15.1 Informatienota 2019 - 2 - bijlage Financiele scan gemeente Steenwijkerland.pdf

Tabel 1.8.1 Weerstandsratio vanaf 2013 In bovenstaande tabel zijn de weerstandsratio’s voor de jaren 2013 t/m 2018 (begroot) opgenomen. De weerstandsratio bevindt zich in alle jaren boven het minimum van 1. Met ingang van 2016 betrekt de gemeente naast de reserve vaste buffer ook de onbenutte belastingcapaciteit bij de weerstandscapaciteit. Het grootste deel van de geïnventariseerde risico’s heeft, indien deze zich voordoen, ook een rechtstreeks nadelig effect op het begrotingssaldo. Op dat moment kan het inzetten van de onbenutte belastingcapaciteit, door het verhogen van de OZB, of kostendekkend maken van de afvalstoffenheffing en/of rioolheffing noodzakelijk zijn. De gemeente houdt geen rekening met stille reserves en heeft deze ook niet geïnventariseerd. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die direct verkoopbaar is indien men dat zou willen. Een stille reserve kan overigens alleen maar deel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit als het betreffende activum snel te verkopen is, of dat besluit al expliciet is genomen. Het door de gemeente in de begroting 2018 berekende bedrag aan risico’s ad € 5,4 miljoen (€ 2,5 algemene dienst en € 2,9 miljoen grondexploitatie) komt neer op een bedrag van € 124 per inwoner. Het gemiddelde bedrag aan risico’s is in de selectiegroep € 11,1 miljoen ofwel € 255 per inwoner.

Het hogere gemiddelde bij de selectiegroep wordt vooral bepaald door de gemeente Noordoostpolder, die een relatief hoog bedrag aan risico’s heeft berekend. Vooral op het gebied van garantstellingen (geldleningen) en sociaal domein. Conclusies - De weerstandsratio is in de begroting 2018 niet berekend, maar komt uit op 2,8 (zie tabel 1.8.1) en is daarmee ruim voldoende te noemen. - Gelet op de berekende omvang van de risico’s is er binnen de algemene reserve vaste buffer nog ruimte om deze voor andere doelen in te zetten. - De gemeente betrekt de stille reserves niet bij de berekening van de weerstandscapaciteit. - In de jaarstukken zijn in de paragraaf weerstandsvermogen de risico’s niet gekwantificeerd. Hierdoor wordt niet inzichtelijk gemaakt wat de benodigde weerstandscapaciteit zou moeten zijn om de risico’s af te dekken. - De gemeente gebruikt twee methoden voor het vaststellen van de gewenste hoogte van de algemene reserve vaste buffer: de gekwantificeerde en gewogen risico’s en een norm op basis van een percentage van de algemene uitkering en OZB opbrengst. Aanbevelingen: - Omdat de algemene reserve grondbedrijf met ingang van 2018 onderdeel uitmaakt van de algemene reserve vaste buffer is het aan te bevelen om de risico’s grondbedrijf op te nemen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

- Stel een norm voor de minimaal gewenste (ondergrens) weerstandsratio vast. - Kies één methode (norm) voor het bepalen van de noodzakelijke hoogte van de algemene reserve vaste buffer, waarbij er een directe relatie is met de hoogte van de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s. (bedragen x 1 miljoen) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Algemene reserve vaste buffer 4,9€ 5,0€ 7,5€ 7,5€ 7,5€ 11,1€ Onbenutte belastingcapaciteit 3,5€ 3,9€ 4,2€ Weerstandscapaciteit (A) 4,9€ 5,0€ 7,5€ 10,9€ 11,4€ 15,3€ Risicobedrag (na weging) (B) 2,9€ 3,4€ 3,3€ 3,7€ 2,9€ 5,4€ Weerstandsratio (A/B) 1,7 1,5 2,3 3,0 3,9 2,8 Begroting 43 1.9 Onderhoud kapitaalgoederen Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen. Kapitaalgoederen zijn ook nodig om de programmadoelen van de gemeente te realiseren. Om bijvoorbeeld economische ontwikkeling te stimuleren is een goede bereikbaarheid van belang, om onderwijs te geven zijn schoolgebouwen nodig, straatlantaarns en de inrichting van groen leveren een bijdrage aan de sociale veiligheid. De riolering draagt bij aan de gemeentelijke milieudoelstellingen. Kapitaalgoederen leggen blijvend beslag op de gemeentelijke begroting.

Niet alleen is geld nodig voor de aanschaf of aanleg, maar ook voor de jaarlijkse kosten van onderhoud. Deze kosten moeten passen binnen de begroting van de gemeente. Een zo volledig mogelijk overzicht en onderbouwing van deze kosten zijn daarom belangrijk voor een goed inzicht in de financiële positie. Bezuinigingen op onderhoud kunnen er toe leiden dat de gemeente uiteindelijk duurder uit is. Uitstel van noodzakelijk onderhoud schuift kosten naar de toekomst of leidt tot kapitaalvernietiging. Achterstallig onderhoud zou ook kunnen leiden tot aansprakelijkstelling. De raad is autonoom om het kwaliteitsniveau vast te stellen. Kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties moeten echter worden voorkomen. Het vast te stellen kwaliteitsniveau mag daarom niet onvoldoende zijn. De te maken beleidskeuzes kunnen per voorziening of gebied verschillen, bijvoorbeeld door voor de wegen in het centrum van de gemeente een hoger kwaliteitsniveau en voor de wegen in het buitengebied een lager kwaliteitsniveau vast te stellen. Verschillende keuzes resulteren in verschillende kosten voor beheer. De raad kan kiezen uit kwaliteitsniveaus bij onderhoud, elk met een eigen kostenplaatje. Bij kapitaalgoederen wordt onderscheid gemaakt in dagelijks (klein) onderhoud en in groot onderhoud.

Bij klein onderhoud gaat het om dagelijkse reparaties die noodzakelijk zijn om het object in goede werkende en veilige staat te houden tegen een van te voren vastgesteld kwaliteitsniveau. Groot onderhoud is in de regel gepland onderhoud van veelal ingrijpende aard als gevolg van slijtage, dat op een substantieel deel van het object wordt uitgevoerd en na een langere periode van gebruik moet worden verricht. Klein en groot onderhoud houden of brengen een object in goede, oorspronkelijke staat en is dus niet van invloed op de bepaalde gebruiksduur (afschrijvingstermijn) van het object en mag daarom niet worden geactiveerd. Als er echter sprake is van renovatie, waarbij het object niet in dezelfde staat blijft en er sprake is van grote kwaliteitstoename moeten de kosten wel worden geactiveerd en over meerdere jaren worden uitgesmeerd. Uiteraard moeten de financiële gevolgen van het onderhoud van de kapitaalgoederen volledig in de begroting zijn opgenomen. Om dat te bewerkstelligen is nodig dat:  Alle kapitaalgoederen in beeld zijn (ook de kapitaalgoederen die al zijn afgeschreven en daardoor niet in de administratie zijn terug te vinden, maar nog wel bestaan).  De huidige en gewenste staat van onderhoud is vastgesteld (zodat het eventueel extra benodigde budget kan worden bepaald).  De kwaliteit en kosten van kapitaalgoederen systematisch met elkaar in verband worden gebracht.

 De financiële gevolgen zijn vertaald in de begrotingen door middel van het beschikbaar stellen van voldoende budgetten. De gemeente maakt gebruik van een beheerpakket dat aan de hand van inventarisaties en inspecties in het veld, up-to-date wordt gehouden. Vervolgens moet eenduidig bekend zijn wat het gewenste kwaliteitsniveau is. Dit is vastgelegd in de Integrale Visie Openbare Ruimte (IVOR), die in 2007 door de gemeenteraad is vastgesteld en in beleidsdocumenten per onderdeel beschikbaar zijn. Voor het onderhoud van de kapitaalgoederen in de openbare ruimte wordt gebruik gemaakt van speciale computerprogramma's. De afgelopen jaren is gewerkt aan het op orde brengen van deze programma’s en is het gehele areaal ingevoerd. Door middel van inspecties wordt de staat van onderhoud bepaald. 44 Het risico van schade als gevolg van achterstallig onderhoud is afhankelijk van de gekozen frequentie van inspecteren. Op basis van deze gegevens wordt de besteding van het jaarlijkse onderhoudsbudget bepaald. Met het actualiseren van de beleidsplannen voor wegen, fietspaden, openbare verlichting en oeververbindingen heeft de gemeente een belangrijke slag gemaakt in het inzichtelijk maken van de onderhoudstoestand van deze kapitaalgoederen. Op basis hiervan kan planmatiger worden gewerkt.

In geval van achterstallig onderhoud, waarbij sprake is van kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties, wordt er op basis van artikel 44 lid 1a BBV een voorziening gevormd. Wanneer een gemeente over onvoldoende middelen beschikt om een voorziening te vormen, moet het achterstallig onderhoud, daadwerkelijk en financieel, binnen een termijn van maximaal vier jaar worden ingelopen. Bij openbare verlichting en oeverconstructies is sprake van achterstallig onderhoud. Het achterstallig onderhoud bij openbare verlichting wordt in 2018 en 2019 weggewerkt. Ook voor het wegwerken van het achterstallig onderhoud bij de oeverconstructies is de komende jaren (tot en met 2021) extra budget in de begroting opgenomen. In de risicoparagraaf is rekening gehouden met een bedrag van € 250.000 aan risico’s uit achterstallig onderhoud openbare ruimte. De gemeente schat de kans dat dit risico zich voordoet overigens laag in. De gemeente komt tot deze lage risicokans, doordat de kapitaalgoederen voortaan meer planmatig worden beheerd en er de komende jaren fors wordt geïnvesteerd. Lasten van groot onderhoud kunnen in het jaar van ontstaan ten laste van een vooraf gevormde voorziening worden gebracht. Een dergelijke voorziening wordt door de raad gevormd om de lasten groot onderhoud over meerdere begrotingsjaren te egaliseren. Voorwaarde is wel dat er een beheerplan is.

De gemeente kan onderhoudslasten ook “egaliseren” door middel van een bestemmingsreserve. Het BBV biedt echter alleen de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel te egaliseren via een voorziening (artikel 44 lid 1c BBV ). Het BBV biedt niet de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel via een bestemmingsreserve te egaliseren. Kort gezegd komt dit er op neer dat mutaties ten gunste van onderhoudsvoorzieningen als structureel worden aangemerkt en mutaties in bestemmingsreserves onderhoud als incidenteel. In het kader van de eis van het realiseren van structureel begrotingsevenwicht is het van belang dit aspect mee te wegen. Overigens heeft de gemeente Steenwijkerland geen bestemmingsreserves met als doel onderhoud van kapitaalgoederen. De gemeente Steenwijkerland werkt niet voor alle kapitaalgoederen met onderhoudsvoorzieningen. Bij openbare verlichting, Water en Civiele kunstwerken en bij openbaar groen zijn er geen onderhoudsvoorzieningen. Bij gebouwen is er alleen voor het maatschappelijk vastgoed een onderhoudsvoorziening. Voor deze kapitaalgoederen spaart de gemeente dus niet voor het opvangen van pieken in de onderhoudslasten. De gemeente geeft aan dat de onderhoudsbudgetten voor deze kapitaalgoederen als volgt in de begroting worden geborgd. - Voor openbare verlichting is er een vervangingsplan (masterplan).

Het groot onderhoud zit in het jaarlijks onderhoudsbudget wat bestaat uit klein onderhoud, groot onderhoud (remplace en stortingsmeldingen). - Voor civiele kunstwerken geldt, dat het reguliere budget zowel groot onderhoud als klein onderhoud bevat. Daarnaast is er een vervangingsplan voor bruggen vastgesteld waar geld voor beschikbaar is. - Voor groen wordt er, als er sprake is van grootschalige renovaties, een claim ingediend voor de begroting. - Voor gebouwen geldt dat klein onderhoud, dakvervanging en kleine renovaties worden opgevangen binnen de voorziening. Als er sprake is van grote renovaties worden die meestal niet ingegeven door technische oorzaken, maar door veranderende functionele eisen. Dan wordt een claim ingediend voor de begroting. De gehanteerde methodiek heeft echter wel tot gevolg, dat de focus op het vaststellen van de toereikendheid van de onderhoudsbudgetten voor deze kapitaalgoederen op vier jaar ligt (de reikwijdte van de meerjarenbegroting). Dit heeft als nadeel dat er jaarlijks grote fluctuaties kunnen plaatsvinden in de jaren na de reikwijdte van de meerjarenbegroting. Bij het gebruik van een onderhoudsvoorziening wordt er voorafgaand aan de onderhoudsactiviteiten een voorziening gevormd.

Deze voorziening wordt systematisch 45 gedoteerd met zodanige bedragen, dat deze over de gehele looptijd van het onderhoudsplan voldoende is voor het bekostigen van de uitvoering van het onderhoud. Door het onderhoudsplan periodiek te herzien kan worden vastgesteld of de voorziening nog toereikend is en/of de onderhoudssystematiek aanpassing behoeft. De gemeente geeft aan dat de ramingen van de onderhoudsbudgetten ten opzichte van de budgetten die benodigd zijn vanuit de beheersplannen, reëel zijn. Uit de P&C documenten (bijvoorbeeld perspectiefnota 2018-2021) en de notitie “voorgestelde scenario’s kwaliteit – financiën in relatie met de perspectiefnota blijkt, dat de in 2017 (raadsvergadering van 2 mei 2017) vastgestelde beleidsplannen Wegen, Verkeer, Oeververbindingen en Openbare verlichting om investeringen en/of extra exploitatiekosten vragen. Daarom heeft de raad gevraagd om scenario’s uit te werken op basis van kwaliteit, te weten basis, beperkt basis en laag. Ten aanzien van het onderhoud van wegen is gekozen voor het scenario basis. Het werd niet verantwoord geacht te kiezen voor een lager onderhoudsniveau. Ten aanzien van het versterken van bermen is gekozen voor het scenario beperkt basis. Bij het niveau basis ging het over verbreding en/of versteviging langs 54 km van ernstige beschadigde plattelandswegen en bermen.

Bij het niveau beperkt basis gaat het over 10 km minder wat wordt verbreed/verstevigd. Dit wordt in dit scenario aangevuld met grond. Prioriteitsstelling is afhankelijk van de drukte van de weg en de hoeveelheid landbouwverkeer. Bij het beleidsplan Verkeer geldt voor een aantal van de fietspaden, dat deze niet meer up to date zijn. Verbreding van deze fietspaden is gewenst omdat de smalle fietspaden de hoeveelheid fietsers niet meer optimaal kunnen verwerken. Bij het niveau basis gaat het over verbreding van de fietspaden conform het beleidsplan verkeer onafhankelijk van bijdragen van derden. Bij het niveau beperkt basis waar voor gekozen is wordt alleen gewerkt aan fietspaden waarvoor minimaal 50% externe financiering kan worden gevonden. Voor wat betreft het onderhoud van de oeververbindingen bestaat het scenario basis er uit dat er geen sprake is van veiligheidsrisico’s en geen kans op verloedering of kapitaalvernietiging. Het onderhoud voldoet technisch ten aanzien van een veilig gebruik. Er is echter gekozen voor het scenario beperkt basis waarbij er wordt geaccepteerd dat er incidenteel lage kwaliteit wordt gerealiseerd met name in het buitengebied. Wel is er sprake van een te behalen basis kwaliteit rondom hotspots en woongebieden. Voor de openbare verlichting is een vervangingsplan vastgesteld voor de vervanging van de masten en armaturen in Steenwijkerland.

De vervanging hiervan moet ook leiden tot lagere onderhouds- en energielasten. In het scenario basis wordt uitgegaan van vervanging van armaturen ouder dan 25 jaar en masten ouder dan 50 jaar. Er is gekozen voor het scenario beperkt basis wat betekent dat er enige achterstand in de vervanging wordt geaccepteerd. In de periode 2018 en 2019 is niet gekort omdat hier de oudste onderdelen met de grotere risico’s (achterstand) wordt vervangen. De geplande vervanging wordt over een langere periode uitgesmeerd (3 jaar). Dit betekent ook dat de besparing op onderhoud en elektriciteit lager uitvalt. Ten aanzien van baggeren geldt dat er in het verleden is berekend dat er ruim € 1 miljoen per jaar voor een periode van 15 jaar benodigd is om de waterwegen goed te kunnen baggeren. Ten tijde van het Gemeentelijk Rioleringsplan is besloten dat de helft hiervan binnen de gemeentelijke begroting wordt opgenomen. Aangezien er meer partners verantwoordelijk zijn voor het baggeren (waterschap en provincie) wordt er op ingezet dat door middel van slim samen te werken dat uiteindelijk de gehele baggeropgaven kan worden gerealiseerd. Mocht dit niet mogelijk zijn, dan betekent dit dat er vertraging gaat optreden in de realisatie van de baggeropgave.

Conclusie van bovenstaande is dat de gemeente de lasten uit het onderhoudsplan wel volledig raamt in de begroting (met uitzondering van die van waterwegen en beschoeiingen). Hiervoor was het wel nodig om keuzes te maken in de norm voor het onderhoudsniveau. Een onderdeel van de keuze voor het onderhoudsniveau van oeververbindingen is het verlengen van afschrijvingstermijnen van vervangingsinvesteringen van 40 jaar naar 50 jaar (blz. 27 PPN 2018-2021). De gemeente heeft daarbij aangegeven dat dit een risico kan 46 vormen in relatie tot de technische afschrijving. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de gemeente Steenwijkerland is uitgebreid van opzet. De gemeente geeft voor alle kapitaalgoederen de omvang van het areaal, de beleidskaders, de uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties en de vertaling daarvan in de begroting weer. De informatiewaarde van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen zou nog wel op de volgende punten kunnen worden verbeterd: - Per kapitaalgoed wordt aangegeven wat de uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties zijn en hoe dit is vertaald in de begroting. Dit vindt echter niet eenduidig plaats waardoor het lastig is om beiden met elkaar te vergelijken. Zo wordt bijvoorbeeld bij wegen (begroting 2018 blz.

92) aangegeven dat voor het cyclische onderhoud in de periode 2018 t/m 2026 een totaal bedrag van circa € 13,8 miljoen benodigd is. Bij de toelichting op de vertaling naar de begroting 2018-2021 wordt niet duidelijk of het deel daarvan dat voor de periode 2018-2021 nodig is ook volledig is geraamd. De informatiewaarde van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen kan toenemen als niet alleen wordt aangegeven welk bedrag voor onderhoud benodigd is (conform het onderhoudsplan), maar ook wordt aangegeven wat daarvan in deze meerjarenbegroting nodig is en of dat ook geraamd is. Het genoemde bedrag is per jaarschijf wel terug te vinden in het onderhoudsplan, maar dat neem je er waarschijnlijk niet bij als je de begroting leest. In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen zou de link tussen wat benodigd is en wat geraamd is duidelijker naar voren kunnen komen (bijvoorbeeld door een tabel met jaarbedragen op te nemen). - Naast het noemen van het jaar waarin een beheerplan is vastgesteld ook het jaar noemen waarin actualisatie van het beheerplan aan de orde is. - Bij de financiële consequenties gaat het enerzijds om exploitatiebudgetten en anderzijds om investeringen. De investeringen worden in één totaalbedrag voor de begrotingsperiode genoemd. Hoewel de investeringen zijn terug te vinden in de bijlage vervangings- investeringen (begroting 2018 blz.

119) zou de informatiewaarde van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen toenemen als zowel de exploitatielasten als de investeringen per begrotingsjaar inzichtelijk worden gemaakt. In bijlage 8 is een handreiking opgenomen voor het verbeteren van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, die is gepresenteerd op de regiodagen financiën 2015 van de VNG. Daarin staan suggesties voor verbeteringen en voorbeelden hoe de financiële en inhoudelijke informatie kan worden gepresenteerd. In tabel 1.9.1 is een overzicht van de beheerplannen, onderhoudsniveaus, realiteit ramingen, eventueel achterstallig onderhoud en aanwezigheid van reserves of onderhoudsvoorzieningen opgenomen. 47 Tabel 1.9.1 Overzicht beheerplannen Steenwijkerland Plan aanwezig? Onderhouds- niveau? Ramingen reëel? Achterstallig onderhoud? Onder- houds- voorzie- ning? Onder- houds- reserve? Wegen Beleidsplan ‘Overwegen’ en beleidsplan Verkeer (2017) Basis (risicoprofiel ‘laag’) Ja Nee Ja Nee Openbare Verlichting Beleidsplan ‘openbaar Licht’ (2017) Beperkt basis Ja Ja, wordt in 2018 en 2019 weggewerkt Nee Nee Water en Civiele kunst- werken Diverse beleidsnota’s en plannen (2016- 2017) Beperkt basis (risicogestuurd planmatig beheer) Ja Ten aanzien van oeverconstructies geldt dat er sprake is van achterstanden. Hiervoor is echter geld beschikbaar om dit de komende jaren weg te werken.

Nee Nee Openbaar groen Integrale Visie Openbare Ruimte, Beleidsnota Groen (2007), MJP Groen (2011), Landschaps- ontwikkelingsplan (2005) en kwaliteitshandboek onderhoud openbare ruimte. Basis Ja Nee Nee Nee Speel- voorzieningen Speelplekkenbeleid (2009) en Meerjarenplan Spelen (2014) Basis Ja Nee Ja Nee Riolering Watertakenplan Fluvius 2016-2021 Basis Ja Nee Ja Nee Diverse Gebouwen Meerjarenplan maatschappelijk vastgoed (op basis van onderhoudsplannen die door de gemeente zijn opgesteld). Basis Ja Nee Ja, alleen voor maat- schappelijk vastgoed. Nee Conclusies - Er is sprake van actuele beheerplannen, hoewel het meerjarenplan groen wel al uit 2011 dateert. - Niet voor alle kapitaalgoederen zijn onderhoudsvoorzieningen (of reserves) gevormd. Dat betekent dat bij die kapitaalgoederen beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie. - Voor de beschikbare budgetten ligt de focus op de komende vier jaar, wat beperkt is als het gaat om instandhouding van kapitaalgoederen. - Voor zover sprake is van achterstallig onderhoud, zijn er budgetten beschikbaar om dit de komende jaren weg te werken. - De gemeente raamt de lasten uit het onderhoudsplan wel volledig in de begroting, maar heeft dit kunnen realiseren door keuzes te maken in de norm voor het onderhoudsniveau.

48 - De paragraaf kapitaalgoederen is uitgebreid van opzet, maar op enkele punten kan de informatiewaarde nog worden vergroot, zoals vergroten eenduidigheid bij aangegeven wat de uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties zijn en hoe dit is vertaald in de begroting, het noemen van het jaar waarin actualisatie van een beheerplan aan de orde is en zowel de exploitatielasten als de investeringen per begrotingsjaar inzichtelijk maken. Aanbeveling - Vergroot de informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen verder door meer eenduidigheid bij aangegeven wat de uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties zijn en hoe dit is vertaald in de begroting, het noemen van het jaar waarin actualisatie van een beheerplan aan de orde is en zowel de exploitatielasten als de investeringen per begrotingsjaar inzichtelijk te maken. De in bijlage 8 opgenomen handreiking voor het verbeteren van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, die is gepresenteerd op de regiodagen financiën 2015 van de VNG kan daarbij behulpzaam zijn. 1.10 Onderwijshuisvesting Steenwijkerland telt 37 basisscholen, waarvan er 23 als kleine school (minder dan 100 leerlingen) worden aangemerkt. Daarnaast zijn er drie scholen voor voortgezet onderwijs, waarvan een school voor speciaal voortgezet onderwijs.

Op het gebied van onderwijshuisvesting staat de gemeente voor een grote financiële uitdaging. Enerzijds moeten de kosten van leegstand worden tegengegaan en anderzijds moet worden geïnvesteerd in nieuwbouw en renovatie. Bij het basisonderwijs is er de afgelopen jaren sprake geweest van een sterke daling van het aantal leerlingen. In de periode 2016 tot 2020 wordt een verdere daling verwacht met ruim 8% tot een aantal van circa 3.422 leerlingen8. Bij het voortgezet onderwijs daalt het aantal leerlingen tot 2030 naar verwachting met 25% (naar circa 1.800 leerlingen) welk aantal zich daarna lijkt te stabiliseren.9 Uit de Visie op onderwijshuisvesting10 komt naar voren dat de verwachting is, dat in 2020 ruim 30 procent van de onderwijspanden leeg staat, wat schoolbesturen in Steenwijkerland jaarlijks € 0,8 miljoen gaat kosten. Het gaat daarbij om normatieve leegstand, wat inhoudt dat er is meer ruimte beschikbaar is dan de ruimte waarvoor op grond van het leerlingenaantal een vergoeding wordt ontvangen. Een deel van het ruimteoverschot wordt gebruikt ten behoeve van onderwijsgerelateerde activiteiten als buitenschoolse opvang en peuterspeelzaal. Een oppervlakte van 5.000 m2 bruto vloeroppervlakte is aan te merken als echte overcapaciteit. Daarnaast heeft de gemeente te maken met relatief oude panden. 75% van de schoolgebouwen zijn ouder dan 40 jaar.

Op zich is dat niet verwonderlijk, omdat de gemeente tot en met 2017 ook uitging van een levensduur van 60 jaar en een overeenkomstige afschrijvingstermijn hanteerde. Vanaf 2018 wordt dit teruggebracht naar 40 jaar. De komende jaren worden scholen gerenoveerd of wordt nieuwbouw gepleegd. In bepaalde gevallen wordt ernaar gestreefd meerdere scholen onder één dak samen te brengen. In het Integraal huisvestingsplan onderwijs Steenwijkerland 2017 (door de raad vastgesteld in december 2017) is de opgave van de gemeente met betrekking tot onderwijshuisvesting voor de komende 15 jaar uitgebreid beschreven. Het plan is het resultaat van nauw overleg tussen schoolbesturen van het basis- en voortgezet onderwijs en de gemeente. 8 “Visie op onderwijshuisvesting” gemeente Steenwijkerland januari 2016 9 Bron: integraal huisvestingplan onderwijs Steenwijkerland 2017 10 “Visie op onderwijshuisvesting” gemeente Steenwijkerland januari 2016 49 In het plan wordt ook ingegaan op een efficiënte inzet van de huisvesting door bijvoorbeeld combinaties te maken in huisvesting van scholen, door medegebruik van de gebouwen en het terugdringen van (normatieve) leegstand. Uitgangspunt is, dat als er sprake is van nieuwbouw of renovatie, er wordt gekeken of scholen kunnen fuseren of dat meerdere scholen in één gebouw gehuisvest kunnen worden.

De bestaande leegstand als gevolg van het teruglopen van het aantal leerlingen wil de gemeente daarmee verminderen. De boekwaarde van de bestaande investeringen in onderwijshuisvesting is op 31 december 2017 circa € 28 miljoen. De gemiddelde resterende afschrijvingstermijn van deze investeringen is circa 25 jaar. De Jaarlijkse kapitaallasten bedragen circa € 1,5 miljoen waarvan circa € 1,1 miljoen afschrijvingslasten. Uit het Integraal huisvestingsplan onderwijs Steenwijkerland 2017 (IHP) komt naar voren dat in de periode 2018 tot en met 2032 sprake is van investeringen tot een bedrag van € 42,9 miljoen voor renovatie en (vervangende) nieuwbouw van scholen in het basis- en voortgezet onderwijs. Uitgangspunt is dat de schoolbesturen zelf 20% betalen (€ 8,4 miljoen) en de gemeente 80% ofwel € 34,5 miljoen. Op blz. 17 van het IHP wordt aangegeven, dat er bij de financiële dekking van het IHP vooralsnog uit wordt gegaan van een eigen bijdrage van 20% van de schoolbesturen, tenzij een schoolbestuur dit omwille van een gegronde reden niet kan waarmaken. De feitelijke bijdrage van schoolbesturen wordt per project vastgesteld. Dit hangt mede af van de financiële mogelijkheden die een schoolbestuur heeft. Uitgangspunt is dat schoolbesturen zich maximaal inspannen om de eigen bijdrage te realiseren. Op blz.

105 van het IHP wordt in het financieel overzicht/dekkingsplan echter al wel voor alle projecten rekening gehouden met een bijdrage van 20% door de schoolbesturen. Dit is dus een risico, omdat eerder in het IHP wordt gemeld dat de feitelijke bijdragen per schoolbestuur per project nog moeten worden vastgesteld. Gemeenten zijn met ingang van 2015 niet meer verantwoordelijk voor het buitenonderhoud van de basisscholen. De schoolbesturen ontvangen van het rijk gelden ter bekostiging van zowel het binnen- als het buitenonderhoud. De gemeente is verantwoordelijk voor (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding van scholen. De gemeente ontvangt alleen voor het uitvoeren van de wettelijke taak op het gebied van onderwijshuisvesting een vergoeding uit de algemene uitkering. Het renoveren van scholen, zoals opgenomen in het IHP, gaat verder dan de wettelijke taak van de gemeente en is een uitvloeisel van eigen ambitie. Anderzijds kan het toch ook uit kostenoogpunt voor de gemeente een afweging zijn om te kiezen voor renovatie. Het gaat namelijk om een levensduurverlengende activiteit, die leidt tot lagere lasten dan wanneer nieuwbouw moet worden gerealiseerd.

Een bijdrage van schoolbesturen als een aandeel in de kosten van de (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding is alleen toegestaan als het gaat om een bijdrage bovenop de normvergoeding die in de gemeentelijke huisvestingsverordening is vastgelegd. Bij nieuwbouw is het niet toegestaan dat een schoolbestuur een bijdrage levert aan de nieuwbouw van een school voor dat deel waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Het schoolbestuur mag wel boven deze normen investeren in het gebouw om bijvoorbeeld een lager energieverbruik of beter binnenklimaat te realiseren.11 In tabel 1.10.1 zijn de investeringsbedragen weergegeven zoals in het Integraal huisvestingsplan onderwijs Steenwijkerland 2017 zijn opgenomen. Tabel 1.10.1 Investeringen onderwijshuisvesting 11 Bron: POraad Bedragen x € 1 miljoen fase 1 fase 2 fase 3 fase 4 2018-2020 2021-2024 2025-2028 2029-2032 totaal Investering gemeente (80%) 9,8 4,6 9,8 10,3 34,5 Investering schoolbesturen (20%) 2,3 1,1 2,4 2,6 8,4 Investering totaal 12,1 5,7 12,2 12,9 42,9 aandeel gemeente nieuwbouw 9,8 3,1 6,2 4,8 23,9 aandeel gemeente renoveren 0,0 1,4 3,6 5,5 10,6 Totaal gemeente 9,8 4,6 9,8 10,3 34,5 50 Bij een afschrijvingsduur van 40 jaar voor nieuwbouw en 25 jaar voor renovatie bedragen de kapitaallasten voor de gemeente in 2021 circa € 0,5 miljoen (bij een rente van 2,5%), wat oploopt tot ruim € 1,7 miljoen in 2033.

Daarna dalen de kapitaallasten van de investeringen uit dit plan weer langzaam. Er is voor deze berekening veiligheidshalve uitgegaan van een rente van 2,5%. Het is namelijk aannemelijk dat het thans door de gemeente gehanteerde rentepercentage ad 1,5% in de toekomst zal stijgen (bij 1,5% zouden de kapitaallasten in 2021 circa € 0,4 miljoen zijn en in 2033 circa € 1,4 miljoen). In deze berekening is geen rekening gehouden met vrijval van kapitaallasten als gevolg van het vervreemden of slopen van bestaande huisvesting en meerkosten als gevolg van wijziging bestemmingsplannen, aankoop gronden etc. De financiële consequenties van deze investeringen zijn nog niet vertaald in de begroting en daardoor is het budget nog niet geborgd. Dit zal plaatsvinden in de Perspectiefnota 2019–2022 / begroting 2019-2022 die medio 2018 door de raad wordt vastgesteld. Gelet op de jaarlasten die uit de investeringen voortvloeien en het feit dat in de meerjarenbegroting 2018-2021 de jaarschijf 2021 nagenoeg op € 0 sluit is dit een financiële uitdaging voor de gemeente. In de gemeente Steenwijkerland is er in het verleden voor gekozen om de uit de algemene uitkering van het gemeentefonds ontvangen middelen voor onderwijshuisvesting ook daadwerkelijk hier aan te besteden (gesloten huishouding). Hiervoor is door de gemeenteraad een reserve onderwijshuisvesting in het leven geroepen.

Inkomsten die werden ontvangen via de algemene uitkering werden in deze reserve gestort. Uitgaven ten behoeve van de huisvesting kwamen ten laste van de reserve. Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft de raad besloten om de reserve onderwijshuisvesting per 1 januari 2016 op te heffen en het saldo van € 4,6 miljoen toe te voegen aan de algemene reserve vrij besteedbaar. Daarmee is ook de systematiek van de gesloten huishouding verlaten. Het belangrijkste argument van de gemeente daarvoor is, dat de aanwezigheid van een egalisatiereserve een integrale afweging van de diverse begrotingswensen in de weg staat. Voor onderwijsinvesteringen was door de aanwezigheid van de reserve immers dekking van de kosten aanwezig via de reserve. Een ander argument was dat er anders tekorten zouden ontstaan: de reserves zijn op termijn ontoereikend om alle plannen te kunnen financieren. Het gevolg is dat wensen op het gebied van onderwijshuisvesting moeten worden meegenomen in de Perspectiefnota in de vorm van een claim. De lasten moeten worden opgevangen binnen de reguliere exploitatiebegroting. Op korte termijn (2021) is voor het dekken van de kapitaallasten een structureel bedrag van circa € 0,5 miljoen nodig, wat tot en met 2033 oploopt naar circa € 1,7 miljoen.

Aan de hand van de concept staat van activa jaarrekening 2017 is berekend hoe groot de vrijval van kapitaallasten is doordat de komende jaren investeringen in onderwijshuisvesting zijn afgeschreven. Door de lange afschrijvingstermijnen van de bestaande schoolgebouwen (60 jaar) zijn de afschrijvingslasten relatief laag en daardoor ook de vrijval. Tussen 2021 en 2033 valt circa € 170.000 aan afschrijvingslasten vrij die kunnen worden ingezet ter dekking van de kapitaallasten van de nieuwe investeringen in onderwijshuisvesting. Dit is circa 10% van het bedrag dat nodig is. De gemeente zal dus op andere wijze extra ruimte in de begroting moeten creëren. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de lasten van bijvoorbeeld tijdelijke huisvesting en sloop. Ook dienen de onderhoudslasten van de (vervangende) nieuwbouw door de schoolbesturen te worden opgenomen in hun onderhoudsplannen voor gebouwen inclusief de vertaling van de financiële effecten daarvan. In het hoofdstuk over de flexibiliteit van de begroting (hoofdstuk 1.4) kwam naar voren dat de belangrijkste mogelijkheid voor de gemeente om (onvoorziene) structurele tegenvallers op te vangen, naast verdere bezuinigingen op beleidsvelden, feitelijk het verhogen van belastingen is. Vanaf 2021 is er geen sprake van structurele exploitatieruimte. De ruimte binnen de BUIG budgetten is al volledig ingezet als algemeen dekkingsmiddel.

Een te dekken jaarbedrag van € 0,5 miljoen zou een verhoging van de OZB betekenen met circa 7%, bij € 1,7 miljoen is dit circa 24%. 51 Uit hoofdstuk 3 komt naar voren, dat de gemeente op het cluster educatie (waar ook onderwijs onder valt) circa € 0,9 miljoen lagere lasten heeft dan het gemeentefonds veronderstelt. Dit duidt er op, dat de gemeente momenteel relatief lage lasten op dit cluster raamt. Dit wil echter niet zeggen dat de uit de voorgenomen investeringen in onderwijshuisvesting gemoeide structurele (kapitaal)lasten daaruit gedekt kunnen worden. Immers de ruimte binnen dit cluster is geen begrotingsruimte. De gemeente heeft deze ruimte al ingezet voor het dekken van lasten van andere beleidsdoelen. Dit is overigens volkomen legitiem: de gemeente is vrij zijn eigen beleid te bepalen. Het gemeentefonds is ondanks de indeling in clusters vrij te besteden door de gemeente. Enige belangrijke randvoorwaarde is dat de begroting jaarlijks structureel sluitend is en dus geen tekorten vertoont. De raad heeft besloten om de bestemmingsreserve huisvesting onderwijs op te heffen, met als belangrijkste principiële reden om de financiële beslissingen over de huisvesting van onderwijs te betrekken bij de integrale afweging van het totale beleid van de gemeente.

Indien de gemeente echter, om welke reden dan ook, er niet in slaagt om de benodigde structurele ruimte voor de noodzakelijk geachte (vervangende) nieuwbouw, uitbreiding en renovatie binnen de exploitatiebegroting te vinden, zou de inzet van de reserves desondanks weer kunnen worden overwogen. Dat zou dan volgens de geldende regelgeving alleen kunnen via een bestemmingreserve kapitaallasten. Nadeel is overigens wel, dat een relatief groot bedrag in een reserve moet worden gespaard om een in verhouding daarmee relatief klein bedrag in de exploitatiebegroting te dekken. Bij een investering in nieuwbouw van bijvoorbeeld € 10 miljoen wordt een reserve gevormd van € 10 miljoen waaruit jaarlijks € 0,25 miljoen aan afschrijvingslasten in de exploitatiebegroting worden gedekt (dit staat gelijk aan een verhoging van de OZB met circa 3,5%). Het dekken van kapitaallasten door het instellen van een dekkingsreserve heeft daarom niet de voorkeur. Een andere en meer aan te raden mogelijkheid is om een “ingroeipad” te kiezen voor de benodigde dekking van de kapitaallasten. Bijvoorbeeld door jaarlijks ruimte in de begroting te creëren door bijvoorbeeld € 0,1 miljoen (jaarlijks toenemend met € 0,1 miljoen) ten laste van de exploitatiebegroting toe te voegen aan een bestemmingsreserve.

Op die wijze wordt een toenemend bedrag aan ruimte in de begroting gecreëerd voor het dekken van de kapitaallasten. De in de bestemmingsreserve aanwezige gelden kunnen worden gebruikt om incidentele lasten verband houdende met de investeringen, zoals afboeken van nog resterende boekwaarden, te dekken. Voor de investeringen in de periode 2018 tot en met 2020 ontbreekt tijd voor een ingroeipad. Dekking van de kapitaallasten moet op korte termijn worden geregeld. Conclusies - De uitwerking van het Integraal huisvestingsplan onderwijs heeft een grote impact op de financiële positie van de gemeente. - De financiële consequenties van het Integraal huisvestingsplan onderwijs zijn nog niet vertaald in de begroting. Dit zal plaatsvinden in de Perspectiefnota 2019 – 2022 / Begroting 2019-2022. - Uit het IHP komt naar voren, dat het nog niet zeker is of de schoolbesturen in staat zullen zijn de bijdrage te betalen waarmee in de financiële paragraaf van het IHP rekening is gehouden. - De gemeente doet meer dan wettelijk zou moeten, wat leidt tot meerkosten die niet uit de normvergoeding worden vergoed. - De belangrijkste mogelijkheid voor de gemeente om op korte termijn (onvoorziene) structurele tegenvallers op te vangen is, naast verdere bezuinigingen op beleidsvelden, feitelijk het verhogen van belastingen.

- De gemeente heeft de mogelijkheid om een deel van de jaarlasten te dekken door middel van een dekkingsreserve. Nadeel hiervan is dat een relatief hoog bedrag nodig is om relatief lage jaarlasten te dekken. Het dekken van kapitaallasten door het instellen van een dekkingsreserve heeft daarom niet de voorkeur. - Een andere mogelijkheid is om een “ingroeipad” te kiezen voor de benodigde dekking van de kapitaallasten. Bijvoorbeeld door jaarlijks ruimte in de begroting te creëren door bijvoorbeeld € 0,1 miljoen (jaarlijks toenemend met € 0,1 miljoen) ten laste van de exploitatiebegroting toe te voegen aan een bestemmingsreserve. - Omdat sinds 2015 de schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor zowel het binnen- als het buitenonderhoud van de onderwijsgebouwen dienen de schoolbesturen de 52 onderhoudslasten van de nieuwe panden op te nemen in de onderhoudsplannen en te borgen in hun begroting. Aanbevelingen - Neem de investeringen en de daaruit voortvloeiende lasten voor (vervangende) nieuwbouw en renovatie van onderwijshuisvesting in de meerjarenbegroting op. - Raam ook de bijkomende kosten zoals sloop en afwaardering bestaande gebouwen, sanering, tijdelijke huisvesting.

1.11 Sociaal Domein Binnen het sociaal domein hebben gemeenten per 1 januari 2015 taken en verantwoordelijkheden gekregen in de zorg en ondersteuning aan hun inwoners en op het gebied van zorg, participatie en zelfredzaamheid, werk en jeugdhulp. Deze taken zijn vastgelegd in drie wetten: Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015), Participatiewet en Jeugdwet. Het Rijk heeft de nieuwe taken overgeheveld met kortingen op de macrobudgetten. De verdeling was gebaseerd op het zorggebruik in 2012 of 2013. Vanaf 2016 wordt dit gedaan aan de hand van een objectieve verdeling, die stapsgewijs wordt ingevoerd. Dit betekent dat de budgetten op grond van objectief meetbare indicatoren worden verdeeld over de gemeenten. Dit pakt voor de gemeente Steenwijkerland nadelig uit. Omdat gemeenten nog geen ervaringscijfers hadden met betrekking tot de werkelijke uitgaven, gaan veel (zo niet alle) gemeenten in beginsel uit van budgettaire neutraliteit voor de nieuwe taken die naar de gemeenten zijn gekomen. Zo ook Steenwijkerland. De gemeente heeft de plannen met betrekking tot het uitvoeren van de taken op het gebied van het sociaal domein beschreven in het “beleidsplan sociaal domein 2017-2020”. Daarin geeft de gemeente aan, dat de gemeentelijke ambitie in het sociaal domein is dat alle inwoners van Steenwijkerland kunnen meedoen aan het sociale, maatschappelijke en economisch verkeer.

In het beleidsplan is het beleid helder weergegeven en zijn drie financiële scenario’s doorgerekend. In dit hoofdstuk van de financiële scan wordt niet ingegaan op het beleid van de gemeente met betrekking tot het sociaal domein. Ingezoomd wordt op de financiën die met het uitvoeren van de taken zijn gemoeid. Voor alle duidelijkheid: het sociaal domein omvat meer dan de per 2015 overgedragen taken op het gebied van Wmo, Participatie en Jeugd. De gemeente schaart hier bijvoorbeeld ook welzijn, gezondheidszorg, onderwijs, sport en cultuur onder. De gemeente bekostigt deze taken uit andere budgetten (vooral de algemene uitkering) dan de integratie-uitkering sociaal domein. Als het Rijk spreekt over sociaal domein worden vooral de overgehevelde taken bedoeld en de taken met betrekking tot de inkomensregelingen (zoals bijstand). Met sociaal domein wordt in dit hoofdstuk bedoeld de door het Rijk overgedragen taken op het gebied van Wmo, Participatie en Jeugd. De afgelopen jaren waren in Steenwijkerland de uitgaven op het sociaal domein lager dan de raming. Omdat de raming budgettair neutraal in de begroting wordt opgenomen (geraamde lasten zijn gelijk aan de van het rijk te ontvangen gelden) betekent dit dat de gemeente dus minder uitgeeft dan het van het rijk voor deze taken ontvangt. In 2015 ging het om een bedrag van € 4,4 miljoen en in 2016 € 4,2 miljoen.

In 2017 is dit gedaald naar € 0,1 miljoen. Van de batige saldi is € 1,6 miljoen (vanuit jaarresultaat 2015) toegevoegd aan de bestemmingsreserve opvangen effecten decentralisaties (3D’s). De overige batige saldi zijn in de jaarrekening 2015 en 2016 toegevoegd aan de algemene reserve vrij besteedbaar. Het doel van de bestemmingsreserve opvangen effecten decentralisaties (3D’s) is het snel kunnen opvangen van ‘tegenvallers’ binnen het Sociaal Domein en zo toch op een goede wijze de 3D taken uit te kunnen voeren. De zgn. “zachte landing”. De reserve wordt vooral gebruikt voor het opvangen van frictiekosten n.a.v. de overheveling van de taken naar de gemeente en de uitvoering daarvan (namens de gemeente door de Intergemeentelijke Sociale Dienst Steenwijkerland en Westerveld). 53 Bij de vaststelling van de nota reserves en voorzieningen 2017 heeft de raad besloten de naam van deze bestemmingsreserves te wijzigen in “reserve opvangen tekorten Sociaal Domein”. Het doel is niet gewijzigd. Er is een maximum plafond van € 3 miljoen voor deze reserve vastgesteld. Voor de komende jaren verwacht de gemeente tekorten binnen het sociaal domein, ook als de vraag naar de voorzieningen constant blijft (0% groei: gering tekort van circa € 0,3 miljoen).12 Bij groei van de vraag nemen de tekorten toe.

Bij een groei van 2% WMO en 0% Jeugd verwacht de gemeente dat de tekorten op het sociaal domein oplopen tot € 1,2 miljoen in 2020. Bij een groei van 5% WMO en 0% Jeugd tot € 2,7 miljoen in 2020. In de meerjarenbegroting 2018-2021 houdt de gemeente nog geen rekening met deze scenario’s. Daarin zijn de lasten en baten nog budgettair neutraal geraamd, omdat de gemeente aanpassing van de ramingen te prematuur vindt. Tabel 1.11.1 Ontwikkeling integratie-uitkering sociaal domein De integratie-uitkering daalt vanaf 2018 met circa € 1,1 miljoen wat vooral wordt veroorzaakt door een lagere uitkering Wsw. Deze neemt in deze periode met bijna € 1,3 miljoen af. Dit moet bereikt worden door een afname in het aantal Wsw-ers. De overige budgetten blijven redelijk stabiel. Ten opzichte van 2015 is er in totaliteit wel sprake van een forse daling (€ 4,2 miljoen). Conform het Regeerakkoord wordt met ingang van 2019 het integreerbare deel van de integratie-uitkering Sociaal domein overgeheveld naar de algemene uitkering van het gemeentefonds. Per 2019 gaan de volgende onderdelen over: - Wmo 2015, met uitzondering van Beschermd wonen; - Jeugdhulp, met uitzondering van Voogdij/18+; - Participatie, onderdeel Re-integratie klassiek. Hiernaast worden de middelen uit de integratie-uitkering Wmo/huishoudelijke verzorging overgeheveld naar de algemene uitkering.

Gevolg is dat er dan in mindere mate een directe relatie is te leggen tussen de rijksvergoeding en de gemeentelijke uitgaven. Het geïntegreerde gedeelte van de integratie-uitkering Sociaal domein valt vanaf 2020 onder de accresontwikkeling van de algemene uitkering. Vanaf 2020 zullen gemeenten dan ook nominale ontwikkelingen (lonen en prijzen) van het geïntegreerde deel van het sociaal domein uit het accres moeten gaan betalen. Tot en met de meerjarenbegroting 2018-2021 raamt de gemeente de lasten en baten met betrekking tot het sociaal domein budgettair neutraal. De gemeente gaat er dus van uit dat er niet meer wordt uitgegeven dan de vergoeding die van het rijk wordt ontvangen. De toezichthouder (Gedeputeerde Staten van de provincie) schrijft daarover in de begrotingscirculaire 2019 (waarin aandachtspunten zijn opgenomen met betrekking tot de 2019 en meerjarenraming 2020-2022; brief GS van 14-3-2018) het volgende. “In de begrotingen 2015 tot en met 2017 raamden gemeenten de uitvoering van de taken binnen het sociaal domein vaak budgettair neutraal. Wij zien dat steeds meer gemeenten vanaf de begroting 2018 de lasten ramen op basis van realisatie. Het is onze rol om te beoordelen of de ramingen in de (meerjaren)begroting voor het sociaal domein reëel zijn en welke risico’s u loopt.

Daarbij betrekken wij de realisatie van de jaarrekeningen 2016 en 2017, de verwachte realisatie voor het jaar 2018 en de verslagen van de accountant. Budgettair neutraal ramen kan ook voor 2019 nog steeds reëel zijn. Blijkt uit de 12 Bron: beleidsplan sociaal domein 2017-2020 Steenwijkerland blz. 38 Bedragen x € 1 miljoen Integratie-uitkering sociaal domein 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Jeugd 9,3 9,1 9,9 9,7 9,7 9,8 9,9 9,9 WMO nieuwe taken (2015) 7,9 7,5 6,5 6,2 6,1 6,1 6,2 6,1 Participatie (re-integratie) 1,3 1,3 1,4 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 Participatie (Wsw) 8,7 8,1 7,3 6,8 6,3 5,9 5,7 5,5 Totaal 27,1 26,0 25,0 24,0 23,5 23,2 23,1 22,9 Septembercirculaire 2017Werkelijk 54 (verwachte) realisatie dat de lasten hoger zijn dan het beschikbaar gestelde (rijks)budget, dan kan het uitgangspunt van budgettair neutraal ramen mogelijk niet gehandhaafd blijven. U kunt dit uitgangspunt wel handhaven, als u maatregelen neemt om de lasten te verlagen. Deze (bezuinigings)maatregelen en taakstellingen beoordelen wij net als andere maatregelen op hardheid en haalbaarheid.” Ook in andere provincies hebben de toezichthouders deze tekst in de begrotingscirculaire en/of -brief opgenomen. Dit laat zien dat een zeer groot deel van de gemeenten in de eerste jaren van uitvoering van taken binnen het sociaal domein de budgetten budgettair neutraal in de begroting opnamen.

Op zich ook wel logisch, omdat ervaringscijfers ontbraken. Met ruim drie jaar ervaringscijfers is het mogelijk de lasten zuiverder te ramen. Steeds meer gemeenten ramen vanaf 2018 op basis van realisatiecijfers. Logisch gevolg is dat de relatie lasten en integratie-uitkering daardoor gaat vervagen. Door de overheveling in 2019 van (een groot deel) van de integratie-uitkeringen met betrekking tot het sociaal domein naar de algemene uitkering zal dit verder vervagen. En zal ook het sociaal domein in grotere mate onderdeel worden van de integrale afweging bij het toedelen van de budgetten uit de gemeentebegroting. Net als bijvoorbeeld bij onderwijshuisvesting. Conclusies - De gemeente raamt, net als zeer veel andere gemeenten, de eerste jaren de lasten en baten van het sociaal domein (3D’s) budgettair neutraal. - Hoewel er de afgelopen jaren batige saldi zijn gerealiseerd op de 3D budgetten, verwacht de gemeente vanaf 2018 tekorten. De gemeente gaat uit van een scenario waarbij het tekort oploopt tot € 1,2 miljoen in 2020, wat wordt veroorzaakt door een combinatie van daling integratie-uitkering en stijging lasten WMO. - Deze tekorten zijn nog niet in de begroting 2018-2021 verwerkt. In de begroting zijn de lasten en baten nog budgettair neutraal opgenomen.

- In het “beleidsplan sociaal domein 2017-2020” heeft de gemeente op duidelijk wijze de ambitie, de doelen, de financiële kaders en de richting aangegeven om de kosten in de pas met het budget te laten lopen. - In de programmabegroting wordt uitgebreid ingegaan op het sociaal domein (informatie over de deelbudgetten nieuwe Wmo-taken, Participatie, Jeugdzorg en oude Wmo-taken en nadere onderbouwing (kaders) daarvan). In de reguliere P&C cyclus wordt vervolgens gerapporteerd over de ontwikkeling van de zorgvragen en het daaraan gerelateerde budget. Aanbevelingen - Probeer de lastenramingen voor het sociaal domein in de begroting 2019-2022 verder te verfijnen op basis van de ervaringscijfers 2015 tot en met 2017 (en eerste helft 2018) en het door de gemeente vastgestelde beleid. - Blijf, minimaal 1x per jaar of in de procedure van de budgetcyclus, monitoren of de te nemen maatregelen reëel zijn en de financiële effecten zijn zoals op voorhand in de begroting zijn opgenomen. 1.12 Overhead In het vernieuwde BBV (Staatsblad nummer 101 is het Besluit van 5 maart 2016) is als uitgangspunt voor de definitie overhead vastgelegd, dat kosten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten.

Dit betekent dat alle bedrijfskosten die direct verbonden zijn aan activiteiten/taken/producten die gericht zijn op de externe klant, in de betreffende taakvelden moeten worden geregistreerd. De overhead wordt centraal begroot en verantwoord op het overzicht overhead via taakveld 0.4 Overhead. In het BBV is één uitzondering gemaakt op het verplicht centraal begroten en verantwoorden van overhead. Dit betreft de toerekening van overhead aan grondexploitaties en te activeren investeringen. Deze uitzondering is gemaakt, omdat het niet toerekenen van overhead aan dergelijke investeringen anders zou leiden tot een begrotingstekort. De jaarlijkse overheadlasten van deze investeringen zouden dan namelijk in één keer ten laste van de exploitatie moeten worden gebracht, in plaats van deze te activeren en meerjarig af te schrijven. 55 Kort samengevat komt de wijziging van het BBV op dit onderdeel neer op de volgende uitgangspunten:  Directe kosten zoveel mogelijk direct toerekenen aan de betreffende taakvelden.  Ondersteunende taken zijn niet direct dienstbaar aan de externe klant of het externe product en behoren daarom tot de overhead.  Sturende taken vervult door hiërarchisch leidinggevenden behoren tot de overhead. De bijbehorende loonkosten behoren ondeelbaar tot de overhead.

De gewijzigde verwerking van overhead in begroting en jaarrekening geldt met ingang van de begroting 2017. Vanaf dat jaar moeten gemeenten ook de verplichte beleidsindicator “overhead als % van de totale lasten” (exclusief toevoegingen aan reserve) in de begroting en jaarrekening opnemen. Er zijn diverse andere mogelijkheden om de overhead aan te relateren, bijvoorbeeld een percentage van het totaal aantal fte’s. Door de korte tijd dat ervaring is opgedaan met het apart zichtbaar maken van de overhead, kunnen nog geen definitieve conclusies worden verbonden aan vergelijkingen van de kosten van overhead tussen gemeenten. Zo is niet zeker of alle gemeenten eenduidig met het bepalen van de overhead omgaan. Het is bekend dat gemeenten bijvoorbeeld kapitaallasten van het gemeentehuis niet eenduidig in de begroting verwerken. Sommige gemeenten dekken de lasten (deels) uit een reserve. Of een bedrag ineens (wat in het verleden nog was toegestaan en nu niet meer) of via jaarlijkse onttrekking ter dekking van kapitaallasten, waardoor ze geen (volledig) onderdeel uitmaken van de kosten van overhead. Gemeenten die ambtelijke samenwerken verwerken (overigens conform de regels) de overhead in de eigen begroting op een andere wijze, namelijk als onderdeel van de diverse taakvelden en niet apart op het taakveld overhead.

De reden is dat ingeval een organisatie diensten afneemt van een samenwerkingsverband de overhead van het samenwerkingsverband onderdeel is van het uurtarief, dat aan de gemeente wordt doorbelast. Deze lasten komen als gevolg daarvan op de diverse taakvelden en niet op het taakveld overhead. Er mag vanuit worden gegaan dat hier, door bijvoorbeeld de VNG of de commissie BBV, in de komende jaren nader onderzoek naar wordt gedaan. Om toch een indicatie te geven van de huidige stand van zaken is een vergelijking gemaakt van de kosten van overhead als percentage van de lasten (exclusief toevoegingen aan de reserves) met de gemeenten uit de selectiegroep. In de begroting 2018 bedraagt dit percentage voor Steenwijkerland 13. Het gemiddelde van de selectiegroep bedraagt ruim 11. Per inwoner bedragen de kosten van overhead van Steenwijkerland € 350. Het gemiddelde van de selectiegroep is € 269 per inwoner. De raming van overhead van gemeente Steenwijkerland is zowel als percentage van de omzet als bedrag per inwoner hoger dan het gemiddelde van de gemeenten in de selectiegroep. Aanbeveling - Blijf de ontwikkeling van de overhead ten opzichte van bijvoorbeeld regiogemeenten en eventueel landelijk beschikbaar komende cijfers volgen.

En doe, voor zover dit nog niet gebeurt en voor zover door de gemeente zelf gewenst, op termijn onderzoek naar de hoogte van de overhead in vergelijking tot andere gemeenten. 56 2 DE EIGEN INKOMSTEN VERGELEKEN 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de volgende vraag beantwoord: Doen zich tussen de gemeente Steenwijkerland en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten in 2018 en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste eigen inkomstenbronnen van de gemeente en de woonlasten in 2018. Deze worden vergeleken met de selectiegroep. Ook wordt aandacht besteed aan de heffingen in relatie tot de selectiegroep. 2.2 De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente Steenwijkerland vergeleken met de normen ingevolge artikel 12 van de Fvw Om als gemeente toegelaten te worden tot de artikel 12-procedure moet er sprake zijn van een aanmerkelijk en structureel tekort13 en dienen de eigen heffingen van de gemeente te voldoen aan het redelijk peil. Het belastingpakket bestaat uit de OZB en de riool- en afvalstoffenheffing. In het kader van het artikel 12-beleid stellen de beheerders van het gemeentefonds via de meicirculaire jaarlijks het redelijk peil vast.

In deze financiële scan is het verschil tussen de werkelijke opbrengst van de gemeente vergeleken met het redelijk peil op basis van het artikel 12-beleid. Niet omdat een artikel 12 aanvraag voor de gemeente aan de orde is. Maar wel om te berekenen wat de “onbenutte belastingcapaciteit” van de gemeente is. De omvang van de onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte tussen de feitelijke opbrengst uit het totaal van de OZB, de rioolrechten en de afvalstoffenheffing enerzijds en de opbrengst die de gemeente maximaal (o.b.v. de artikel 12 normstelling) zou moeten vragen. Voor 2018 geldt voor Steenwijkerland een percentage voor de WOZ-waarde van eigenaren van woningen van 0,1065, voor de niet-woningen gebruikers 0,1504 en voor niet-woningen eigenaren 0,1861. Voor het berekenen van de belastingcapaciteit wordt bij het onderdeel OZB een door het rijk vastgesteld “normtarief” gehanteerd. Voor 2018 bedraagt dat 0,1952. Dit is 120% van het gemiddelde WOZ tarief van alle gemeenten in Nederland. Het gemiddelde tarief OZB als percentage van de WOZ waarde bedraagt voor Steenwijkerland 0,1261 (zie D in tabel 2.2.1). 13 De term aanmerkelijk én structureel tekort heeft zowel betrekking op de hoogte van het tekort alsook op de duur. Voor wat betreft de hoogte is hiervan sprake wanneer het tekort hoger is dan 2% van de som van de algemene uitkering en de OZB-capaciteit.

Voor wat betreft de duur geldt dat het tekort tenminste voor de duur van de meerjarenraming wordt verwacht. 57 Tabel 2.2.1 Onbenutte belastingcapaciteit OZB t.o.v. “artikel 12 norm” De cijfers onder C en J zijn normaal gesproken gelijk aan elkaar. Echter onder C is de opbrengst berekend die kan worden gehaald op basis van de WOZ waarden en de tarieven die de gemeente in 2018 hanteert. Onder J is de opbrengst opgenomen die in de gemeentebegroting 2018 is geraamd. Voor de berekening van de belastingcapaciteit wordt de door de gemeente geraamde opbrengst (J) aangehouden. Uit tabel 2.2.1 komt naar voren, dat Steenwijkerland voor wat betreft de OZB in 2018 een lagere opbrengst van € 4,2 miljoen heeft ten opzichte van de artikel 12-norm van het redelijk peil. Bij het berekenen van de belastingcapaciteit wordt er in het kader van de artikel 12-norm van het redelijk peil vanuit gegaan dat het rioolrecht en de afvalstoffenheffing kostendekkend zijn. Als dat niet zo is, moet de gemeente ingeval van een artikel 12 aanvraag deze heffingen kostendekkend maken. Op de onderdelen reiniging en riolering is in Steenwijkerland op basis van de begroting 2018 geen sprake van ten minste 100% kostendekkendheid. Bij reiniging is sprake van een dekkingspercentage van 71,6% (verschil € 1,26 miljoen) en bij riolering van een dekkingspercentage van 80,7% (verschil € 1,19 miljoen).

Bij deze heffingen is dus ook sprake van een onbenutte belastingcapaciteit. Tabel 2.2.2 Totale onbenutte belastingcapaciteit t.o.v. “artikel 12 norm” Geconcludeerd kan worden dat Steenwijkerland in 2018 in totaliteit een lagere opbrengst van € 6,7 miljoen heeft ten opzichte van de artikel 12-norm van het redelijk peil. 2.3 Gemeentelijke woonlastendruk De gemeente is vrij om de onroerende zaakbelasting (ozb) zo hoog te maken als zij zelf wil. Dat valt onder de lokale beleidsvrijheid. Wel is op landelijk niveau door het Rijk een plafond vastgesteld voor de hoogte van de opbrengsten OZB (de zgn. macronorm)14. Voor retributies (zoals rioolheffing en afvalstoffenheffing) en voor leges (zoals paspoort en rijbewijs) geldt dat deze hooguit kostendekkend mogen zijn. De begrote baten mogen de begrote lasten niet overtreffen. In het kader van de Atlas van de lokale lasten verzamelt het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) jaarlijks per gemeente de gegevens met betrekking tot de totale opbrengst van de OZB, op basis van de gemiddelde waarde van een woning, reinigingsrecht/afvalstoffenheffing en rioolrecht. Dit wordt op basis van een meerpersoonshuishouden, uitgedrukt in een bedrag per huishouden. De gemeenten worden 14 Bij de macronorm kijkt het Rijk naar de stijging van de totale landelijke OZB-opbrengsten.

Voor individuele gemeenten geldt geen opbrengstlimiet, maar gemeenten houden bij het bepalen van de opbrengst wel rekening met de macronorm. Steenwijkerland Woningen Niet- woningen gebruikers Niet- woningen eigenaren Totaal A. Waarde onroerende zaken (gegevens begroting 2018 blz. 77) 3.966.000.000 831.000.000 957.000.000 5.754.000.000 B. Tarief als percentage van de WOZ-waarde (tarief 2018 gemeente) 0,1065 0,1504 0,1861 C. Opbrengst op basis van waarde gemeentefonds en tarief gemeente (A x B)4.223.790 1.249.824 1.780.977 7.254.591 D. Gemiddeld tarief OZB gemeente als percentage van de WOZ-waarde 0,1261 E. Normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw als percentage van de WOZ-waarde (2018) (meicirculaire 2017) 0,1952 F. Correctie normtarief voor onderdekking reiniging 0,0000 G. Correctie normtarief voor onderdekking riolering 0,0000 H. Gecorrigeerd normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw 0,1952 I. Normopbrengst OZB op basis van gecorrigeerd normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw 11.231.808 J.

Opbrengst OZB volgens begroting 2018 gemeente 7.001.000 Onbenutte belastingcapaciteit (J-I) -4.230.808 Onbenutte belastingcapaciteit: Bedrag OZB € 4.230.808 Reiniging/afvalstoffenheffing € 1.260.000 Rioolrecht € 1.190.000 Totaal onbenutte belastingcapaciteit € 6.680.808 58 vervolgens gerankt naar woonlasten per meerpersoonshuishouden (eigenaar-bewoner). De in de Atlas Lokale heffingen opgenomen woonlasten voor afvalstoffenheffing wijken voor Steenwijkerland wel af van wat de gemeente in de begroting 2018 voor een eigenaar/ gebruiker en gebruiker heeft berekend. De afvalstoffenheffing bestaat uit het vastrecht en een bedrag dat wordt betaald voor het aantal keren dat restafval wordt aangeboden. Wat een huishouden uiteindelijk betaalt hangt af van hoe vaak de afvalcontainer wordt aangeboden. COELO geeft de woonlasten weer voor eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens. In de begroting zijn de woonlasten berekend voor eigenaar /gebruiker en gebruiker en er wordt geen onderscheid gemaakt in eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens. COELO gaat waarschijnlijk uit van een hogere frequentie van het aanbieden van huisvuil door huishoudens die uit meerdere personen bestaan. In deze financiële scan wordt uitgegaan van de gegevens van COELO.