2.- Twm - VNG handreiking Tijdelijke wet maatregelen Covid-19.pdf

Handreiking Tijdelijke wet maatregelen covid-19 voor gemeenten

2 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Colofon Auteur Mevr. mr. Jannetje Bootsma, advocaat en partner bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, Den Haag Dhr. mr. Bob Jaasma, advocaat bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, Den Haag Met medewerking van Mevr. mr. dr. Juliette van der Jagt-Jobsen, senior juridisch adviseur bij VNG Dhr. mr. Christiaan de Vlieger, teamleider recht bij VNG Met dank aan voor de geleverde inbreng Dhr. mr. Robin Aerts, juridisch bestuursadviseur bij gemeente Den Haag Dhr. mr. Rik Nomden, juridisch adviseur bij gemeente Amsterdam Dhr. mr. Eddy Pronk, stadsjurist bij gemeente Leiden Mevr. mr. Jessica Roon, senior bestuursjurist bij gemeente Rotterdam Foto omslag Henk Snaterse Vormgeving C.J.N.

Koning, VNG 16 november 2020 3 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Inhoud Voorwoord 6 1 Inleiding 7 1.1 Een handreiking 7 1.2 Tijdelijke wet maatregelen covid-19 7 1.3 Coronamaatregelen in de reguliere gemeentelijke praktijk 9 1.4 Opzet van de handreiking 9 2 Ontheffingen 11 2.1 Inleiding 11 2.2 Mogelijkheden ontheffing 11 2.3 Systematiek ontheffingen door de burgemeester in de Tijdelijke wet 13 2.4 Voorschriften en beperkingen (algemeen) 14 2.5 Ontheffing regels groepsvorming (artikel 58g Wpg) 14 2.5.1 Algemeen: groepsvorming 14 2.5.2 Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 15 2.5.3 Beoordeling mogelijke ontheffing 16 2.5.4 Voorschriften en beperkingen aan ontheffing groepsvorming 17 2.5.5 Aandachtspunten 18 2.6 Ontheffing regels openstelling publieke plaatsen (artikel 58h Wpg) 18 2.6.1 Algemeen: openstelling publieke plaatsen 18 2.6.2 Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 19 2.6.3 Beoordeling mogelijke ontheffing 20 2.6.4 Voorschriften aan ontheffing openstelling publieke plaatsen 21 2.6.5 Aandachtspunten 21 2.7 Ontheffing regels evenementen (artikel 58i Wpg) 22 2.7.1 Algemeen: evenementen 22 2.7.2 Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 23 2.7.3 Beoordeling mogelijke ontheffing 23 2.7.4 Voorschriften aan ontheffing voor een evenement 24 2.7.5 Aandachtspunten 25 2.8 Ontheffing overige regels (artikel 58j Wpg) 26 2.8.1 Algemeen: overige regels 26 2.8.2

Ministeriële regeling(en) overige regels 26 2.8.3 Beoordeling mogelijke ontheffing 26 2.8.4 Aandachtspunten 28 2.9 Communicatie en beleid ontheffingen 28 3 Handhaving coronamaatregelen: algemeen 30 3.1 Handhaving op basis van de Tijdelijke wet of reguliere bevoegdheden 30 3.2 Handhaving coronamaatregelen: onderscheid naar soort plaats 30 3.3 Verschillende bevoegdheden: keuzemogelijkheden 31 3.4 Overzicht handhavingsmogelijkheden per plaats (schema) 32 3.5 Algemeen beoordelingskader 34 3.6 Communicatie over handhavingsbeleid 35 4 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 4 Handhaving op publieke plaatsen (artikel 58k Wpg en 174, tweede lid, van de Gemeentewet) 36 4.1 Overzicht 36 4.2 Publieke plaats 37 4.3 Handhaving via zorgplicht voor publieke plaatsen 38 4.3.1 Algemeen 38 4.3.2 Inhoud en motivering van de aanwijzing 38 4.3.3 Inhoud en motivering van het bevel 39 4.3.4 Aandachtspunten 40 4.4 Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) 40 4.4.1 Algemeen 40 4.4.2 Inhoud en motivering van de last 41 4.5 Bevel op publieke plaatsen (artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet) 42 4.5.1 Algemeen 42 4.5.2 Inhoud en motivering van het bevel 42 5 Handhaving op besloten plaatsen (artikel 58l en 58n Wpg) 43 5.1 Overzicht 43 5.2 Besloten plaats 44 5.3 Handhaving via zorgplicht op besloten plaatsen (aanwijzing en bevel) 45 5.3.1 Algemeen 45 5.3.2

Inhoud en motivering van de aanwijzing 46 5.3.3 Inhoud en motivering van het bevel 46 5.3.4 Aandachtspunten 47 5.4 Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) 47 5.4.1 Algemeen 47 5.4.2 Inhoud en motivering van de last 48 5.5 Bevel op besloten plaatsen (artikel 58n Wpg) 49 5.5.1 Algemeen 49 5.5.2 Inhoud en motivering van het bevel 49 5.5.3 Aandachtspunten 50 6 Handhaving op openbare plaatsen (artikel 58m Wpg) 51 6.1 Overzicht 51 6.2 Openbare plaats 51 6.3 Bevel op openbare plaatsen 52 6.3.1 Algemeen 52 6.3.2 Inhoud en motivering van het bevel 52 6.3.3 Aandachtspunten 52 6.4 Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom (artikel 58u Wpg) 53 6.4.1 Algemeen 53 6.4.2 Inhoud en motivering van de last 54 7 Aanwijzings bevoegdheid burgemeester (58e, vijfde lid, van de Wpg) 55 8 Plaats corona maatregelen in de reguliere gemeentelijke praktijk 57 8.1 Algemeen 57 8.2 Evenementen 58 8.3 Horeca, alcoholverkoop en alcoholgebruik 59 8.4 Markten 59 8.5 Standplaatsen 59 8.6 Openbare ruimte en verkeer 60 5 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 9 Overig: aanwijzing kinderopvanglocaties voor kinderen van ouders in vitale processen (artikel 58r Wpg) 61 10 Verantwoording gebruik bevoegdheden 62 Bijlage: elementen/format besluit ontheffing 63 Bijlage: wetsartikelen register 65 Bijlage: schema’s 66 6 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Voorwoord De maatregelen ter bestrijding

van de covid-19 epidemie waren voor een belangrijk deel gebaseerd op aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De voorzitters van de vei- ligheidsregio’s vertaalden deze aanwijzingen in noodverordeningen. In oktober 2020 heeft het par- lement de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 aangenomen, waarmee de structuur van aanwijzin- gen en noodverordeningen wordt verlaten. De Tijdelijke wet voegt een nieuw hoofdstuk toe aan de Wet publieke gezondheid. Dit hoofdstuk bevat de wettelijke grondslag voor extra maatregelen die nodig zijn ter bestrijding van de epidemie. De coronamaatregelen zelf worden in ministeriële rege- lingen neergelegd. De Tijdelijke wet kent een centrale sturing, maar sluit daarnaast aan bij de bestuurlijke verhoudin- gen die buiten crisissituaties gelden en voorziet in lokaal maatwerk. Bevoegdheden op decentraal niveau komen in beginsel bij de burgemeester te liggen, met betrokkenheid van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders bij het door de burgemeester gevoerde bestuur. De Tijdelijke wet geeft de burgemeester aanvullende bevoegdheden die zien op de verlening van ontheffingen van nationale coronamaatregelen in bijzondere gevallen; de handhaving van corona- maatregelen, en het aanwijzen van plaatsen waar regels uit de ministeriële regeling gelden.

Gemeenten krijgen onder de Tijdelijke wet dan ook met een hele nieuwe situatie en met meer ver- antwoordelijkheden te maken. Om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie en uitvoering van de nieuwe regels brengt de VNG, in samenwerking met Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, deze Handreiking uit. Met deze publicatie als richtsnoer is het voor gemeenten mogelijk de aan hen toegekende, aanvullende bevoegdheden op een juiste manier uit te voeren. Ook is er aandacht voor de plaats van de coronamaatregelen in de reguliere gemeentelijke praktijk, de autonome ver- ordenende bevoegdheden van de gemeenteraad en voor de verantwoording voor het door de burgemeester gevoerde bestuur. De Handreiking bevat heldere en systematische toelichtingen, voorbeelden, aandachtspunten en overzichtelijke schema’s. Tevens is voorzien in een format voor een ontheffingsbesluit. De publicatie is tot stand gekomen in samenwerking tussen advocaten van Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, meelezers van gemeenten en juristen van de VNG. De VNG is auteurs en meelezers dankbaar voor hun actieve bijdrage aan de totstandkoming van deze Handreiking. Ik ga ervanuit dat deze Handreiking veel steun biedt aan de juridische kwaliteit van de gemeente- lijke besluitvorming ter bestrijding van de covid-19 epidemie.

Pieter Jeroense Plaatsvervangend algemeen directeur Vereniging van Nederlandse Gemeenten 7 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 1 Inleiding 1 Kamerstukken 35 526. 2 Kamerstukken I 2020/2021, 35 526, B. 3 In hoofdstuk 2 komt aan de orde dat de bevoegdheid om ontheffing te verlenen voor bepaalde maatregelen in de Tijdelijke wet zelf is geregeld, en voor andere maatregelen in een ministeriële regeling kan worden geregeld. 1.1 Een handreiking Deze handreiking heeft betrekking op de aanvullende bevoegdheden die de gemeente in de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 krijgt. De handreiking is geschreven voor juristen, maar biedt ook voor niet-juristen een overzicht van de voor gemeenten relevante bevoegdheden. 1.2 Tijdelijke wet maatregelen covid-19 Op 13 juli 2020 is het wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19 aan de Tweede Kamer gezonden.1 Het wetsvoorstel is in gewijzigde vorm aangenomen door de Tweede Kamer. Dit gewijzigde voorstel van wet is op 13 oktober 2020 aan de Eerste Kamer gezonden2, die het wetsvoorstel op 27 oktober 2020 heeft aangenomen. Met de Tijdelijke wet wordt een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan de Wet publieke gezondheid (Wpg). In het nieuwe hoofdstuk wordt een grondslag opgenomen voor aanvullende maatregelen die nodig zijn ter bestrijding van de covid-19 epidemie.

Deze maatregelen zijn in de eerste maanden van de covid-19 crisis voor een belangrijk deel geba- seerd op aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) die leiding geeft aan de bestrijding van de epidemie (artikel 7 Wpg). Deze aanwijzingen zijn gegeven aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s (artikel 7 Wpg) en hebben onder meer geleid tot de noodveror- deningen die de voorzitters van de veiligheidsregio’s hebben vastgesteld (artikel 39 Wet veiligheids- regio’s (Wvr) jo. artikel 176 Gemeentewet). Deze maatregelen zullen in het vervolg op de Tijdelijke wet gebaseerd worden. Na inwerkingtreding van de Tijdelijke wet zullen de noodverordeningen worden ingetrokken. De Tijdelijke wet biedt daarmee een expliciete wettelijke grondslag voor de maatregelen in een wet in formele zin. Deze maatregelen worden in een ministeriële regeling uitgewerkt.

Drie soorten bevoegdheden voor gemeenten De Tijdelijke wet geeft de gemeente drie verschillende soorten aanvullende bevoegdheden: • de burgemeester kan van een aantal nationale coronamaatregelen ontheffing verlenen en daarmee in lokaal maatwerk voorzien3; • de burgemeester krijgt bevoegdheden om de coronamaatregelen te handhaven door middel van aanwijzingen, bevelen en lasten onder bestuursdwang of dwangsom; en • de burgemeester kan in een ministeriële regeling de bevoegdheid krijgen om plaatsen aan te wijzen waar bepaalde regels gelden, die in de ministeriële regeling worden gesteld. 8 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Tijdelijke wet maatregelen covid-19 Handhavings- bevoegdheden Ontheffing corona- maatregelen (artikel 58e lid 1-4 Wpg) Aanwijzing plaat- sen waar coro- namaatregelen gelden (artikel 58e lid 5 Wpg) Schema 1: Aanvullende bevoegdheden burgemeester op grond van de Tijdelijke wet De ontheffingsbevoegdheid wordt in hoofdstuk 2 behandeld. De handhavingsbevoegdheden komen aan de orde in hoofdstuk 3 tot en met 6. De aanwijzingsbevoegdheid wordt besproken in hoofdstuk 7. Verhouding met reguliere openbare orde-bevoegdheden Bij de bestrijding van covid-19 hebben de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet voorrang boven andere (reguliere) bevoegdheden. Het is de bedoeling dat de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet worden ingezet waar dat kan.

Kort gezegd gaat het dan om maatregelen die in het kader van de bestrijding van de covid-19 epidemie door gemeenten moeten worden genomen of worden gehandhaafd. Voor andere problemen ten aanzien van bijvoorbeeld openbare orde of naleving van reguliere voorwaar- den van de evenementenvergunning kunnen de reguliere bevoegdheden van de gemeente worden ingezet. Waar de bevoegdheden uit de Tijdelijke wet geen soelaas bieden en er sprake is van een noodsitua- tie, is het voorstelbaar dat opnieuw kan worden teruggevallen op noodbevoegdheden zoals een noodbevel. Dat geldt echter niet voor de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften in een noodverordening ter bestrijding van de covid-19 crisis vast te stellen. Daar is de Tijdelijke wet voor bedoeld, en dat zou dus een doorkruising van die wet vormen. In artikel 58c, derde lid, van de Wpg is geregeld dat ook een ministeriële regeling met spoed kan worden vastgesteld. De Tweede Kamer heeft vervolgens een week de tijd om in te stemmen met de ministeriële regeling. Als het niet gaat om de bestrijding van covid-19, maar om andere openbare ordeproblemen, kan er vanzelfspre- kend wel teruggevallen worden op de bevoegdheid om een noodverordening vast te stellen.

Enkele bevoegdheden van de voorzitter van de veiligheidsregio blijven bij de burgemeester (artikel 58d, derde lid, van de Wpg) Bij een ramp of crisis van meer dan lokale betekenis (zoals de covid-19 crisis) is normaal gesproken de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd om in plaats van de burgemeester toepassing te geven aan de in artikel 39, eerste lid, van de Wvr genoemde openbare orde-bevoegdheden. De Tijdelijke wet maakt op die systematiek een uitzondering. Artikel 58, derde lid, van de Wpg bepaalt dat, in afwij- king van artikel 39, eerste lid, van de Wvr, een aantal bevoegdheden niet door de voorzitter van de veiligheidsregio wordt uitgeoefend, maar dat de burgemeester bevoegd blijft die bevoegdheden toe te passen. Het gaat om het gezag bij brand en ongevallen voor zover de brandweer daarbij een taak heeft (artikel 4 Wvr), de openbare orde-bevoegdheden uit de Gemeentewet (artikel 172 t/m 175 Gemeentewet) met uitzondering van de bevoegdheid om noodverordeningen vast te stellen (artikel 176 Gemeentewet), de burgemeestersbevoegdheden uit de Politiewet (artikel 11, 14, eerste lid, 56, eerste en vierde lid en 62 van de Politiewet) en de bevoegdheden van de burgemeester uit de Wet openbare manifestaties (artikel 5 t/m 9 Wom). Dit zijn bevoegdheden waarover de burgemeester buiten crisistijd ook beschikt. Daarom worden ze in deze handreiking verder niet besproken.

In bepaalde gevallen kan de minister van VWS besluiten dat de voorzitter van de veiligheidsregio in plaats van de burgemeester bevoegd wordt de bevoegdheden van de burgemeester uit te oefenen (artikel 58d, eerste lid, van de Wpg). 9 Op grond van artikel 6, vierde lid, van de Wpg blijft de voorzitter van de veiligheidsregio wel bevoegd om bepaalde andere maatregelen op grond van de Wpg (zoals quarantainemaatregelen) te nemen. 1.3 Coronamaatregelen in de reguliere gemeentelijke praktijk Met de Tijdelijke wet worden de coronamaatregelen op nationaal niveau vastgesteld. Het bepalen en stellen van de regels zelf verschuift met de Tijdelijke wet dus van de voorzitters van de veilig- heidsregio’s, die op aanwijzing van de minister de regels in een noodverordening vaststelden, naar de ministeriële regeling(en) die op de Tijdelijke wet worden gebaseerd. Op nationaal niveau kan vervolgens worden besloten om een differentiatie toe te passen en in de ministeriële regeling te bepalen dat onderscheid wordt gemaakt binnen en tussen gemeenten (artikel 58e, eerste lid, van de Wpg). Die lokale differentiatie wordt dan dus op het niveau van de ministeriële regeling gemaakt.

Ook kan ruimte worden geboden voor lokaal maatwerk, doordat in de ministeriële rege- ling meer coronamaatregelen worden aangewezen waarvan de burgemeester ontheffing kan verle- nen (artikel 58e, tweede lid, van de Wpg) of door de burgemeester de bevoegdheid toe te kennen plaatsen aan te wijzen waar coronamaatregelen gelden (artikel 58e, vijfde lid, van de Wpg). Die coronamaatregelen zelf worden dan steeds in de ministeriële regeling neergelegd, en dus niet door de burgemeester vastgesteld. In deze systematiek past over het algemeen niet dat gemeenten (burgemeesters) ook zelf eigen coronamaatregelen (algemeen verbindende voorschriften) in een noodverordening bepalen.4 De focus voor gemeenten ligt op het verlenen van ontheffingen van de nationale coronamaatregelen in bijzondere omstandigheden, de handhaving van coronamaatregelen en de aanwijzing van plaatsen waar regels uit de ministeriële regeling gelden. Daar ligt dan ook het zwaartepunt van deze handreiking. Gemeenten kunnen in de gebruikelijke gemeentelijke praktijk te maken krijgen met de op nationaal niveau vastgelegde coronamaatregelen. Dat kan met name het geval zijn bij evenementen en bij gebruik van de openbare ruimte (denk bijvoorbeeld aan een markt, of winkelend publiek in een winkelstraat).

Ook als een evenement in een openbaar park op grond van de nationale coronamaat- regelen is toegestaan, zal daarvoor over het algemeen een vergunning van de burgemeester nodig zijn. Het is goed voorstelbaar dat de burgemeester bij de beoordeling van de vergunning voor het evenement dan ook zal willen betrekken of bij de voorbereiding van het evenement voldoende maatregelen worden getroffen om de veilige afstand te kunnen borgen. Voor zover de coronamaat- regelen op grond van de Tijdelijke wet niet worden doorkruist, kan de gemeenteraad ook van zijn autonome verordenende bevoegdheid gebruik maken, al zal daar gezien het bereik van de Tijdelijke wet niet vaak aanleiding voor zijn. Ook dit komt in de handreiking aan bod. 1.4 Opzet van de handreiking Deze handreiking heeft betrekking op de bevoegdheden die de gemeente op basis van de Tijdelijke wet krijgt. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen de bevoegdheden om ontheffing te verlenen, de bevoegdheden om coronamaatregelen te handhaven en de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar coronamaatregelen van toepassing zijn. Het tweede hoofdstuk heeft betrekking op de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van maatre- gelen die op nationaal niveau worden getroffen. Het systeem van ontheffingsverlening wordt besproken.

Vervolgens wordt per mogelijkheid om ontheffing te verlenen ingegaan op de maatre- gel waar ontheffing van kan worden verleend, wat de voorwaarden zijn voor toepassing en wat ver- dere aandachtspunten zijn. 4 Kamerstukken II, 35 526, 23, p. 31; zie voor nuancering van dit uitgangspunt o.a. hoofdstuk 8. 10 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Hoofdstuk 3 t/m 6 hebben betrekking op de aanvullende bevoegdheden om de coronamaatregelen te handhaven. De handhavingsmogelijkheden verschillen per soort plaats waar de overtreding van de coronamaatregelen plaatsvindt (openbare plaats, publieke plaats of besloten plaats). In deze hoofdstukken wordt eerst op meer algemene aspecten van de handhavingsmogelijkheden inge- gaan. Vervolgens worden per soort plaats de verschillende handhavingsmogelijkheden voor de burgemeester voor die soort plaats besproken. Ook wordt per bevoegdheid besproken wat de voorwaarden voor toepassing zijn en worden verdere aandachtspunten op een rij gezet. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de bevoegdheid van de burgemeester om plaatsen aan te wijzen waar coronamaatregelen van toepassing zijn. Die bevoegdheid moet hem dan wel in een ministeriële regeling zijn gegeven. In hoofdstuk 8 komt vervolgens de plaats van coronamaatregelen in de reguliere gemeentelijke praktijk aan de orde.

In de laatste hoofdstukken komen nog kort twee onderwerpen aan bod: de aanwijzing van kinderopvanglocaties voor kinderen van ouders in vitale processen (hoofdstuk 9) en de verantwoording door de burgemeester aan de gemeenteraad over het gebruik van de bevoegd- heden uit de Tijdelijke wet (hoofdstuk 10). Deze handreiking is bedoeld voor gemeenten. De focus van deze handreiking ligt dan ook op de bevoegdheden die de burgemeester met de Tijdelijke wet krijgt, en niet op de bevoegdheden van de minister van VWS op grond van de Tijdelijk wet. De handreiking gaat dus niet in op onderwerpen zoals de bevoegdheid van de minister om te besluiten dat de voorzitter van de veiligheidsregio een bevoegdheid uit de Tijdelijke wet – in plaats van de burgemeester – mag uitoefenen (artikel 58d, eerste en tweede lid, van de Wpg). Ook de bevoegdheden van de minister op het gebied van zorg- aanbieders, personenvervoer, onderwijsinstellingen en kinderopvang (58o tot en met 58r Wpg) worden niet behandeld. 11 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2 Ontheffingen 2.1 Inleiding Op grond van de Tijdelijke wet worden coronamaatregelen in een ministeriële regeling neergelegd en uitgewerkt. De burgemeester is bevoegd om in bijzondere gevallen van een aantal van deze maatregelen ontheffing te verlenen. De Tijdelijke wet legt vast om welke maatregelen dat gaat.

Ontheffingen kunnen worden aangevraagd, maar kunnen ook ambtshalve worden verleend. In de Tijdelijke wet is dit niet verder geregeld. Wel is in de Tijdelijke wet geregeld wanneer de burge- meester ontheffingen mag verlenen, aan welke voorwaarden moet worden getoetst en zijn eisen opgenomen waar de besluitvorming aan moet voldoen. Voor de voorbereiding van het proces van verlening van ontheffingen zijn de volgende aspecten van belang: • in welke gevallen is de burgemeester bevoegd ontheffing te verlenen? (paragraaf 2.2) • wat is de systematiek van de Tijdelijke wet en waar zijn de eisen die bij de beoordeling van mo- gelijke ontheffingen moeten worden betrokken, te vinden? (paragraaf 2.3 en 2.4) • (per ontheffingsbevoegdheid) hoe moet een mogelijke ontheffing worden beoordeeld en wat zijn mogelijke aandachtspunten? (paragraaf 2.5 t/m 2.8) • voorbereiding van het proces, bijvoorbeeld als er grotere aantallen ontheffingen worden ver- wacht: communicatie en mogelijk beleid, en aandachtspunten voor stroomlijning van het proces (paragraaf 2.9). 2.2 Mogelijkheden ontheffing In de Tijdelijke wet zelf is een aantal maatregelen opgenomen om de covid-19 epidemie te bestrij- den. De belangrijkste is dat iedereen buiten een woning een veilige afstand (op dit moment 1,5 meter) tot anderen moet bewaren (artikel 58f Wpg).

De Tijdelijke wet biedt daarnaast een grondslag voor verschillende maatregelen die nodig kunnen zijn om covid-19 te bestrijden. Aangezien de zwaarte van de te nemen maatregelen afhangt van de situatie waarin Nederland zich op dat moment bevindt, wordt de concrete invulling van de maatre- gelen in een ministeriële regeling vastgelegd. Dit verzekert dat de maatregelen snel op- of afge- schaald kunnen worden. In de ministeriële regeling kan daarbij regionaal onderscheid worden gemaakt om maatwerk te bieden. Van sommige regels kan ontheffing worden verleend; van andere regels niet. In dit verband zijn er drie categorieën te onderscheiden: 1. Geen ontheffingsmogelijkheid op grond van Tijdelijke wet: voor de veiligeafstandsregel (artikel 58f Wpg) kan door de burgemeester geen ontheffing verleend worden. Een uitzondering op deze regel kan slechts gemaakt worden via een vrijstelling in de ministeriële regeling. 2. Ontheffingsmogelijkheid op grond van de Tijdelijke wet: voor de regels over groepsvorming, de openstelling van publieke plaatsen en evenementen (artikelen 58g, 58h en 58i Wpg) kan een ontheffing worden verleend door de burgemeester. 3.

Ontheffingsmogelijkheid op grond van de ministeriële regeling: voor de overige regels (waar- voor een grondslag is in artikel 58j Wpg) geldt dat de burgemeester slechts een ontheffing van 12 Vereniging van Nederlandse Gemeenten die regels kan geven voor zover dat in de ministeriële regeling is bepaald. De Tijdelijke wet zelf geeft de burgemeester dus nog geen generieke ontheffingsbevoegdheid van de regels die kunnen worden opgesteld op basis van artikel 58j Wpg. De burgemeester kan pas ontheffingen verlenen als de ministeriële regeling bepaalt dat hij ontheffingen kan verlenen. Tijdelijke wet maatregelen covid-19 Ministeriële regeling openstelling publieke plaatsen (58h Wpg) Ontheffing burgemeester (58e Wpg) Ministeriële regeling groepsvorming (58g Wpg) Ontheffing burgemeester (58e Wpg) Ministeriële regeling evenementen (58i Wpg) Ontheffing burgemeester (58e Wpg) Ministeriële regeling overige regels (58j Wpg) Ontheffing burgemeester indien bepaald in ministeriele regeling Veilige afstand (58f Wpg) Vrijstelling in een ministeriële regeling Schema 2: overzicht situaties: wanneer wel en geen ontheffing door de burgemeester mogelijk? De vrijstelling voor de regels over de veilige afstand vindt plaats bij ministeriële regeling en blijft in deze handreiking dan ook verder buiten beschouwing.

De burgemeester is dus bevoegd ontheffing te verlenen van coronamaatregelen in een ministeriële regeling over: • groepsvorming: bij ministeriële regeling kunnen plaatsen worden aangewezen waar men zich niet in groepsverband mag ophouden met meer personen dan in de ministeriële regeling is bepaald; de burgemeester is bevoegd daar ontheffing van te verlenen (artikel 58e, tweede lid, jo. artikel 58g, eerste lid, van de Wpg); • openstelling publieke plaatsen: bij ministeriële regeling kunnen voorwaarden worden gesteld voor de openstelling van in de regeling aangewezen publieke plaatsen en kunnen publieke plaatsen worden aangewezen die niet open mogen worden gesteld; de burgemeester kan ont- heffing verlenen van die voorwaarden en van het verbod om publieke plaatsen open te stellen (artikel 58e, tweede lid, jo. artikel 58h Wpg); • evenementen: bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd; de burgemeester kan ontheffing van dat verbod en van die voorwaarden verlenen (artikel 58e, tweede lid, jo. artikel 58i Wpg); • overige regels: bij ministeriële regeling kunnen overige regels over in artikel 58j Wpg genoem- de onderwerpen worden gesteld; de burgemeester is alleen bevoegd van die maatregelen ont- heffing te verlenen als dat expliciet in de ministeriële regeling is bepaald.

13 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2.3 Systematiek ontheffingen door de burgemeester in de Tijdelijke wet Artikel 58e, tweede, derde, en vierde lid, van de Wpg 2. De burgemeester kan met het oog op bijzondere omstandigheden ontheffing verlenen van: a. het bepaalde bij of krachtens artikel 58g, eerste lid, 58h, eerste lid, of 58i; b. de krachtens artikel 58j, eerste lid, gestelde regels, indien dat in die regels is bepaald. Aan de ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. 3. Voordat de burgemeester een beslissing neemt omtrent de verlening van een ontheffing vraagt hij advies aan de gemeentelijke gezondheidsdienst. 4. De burgemeester verleent geen ontheffing, indien het belang van de bestrijding van de epidemie zich daartegen naar zijn oordeel verzet. Bij de afweging van de betrokken belangen betrekt de burgemeester in ieder geval: a. de aard van de plaats, de aard van de activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft; b. de gevolgen die verlening van de ontheffing zou hebben voor de naleving van het bepaalde in artikel 58f, eerste lid, of van de krachtens artikel 58f, vierde of vijfde lid, vastgestelde regels, in en buiten de plaats waarop de te verlenen ontheffing betrek- king heeft. De bevoegdheid van de burgemeester om ontheffing te verlenen is neergelegd in artikel 58e, tweede lid, van de Wpg.

In dat artikel is ook bepaald van welke maatregelen ontheffing kan worden verleend. Vervolgens is vastgelegd hoe een mogelijke ontheffing moet worden beoordeeld. Voor de beoordeling van de ontheffing is dus steeds een combinatie van de maatregel waarvan ontheffing wordt verleend en het algemene artikel over ontheffingen (artikel 58e Wpg) van belang. Te beantwoorden vragen bij beoordeling mogelijke ontheffing Voordat tot verlening van een ontheffing kan worden overgegaan, moeten de volgende vragen worden beantwoord: • is de burgemeester op grond van artikel 58e, tweede lid, van de Wpg bevoegd om van de be- trokken maatregel ontheffing te verlenen? Daarvoor moet worden gekeken of de maatregel in artikel 58e, tweede lid, van de Wpg wordt genoemd. • is er sprake van bijzondere omstandigheden? (artikel 58e, tweede lid, van de Wpg) • is er een (positief) advies van de GGD over de te verlenen ontheffing? (artikel 58e, derde lid, van de Wpg) • verzet het belang van de bestrijding van de epidemie zich niet tegen de verlening van de onthef- fing? (artikel 58e, vierde lid, van de Wpg) De burgemeester dient daarbij in ieder geval de in artikel 58e, vierde lid, van de Wpg genoemde belangen te betrekken.

• moeten er voorschriften of beperkingen aan de ontheffing worden verbonden? (artikel 58e, derde lid, van de Wpg)? Per ontheffingsbevoegdheid wordt in het vervolg aan de hand van deze vragen nader op de beoor- deling van een mogelijke ontheffing ingegaan. Deze vragen moeten voor elke soort ontheffing worden gesteld. In deze handreiking is er voor gekozen om toch voor elke soort ontheffing deze vragen te bespreken. Dat leidt wel tot een zekere overlap, maar maakt het ook eenvoudiger de handreiking als naslagwerk te gebruiken. 14 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2.4 Voorschriften en beperkingen (algemeen) Op grond van artikel 58e, tweede lid, van de Wpg kunnen aan een ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Daarbij moet worden voldaan aan het specialiteitsbeginsel. Dat houdt in dat de burgemeester slechts voorschriften aan de ontheffing kan verbinden voor zover deze strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmee de ontheffing vereist is: de bestrijding van de epidemie.

Andere belangen (bijvoorbeeld: verkeersveiligheid) kunnen alleen een rol spelen voor zover ze vol- doende zijn verweven met het belang van het bestrijden van de epidemie.5 Voorbeelden van mogelijke voorschriften en beperkingen zijn: • een maximum aantal personen, • het nemen van maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen, zoals looproutes en vaste zitplaatsen, • triage vooraf (checkvraag), alleen op reservering publiek toelaten, vooraf vrijwillig om contactgegevens vragen ten behoeve van bron- en contactonderzoek, • het laten indienen van een plan met maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen en andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie te treffen en vervolgens de naleving van dat plan als voorschrift aan de ontheffing te verbinden, • het treffen van hygiënevoorschriften. 2.5 Ontheffing regels groepsvorming (artikel 58g Wpg) 2.5.1 Algemeen: groepsvorming Artikel 58g Wpg 1. Bij ministeriële regeling kunnen plaatsen, niet zijnde woningen, worden aangewezen, waar het niet is toegestaan zich in groepsverband op te houden met meer dan een bij die regeling vast te stellen aantal personen. 2. Het eerste lid is niet van toepassing op: a. de personen, bedoeld in artikel 58f, derde lid, onder a en d, voor zover zij zich onderling ophouden; b. een persoon als bedoeld in artikel 58f, derde lid, onder b en c; c.

een persoon die in gemeenschap met anderen zijn godsdienst of levensovertuiging belijdt; 5 Zie o.a.: ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117, r.o. 6.1 en meer recent: ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4391, r.o. 5.1. 15 Vereniging van Nederlandse Gemeenten d. een vergadering of betoging als bedoeld in de Wet openbare manifestaties; e. een verkiezing als bedoeld in de Kieswet; f. een vergadering van de Staten-Generaal of van een commissie daaruit; g. een vergadering van de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap, of van een door deze organen ingestelde commissie; h. een bijeenkomst van een internationale organisatie, die gevestigd is op het grondge- bied van het Koninkrijk, of van een verdragspartij van een verdrag waarbij het Koninkrijk partij is; i. een bijeenkomst die plaatsvindt onder verantwoordelijkheid van een rechter of een officier van justitie in de uitoefening van zijn ambt of die dient ter behandeling van een bezwaar of administratief beroep. Artikel 58g van de Wpg regelt de grondslag voor het stellen van regels over groepsvorming. De term ‘groepsverband’ wordt in artikel 58a, eerste lid, van de Wpg gedefinieerd als “een aantal min of meer bijeen horende personen, waarbij kennelijk sprake is van een zekere samenhang of omstan- digheid waardoor die personen bij elkaar zijn”.

Willekeurige mensen die op een bus of een tram wachten, vormen volgens de memorie van toelichting geen groepsverband in de zin van de Tijdelijke wet.6 Uitzonderingen op verbod op groepsvorming In artikel 58g, tweede lid, van de Wpg zijn algemene uitzonderingen opgenomen op het verbod op groepsvorming. Het gaat daarbij om uitzondering ten aanzien van (i) bepaalde personen en (ii) ten aanzien van bepaalde situaties of gebeurtenissen. I. Het verbod op groepsvorming geldt in ieder geval niet tussen personen die op hetzelfde adres woonachtig zijn, voor zover zij zich uitsluitend onderling ophouden (bijvoorbeeld: een gezin). Als zij met anderen een groep vormen, vallen ze vanzelfsprekend wel onder het verbod. Ook kinde- ren tot en met twaalf jaar en gehandicapten met hun begeleiders vallen buiten het verbod, voor zover zij zich onderling ophouden (sub a). Voor een opsporingsambtenaar, toezichthouder, zorg- verlener, mantelzorger of geestelijke bedienaar of persoon die werkzaam is bij een justitiële inrichting, bij de politie, de brandweer, de krijgsmacht of in de kinderopvang geldt het verbod op groepsvorming niet (sub b). Datzelfde geldt voor een persoon die in gemeenschap met anderen zijn godsdienst of levensovertuiging belijdt (sub c). II. Het verbod op groepsvorming geldt ook niet bij bepaalde (Grond)wettelijk of Europees- en internationaalrechtelijk beschermde bijeenkomsten.

Daarbij gaat het om een vergadering of betoging als bedoeld in de Wet openbare manifestaties (sub d), een verkiezing (sub e), een vergaderingen van de Staten-Generaal, gemeenteraad, provinciale staten, het algemeen bestuur van een waterschap of van een door deze organen ingestelde commissie (sub f en g), een bijeenkomst van bepaalde internationale organisaties of van verdragspartijen (sub h) of een bijeenkomst die te maken heeft met rechtspleging, zoals een zitting bij de rechtbank of de bezwaarschriftencommissie (sub i). Voor deze personen of situaties hoeft dus geen ontheffing te worden verleend; zij zijn in de Tijdelijke wet al uitgezonderd. 2.5.2 Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 De ministeriële regeling is te raadplegen via www.wetten.nl. 6 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 83–84. 16 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2.5.3 Beoordeling mogelijke ontheffing Een ontheffing kan worden verleend als voldaan is aan de volgende vereisten: 1. Er is sprake van een bijzondere situatie (artikel 58e, tweede lid, van de Wpg) De burgemeester kan uitsluitend ontheffing verlenen als sprake is van een bijzondere, individuele, situatie.

In de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet is aangegeven dat ontheffingen zijn bedoeld als individuele uitzondering op de algemene regel en dus niet zijn bedoeld om nieuwe algemene uitzonderingen te maken.7 Het feit dat ontheffingen alleen zien op een individuele, lokale situatie, betekent ook dat ze niet voor een hele branche kunnen gelden. De regionale besmettings- situatie is niet op zichzelf al een bijzondere situatie, aangezien regionale differentiatie van corona- maatregelen al in de ministeriële regeling vastgelegd wordt. Bij de beoordeling of sprake is van een bijzondere omstandigheid, kan de burgemeester de per- soonlijke belangen van de aanvrager betrekken, net als maatschappelijke of economische effecten van de ontheffing.8 De burgemeester heeft bij het oordeel of er sprake is van een bijzondere situatie beoordelingsruimte.9 Als mogelijke voorbeelden van bijzondere omstandigheden zijn genoemd een bijzondere uitvaart of een verjaardagsbijeenkomst voor een terminaal zieke.10 2. De burgemeester heeft de GGD om advies gevraagd (artikel 58e, derde lid, van de Wpg) Voordat de burgemeester kan overgaan tot het nemen van een beslissing over de ontheffing, moet de burgemeester advies vragen aan de GGD.

Aspecten die in het advies aan de orde zouden kunnen komen, zijn bijvoorbeeld of er (grote) risico’s voor besmettingen zijn gelet op de omvang van de groep die zal ontstaan. Wat is de situatie met betrekking tot de besmettingen in de te verwachten groep en op de aangewezen locatie? Wat is de plaatselijke gezondheidssituatie? Het gaat om een advies dat de burgemeester zwaar laat meewegen bij het nemen van de uiteinde- lijke beslissing. Denk dus ook aan de vergewisplicht voor de burgemeester, om te bekijken of de conclusie van de GGD logischerwijs volgt uit gemotiveerde overwegingen van de GGD en het advies zorgvuldig tot stand is gekomen. Het ligt voor de hand dat bij een negatief advies van de GGD geen ontheffing wordt verleend, of dat de burgemeester dan door middel van voorschriften of beperkingen de risico’s voor de bestrij- ding van de epidemie afdoende kan wegnemen. In dat laatste geval is het aan te raden om de voor- schriften of beperkingen weer aan de GGD voor te leggen en te vragen of de voorschriften of beperkingen voldoende zijn voor een positief advies. Als de GGD positief adviseert, zal de burgemeester ook steeds zijn eigen afweging maken, bijvoor- beeld ten aanzien van de vraag of de veilige afstand voldoende kan worden gewaarborgd. In paragraaf 2.9 wordt in het kader van stroomlijning van het proces ook nog kort bij de advisering door de GGD stilgestaan. 3.

Belangenafweging (58e, vierde lid, van de Wpg) De burgemeester zal een belangenafweging moeten maken. Hij moet de vraag beantwoorden of het belang van de bestrijding van de epidemie zich verzet tegen het verlenen van een ontheffing. 7 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 17. 8 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 25. 9 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 112-113. 10 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 167. 17 Vereniging van Nederlandse Gemeenten De ontheffing kan niet worden verleend als naar het oordeel van de burgemeester het belang van de bestrijding van de epidemie zich daartegen verzet. Bij dit oordeel moeten in ieder geval de volgende aspecten worden meegenomen, waarbij overlap tussen de verschillende aspecten mogelijk is en deze aspecten met elkaar zullen samenhangen: • De mogelijkheid om steeds de veilige afstand te kunnen houden. Is van te voren al duidelijk dat dat niet kan, dan zal het belang van de bestrijding van de epidemie zich normaal gesproken verzetten tegen de verlening van de ontheffing.

• Dit is alleen anders als bij ministeriële regeling is bepaald dat de veilige afstand-regel voor die situatie niet geldt (artikel 58f, vierde lid, van de Wpg). Dan moet het wel mogelijk zijn om de regels die in plaats daarvan op grond van de ministeriële regeling gelden (bijvoorbeeld het dragen van een mondkapje, een checkgesprek vooraf) na te leven. Is dat niet het geval, dan zal de ontheffing moeten worden gewei- gerd. • De aard van de plaats waar de groepsvorming zal plaatsvinden. Zo kan in een zaaltje van een klein café de naleving van andere coronamaatregelen mogelijk minder goed worden gewaarborgd dan in bijvoorbeeld een groot theater. Het is voorstelbaar dat de burgemeester dan eerder een ontheffing verleent voor een bijeenkomst in een theater dan voor een bijeenkomst in een klein cafézaaltje. Ook is het denkbaar dat groepsvorming in de buitenlucht eerder voor een ontheffing in aanmerking zal komen dan groepsvorming binnen. • De aard van de activiteit. Een rustige bijeenkomst waarbij iedereen op een eigen stoeltje zit, kan naar verwachting makkelijker worden toegestaan dan bijvoorbeeld een dansfeest met een dj. • Het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft. Hoe groter het aantal personen, hoe lastiger de coronamaatregelen te borgen zullen zijn. Voor een kleinere bijeenkomst kan daarom naar verwachting eerder ontheffing worden verleend.

2.5.4 Voorschriften en beperkingen aan ontheffing groepsvorming Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Voor elk voorschrift en elke beperking geldt dat zij moeten bijdragen aan het belang van de bestrijding van de epidemie (zie daarover verder paragraaf 2.4). Voorbeelden van mogelijke voorschriften en beperkingen voor een ontheffing van de regels over groeps- vorming zijn: • een maximum aantal personen dat een groep vormt, • het nemen van maatregelen om – ondanks de groepsvorming – de veilige afstand te kunnen waarbor- gen, • indien mogelijk triage vooraf (checkvraag), of registratie vooraf door vrijwillige verlening van contactge- gevens ten behoeve van bron- en contactonderzoek, • het laten indienen van een plan met maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen en andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie te treffen en het vervolgens aan de ontheffing als voorschrift verbinden dat dit plan moet worden nageleefd tijdens de groepsvorming, • het slechts toelaten van groepsvorming door personen met een bepaalde hoedanigheid (bijvoorbeeld: die noodzakelijk zijn voor het verrichten van bepaalde werkzaamheden); • het treffen van hygiënevoorschriften. Bij voorschriften aan een ontheffing voor groepsvorming kan gedacht worden aan de beperking van het aantal personen of het stellen van maatregelen om de veilige afstand te kunnen naleven.

In de ministeriële regeling staat dan bijvoorbeeld dat er maximaal dertig mensen mogen samenkomen in een theater. Vanwege een bijzondere omstandigheid wordt ontheffing verleend van dit maximum, maar daarbij wordt als voorschrift opgenomen dat er maximaal honderd mensen aanwezig mogen zijn en er (bepaalde) maatregelen genomen moeten worden om te zorgen dat iedereen de veilige afstand in acht kan nemen. 18 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2.5.5 Aandachtspunten Verhouding met de Wet openbare manifestaties Vergaderingen en betogingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties (Wom) zijn uitgezon- derd van de regels over groepsvorming (58g, tweede lid, onder d, van de Wpg). Voor vergaderingen en betogingen blijft de Wom dus het kader. De bescherming van de gezondheid is in artikel 2 Wom genoemd als een van de belangen op grond waarvan beperkingen van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging mogelijk zijn. De burge- meester kan zo nodig dan ook aan het recht op vergadering of betoging beperkingen stellen of in een uiterste geval een vergadering of betoging verbieden, maar zal dat op zijn bevoegdheden uit de Wom moeten baseren en moeten motiveren waarom de beperking nodig is voor de bescher- ming van de gezondheid. Voor die motivering kan wel worden aangesloten bij de motivering van de coronamaatregelen.

2.6 Ontheffing regels openstelling publieke plaatsen (artikel 58h Wpg) 2.6.1 Algemeen: openstelling publieke plaatsen Artikel 58h Wpg 1. Bij ministeriële regeling kunnen publieke plaatsen worden aangewezen die niet of slechts onder in die regeling gestelde voorwaarden voor publiek mogen worden opengesteld. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen als publiek aanwezig mag zijn. 2. De volgende plaatsen worden niet aangewezen als publieke plaatsen die niet voor publiek mogen worden opengesteld: a. een stemlokaal; b. een plaats die is bestemd voor een vergadering van de Staten-Generaal of van een commissie daaruit; c. een plaats die is bestemd voor een vergadering van de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap, of van een door deze organen ingestelde commissie; d. een gerechtsgebouw. Artikel 58h van de Wpg regelt de openstelling van bepaalde publieke plaatsen en de regels die daarbij komen kijken. Het is mogelijk dat bepaalde publieke plaatsen in zijn geheel niet open mogen. Het is ook mogelijk dat bepaalde publieke plaatsen wel open mogen, maar alleen onder bepaalde voorwaarden.

Artikel 58a, eerste lid, van de Wpg [...] publieke plaats: een voor het publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet of artikel 176, eerste lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en een daarbij behorend erf, of een voor het publiek openstaand lokaal, voertuig of vaartuig, met uitzondering van gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet; De definitie van een publieke plaats sluit aan bij de definitie uit artikel 174 van de Gemeentewet: een voor het publieke openstaand gebouw en bijbehorend erf. Het gaat bij voor het publiek openstaande gebouwen om plaatsen die in principe voor een ieder openstaan, ongeacht om wie het gaat. Doorslaggevend is de vraag of het publiek op deze plaats in het algemeen vrij toegang heeft.11 Daarbij is het gebruikelijke feitelijke toelatingsbeleid (los van 11 Zie o.a. HR 13 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1101, r.o. 2.5. 19 Vereniging van Nederlandse Gemeenten omstandigheden zoals toegangsprijs of minimum leeftijd) bepalend. Daarbij moet bekeken worden of normaal gesproken een ‘open’ groep mensen wordt toegelaten in plaats van bijvoorbeeld uitslui- tend leden van een bepaalde vereniging.

Voorbeelden van voor publiek openstaande gebouwen (en daarbij behorende erven) zijn: • musea • bibliotheken • zittingszalen in gerechtsgebouwen ten behoeve van openbare zittingen • winkels • cafés • restaurants en de bijbehorende terrassen • bioscopen • theaters • dierentuinen • attractieparken en andere dagattracties • bepaalde recreatiegebieden die geen openbare plaats zijn • voor een ieder toegankelijke voertuigen en vaartuigen (bijvoorbeeld treinstellen, taxivervoer en veerboten)9 Kerken, moskeeën, synagogen en tempels zijn plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet en vallen dus niet onder het begrip “publieke plaats”. Op de hiervoor genoemde publieke plaatsen gelden de regels over de openstelling van publieke plaatsen. Welke regels gelden voor de openstelling van publieke plaatsen wordt bepaald in de ministeriële regeling. Voorbeelden Onder het regime van de noodverordeningen hebben al naar gelang de bestrijding van covid-19 daartoe noodzaakte, verschillende beperkingen ten aanzien van de openstelling van publieke plaatsen gegolden.

Voorbeelden zijn: In artikel 2.3 van de Modelnoodverordening COVID-19 van het Veiligheidsberaad naar aanleiding van de aanwijzing van de minister van VWS van 24 april 2020 was bijvoorbeeld bepaald dat eet- en drinkgelegen- heden niet voor het publiek mochten worden opengesteld, tenzij het (onder andere) afhaal van eten betrof. In de Modelnoodverordening COVID-19 van 20 augustus 2020 was bepaald dat het weliswaar was toege- staan om eet- en drinkgelegenheden voor publiek geopend te houden, maar dat het verboden was om een in een eet- en drinkgelegenheid aanwezige dansvoorziening geopend te houden voor publiek.10 De reikwijdte van de regels over de openstelling van publieke plaatsen zal dus afhangen van de specifieke voorwaarden die in de ministeriële regeling worden gesteld. Indien een publieke plaats niet in de ministeriële regeling is aangewezen, zullen er geen specifieke regels gelden op grond van de Tijdelijke wet en hoeft daarvan ook geen ontheffing verleend te worden. Het is daarom goed om eerst te controleren of de publieke plaats waarvoor ontheffing wordt gevraagd wel onder de regels uit de ministeriële regeling valt. 2.6.2 Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 De ministeriële regeling is te raadplegen via www.wetten.nl. 12 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 76. 13 T e raadplegen op de website van het Veiligheidsberaad.

20 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2.6.3 Beoordeling mogelijke ontheffing Een ontheffing kan worden verleend als voldaan is aan de volgende vereisten: 1. Er is sprake van een bijzondere situatie (artikel 58e, tweede lid, van de Wpg) De burgemeester verleent slechts onder bijzondere voorwaarden ontheffing van de regels over de openstelling van publieke plaatsen. Daarbij kan zowel ontheffing worden gevraagd voor een alge- heel verbod tot openstelling van een publieke plaats als ontheffing van een voorwaarde waaronder de publieke plaats opengesteld mag worden. De vraag moet beantwoord worden waarom er een ontheffing zou moeten komen voor deze specifieke locatie of voor de specifieke voorwaarde waar- onder openstelling is toegestaan. In de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet is aangegeven dat ontheffingen dienen als individuele uitzondering op de algemene regel en dus niet zijn bedoeld om nieuwe algemene uitzonderingen te maken.14 Het feit dat ontheffingen alleen zien op een indivi- duele lokale situatie, betekent ook dat ze niet voor een hele branche kunnen gelden. De regionale besmettingssituatie is niet op zichzelf al een bijzondere situatie, aangezien regionale differentiatie van coronamaatregelen al in de ministeriële regeling vastgelegd wordt.

Bij de beoordeling of sprake is van een bijzondere omstandigheid, kan de burgemeester de per- soonlijke belangen van de aanvrager betrekken, net als maatschappelijke of economische effecten van de ontheffing.15 De burgemeester heeft bij het oordeel of er sprake is van een bijzondere situa- tie beoordelingsruimte; hij moet in redelijkheid tot de door hem te maken afweging kunnen komen. Als voorbeeld van mogelijke bijzondere omstandigheden zijn genoemd een bijzondere uitvaart16 of een verjaardagsbijeenkomst voor een terminaal zieke.17 2. De burgemeester heeft de GGD om advies gevraagd (artikel 58e, derde lid, van de Wpg) Voordat de burgemeester kan overgaan tot het nemen van een beslissing over de ontheffing, moet de burgemeester advies vragen aan de GGD. Aspecten die in het advies aan de orde zouden kunnen komen, zijn bijvoorbeeld of er (grote) risico’s voor besmettingen zijn gelet op de publieke plaats waar het om gaat. Wat is de situatie met betrek- king tot de besmettingen in de te verwachten groep en op de aangewezen locatie? Wat is de plaat- selijke gezondheidssituatie? Het gaat om een advies dat de burgemeester zwaar laat meewegen bij het nemen van de uiteinde- lijke beslissing.

Denk dus ook aan de vergewisplicht voor de burgemeester, om te bekijken of de conclusie van de GGD logischerwijs volgt uit gemotiveerde overwegingen van de GGD en het advies zorgvuldig tot stand is gekomen. Het ligt voor de hand dat bij een negatief advies van de GGD geen ontheffing wordt verleend, of dat de burgemeester dan door middel van voorschriften of beperkingen de risico’s voor de bestrij- ding van de epidemie afdoende kan wegnemen. In dat laatste geval is het aan te raden om de voor- schriften of beperkingen weer aan de GGD voor te leggen en te vragen of de voorschriften of beperkingen voldoende zijn voor een positief advies. Als de GGD positief adviseert, zal de burgemeester ook steeds zijn eigen afweging maken, bijvoor- beeld ten aanzien van de vraag of de veilige afstand voldoende kan worden gewaarborgd. Zie voor het advies van de GGD verder nog paragraaf 2.9. 14 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 17. 15 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 25. 16 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 112-113. 17 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 167. 21 Vereniging van Nederlandse Gemeenten 3. Belangenafweging (zie 58e, vierde lid, van de Wpg) De burgemeester zal een belangenafweging moeten maken. Hij moet de vraag beantwoorden of het belang van de bestrijding van de epidemie zich verzet tegen het verlenen van een ontheffing.

De ontheffing kan niet worden verleend als naar het oordeel van de burgemeester het belang van de bestrijding van de epidemie zich daartegen verzet. Bij dit oordeel moeten in ieder geval de volgende aspecten worden meegenomen, waarbij overlap tussen de verschillende aspecten mogelijk is en deze aspecten met elkaar zullen samenhangen: • De mogelijkheid om steeds de veilige afstand te kunnen houden. Is van te voren al duidelijk dat dat niet kan, dan zal het belang van de bestrijding van de epidemie zich normaal gesproken verzetten tegen de verlening van de ontheffing. • Dit is alleen anders als bij ministeriële regeling is bepaald dat de veilige afstand-regel voor die situatie niet geldt (artikel 58f, vierde lid, van de Wpg). Dan moet het wel mogelijk zijn om de regels die in plaats daarvan op grond van de ministeriële regeling gelden (bijvoorbeeld het dragen van een mondkapje, een checkgesprek vooraf) na te leven. Is dat niet het geval, dan zal de ontheffing moeten worden geweigerd. • De aard van de plaats die moet worden opengesteld. Zo kan in een grote publieke plaats met ruime gangen en meerdere toegangen de naleving van coronamaatregelen mogelijk beter worden gewaar- borgd dan in een klein, krap café.

• De aard van de activiteit. Een rustige bijeenkomst waarbij iedereen op een eigen stoel zit, kan naar verwachting makkelijker worden toegestaan dan een dansfeest in een nachtclub. • Het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft. Hoe groter het aantal personen, hoe lastiger de coronamaatregelen te borgen zullen zijn. Voor een kleinere bijeenkomst kan daarom naar verwachting eerder ontheffing worden verleend. 2.6.4 Voorschriften aan ontheffing openstelling publieke plaatsen Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Voor elk voorschrift en elke beperking geldt dat zij moeten bijdragen aan het belang van de bestrijding van de epidemie (zie daarover verder paragraaf 2.4).

Voorbeelden van mogelijke voorschriften en beperkingen voor een ontheffing van de regels over de openstelling van publieke plaatsen zijn: • een maximum aantal personen, • het nemen van maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen, zoals looproutes en vaste zitplaatsen, • triage vooraf (checkvraag), of registratie vooraf door vrijwillige verlening van contactgegevens ten behoeve van bron- en contactonderzoek, • het laten indienen van een plan met maatregelen om de veilige afstand te kunnen waarborgen en andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie te treffen en het vervolgens aan de ontheffing als voorschrift verbinden dat dit plan moet worden nageleefd, • het treffen van hygiënevoorschriften. 2.6.5 Aandachtspunten Overlap ontheffingsbevoegdheden Bij de regels over de openstelling van publieke plaatsen kan overlap optreden met mogelijke coro- namaatregelen over groepsvorming of evenementen. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als een evenement gehouden wordt op een publieke plaats of als er ook een groepsvormingsverbod geldt op een publieke plaats. Het gaat echter om verschillende regels en bevoegdheden die dus naast elkaar kunnen bestaan. Dat kan betekenen dat in een winkel maximaal dertig personen aanwezig mogen zijn (openstelling publieke plaatsen; 58h Wpg) en dan uitsluitend in groepen van maximaal drie personen (groepsvorming; 58g Wpg).

Indien een publieke plaats open wil voor – bijvoorbeeld – honderd (samen een groep vormende) personen, dan is het mogelijk dat er zowel een ontheffing van de groepsvormingsregels nodig is als een ontheffing voor de regels over de openstelling van 22 Vereniging van Nederlandse Gemeenten publieke plaatsen.18 Als sprake is van een evenement, en er regels ten aanzien van evenementen zijn gesteld, kan mogelijk ook daarvan een ontheffing nodig zijn. Deze regels zullen dan bij de precieze afweging moeten worden betrokken. Of dat voor de inhoudelijke beoordeling van de burgemeester over het verlenen van een ontheffing veel verschil zal maken, is de vraag. Daarbij moet altijd reke- ning worden gehouden met zowel de aard van de plaats als de aard van de activiteit waarvoor een ontheffing wordt verleend. 2.7 Ontheffing regels evenementen (artikel 58i Wpg) 2.7.1 Algemeen: evenementen Artikel 58i Wpg Bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd. T ot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen aan het evenement mag deelnemen. Artikel 58i van de Wpg heeft betrekking op de mogelijkheid tot het stellen van regels over evene- menten.

Het begrip ‘evenement’ wordt in artikel 58a Wpg gedefinieerd: Artikel 58a Wpg 1. [...] evenement: elke voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak, alsmede een herdenkingsplechtigheid, braderie, optocht op de weg, voorstelling of feest op een andere plaats dan in een woning of op een daarbij behorend erf of in een gebouw of op een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, wedstrijd, beurs of congres. Onder evenementen worden niet begrepen betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties; Het begrip “evenement” in de Tijdelijke wet heeft een breed bereik. Voor de definitie van een eve- nement wordt aangesloten bij de definitie uit artikel 2.24 van de Model-APV van de VNG, namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak. In de Model-APV worden echter verschillende verrichtingen van vermaak uitgezonderd van de defi- nitie van een evenement. Het is voor de bestrijding van covid-19 van belang om sommige daar uit- gezonderde evenementen toch binnen de definitie te laten vallen. Het gaat dan om de in artikel 58a, eerste lid, van de Wpg genoemde evenementen.

Hierdoor kan het voorkomen dat voor een bepaalde publieke toegankelijke verrichting van vermaak (bijvoorbeeld: een braderie) geen evene- mentenvergunning op grond van de APV nodig is, maar wel een ontheffing van de evenementenre- gels uit de Wpg verkregen moet worden.19 Kijk daarom steeds wat in de eigen APV – die ook kan afwijken van de Model-APV – als vergunningplichtig evenement is aangemerkt, en bedenk dat ook evenementen waarvoor geen vergunning nodig is, wel een evenement in de zin van de Wpg kunnen zijn. Valt het evenement wel onder de ministeriële regeling? Zo nee, dan is geen ontheffing nodig Het is ook mogelijk dat een bepaalde activiteit weliswaar onder de definitie van een evenement valt, maar er toch geen specifieke regels gelden voor dergelijke evenementen. De eerste vraag die moet worden beantwoord is dan ook of het betrokken evenement onder de ministeriële regeling valt. Is dat niet het geval, dan is ook geen ontheffing nodig. 18 Zie ook: Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 17. 19 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 74-75. 23 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Als dat wel het geval is, dan gelden de evenementenregels uit de ministeriële regeling.

Op grond van artikel 58i van de Wpg kunnen bijvoorbeeld in de ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot het maximaal aantal supporters dat bij een voetbalwedstrijd aanwezig is in het stadion. Ook is het bijvoorbeeld mogelijk om een organisator te verplichten voor iedere deelnemer aan het evenement een vaste zitplaats te reserveren. 2.7.2 Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 De ministeriële regeling is te raadplegen via www.wetten.nl. 2.7.3 Beoordeling mogelijke ontheffing Een ontheffing kan worden verleend als voldaan is aan de volgende vereisten: 1. Er is sprake van een bijzondere situatie (artikel 58e, tweede lid, van de Wpg) De burgemeester verleent slechts onder bijzondere voorwaarden ontheffing van de regels over de evenementenregels. De vraag moet beantwoord worden waarom er een ontheffing zou moeten komen voor dit specifieke evenement.

In de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet is aange- geven dat ontheffingen dienen als individuele uitzondering op de algemene regel en dus niet zijn bedoeld om nieuwe algemene uitzonderingen te maken.20 Bij de beoordeling of sprake is van een bijzondere omstandigheid, kan de burgemeester de persoonlijke belangen van de aanvrager betrekken, net als de maatschappelijke of economische effecten van de ontheffing.21 Het feit dat ontheffingen alleen zien op een individuele, lokale situatie, betekent ook dat ze niet voor een hele branche kunnen gelden. De regionale besmettingssituatie is niet op zichzelf al een bijzondere situa- tie, aangezien regionale differentiatie van coronamaatregelen al in de ministeriële regeling vastge- legd wordt. De burgemeester heeft bij het oordeel of er sprake is van een bijzondere situatie beoor- delingsruimte; het gaat erom dat hij in redelijkheid tot zijn afweging moet kunnen komen. Als mogelijke voorbeelden van bijzondere omstandigheden zijn genoemd een bijzondere uitvaart22 of een verjaardagsbijeenkomst voor een terminaal zieke.23 2. De burgemeester heeft de GGD om advies gevraagd (artikel 58e, derde lid, van de Wpg) Voordat de burgemeester kan overgaan tot het nemen van een beslissing over de ontheffing, moet de burgemeester advies vragen aan de GGD.

Aspecten die in het advies aan de orde zouden kunnen komen, zijn bijvoorbeeld of er (grote) risico’s voor besmettingen ten aanzien van het evenement waar het om gaat. Wat is de situatie met betrek- king tot de besmettingen in de op het evenement te verwachten groep en op de aangewezen loca- tie? Wat is de plaatselijke gezondheidssituatie? Het gaat om een advies dat de burgemeester zwaar laat meewegen bij het nemen van de uiteinde- lijke beslissing. Denk dus ook aan de vergewisplicht voor de burgemeester, om te bekijken of de conclusie van de GGD logischerwijs volgt uit gemotiveerde overwegingen van de GGD en het advies zorgvuldig tot stand is gekomen. Het ligt voor de hand dat bij een negatief advies van de GGD geen ontheffing wordt verleend, of dat de burgemeester dan door middel van voorschriften of beperkingen de risico’s voor de bestrij- ding van de epidemie afdoende kan wegnemen. In dat laatste geval is het aan te raden om de voor- schriften of beperkingen weer aan de GGD voor te leggen en te vragen of de voorschriften of beperkingen voldoende zijn voor een positief advies. 20 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 17. 21 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, 3 (MvT T wm covid-19), p. 25. 22 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 112-113. 23 Kamerstukken II 2020/21, 35 526, 23, p. 167.