af van de concrete omstandigheden van het geval. Voor alle situaties geldt dat steeds eerst zal moeten worden bekeken of voldaan wordt aan de speci- fieke criteria uit de Tijdelijke wet of de Gemeentewet (artikel 125 lid 3 en 174) om de bevoegdheid te kunnen inzetten. Soms is er dan een keuze tussen meerdere bevoegdheden. In de komende hoofdstukken komen deze bevoegdheden uitgebreider aan bod. Er zijn niettemin al wat grove richtsnoeren te geven die de keuze tussen de verschillende bevoegdheden kunnen vereenvoudigen.

32 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Aanwijzingsbevoegdheid • Gericht tot de verantwoordelijke voor de besloten of publieke plaats • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus de zorgplicht niet wordt nagekomen • Niet gericht op sluiting • Nuttig om toekomstige schending van coronamaatregelen te voorkomen: kan concreter maken wat van de verantwoordelijke wordt verwacht Bevel aan verantwoordelijke • Gericht tot de verantwoordelijke voor de besloten of publieke plaats • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus de zorgplicht niet wordt nagekomen • Alleen in spoedeisende gevallen Last onder dwangsom/bestuursdwang • Gericht op de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan Bevel • Kan gericht zijn tot een ieder (en is dus niet beperkt tot de verantwoordelijke of overtreder) • Bij ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding van covid-19 (op besloten plaatsen), ter bescherming van de gezondheid (op publieke plaatsen), of indien de coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden (op openbare plaatsen) • Als onmiddellijk ingrijpen nodig is (bijvoorbeeld door middel van een sluiting, iedereen wegsturen, een activiteit stilleggen) • Direct feitelijk te handhaven • Met

name bruikbaar bij excessen of ernstige overtreding van de coronamaatregelen • Zware maatregel, dus proportionaliteit is een belangrijke voorwaarde Schema 4: grove richtsnoeren voor inzet verschillende handhavingsbevoegdheden 3.4 Overzicht handhavingsmogelijkheden per plaats (schema) Op de volgende pagina is een overzicht van de verschillende handhavingsmogelijkheden per plaats opgenomen. Deze worden in de volgende hoofdstukken verder toegelicht. 33 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Aanwijzing (58k lid 1-3 Wpg) Bevel aan verantwoordelijke (58k lid 4 Wpg) Publieke plaats Last onder dwangsom/bestuursdwang (125 lid 3 Gemeentewet of 58u Wpg) Bevel (174, tweede lid, van de Gemeentewet) • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Niet gericht op sluiting • Nuttig om toekomstige schending van coronamaatregelen te voorkomen • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Alleen in spoedeisende gevallen • Gericht op de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan • Gericht tot een ieder • Ter bescherming van de gezondheid • Als

onmiddellijk ingrijpen nodig is • Direct feitelijk te handhaven • Met name bruikbaar bij excessen of ernstige overtreding van de coronamaatregelen • Zware maatregel, dus proportionaliteit is belangrijk Aanwijzing (58l lid 1-3 Wpg) Bevel aan verantwoordelijke (58l lid 4 Wpg) Besloten plaats* Last onder dwangsom/bestuursdwang (125 lid 3 Gemeentewet of 58u Wpg) Bevel (58n Wpg) • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Niet gericht op sluiting • Nuttig om toekomstige schending van coronamaatregelen te voorkomen • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Alleen in spoedeisende gevallen • Gericht op de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan • Gericht tot een ieder • Bij ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding van covid-19 • Als onmiddellijk ingrijpen nodig is • Direct feitelijk te handhaven • Met name bruikbaar bij excessen of ernstige overtreding van de coronamaatregelen • Zware maatregel, dus proportionaliteit is belangrijk Openbare plaats Bevel (58m Wpg) Last onder dwangsom/bestuursdwang (125 lid 3 Gemeentewet of

58u Wpg) • Gericht tot een ieder • Bij ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding van covid-19 • Direct feitelijk te handhaven • Met name bij excessen en/of drukte • Gericht tot de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan Bevoegdheden uit Tijdelijke wet Normale bevoegd- heden, bijvoorbeeld uit de Gemeentewet ja nee Overtreding coronaregels of ernstige vrees voor verspreiding van covid-19? * De burgemeester is niet bevoegd ten aanzien van besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. Daar is de minister bevoegd tot handhaving. Schema 5: overzicht handhavingsbevoegdheden per plaats 34 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Voor evenementen geldt in aanvulling op dit schema dat de burgemeester ook de evenementen- vergunning of een (eventueel) verleende ontheffing kan intrekken of aanvullende voorschriften aan de vergunning of ontheffing kan verbinden. In paragraaf 8.2 wordt deze mogelijkheid verder kort behandeld. 3.5 Algemeen beoordelingskader Artikel 58b Wpg 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op de bestrijding van de epidemie, of een directe dreiging daarvan. 2. De bij of krachtens dit hoofdstuk toegekende bevoegdheden worden slechts toegepast voor zover die toepassing: a. gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is; b.

in overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat; en c. gelet op het in het eerste lid genoemde doel de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt en aan dat doel evenredig is. 3. Dit hoofdstuk is mede van toepassing in de Nederlandse exclusieve economische zone op een mijnbouwinstallatie als bedoeld in artikel 1, onder o, van de Mijnbouwwet en een windpark als bedoeld in artikel 1 van de Wet windenergie op zee. In artikel 58b, tweede lid, van de Wpg is opgenomen dat de bevoegdheden die op grond van de Tijdelijke wet zijn toegekend, slechts worden toegepast voor zover dat: • noodzakelijk is gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid; • in overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat; • de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt wordt; en • de inzet evenredig is aan het doel, namelijk de bestrijding van de epidemie. Het gaat daarbij niet alleen om de vaststelling van ministeriële regelingen. Ook de toepassing van de bevoegdheden in concrete gevallen, zoals bij gebruik van de handhavingsbevoegdheden, moet voldoen aan artikel 58b, tweede lid, van de Wpg. Dit heeft tot gevolg dat ten aanzien van ieder handhavingsbesluit dat genomen wordt op grond van een van de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet moet kunnen worden uitgelegd waarom het besluit voldoet aan de bovengenoemde eisen.

Het is dan ook raadzaam om in de motivering bij een besluit dat genomen is op grond van een van de bevoegdheden (aanwijzing, bevel, last) uit de Tijdelijke wet de volgende punten aan de orde te stellen31: • Is de (beperkende) maatregel die wordt gehandhaafd geschikt om het doel te bereiken? • Zijn er minder vergaande maatregelen mogelijk waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden (subsidiariteit)? Met andere woorden: waarom bieden minder vergaande maatregelen hier geen soelaas? • Wordt de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt, gelet op de doelen die wor- den nagestreefd? • Staan de met de maatregel te dienen belangen in verhouding tot de gevolgen daarvan? Heeft de maatregel onevenredig nadelige gevolgen? Is deze maatregel – gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid – noodzakelijk (proportionaliteit)? 31 Zie ook: Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 77. 35 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Volgens de toelichting bij de Tijdelijke wet hangt de afweging die gemaakt moet worden sterk af van de concrete omstandigheden van het geval.

Vaak zal er een afweging moeten worden gemaakt tussen individuele belangen en de (algemene) belangen die zijn gediend met de bestrijding van de epidemie, of een directe dreiging daarvan.32 De huidige formulering van artikel 58b, tweede lid, van de Wpg is bij amendement toegevoegd aan de Wpg.33 De toelichting geeft aan dat de afweging ten aanzien van de volksgezondheid uitdrukkelijk getoetst moet worden aan de gevolgen die de maatregelen hebben voor personen of organisaties die erdoor geraakt worden. Daarbij moet expli- ciet (de mogelijke inbreuk op) grondrechten worden meegewogen. Voor zover het gaat om de handhaving van een coronamaatregel uit een ministeriële regeling zal voor de motivering van de coronamaatregel zelf in de eerste plaats bij de motivering en totstandko- ming van de ministeriële regeling kunnen worden aangesloten. Via een handhavingsbesluit kan de betrokken coronamaatregel wel exceptief ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd. Voor zover het gaat om de aanwijzing van een plaats waar een coronamaatregel heeft te gelden (artikel 58e, vijfde lid, van de Wpg) zal ook bij de toelichting op de ministeriële regeling kunnen worden aangesloten, maar zal de burgemeester de toepassing van de coronamaatregel op de door hem aan te wijzen plaats nadrukkelijker moeten motiveren.

Denk aan vragen als: waarom is het nodig en geschikt om deze maatregel voor de betrokken plaats in te voeren, en waarom kan niet met een lichtere maatregel worden volstaan? Wat zijn de gevolgen van de maatregel in het concrete geval en zijn die evenredig aan het belang van de volksgezondheid? 3.6 Communicatie over handhavingsbeleid Gemeenten kunnen communiceren over de aard en zwaarte van de handhaving. Het is desgewenst mogelijk om in handhavingsbeleid op te nemen hoe gebruik zal worden gemaakt van de bevoegd- heden uit de Tijdelijke wet, al zal dit wel zeer tijdelijk handhavingsbeleid zijn. Aangezien het vaak neer zal komen op het bieden van maatwerk, is het met name van belang om zo nodig goed te communiceren hoe de burgemeester van plan is te handhaven. Dat kan vervolgens afhangen van de lokale situatie (veel of weinig besmettingen, veel besmettingen in bepaalde groepen, etc.). Indien er veel lokale besmettingen zijn, kan er voor worden gekozen om – bijvoorbeeld op de website van de gemeente – aan te kondigen dat er strenger gehandhaafd zal worden op overtredingen van de coronamaatregelen. In dat geval zal er wellicht direct worden overgegaan tot sluiting van de plaats waar de overtreding heeft plaatsgevonden.

Indien er weinig lokale besmettingen zijn, kan er juist gekozen worden om eerst te waarschuwen en wellicht een aanwijzing te geven voordat tot zwaar- dere handhavingsmaatregelen wordt overgegaan. 32 Idem. 33 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 31. 36 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 4 Handhaving op publieke plaatsen (artikel 58k Wpg en 174, tweede lid, van de Gemeentewet) 4.1 Overzicht Als op publieke plaatsen coronamaatregelen niet worden nageleefd, kan worden ingegrepen met een aanwijzing of bevel aan de verantwoordelijke voor de publieke plaats (artikel 58k Wpg), een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) of met een bevel (artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet). In paragraaf 3.3 zijn de verschillende bevoegdheden opgesomd en zijn richtsnoeren gegeven om een keuze te maken tussen deze bevoegdheden. In de paragrafen die hierna volgen wordt specifiek inge- gaan op deze bevoegdheden en de voorwaarden waaronder deze bevoegdheden bij publieke plaatsen ingezet kunnen worden.

Aanwijzing (58k lid 1-3 Wpg) Bevel aan verantwoordelijke (58k lid 4 Wpg) Publieke plaats Last onder dwangsom/bestuursdwang (125 lid 3 Gemeentewet of 58u Wpg) Bevel (174, tweede lid, van de Gemeentewet) • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Niet gericht op sluiting • Nuttig om toekomstige schending van coronamaatregelen te voorkomen • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Alleen in spoedeisende gevallen • Gericht op de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan • Gericht tot een ieder • Ter bescherming van de gezondheid • Als onmiddellijk ingrijpen nodig is • Direct feitelijk te handhaven • Met name bruikbaar bij excessen of ernstige overtreding van de coronamaatregelen • Zware maatregel, dus proportionaliteit is belangrijk Schema 6: handhaving op publieke plaatsen 37 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 4.2 Publieke plaats Artikel 58a, eerste lid, van de Wpg [...] publieke plaats: een voor het publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174,

eerste lid, van de Gemeentewet of artikel 176, eerste lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en een daarbij behorend erf, of een voor het publiek openstaand lokaal, voertuig of vaartuig, met uitzondering van gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet; De definitie van een publieke plaats sluit aan bij de definitie uit artikel 174 van de Gemeentewet: een voor het publieke openstaand gebouw en bijbehorend erf. Het gaat bij voor het publiek openstaande gebouwen om plaatsen die in principe voor een ieder openstaan, ongeacht om wie het gaat. Doorslaggevend is de vraag of het publiek op deze plaats in het algemeen vrij toegang heeft.34 Daarbij is het gebruikelijke feitelijke toelatingsbeleid (los van omstandigheden zoals toegangsprijs of minimum leeftijd) bepalend. Daarbij moet bekeken worden of normaal gesproken een ‘open’ groep mensen wordt toegelaten in plaats van bijvoorbeeld uitslui- tend leden van een bepaalde vereniging.

Voorbeelden van voor publiek openstaande gebouwen (en daarbij behorende erven) zijn: • musea • bibliotheken • zittingszalen in gerechtsgebouwen ten behoeve van openbare zittingen • winkels • cafés • restaurants en de bijbehorende terrassen • bioscopen • theaters • dierentuinen • attractieparken en andere dagattracties • bepaalde recreatiegebieden die geen openbare plaats zijn • voor een ieder toegankelijke voertuigen en vaartuigen (bijvoorbeeld treinstellen, taxivervoer en veerboten)28 Kerken, moskeeën, synagogen en tempels zijn plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet en vallen dus niet onder het begrip “publieke plaats”36. 34 Zie o.a. HR 13 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1101, r.o. 2.5. 35 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 76. 36 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 88: met “gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet” in de T wm worden volgens de wetgever kerken, moskeeën, synagogen en tempels bedoeld. 38 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 4.3 Handhaving via zorgplicht voor publieke plaatsen 4.3.1 Algemeen Artikel 58k Wpg 1.

Degene die bevoegd is tot het aan een publieke plaats treffen van voorzieningen of tot het openstellen van een publieke plaats voor publiek, draagt ten aanzien van die publieke plaats zorg voor zodanige voorzieningen of openstelling dat de daar aanwezige personen de bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j gestelde regels in acht kunnen nemen. 2 Indien de burgemeester van oordeel is dat de daar aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j niet in acht kunnen nemen, kan hij een schriftelijke aanwijzing geven aan degene die bevoegd is tot het aan die plaats treffen van voorzieningen of tot het openstellen van die plaats voor publiek. 3. In de aanwijzing geeft de burgemeester met redenen omkleed aan op welke punten de aanwezige personen de bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j gestelde regels niet in acht kunnen nemen, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen. Een aanwijzing bevat de termijn waarbinnen degene die bevoegd is tot het aan die plaats treffen van voorzieningen of tot het openstellen van die plaats voor publiek, de maatrege- len treft. 4. In een spoedeisende situatie kan de burgemeester een bevel geven. Indien het bevel mondeling wordt gegeven, wordt het zo spoedig mogelijk op schrift gesteld en bekend- gemaakt.

Artikel 58k van de Wpg introduceert een zorgplicht voor degene die voorzieningen aan een publieke plaats kan treffen of die kan openstellen. Diegene moet er voor zorgen dat de personen die op de publieke plaats aanwezig zijn, de coronamaatregelen kunnen naleven. Denk bijvoorbeeld aan de verantwoordelijke die de naleving van de regels over de veilige afstand en groepsvorming mogelijk kan maken door het aangeven van looproutes of door het inschakelen van personeel om het maximum aantal personen in de gaten te houden. Degene die bevoegd is om voorzieningen te treffen in deze publieke plaatsen (bijvoorbeeld: de exploitant van een café) is hiervoor verantwoordelijk: op hem rust de zorgplicht en hij kan daarop worden aangesproken (artikel 58k, eerste lid, van de Wpg). Hij heeft het ook in zijn macht om de overtreding te beëindigen. Wie er precies bevoegd is om voorzieningen te treffen hangt af van de omstandigheden van de concrete situatie. In de memorie van toelichting wordt het voorbeeld gegeven van een sportkantine met een eigenaar, een huurder en sleutelhouders. Als er fysieke maatregelen genomen moeten worden om de veiligeafstandsnorm te kunnen naleven, dan ligt het voor de hand dat de eigenaar of de huurder aangeschreven wordt. Het ligt dan niet voor de hand dat de sleutelhouder bevoegd is.

Indien het gaat over hygiënevoorschriften ligt een aanschrijving van de sleutelhouder (en eventueel de huurder) eerder voor de hand.37 4.3.2 Inhoud en motivering van de aanwijzing Als blijkt dat de regels op publieke plaatsen niet of onvoldoende kunnen worden nageleefd is de burgemeester op grond van artikel 58k, tweede lid, van de Wpg, bevoegd een schriftelijke aanwij- zing te geven aan de verantwoordelijke(n). Als de burgemeester besluit tot het geven van een aanwijzing, moeten de volgende punten in ieder geval in het besluit behandeld worden: 37 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 88. 39 Vereniging van Nederlandse Gemeenten • Welke specifieke regel(s) kan/kunnen er niet in acht worden genomen? - Veilige afstand (58f Wpg) - Groepsvorming (58g Wpg) - Regels over openstelling publieke plaatsen (58h Wpg) - Evenementenregels (58i Wpg) - Overige regels (58j Wpg) • Waaruit blijkt dat? • Wat is de zienswijze van de verantwoordelijke persoon? Wat vindt de burgemeester van deze zienswijze? • Tot wie richt de aanwijzing zich? Benoem hierbij dat op hem de zorgplicht van artikel 58k, eerste lid, van de Wpg rust en dat hij die heeft overtreden.

• Welke maatregel(en) moet/moeten er genomen worden om de regel(s) wel na te kunnen leven? • Binnen welke termijn moet/moeten de maatregel(en) genomen worden? • Vertaal de vorige twee punten in een aanwijzing die aan het slot van het besluit kan worden gegeven. • Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionali- teit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5). Handhaving aanwijzing In de memorie van toelichting is aangegeven dat ter handhaving van de aanwijzing, als die niet wordt opgevolgd, een last onder bestuursdwang of dwangsom kan worden opgelegd (aansluitend bij artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet). Het overtreden van de aanwijzing is bovendien strafbaar op grond van artikel 68bis Wpg.38 4.3.3 Inhoud en motivering van het bevel In het vierde lid van artikel 58k van de Tijdelijke wet wordt in aanvulling op de aanwijzingsbevoegd- heid aangegeven dat de burgemeester in een spoedeisende situatie een bevel kan geven. Dit bevel kan zo nodig mondeling worden gegeven, waarna het spoedig op schrift gesteld moet worden en moet worden bekendgemaakt. Het bevel richt zich – net als bij de aanwijzing – op de verantwoordelijke van de publieke plaats.

Het ligt voor de hand om te kiezen voor een bevel in plaats van een aanwijzing indien er direct (en dus met spoed) maatregelen genomen moeten worden door de verantwoordelijke persoon. Voor de motivering van het bevel gelden dezelfde eisen als voor de aanwijzing. Het bevel moet dan ook gericht zijn op het kunnen naleven van de coronamaatregelenregelen (veiligeafstandsnorm, groepsvorming, openstelling publieke plaatsen, evenementen en overige regels). Dat bevel kan wel eerder inhouden dat bijvoorbeeld de verantwoordelijke het pand die dag eerder moet sluiten om zo aan de coronamaatregelen te kunnen naleven (en vervolgens eventueel de benodigde maatrege- len treffen om alsnog aan de coronamaatregelen te kunnen voldoen). Extra eis: spoedeisende situatie Als aanvulling geldt dat de burgemeester moet motiveren waarom er sprake is van een spoedei- sende situatie die noopt tot het geven van een bevel en er dus niet gekozen is voor het geven van een aanwijzing. Verschil met bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet Het verschil met het bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet (zie hierna paragraaf 4.5) ziet met name op de reikwijdte van het bevel. Het bevel op grond van artikel 58k, vierde lid, van de Wpg is gericht op de verantwoordelijke persoon op wie de zorgplicht rust, en die deze zorgplicht heeft overtreden.

Deze persoon moet dan maatregelen nemen om het mogelijk te 38 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 87. 40 Vereniging van Nederlandse Gemeenten maken dat de coronamaatregelen op zijn publieke plaats nageleefd kunnen worden. Het bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet kan gebruikt worden om bevelen te geven die nodig zijn om de gezondheid te beschermen en kan zich richten tot een ieder. Dit bevel kan ook gebruikt worden om – bijvoorbeeld – alle aanwezigen te bevelen weg te gaan.39 4.3.4 Aandachtspunten Sluiten met een aanwijzing? Een aanwijzing heeft betrekking op het naleven van een van de regels uit de Tijdelijke wet (groeps- vorming, openstelling publieke plaatsen en evenementen) en de regels die op grond van artikel 58j Wpg (overige regels) zijn neergelegd in een ministeriële regeling. Een aanwijzing is daarmee niet gericht op sluiting van de publieke plaats. Indien de burgemeester wil overgaan tot sluiting van de publieke plaats, dan liggen andere bevoegdheden voor de hand (bijvoorbeeld als bevel aan de verantwoordelijke persoon (artikel 58k lid 4 Wpg) of via een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet).40 4.4 Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) 4.4.1 Algemeen Artikel 58u Wpg 1. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a.

het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend; b. het bepaalde krachtens de artikelen 58l, tweede lid, eerste zin, en - indien het een bevel van Onze Minister betreft - vierde lid, 58o, derde en vierde lid, 58p en 58q, eerste lid. 2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handha- ving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een besloten plaats indien deze een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. 3. De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: a. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58h, eerste lid, en 58i; b. het bepaalde krachtens artikel 58j, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. 4.

De burgemeester is bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f, eerste en vierde lid, en vijfde lid, tweede zin, en 58g, eerste lid, indien de overtreding wordt begaan op een openbare of publieke plaats of een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. 39 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 25-26. 40 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 87. 41 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Let op: bestuursdwang of dwangsom (niet steeds tot allebei bevoegd) Artikel 58u Wpg geeft de grondslag voor het handhaven van de coronamaatregelen met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Op grond van artikel 5:32 van de Awb is de minister c.q. de burgemeester ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen indien hij bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen. Andersom is dit niet het geval. Dit betekent dat de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen uit artikel 58u, vierde lid, van de Wpg niet mede inhoudt dat de burgemeester in dergelijke situaties een last onder bestuursdwang mag opleggen. Het tweede en derde lid bepalen wanneer de burgemeester bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang en/of last onder dwangsom.

In deze leden wordt verwezen naar de speci- fieke coronamaatregelen. Schematisch ziet de handhaving van de coronamaatregelen op publieke plaatsen op grond van de bevoegdheid van artikel 58u Wpg er als volgt uit: Last onder bestuursdwang of last onder dwang- som Alléén last onder dwangsom Regels openstelling publieke plaatsen (58h Wpg) Veiligeafstandsnorm (58f Wpg) Evenementenregels (58i Wpg) Groepsvorming (58g Wpg) Overige regels op grond van artikel 58j, eerste lid, van de Wpg Schema 7: handhaving coronamaatregelen door last onder bestuursdwang en/of last onder dwangsom 4.4.2 Inhoud en motivering van de last De standaardeisen die normaal gesproken voor een last onder dwangsom of last onder bestuurs- dwang gelden, moeten vanzelfsprekend ook voor lasten op grond van de Tijdelijke wet in acht worden genomen. Bij de inhoud en motivering van een last op grond van artikel 58u van de Wpg moet een aantal bijzonderheden in de gaten gehouden worden.

Het gaat dan om de volgende punten: • Welke coronamaatregel (welk voorschrift) wordt overtreden? - De veiligeafstandsnorm (58f Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over groepsvorming (58g Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over de openstelling van publieke plaatsen (58h Wpg)? Of - Welke regel uit de ministeriële regeling over evenementen (58i Wpg)? Of - Welke overige regel op grond van artikel 58j, eerste lid, van de Wpg? • Wie is de overtreder? Aan wie wordt de last opgelegd? • Waar wordt de coronamaatregel overtreden? Gaat het daarbij om een publieke plaats? Dit is van belang, omdat de burgemeester niet voor alle plaatsen tot handhaving bevoegd is. • De formulering van de last: - In beginsel is het aan de adressant van de last om te bepalen hoe de overtreding van het voorschrift beëindigd moet worden. Dit kan bijvoorbeeld door het stoppen van de activiteit, maar wellicht ook door het treffen van maatregelen. - Als de burgemeester een specifieke wijze van herstelmaatregel voor ogen heeft, ligt een aanwijzing meer voor de hand (zie paragraaf 4.3.2). • Kan er een last onder bestuursdwang opgelegd worden of alleen een last onder dwangsom? • Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionali- teit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5).

42 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Aandachtspunt Lasten die op grond van de noodverordeningen zijn opgelegd, lopen niet door onder de Tijdelijke wet. De minister zal op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpg een aanwijzing geven om de noodverordeningen in te trekken.41 Voor de handhaving van de coronamaatregelen bij en krachtens de Tijdelijke wet moet dus zo nodig een nieuwe last worden opgelegd. Bij de keuze van een hand- havingsbevoegdheid, de beoordeling of zonder verdere waarschuwing tot handhaving wordt over- gegaan en de invulling van de handhaving kan wel worden betrokken dat in de afgelopen periode al eerder de coronamaatregelen in de noodverordeningen zijn overtreden. 4.5 Bevel op publieke plaatsen (artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet) 4.5.1 Algemeen Artikel 174 Gemeentewet 1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermake- lijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. 2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezond- heid nodig zijn. 3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrek- king hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.

Op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van de gezondheid nodig zijn. Het gaat daarbij om een brede bevelsbevoegdheid, waarbij het dus ook mogelijk is om een bevel te geven dat op iedereen op de publieke plaats gericht is. Het bevel mag, maar hoeft dus niet gericht te zijn op de verantwoordelijke voor de publieke plaats (vergelijk artikel 58k, vierde lid, van de Wpg), maar kan bijvoorbeeld ook inhouden dat een ieder de publieke plaats moet verlaten, of dat een activiteit moet worden stilgelegd, of dat geen nieuwe bezoekers meer mogen worden toegelaten. Een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet ligt dan ook voor de hand indien er een bevel gegeven moet worden aan anderen dan de verantwoordelijke persoon voor de publieke plaats. Dat sluit overigens niet uit dat een dergelijk bevel ook geldt ten aanzien van de verantwoordelijke persoon voor de publieke plaats.

4.5.2 Inhoud en motivering van het bevel Als de burgemeester besluit tot het geven van een bevel, moeten de volgende punten in ieder geval in het besluit behandeld worden: • Welke gedraging of activiteit levert gevaar op voor de gezondheid? Waaruit bestaat het risico op verspreiding van covid-19? Waaruit blijkt dit risico? Gaat het om een gedraging in of vanuit de publieke plaats? • Wat houdt het bevel in en tot wie richt het bevel zich? Moet de gedraging of activiteit beëindigd worden en/of moeten de aldaar aanwezige personen zich onmiddellijk verwijderen? • Belangenafweging op grond van het algemene beoordelingskader (geschiktheid, proportionali- teit, subsidiariteit, grondrechten; zie verder paragraaf 3.5). 41 Kamerstukken II, 2020/2021, 35 526, 23, p. 40. 43 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 5 Handhaving op besloten plaatsen (artikel 58l en 58n Wpg) 5.1 Overzicht Op besloten plaatsen kunnen de coronamaatregelen worden gehandhaafd met een aanwijzing of bevel aan de verantwoordelijke voor de besloten plaats (artikel 58l Wpg), een last onder bestuurs- dwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) en met een bevel (artikel 58n Wpg). In paragraaf 3.3 worden de verschillende bevoegdheden opgesomd en worden richtsnoeren gegeven om een keuze te maken tussen deze bevoegdheden.

Schematisch ziet dit er voor besloten plaatsen als volgt uit: Aanwijzing (58l lid 1-3 Wpg) Bevel aan verantwoordelijke (58l lid 4 Wpg) Besloten plaats* Last onder dwangsom/bestuursdwang (125 lid 3 Gemeentewet of 58u Wpg) Bevel (58n Wpg) • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Niet gericht op sluiting • Nuttig om toekomstige schending van coronamaatregelen te voorkomen • Bevel aan verantwoordelijke (58l lid 4 Wpg) • Gericht tot de verantwoordelijke voor de plaats (zorgplicht) • Indien coronamaatregelen niet in acht genomen kunnen worden en dus niet aan de zorgplicht voldaan wordt • Alleen in spoedeisende gevallen • Gericht op de overtreder • Bij een geconstateerde overtreding van de coronamaatregelen • Prikkel om toekomstige overtreding van coronamaatregelen tegen te gaan • Gericht tot een ieder • Bij ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding van covid-19 • Als onmiddellijk ingrijpen nodig is • Direct feitelijk te handhaven • Met name bruikbaar bij excessen of ernstige overtreding van de coronamaatregelen • Zware maatregel, dus proportionaliteit is belangrijk * De burgemeester is niet bevoegd ten aanzien van besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. Daar is de minister bevoegd tot handhaving.

Schema 8: handhaving op besloten plaatsen 44 Vereniging van Nederlandse Gemeenten In de volgende paragrafen wordt ingegaan op deze bevoegdheden en de voorwaarden waaronder deze bevoegdheden ingezet kunnen worden. 5.2 Besloten plaats Artikel 58a, eerste lid, van de Wpg [...] besloten plaats: een andere dan openbare of publieke plaats en een daarbij behorend erf, met inbegrip van gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet; Een besloten plaats is een plaats die niet openbaar of publiek is. Het gaat dan onder andere om kantoorgebouwen, voor het publiek gesloten gedeelten van gerechtsgebouwen, loodsen, onderwijsinstellingen, kinderopvanglocaties, behandelruimten in zorginstellingen en gebouwen die alleen voor leden van een vereniging openstaan.42 Gebouwen en besloten plaatsen die vallen onder de vrijheid van godsdienst, zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (zoals kerkgebouwen, moskeeën, synagogen en tempels) zijn ook onder de defini- tie van een besloten plaats gebracht. Ook de woning is een besloten plaats. De woning geniet bijzondere bescherming op grond van de Grondwet en verschillende mensenrechtenverdragen. Voor de vraag of er sprake is van een woning moet gekeken worden naar de feitelijke situatie. Het moet gaan om een ruimte die (ook voor een gedeelte) feitelijk als woning in gebruik is.

Een aanwijzing voor feitelijke bewoning is dat het gaat om een ruimte die tot exclusief verblijf voor tenminste één persoon ingericht en bestemd is. Hieronder kan bijvoorbeeld ook een woonwagen, een woonschip, een caravan of een kamer van een huurder vallen. Ook de aanwezigheid van vol- doende en bestendige relaties met een bepaalde plaats, waar men op regelmatige wijze leeft, kunnen aanwijzingen zijn voor feitelijke bewoning.43 Voor de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet geldt dat onder een woning ook een daarbij behorend erf moet worden begrepen (artikel 58a, tweede lid, van de Wpg). De tuin en de garage bij een woning vallen in de Tijdelijke wet bijvoorbeeld dus ook onder het begrip “woning”.44 Vanwege de bescherming voor de woning is deze vaak uitgesloten in de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet. Zo geldt de zorgplicht voor besloten plaatsen niet ook in woningen (zie artikel 58l, eerste lid, van de Wpg). 42 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 21 en 73. 43 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 74; zie ook bijvoorbeeld: ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2952, r.o. 3.1. 44 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 74. 45 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 5.3 Handhaving via zorgplicht op besloten plaatsen (aanwijzing en bevel) 5.3.1 Algemeen Artikel 58l Wpg 1.

Degene die bevoegd is tot het aan een besloten plaats, niet zijnde een woning, treffen van voorzieningen of tot het toelaten tot een besloten plaats van personen, draagt ten aanzien van die besloten plaats zorg voor zodanige voorzieningen of toelating dat de daar aanwezige personen de bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j gestelde regels in acht kunnen nemen. 2. Indien de besloten plaats een ruimte betreft waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoe- fend en Onze Minister van oordeel is dat de daar aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j niet in acht kunnen nemen, kan hij een schriftelij- ke aanwijzing geven aan degene die bevoegd is tot het aan die plaats treffen van voorzie- ningen of tot het toelaten tot die plaats van personen. Indien de besloten plaats een ruimte betreft waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend, is de burgemeester bevoegd deze aanwijzing te geven. 3. In de aanwijzing geeft Onze Minister onderscheidenlijk de burgemeester met redenen omkleed aan op welke punten de aanwezige personen de bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58j gestelde regels niet in acht kunnen nemen, alsmede de in verband daar- mee te nemen maatregelen.

Een aanwijzing bevat de termijn waarbinnen degene die bevoegd is tot het aan die plaats treffen van voorzieningen of tot het toelaten tot die plaats van personen, de maatregelen treft. 4. In een spoedeisende situatie kan Onze Minister onderscheidenlijk de burgemeester een bevel geven. Indien het bevel mondeling wordt gegeven, wordt het zo spoedig mogelijk op schrift gesteld en bekendgemaakt. 5. Het tweede tot en met vierde lid zijn niet van toepassing op bij ministeriële regeling aangewezen plaatsen onder in die regeling gestelde voorwaarden. Artikel 58l van de Wpg heeft betrekking op besloten plaatsen. Personen die zich op deze plaatsen begeven, moeten zich – net als het geval is op publieke plaatsen – kunnen houden aan de maatre- gelen die daar gelden, zoals bijvoorbeeld de veilige afstandsregel en de groepsvormingsregel. Degene die bevoegd is om voorzieningen te treffen op deze besloten plaatsen (bijvoorbeeld: het bestuur van de schietvereniging) is hiervoor verantwoordelijk (artikel 58l, eerste lid, van de Wpg). Wie er precies bevoegd is om voorzieningen te treffen hangt af van de omstandigheden van de concrete situatie. Dat kan de eigenaar zijn van de besloten plaats, maar ook de huurder of een ander die verantwoordelijkheid draagt voor de besloten plaats.