15.1 Informatienota 2019 - 2 - bijlage Financiele scan gemeente Steenwijkerland.pdf

Echter een aansluiting met het bedrag dat in de financieel overzichten per programma wordt genoemd en de toelichting daarop is niet echt te maken. Ook omdat incidentele baten en lasten door elkaar heen worden genoemd en er bij sommige verklaringen geen bedrag wordt genoemd. Het gevolg is dat een goede duiding van de achterliggende oorzaken van het incidentele saldo en vooral van het berekende structurele saldo lastig uit de jaarrekening is op te maken. De gemeente ziet de over te hevelen budgetten (bestemde budgetten) ook als incidenteel, terwijl het voordeel in de programma’s wordt geneutraliseerd door toevoeging van eenzelfde bedrag aan de reserve te bestemmen rekeningsaldo (zie bijvoorbeeld blz. 24 van de jaarrekening 2016 en blz. 32 van de jaarrekening 2017). Incidentele lasten die voortkomen uit het bestedingsplan worden deels ten laste van de reserves (vooral de algemene reserve vrij besteedbaar) gebracht. Dit heeft effect op de reservepositie: deze neemt af. Door een wijziging van de begrotingsvoorschriften is het met ingang van 2017 niet meer toegestaan om investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut in één keer af te schrijven (en vervolgens ten laste van de reserves te brengen). Dit heeft tot gevolg dat in de komende jaren in mindere mate een beroep op de reserves voor dit doel wordt gedaan.

Effect is dat er enerzijds in mindere mate een beroep op de reserves zal worden gedaan, maar dat anderzijds de structurele kapitaallasten toenemen. In de begroting 2018 heeft de gemeente dit conform de voorschriften verwerkt. Hoewel de mutaties reserves in de primitieve begroting wisselend zijn (niet alleen van omvang, maar ook het ene jaar per saldo onttrekkingen en het andere jaar per saldo toevoegingen) is er in de jaarrekeningen sprake van een forse inzet van de reserves. In grafiek 1.2.1 is dit zichtbaar gemaakt. Grafiek 1.2.1 Rekeningsaldi 2013 t/m 2017 voor- en na inzet reserves 2013 2014 2015 2016 2017 Resultaat voor inzet reserves -4,8 -1,8 -3,1 -2,0 0,4 Inzet reserves 7,7 3,5 8,7 6,0 3,3 Resultaat jaarrekening 2,9 1,7 5,5 4,0 3,7 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 Bedragen x € 1 miljoen Saldi jaarrekeningen 2013-2017 25 Te zien is, dat in de jaren 2013 tot en met 2016 het saldo van de jaarrekening voor inzet van de reserves negatief is. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door incidentele lasten, waarvoor de budgetten tijdens het begrotingsjaar door de raad beschikbaar zijn gesteld. Deze worden voornamelijk gedekt ten laste van reserves. In 2017 is het saldo zowel voor als na de inzet van reserves positief. Dit wordt vooral veroorzaakt door een winstneming in de grondexploitatie in 2017 van € 2,2 miljoen, die onderdeel is van het resultaat voor inzet reserves.

Er zijn echter ook grote verschillen te zien tussen de raming in de begroting na wijziging en de werkelijke reservemutaties in de jaarrekening (grafiek 1.2.2). Grafiek 1.2.2 Mutaties reserves 2013 t/m 2017 Wat opvalt, is dat tijdens het begrotingsjaar forse bedragen aan reservemutaties (per saldo onttrekkingen) worden geraamd. En dat de werkelijke mutaties bij de jaarrekening vervolgens weer fors lager zijn. In de jaarrekening wordt wel de werkelijke mutatie toegelicht, maar wordt niet aangegeven wat de reden is van het verschil ten opzichte van de begrote mutatie. Deels kan het verschil worden verklaard doordat beschikbare kredieten voor investeringen die ten laste van reserves worden gedekt, nog niet volledig zijn besteed. In de jaarrekening 2016 gaat het om een bedrag van circa € 4,7 miljoen, in de jaarrekening 2017 om € 3,9 miljoen. Gelet op de grote omvang van de geraamde en werkelijke reservemutatie zou het opnemen van een inhoudelijke toelichting in de jaarrekening van de grootste verschillen tussen geraamde reservemutaties en werkelijke reservemutaties het inzicht in de besteding van de reserves verhogen. En daarmee tevens het inzicht in de totstandkoming van het rekeningresultaat.

Het beeld met betrekking tot de inzet van reserves wordt ook vertroebeld door het feit dat de gemeente de verdeling van het batig saldo van de jaarrekening van het vorige jaar via de exploitatierekening van het volgende boekjaar laat lopen en niet via de balans. Dit is niet conform de richtlijnen van het BBV. De reserves zijn in de periode 31-12-2012 tot en met 31-12-2017 met circa € 12 miljoen afgenomen. Van € 67 miljoen naar € 55 miljoen. Belangrijkste oorzaken zijn het dekken van incidentele lasten en verliesnemingen grondexploitaties. De daling is nog enigszins beperkt door het jaarlijks aan de reserves toevoegen van batige rekeningsaldi. In de periode 31-12-2012 tot en met 31-12-2017 is er circa € 18 miljoen uit rekeningsaldi aan de reserves toegevoegd. De wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) met betrekking tot het aanpassen van het aan de grondexploitatie door te berekenen rentepercentage is vanaf 2017 in de begroting verwerkt (1%). Het percentage bedraagt met ingang van 2018 1,25%. Dit heeft tot een structureel nadeel voor de gemeentebegroting geleid van circa € 0,3 miljoen.

26 De aan de investeringen toe te rekenen rente (omslagpercentage) is de afgelopen jaren gedaald van 4,25% in 2013 naar 1,5% in 2018. Het omslagpercentage is gebaseerd op de gemiddelde kosten van uitstaande leningen op de kapitaalmarkt per 1 januari van het boekjaar voorafgaande aan het begrotingsjaar (en tot en met 2016 de door de gemeente aan het eigen vermogen toe te rekenen rente). De gemeente rekent met ingang van 2017 geen rente meer toe aan het eigen vermogen. Door de lagere rente is ook sprake van lagere kapitaallasten bij het taakveld riolering, wat een daling van de kosten met ruim € 0,5 miljoen tot gevolg heeft. De gemeente heeft er, ondanks dat er nog geen sprake is van kostendekkende tarieven, voor gekozen deze daling terug te laten vloeien naar de burger in de vorm van een verlaging van het tarief. Met als gevolg een nadeel voor de meerjarenbegroting vanaf 2018. De boekwaarde van de grondexploitaties bedragen eind 2017 circa € 22 miljoen, waarvan het grootste deel woningbouwprojecten betreft. Het project “Terrein Kornputkazerne” is met een boekwaarde per 31-12-2017 van € 14,8 in omvang het grootste project. De gemeente werkt sinds 2015 niet meer met verliesvoorzieningen, maar brengt verliezen tot en met 2016 ten laste van de algemene reserve grondexploitatie.

Vanaf 2017 zijn eventuele verliezen onderdeel van het rekeningresultaat van de gemeente en vindt verrekening met reserves plaats op basis van de resultaatbestemming van het rekeningsaldo. In totaal heeft de gemeente op de lopende grondexploitaties € 6,1 miljoen afgeboekt. Conclusies - Door diverse bezuinigingstrajecten, is de gemeente er de afgelopen jaren in geslaagd een structureel sluitende begroting te presenteren en daarin de gevolgen van de economische crisis, de rijksbezuinigingen en de financiële gevolgen van de wijzigingen van het BBV te verwerken. - De gemeente maakt bij de begrotingen (en bestuursrapportages) nadrukkelijk onderscheid tussen eenmalig en structureel saldo. - Incidentele lasten die voortkomen uit het bestedingsplan worden in de begroting deels ten laste van de reserves (vooral de algemene reserve vrij besteedbaar) gebracht. - De reserves zijn afgelopen jaren afgenomen van € 67 miljoen eind 2012 naar € 55 miljoen eind 2017. - Tijdens het begrotingsjaar vinden forse aanpassingen van reservemutaties (per saldo onttrekkingen) plaats. De werkelijke mutaties bij de jaarrekening zijn vervolgens weer aanzienlijk lager. - De boekwaarde grondexploitaties worden voor circa 67% bepaald door het project “Terrein Kornputkazerne”(woningbouw). - Niet bestede BUIG gelden zijn ingezet als structureel dekkingsmiddel.

Dit is toegestaan om het algemene dekkingsmiddelen zijn, maar kan een risico vormen zodra de rijksvergoeding wordt verlaagd. - Jaarlijks is sprake van een bedrag aan budgetoverheveling, wat duidt op onderbesteding. - De gemeente raamt geen post onvoorzien in de begroting. - Door de verplichting (BBV) om met ingang van 2017 investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut te activeren en af te schrijven moet ruimte in de exploitatie worden gevonden om deze kapitaallasten te dekken. Dit is in de begroting 2018 inmiddels gebeurd. Overigens worden alle Nederlandse gemeenten, die dergelijke investeringen tot op heden nog niet activeerden hier mee geconfronteerd. - De gemeente berekent met ingang van 2017 in mindere mate directe uren door aan investeringen. Aanbevelingen - Neem, gelet op de hoogte daarvan, een nadere analyse in de jaarrekening op van het daarin berekende structurele saldo. Is er jaarlijks sprake van onderbesteding in structurele budgetten en wat is de reden daarvan (naast de onderbesteding op de budgetten die via de “reserve te bestemmen rekeningsaldo” naar het volgend jaar worden overgeheveld) of zijn er andere oorzaken? - Neem in de jaarrekening een inhoudelijke toelichting op van de grootste verschillen tussen geraamde reservemutaties en werkelijke reservemutaties.

Dit verhoogt het inzicht in de besteding van de reserves en daarmee tevens het inzicht in de totstandkoming van het rekeningresultaat. - Licht in de jaarrekening de incidentele baten en lasten bruto toe (dus posten niet salderen, kleine posten kunnen wel worden samengevoegd) en maak de aansluiting met het totaal 27 daardoor zichtbaar. Bijvoorbeeld conform de wijze waarop dit in de begroting gebeurt (zie bijvoorbeeld bijlage 5 begroting 2018). - Verdeel het batig saldo van de jaarrekening niet via de exploitatierekening van het volgende boekjaar, maar via de balans. Dit is conform de richtlijnen en voorkomt verwarring in het volgende boekjaar. 28 1.3 Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid Met ingang van de begroting 2016 moeten vijf financiële kengetallen in de begroting en jaarrekening worden opgenomen waarmee snel een globaal beeld kan worden gevormd van de financiële positie. Het zijn kengetallen die iets zeggen over de ‘weerbaarheid’ en ‘wendbaarheid’ van de gemeentelijke begroting. Voor de weerbaarheid (kan de gemeente financiële tegenvallers het hoofd bieden) is het van belang te weten hoe groot het eigen vermogen is, hoeveel schulden de gemeente heeft en waarvoor deze schulden zijn aangegaan. De kengetallen daarvoor zijn de solvabiliteit, de nettoschuldquote en de grondexploitatie.

Een wendbare begroting kan snel worden aangepast als er zich tegenvallers voordoen. Dat is een begroting waarvan de inkomsten op korte termijn kunnen worden verhoogd (stijging tarief OZB omdat de woonlasten zich nog onder het landelijke gemiddelde bevinden) en de lasten op korte termijn kunnen worden bijgesteld omdat er meer structurele baten dan structurele lasten zijn. De kengetallen daarvoor zijn “belastingcapaciteit” en “de structurele exploitatieruimte”. Beoordeling van de kengetallen in samenhang Een afzonderlijk kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie moet worden beoordeeld. Zo hoeft een hoge schuld geen nadelig effect te hebben op de financiële positie, maar is dat afhankelijk of en wat er aan eigen vermogen en structurele baten tegenover die schuld staat en hoe groot de kans is dat de schuld weer wordt afgelost. Het is dus, met andere woorden, niet mogelijk om een individueel kengetal te gebruiken voor de beoordeling van de financiële positie. Zo worden voorraden strategische gronden en onderhanden werk bouwgrondexploitatie door gemeenten met leningen gefinancierd. Maar bij verkoop vallen de geldmiddelen weer vrij om de leningen af te lossen. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een goed beeld kunnen geven van de financiële positie van een gemeente.

Er zijn geen landelijke normen voor de kengetallen omdat deze erg afhangen van de lokale situatie. De gemeenteraad kan wel eigen normen stellen voor deze kengetallen en bij belangrijke raadsbesluiten laten opnemen wat het effect is op de financiële kengetallen en de afgesproken normen. Voor de financiële kengetallen geldt, net als voor de weerstandscapaciteit, dat het collegeakkoord het moment kan zijn om daar afspraken over te maken. Op dat moment kan de raad aangeven welk financieel beleid hij voor ogen heeft. Om de in deze paragraaf opgenomen kengetallen enigszins te kunnen duiden is aansluiting gezocht bij de door de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) gehanteerde signaalwaarden. De VNG heeft een aantal signaalwaarden ontwikkeld om een grofmazige waardering te geven aan deze kengetallen. Deze zijn onderverdeeld in drie groepen. In tabel 1.3.1 is dit zichtbaar gemaakt. Tabel 1.3.1 signaalwaarden financiële kengetallen In onderstaande tabel zijn deze kengetallen in beeld gebracht voor de gemeente Steenwijkerland voor de jaren 2012 tot en met 2018. De tabel is ontleend aan de (concept)jaarrekening 2017 en de begroting 2018-2021 van de gemeente. Maatregelen niet nodig Waakzaamheid geboden Maatregelen nemen Kengetal Hoe interpreteren 1. Netto schuldquote: a. zonder correctie doorgeleende gelden Hoe lager het percentage hoe beter < 90% van 90% t/m 130% > 130% b.

met correctie doorgeleende gelden Hoe lager het percentage hoe beter < 90% van 90% t/m 130% > 130% 2. Solvabiliteitsratio Hoe hoger het percentage hoe beter > 50% van 20% t/m 50% < 20% 3. Grondexploitatie Hoe lager het percentage hoe beter < 20% van 20% t/m 35% > 35% 4. Structurele exploitatieruimte Hoe hoger het percentage hoe beter > 0% 0% < 0% 5. Belastingcapaciteit Hoe lager het percentage hoe beter < 95% van 95 t/m 105% > 105% Signaalwaarden 29 Tabel 1.3.2 Financiële kengetallen Nadere duiding bij de in de tabel in beeld gebrachte financiële kengetallen:  Netto schuldquote: hoe zwaar drukt de schuld op de begroting? Hier wordt de schuldpositie van de gemeente uitgedrukt in een percentage van de omvang van de jaarlijkse exploitatie (inkomsten exclusief mutaties in reserves). De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De nettoschuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Steenwijkerland beweegt zich in 2017 rond de 58%, wat in de ramingen van de begrotingen iets afneemt. Dit kengetal bevindt zich ruim onder de kritische grens van 90%. Daarbij moet wel de volgende kanttekening worden geplaatst. De gemeente heeft een financieringstekort (in 2018 € 28,1 miljoen, zie blz. 105 begroting 2018) als gevolg van de voorgenomen investeringen.

Het financieringstekort is het verschil tussen de boekwaarde van de investeringen en middelen waarmee deze investeringen zijn gefinancierd (reserves en langlopende schulden). De schuld zal de komende jaren dus nog toenemen, wat nog niet is vertaald in de kengetallen met betrekking tot de netto schuld. Doordat de gemeente deze financieringsbehoefte niet betrekt bij de berekening van dit kengetal, geeft dit geen volledig beeld van de ontwikkeling van de schuldpositie. Met hoeveel de schuld stijgt en hoe snel, hangt af van diverse factoren, zoals het tempo waarin de investeringen worden gerealiseerd, de hoogte van onttrekkingen aan de reserves en of de gemeente eventueel winsten uit grondexploitaties kan inzetten om het financieringstekort te verkleinen.  Netto schuldquote, gecorrigeerd met verstrekte leningen De gemeente leent soms geleend geld door aan andere organisaties. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast. De netto schuld per inwoner (vaste schuld minus aan derden verstrekte geldleningen) bedraagt per 31-12-2016 € 1.191 (31-12-2015: € 1.267).

Dit is hoger dan het gemiddelde van de selectiegroep (€ 498 per inwoners), maar wel aanzienlijk lager dan het gemiddelde van de provincie Overijssel (€ 2.149) en Nederland (€ 1.903).4 Een vergelijking met de selectiegroep is op dit punt niet goed mogelijk door de lage schuldpositie van de gemeenten Berkelland, Noordoostpolder en Wijchen. Deze gemeenten hebben wel schulden, maar de aan derden (door)geleende gelden zijn hoger.  Solvabiliteit: welk deel van het gemeentebezit is betaald met eigen middelen? Dit is het eigen vermogen als aandeel in het balanstotaal. Ofwel: de solvabiliteitsratio geeft aan welk deel van het balanstotaal niet door schuld is gefinancierd. Een solvabiliteitsratio van minder dan 20% geeft aan dat een gemeente zijn bezit met relatief veel schulden heeft belast. De solvabiliteit van Steenwijkerland geeft geen reden tot zorg. In de begroting 2018 wordt een daling in 2018 voorzien, maar vanaf 2019 neemt de solvabiliteit weer toe. Dit wordt deels veroorzaakt door een toename van de reserves. De belangrijkste reden voor de geprognosticeerde stijging is echter de afname van het balanstotaal (waardoor het aandeel van de reserves in het totaal ook groter wordt). Het lagere balanstotaal wordt veroorzaakt door afname van boekwaarde activa en grondexploitaties.

4 Bron: waarstaatjegemeente.nl Begroting Ratio 2013 2014 2015 2016 2017 2018 netto schuldquote 68% 67% 58% 54% 58% 50% Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen 43% 49% 44% 41% 45% 37% Solvabiliteitsratio 37% 38% 38% 38% 38% 29% Grondexploitatie 21% 23% 19% 17% 18% 15% Structurele exploitatieruimte 5% 2% 4% 4% 0% 0,6% Belastingcapaciteit 96% 91% 85% 85% 87% 85% Werkelijk 30  Grondexploitatie: heeft de gemeente relatief veel grond en loopt zij daardoor risico? De boekwaarde van de voorraden grond moet worden terugverdiend bij de verkoop. Als dat niet lukt, kan de grondexploitatie een negatieve impact hebben op de financiële positie van de gemeente. De accountant beoordeelt ieder jaar in hoeverre de gronden tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen. Het kengetal wordt berekend door de in exploitatie genomen gronden te delen door het totaal van de baten (excl. mutaties reserves). In de jaarrekening 2017 is dit kengetal berekend op 18%, wat objectief gezien laag (=goed) is. In de begroting 2018 wordt nog een verdere daling verwacht naar 7% in 2021. Steenwijkerland scoort dus goed op dit kengetal. De daling is vooral het gevolg van de verwachte daling van de boekwaarde grondexploitaties in de komende jaren.

 Structurele exploitatieruimte: heeft de gemeente voldoende structurele middelen om haar structurele lasten te dekken? De relevantie van het kengetal structurele exploitatieruimte is om te weten welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. Bij dit kengetal wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten in vergelijking met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken. Er is dan dus sprake van meer flexibiliteit in de begroting, dus ruimte voor nieuw beleid of om structurele tegenvallers op te vangen. Uit het kengetal komt naar voren dat er geen sprake is van structurele exploitatieruimte. In de meerjarenbegroting 2018-2021 is ook te zien dat de structurele exploitatieruimte de komende jaren afneemt naar 0% in 2021. De berekende structurele exploitatieruimte in de jaarrekeningen tot en met 2016 is aan de hoge kant. In de jaarrekening 2016 is dit berekend op 4% van de baten (exclusief reservemutaties) ad € 125 miljoen. Dit is een fors bedrag. De gemeente geeft in het jaarverslag 2016 aan, dat dit saldo voor een groot deel kan worden toegeschreven aan de budgetonderschrijding binnen het Sociaal domein (WMO en Jeugdzorg).

In de komende jaren moet nog blijken of dit een structureel voordeel is. Eén en ander is sterk afhankelijk van zowel de ontwikkeling in de lasten en van de rijksuitkeringen op dit gebied.  Belastingcapaciteit: heeft de gemeente relatief veel belastingen en is er ruimte deze belastingen te verhogen? Hieronder wordt verstaan de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden in jaar t ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1. Hiermee komt tot uitdrukking de ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen. Zijn de woonlasten laag, dan kan bij tegenvallers gemakkelijk worden bijgestuurd door bijvoorbeeld de onroerende zaakbelasting te verhogen. Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren dat Steenwijkerland de belastingen minder verhoogt dan het landelijk gemiddelde. Dit is overigens een eigen beleidskeuze van de gemeente, net als een eventuele hogere stijging dan het landelijk gemiddelde. Vergelijking met de selectiegroep Tabel 1.3.3 Financiële kengetallen jaarrekening 2016 selectiegroep Bij de kengetallen met betrekking tot schuld, solvabiliteit en grondexploitatie scoort Steenwijkerland iets minder goed ten opzichte van het gemiddelde van de selectiegroep. Wel moet worden opgemerkt dat er grote verschillen zitten in de uitkomsten van de kengetallen van de gemeenten in de selectiegroep.

De lage schuldpositie van Berkelland, Noordoostpolder en Wijchen beïnvloeden het gemiddelde van de kengetallen met betrekking tot netto schuld en solvabiliteit. 2016 Werkelijk Berkelland Coevorden De Fryske Marren Noordoost- polder Wijchen Gemiddeld Steenwijkerland netto schuldquote 15% 87% 46% 1% 15% 33% 54% netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen -5% 79% 35% -6% -8% 19% 41% Solvabiliteitsratio 51% 25% 34% 74% 52% 47% 38% Grondexploitatie 5% 21% 15% 14% 3% 12% 17% Stucturele exploitatieruimte 0% 2% 0% 3% 3% 2% 4% Belastingcapaciteit 105% 100% 94% 103% 86% 98% 85% 31 Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren dat de stijging van de woonlasten voor meerpersoonshuishoudens niet alleen lager was ten opzichte van het landelijk gemiddelde (in 2015), maar ook ten opzichte van de gemeenten in de selectiegroep. Conclusies Uit het overzicht in de bovenstaande tabellen blijkt, dat op basis van deze kengetallen de financiële positie van de gemeente Steenwijkerland geen reden tot zorg laat zien. De gemeente scoort goed op alle kengetallen, met uitzondering van de solvabiliteit. De solvabiliteit krijgt op basis van de door de VNG geformuleerde signaalwaarden niet de hoogste score. Deze bevindt zich in de range waar (nog) geen maatregelen nodig zijn, maar wel waakzaamheid is geboden.

De in de begroting 2018-2021 voorziene stijging van de solvabiliteit wordt vooral veroorzaakt door de afname van het balanstotaal en in mindere mate door toename van de omvang van de reserves. De gemeente heeft een het deel van het financieringstekort (in 2018 € 28,1 miljoen, zie blz. 105 begroting 2018) dat wordt veroorzaakt door voorgenomen investeringen nog niet vertaald in de kengetallen met betrekking tot de netto schuld. Gelet op het berekende (in vergelijking met de huidige schuld grote) financieringstekort is het aannemelijk dat de schuld de komende jaren zal stijgen. Met hoeveel en hoe snel, hangt af van diverse factoren, zoals het tempo waarin de investeringen worden gerealiseerd, de hoogte van onttrekkingen aan de reserves en of de gemeente eventueel winsten uit grondexploitaties kan inzetten om het financieringstekort te verkleinen. De gemeente voorziet een daling van de uitkomst van het kengetal grondexploitatie (dus minder risico). Het, als gevolg van gewijzigde regelgeving, direct nemen van (een deel van) de winst heeft gevolgen voor het kengetal grondexploitatie. Ervaringen in het verleden bij de Nederlandse gemeenten hebben aangetoond, dat grondexploitaties een hoog risicogehalte kunnen hebben. Bestaande boekwaarden van de grondvoorraden moeten nog worden terugverdiend. Lukt dat niet volledig, dan zal dit effect hebben op de reservepositie en de schuldpositie.

De structurele exploitatieruime neemt in de begroting 2018-2021 af tot 0% in het begrotingsjaar 2021. Er is dan dus geen ruimte meer binnen de begroting om structurele tegenvallers op te vangen. Hiervoor zijn bezuinigingen, heroverweging van beleid of belastingverhogingen nodig. Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren, dat de ontwikkeling van de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden in de afgelopen jaren lager is geweest dan het landelijk gemiddelde (in het jaar voorafgaand aan het belastingjaar). Ook hier heeft de gemeente dus ruimte om structurele tegenvallers op te vangen. Aanbeveling - Betrek, gelet op de hoogte daarvan, de financieringsbehoefte van de voorgenomen investeringen bij de berekening van de schuldquote. 32 1.4 De flexibiliteit van de begroting De flexibiliteit van de begroting gaat over de mogelijkheid om als gemeente relatief snel te kunnen reageren op de financiële gevolgen van wijzigende omstandigheden en in te kunnen spelen op uitbreiding of inkrimping in het takenpakket. Hoe minder flexibiliteit er in de begroting zit hoe lastiger het is om op korte termijn financiële ruimte te vinden. Kortingen op de algemene uitkering uit het gemeentefonds, de financiële gevolgen van het decentraliseren van rijkstaken naar gemeenten en vertraging in uitvoering grondexploitatieprojecten hebben een negatief effect op de financiële positie van gemeenten.

De effecten zijn zowel voelbaar in de exploitatierekening (verlies en winstrekening) als in de vermogenspositie (balans) van de gemeente. In zijn algemeenheid kan worden gezegd dat de lasten in grotere mate beïnvloedbaar zijn dan de baten, omdat de gemeente voor een groot deel van de inkomsten afhankelijk is van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de specifieke uitkeringen. Belangrijkste inkomstenbronnen die wel beïnvloedbaar zijn, zijn heffingen, belastingen en baten uit bezit. Vooral de nog onbenutte belastingcapaciteit komt dan in beeld. De lasten zijn in principe grotendeels beïnvloedbaar, met uitzondering van uitkeringslasten en afschrijvingslasten. Personeelslasten, subsidies, diensten door derden zijn beïnvloedbaar, zij het niet allemaal op korte termijn. Rentelasten zijn ook beïnvloedbaar (zij het minder) door het verminderen van schulden en het tegen zo gunstig mogelijke voorwaarden aantrekken van de geldleningen. In hoofdstuk 1.3 (financiële kengetallen) is aangegeven dat de kengetallen iets zeggen over de ‘weerbaarheid’ en ‘wendbaarheid’ van de gemeentelijke begroting. Een wendbare begroting kan snel worden aangepast als zich tegenvallers voordoen.

Dat is een begroting waarvan de inkomsten op korte termijn kunnen worden verhoogd (stijging tarief OZB omdat de woonlasten zich nog onder het landelijke gemiddelde bevinden) en de lasten op korte termijn kunnen worden bijgesteld omdat er meer structurele baten dan structurele lasten zijn. De kengetallen daarvoor zijn “belastingcapaciteit” en “de structurele exploitatieruimte”. De structurele begrotingruimte neemt in de begroting 2018-2021 af naar nihil. Wel is sprake van ruimte in de belastingcapaciteit. Uit hoofdstuk 2 komt naar voren dat er niet alleen sprake is van “onbenutte” belastingcapaciteit bij de OZB, maar ook bij de afvalstoffenheffing en het rioolrecht. Naast bovengenoemde twee kengetallen, zijn er diverse manieren om de flexibiliteit in beeld te brengen, bijvoorbeeld door na te gaan wat wettelijke taken zijn en wat niet. Er zou dan ruimte kunnen worden gevonden in het schrappen van gemeentelijk beleid. Ook kan worden aangegeven waar is gekozen voor een minimale- of een andere uitvoering van taken. De gemeente heeft in de afgelopen jaren een groot bedrag aan incidentele middelen uit de reserves betaald. Ook werden tot en met 2017 investeringen in de openbare ruimte met incidenteel geld gedekt en niet geactiveerd. De exploitatiebegroting van de gemeente is daardoor voor een deel afhankelijk (geweest) van de reservepositie.

De lasten van investeringen in de openbare ruimte mogen, als gevolg van gewijzigde regelgeving, niet meer in één keer ten laste van reserves worden gebracht. Hiervoor moet dus structurele dekking in de begroting worden gevonden. De gemeente is er overigens in geslaagd de benodigde structurele dekking voor de periode 2018-2021 in de begroting 2018 te verwerken. Naast “ruimte” in de begroting creëren, is het ook van belang te kijken naar de aard van de bestaande lasten. In welke mate bewegen lasten mee met taken en op welke termijn zijn deze lasten te stoppen. Bij uitbreiding van taken neemt vaak ook de overhead toe, maar hoe snel kunnen de lasten van overhead worden verlaagd als er taken worden afgestoten? In 2012 heeft de toenmalige accountant van de gemeente, in opdracht van de gemeente, onderzoek gedaan naar de financiële flexibiliteit van de gemeente. Belangrijkste bevindingen met betrekking tot de exploitatierekening die daaruit naar voren kwamen zijn:  Er wordt fors beslag gelegd op de reserves door investeringen in maatschappelijk nut. De speelruimte in de algemene reserve wordt hierdoor beperkt. 33  Met een forse bezuiniging wordt een nul-begroting gerealiseerd (zero-based budgeting).  De post onvoorzien is te beperkt om tegenvallers op te vangen.

 Toekomstige bezuinigingen vragen om beleidskeuzes, doordat de rek in de meerjarenbegroting door de kaasschaafmethode er uit is.  Als wordt gekeken naar de financiële kengetallen en het financieel beleid van de gemeente komt naar voren dat, ondanks de bezuinigingsronden in de afgelopen jaren, de gemeente in staat is gebleken enige flexibiliteit in de begroting te behouden. Als naar de actuele situatie wordt gekeken komt naar voren dat, mede als gevolg van de noodzakelijke bezuinigingsronden in de afgelopen jaren, de flexibiliteit van de begroting is afgenomen. Belangrijkste mogelijkheden voor de gemeente in het creëren van begrotingsruimte zijn:  Benutten van de onbenutte belastingcapaciteit OZB.  Kostendekkend maken van leges en heffingen.  Benutten van de niet bestede budgetten, die jaarlijks bij de jaarrekening naar voren komen, voor het oplossen van financiële knelpunten elders in de begroting. Negatieve effecten op de flexibiliteit van de begroting:  Er is met ingang van 2021 geen sprake meer van structurele exploitatieruimte.  De gemeente raamt geen budget voor onvoorziene uitgaven.  De gemeente is voor het dekken van incidentele lasten afhankelijk van de reserves. Die zijn de afgelopen jaren dan ook in omvang gedaald, zodat er op termijn minder dekking is voor incidentele lasten.

 De gemeente boekt een fors structureel voordeel (€ 3,2 miljoen) met betrekking tot de BUIG gelden in. De gemeente raamt de door het rijk (voorlopig) toegekende gelden volledig in de begroting aangezien het algemene dekkingsmiddelen zijn, maar daartegen over staan lagere lasten. Dit is een risico, omdat zodra zich eventueel structurele nadelen binnen dit domein voordoen, aanvullende dekking zal moeten worden gezocht.  Niet voor het onderhoud van alle kapitaalgoederen zijn onderhoudsvoorzieningen gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote onderhouds- uitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de begroting. Conclusies - De belangrijkste mogelijkheid voor de gemeente om onvoorziene structurele tegenvallers op te vangen is, naast verdere bezuinigingen op beleidsvelden, feitelijk het verhogen van belastingen. Vanaf 2021 is er geen sprake van structurele exploitatieruimte. Daarnaast is de gemeente afhankelijk van de reservepositie als gevolg de inzet van reserves voor het dekken van incidentele lasten. - De gemeente raamt geen substantiële stelpost voor onvoorziene uitgaven. - De ruimte binnen de budgetten BUIG is structureel ingezet. Er is dus al structureel beslag gelegd op deze begrotingsruimte.

Dit is een risico, omdat zodra zich eventueel structurele nadelen binnen dit domein voordoen, aanvullende dekking zal moeten worden gezocht. - Niet voor het onderhoud van alle kapitaalgoederen zijn onderhoudsvoorzieningen (of reserves) gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie. 34 1.5 Investeringen, afschrijvingen en financiering Het financieel beleid ten aanzien van de investeringen is vastgelegd in de bijlage ‘Regels voor waardering en afschrijving van activa’ bij de financiële verordening Steenwijkerland 2018 (ingaande 1 januari 2018). De bijlage bevat ondermeer richtlijnen voor de te hanteren afschrijvingstermijnen en de wijze van afschrijving. De gemeente hanteert een ondergrens voor activering van investeringen van € 20.000. Investeringen worden volgens de lineaire methode afgeschreven. Met afschrijven wordt begonnen op 1 januari van het jaar waarin een nieuw kapitaalgoed in gebruik wordt genomen (dus met terugwerkende kracht). Over de boekwaarde wordt met ingang van 2018 1,5% rente per jaar berekend (in 2017 3%). Sinds 2012 is de boekwaarde van de investeringen met economisch nut met € 6,8 miljoen toegenomen (van € 86,6 miljoen op 31 december 2012 naar € 93,4 op 31 december 2017).

Dit is het resultaat van investeringen (toename boekwaarde) en afschrijvingen (afname boekwaarde). Per saldo is sprake van een geringe toename. De onderverdeling op 31 december 2012 en 31 december 2017 van de vaste activa met economisch nut, exclusief financiële vaste activa, is als volgt: Grafiek 1.5.1 Ontwikkeling boekwaarde activa met economisch nut tussen 31-12-2012 en 31-12-2017 (bedragen x € 1 miljoen) De toename wordt vooral veroorzaakt door bedrijfsgebouwen. Deze investeringen betreffen vooral investeringen in (brede) scholen, gymlokalen, sportaccommodaties, wijkcentrum en aankoop theatergebouw de Meenthe. De investeringen t.b.v. kostendekking betreft vooral investeringen in riolering. Deze werden tot en met 2015 verantwoord op grond/weg/water werken. De boekwaarde daarvan is dan ook met eenzelfde bedrag afgenomen. Per saldo is sprake van een geringe toename van de boekwaarde van de investeringen die worden geactiveerd (waarop, met uitzondering van gronden, wordt afgeschreven). Echter dit geeft deels een vertekend beeld, omdat de gemeente de investeringen met maatschappelijk nut de afgelopen jaren in één keer ten laste van de reserves heeft gebracht. In de jaarrekeningen 2014 tot en met 2017 was er jaarlijks een nog niet besteed bedrag aan investeringen dat ten laste van reserves werd gebracht (in 2014: € 12,1 miljoen, in 2015: € 9,3 miljoen en in 2016: € 4,7 miljoen).

Vanaf 2017 moeten dergelijke 2,5 1,7 28,0 10,8 0,1 31,3 0,0 1,9 3,3 6,6 2,9 2,6 34,5 8,5 0,0 2,0 33,8 0,4 1,2 4,5 Ontwikkeling boekwaarde tussen 31 -12-2012 en 31 -12-2017 2012 2017 35 investeringen worden geactiveerd. Tabel 1.5.1 boekwaarden per 31-12-2016 ten opzichte van gemiddelde van selectiegroep In totaliteit ligt de boekwaarde van de activa redelijk in lijn met het gemiddelde van de selectiegroep. De boekwaarden van gronden en terreinen zijn lager dan het gemiddelde in de selectiegroep. Dat geldt ook voor bedrijfsgebouwen, echter Steenwijkerland maakt de investeringen met betrekking tot schoolgebouwen bijzondere scholen (in tegenstelling tot de gemeenten in de selectiegroep) apart zichtbaar. De gemeenten in de selectiegroep hebben deze lasten waarschijnlijk onder de bedrijfsgebouwen verantwoord. Bij de investeringen met maatschappelijk nut was het beleid van de gemeente dat deze investeringen in principe in één keer ten laste van de reserves werden gedekt en dus niet geactiveerd. Dit verklaart de lage boekwaarde op 31-12-2016, ook ten opzichte van het gemiddelde van de selectiegroep. De boekwaarde van de investeringen ten behoeve kostendekking (vooral riolering) zijn hoger dan het gemiddelde in de selectiegroep. Ze liggen wel in lijn met de gemeenten Berkelland en Coevorden.

De gemeente hanteert een afschrijvingstermijn van 60 jaar, waardoor de boekwaarde minder snel afneemt. Echter ook de gemeente De Fryske Marren, met een relatief lage boekwaarde, schrijft investeringen in riolering af in 60 jaar en heeft een lagere boekwaarde dan Steenwijkerland. Er is dus ook sprake van een verschil in het moment waarop vervanging nodig is, wat leidt tot een andere omvang van de boekwaarde. Gemeente Noordoostpolder activeert investeringen voor riolering niet, maar dekt deze kosten in één keer uit een spaarvoorziening. De gemeente Steenwijkerland kent een dergelijke spaarvoorziening niet. Financiering Investeringen worden gefinancierd door het aantrekken van vaste geldleningen. Ook wordt het eigen vermogen (de nog niet ingezette reserves) gebruikt als financieringsmiddel. Op 31 december 2017 had de gemeente een vaste schuld van € 61,8 miljoen, wat aanzienlijk lager is dan de boekwaarde van de vaste activa per die datum (€ 109,9 miljoen). De investeringen zijn voor circa 56% belast met schuld. De rest is gefinancierd met eigen middelen. In 2017 heeft de gemeente circa € 4,8 miljoen op de geldleningen afgelost, terwijl de vrijkomende afschrijvingsbedragen en ontvangen reguliere aflossingen op verstrekte geldleningen (waarmee de aflossingsbedragen betaald moeten worden) circa € 5,6 miljoen bedragen.

Dit betekent dat de gemeente niet hoeft bij te lenen om aan de aflossingsverplichting te kunnen voldoen. Conclusies - De boekwaarde van de activa per 31-12-2016 ligt in lijn met het gemiddelde van de selectiegroep. - De investeringen met maatschappelijk nut heeft de gemeente tot en met 2016 direct ten laste van de reserves gebracht en zijn dus niet meer terug te zien als boekwaarde op de balans. Boekwaarden per 31-12-2016 (x € 1 miljoen) Berkelland Coevorden De Fryske Marren Noordoost- polder Wijchen Gemiddelde selectie- groep Steenwijker- land Verschil met gemiddelde immateriële vaste activa 2,4 0,0 1,0 0,1 0,1 0,7 0,0 -0,7 Gronden en terreinen (incl. NIEGG) 5,9 10,4 17,8 16,3 2,1 10,5 5,6 -4,9 Woonruimten 0,2 0,0 0,0 0,0 0,3 0,1 0,0 -0,1 Bedrijfsgebouwen 31,7 35,2 50,3 40,7 49,2 41,4 35,6 -5,8 Investeringen bijzondere scholen 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 8,9 8,9 Grond/weg/water werken 2,6 0,3 2,1 3,3 0,0 1,7 1,9 0,2 Investeringen t.b.v.

kostendekking 30,8 33,1 14,0 0,0 11,6 17,9 33,1 15,2 Vervoermiddelen 0,7 1,3 2,4 1,1 0,4 1,2 0,4 -0,8 Machines, apparaten, installaties 3,3 1,5 1,0 4,5 1,6 2,4 1,0 -1,4 Overige materiële vaste activa 1,0 1,2 1,5 5,4 0,6 2,0 4,8 2,8 Investeringen openbare ruimte maatschappelijk nut 17,0 15,3 17,0 0,0 1,3 10,1 0,2 -9,9 Financiële vaste activa 52,5 9,1 17,0 8,5 21,7 21,8 17,7 -4,1 Totaal boekwaarde 148,2 107,6 124,1 79,9 89,0 109,8 109,0 -0,8 Boekwaarde per inwoner 3.336€ 3.041€ 2.422€ 1.720€ 2.181€ 2.514€ 2.515€ 1,5 36 - De jaarlijks vrijvallende afschrijvingslasten en ontvangen reguliere aflossingen zijn voldoende om de aflossingen van de aangegane geldleningen mee te betalen. - Op 31 december 2017 had de gemeente een vaste schuld van € 61,8 miljoen, wat aanzienlijk lager is dan de boekwaarde van de vaste activa per die datum (€ 109 miljoen). De investeringen zijn voor circa 56% belast met schuld. De rest is gefinancierd met eigen middelen. 1.6 Grondexploitaties De uitvoering van het grondbeleid in de gemeente Steenwijkerland vindt plaats op basis van de uitgangspunten opgenomen in de Nota Grond- en ontwikkelbeleid 2016-2020. Deze nota is op 8 december 2015 door de raad vastgesteld. Conform deze nota zal de gemeente Steenwijkerland de komende jaren een faciliterend grondbeleid voeren, tenzij vanwege volkshuisvestings- en/of economische redenen actief grondbeleid gewenst is.

Om inzicht te hebben in de risico’s en onzekerheden, worden de grondexploitaties twee keer per jaar herzien. Bij de jaarrekening en de programmabegroting. In de paragraaf grondbeleid in de begroting 2018 wordt rekening gehouden met een risicoprofiel van € 2,9 miljoen, als gevolg van vertraging uitgifte of afwaardering gronden. Het grootste risico (€ 2,4 miljoen) betreft de woningbouw. Tegenover het berekende bedrag aan risico’s staat de algemene reserve grondexploitatie (ARG), waarvan de stand per 31-12-2017 € 3,5 miljoen bedraagt. Voldoende dus om de berekende risico’s af te dekken. De gemeente verwacht, dat de ARG door winstnemingen de komende jaren in omvang zal toenemen en zeker niet onder de huidige minimale buffer van € 2,9 miljoen zal uitkomen. Overigens heeft de gemeenteraad in december 2017 met de vaststelling van de ‘nota reserves, voorzieningen 2017’ besloten diverse reserves, waaronder de algemeen reserve grondexploitatie, op te heffen. Deze reserve gaat op in de algemene reserve vaste buffer. De hoogte daarvan heeft geen relatie met de hoogte van de risico’s in de grondexploitaties. Op de boekwaarde van de gronden in exploitatie wordt rente bijgeschreven. Het rentepercentage in 2018 bedraagt 1,25 (in 2017: 1%).

Op 31 december 2017 kende de gemeente Steenwijkerland 21 lopende grondexploitaties (12 woningbouwlocaties en 9 bedrijventerreinen) met een totale boekwaarde van € 22,1 miljoen. De woningbouwlocaties vertegenwoordigen een boekwaarde van € 19,8 miljoen, de bedrijventerreinen € 2,3 miljoen. Het project Kornputkazerne (woningbouw) is veruit de grootste grondexploitatie van de gemeente, met een boekwaarde op 31-12-2017 van € 14,8 miljoen. Dit is circa 67% van de totale boekwaarde van de grondexploitaties. In het project worden zowel particuliere bouw als projectbouw gerealiseerd. Voor de gemeente is daarvan de projectbouw het minst risicovol. Hiertoe zijn contracten afgesloten met een projectontwikkelaar, waarbij een eventuele vertraging in het project wordt gecompenseerd door middel van een rentevergoeding. De particuliere bouw brengt meer risico’s voor de gemeente met zich mee. Hier is nog geen sprake van afgesloten contracten. De fasering (moment van verkoop) en programmering (totale verkoop) is gebaseerd op een aantrekkende economie, waarbij vooral verkopen in het duurdere segment verwacht worden. Door de omvang van de boekwaarde, de waarde van de nog te realiseren opbrengsten en de resterende looptijd (geplande afronding is in 2023) is dit een risicovol project. Er zit weinig marge in dit project.

De gemeente verwacht op alle complexen een voordelig resultaat te behalen, wat samen optelt tot een totaal van € 6,7 miljoen (peildatum 1-1-2018). Dit wordt voor 78% gerealiseerd door de woningbouwcomplexen. Om dit bedrag aan winst te kunnen realiseren moet de gemeente tot en met 2026 overigens nog wel circa € 11,9 miljoen investeren in de grondexploitaties en nog € 40,8 miljoen aan opbrengsten uit verkoop van bouwgrond daadwerkelijk realiseren. De bedrijventerreinen betreffen een klein deel van de totale boekwaarde van de grondexploitaties. Op het niveau van de provincie Overijssel als geheel is er sprake van 37 overprogrammering van bedrijventerreinen. Voor de gemeente Steenwijkerland wordt echter geconstateerd5 dat er sprake is van te weinig aanbod. De vraag in Steenwijkerland is hoger dan het aanbod. In 2017 is er dan ook meer grond voor bedrijventerreinen verkocht dan het gemiddelde van de afgelopen 5 jaar. Wel manifesteert de vraag naar bedrijventerreinen zich hoofdzakelijk in de kern Steenwijk, terwijl het merendeel van het aanbod in de overige kernen binnen de gemeente Steenwijkerland is gelegen. De ontwikkeling van de boekwaarde en verliesvoorziening vanaf 2013 is als volgt.

Tabel 1.6.1 Ontwikkeling boekwaarde grondexploitatie woningbouw Tabel 1.6.2 Ontwikkeling boekwaarde grondexploitatie industrieterreinen De boekwaarde van de grondexploitaties is ook vergeleken met de selectiegroep. Daarvoor zijn de cijfers uit de jaarrekening 2016 (dus stand 31-12-2016) gebruikt, omdat op het moment dat deze financiële scan werd vervaardigd nog niet kon worden beschikt over vastgestelde jaarrekeningen van alle gemeenten in de selectiegroep. Als naar de selectiegroep wordt gekeken (zie tabel 1.6.3) is de boekwaarde van de in exploitatie genomen gronden (inclusief eventuele verliesvoorzieningen) per 31-12-2016 vergelijkbaar met Coevorden en Noordoostpolder. Ook als percentage van het balanstotaal. De Fryske Marren heeft een lage boekwaarde aan grondexploitatie, maar een relatief hoge verliesvoorziening. Wijchen heeft een negatieve boekwaarde (= voordeel). Tabel 1.6.3 Boekwaarde grondexploitatie (31-12-2016) in vergelijking tot de selectiegroep Steenwijkerland kent sinds 2015 geen verliesvoorziening grondexploitaties meer. Verwachte verliezen op grondexploitaties worden direct ten laste van de algemene reserve grondexploitatie gebracht en met ingang van 2017 ten laste van het rekeningresultaat. In 2017 is een verlies genomen van € 0,7 miljoen. In totaal heeft Steenwijkerland op de lopende grondexploitaties cumulatief € 6,1 miljoen aan verliezen direct afgeboekt.

Daartegenover staat dat in 2017 een winst is genomen van € 2,9 miljoen. De gemeente volgt vanaf 2017 de Notitie grondexploitaties 2016 van de commissie BBV waarin een nieuwe methode van winstneming wordt beschreven, namelijk de POC-methode (Percentage of Completion). Dit betekent in het kort dat de winst genomen moet worden op basis van de financiële voortgang van het project (% gerealiseerde kosten * % gerealiseerde opbrengsten * geraamde winst). Deze methodiek is verplicht voorgeschreven en nader gespecificeerd in de vraag en antwoord rubriek van de commissie BBV van december 2017). Bij de jaarrekening 2016 heeft de accountant de gemeente geadviseerd om de huidige financiële verwerking van te nemen verliezen te heroverwegen. 5 Meerjarenbegroting grondexploitatie 2018-2021 Steenwijkerland (blz. 7) Bedragen x € 1 miljoen 2012 2013 2014 2015 2016 2017 In exploitatie genomen gronden woningb. 19,9 21,0 20,7 19,4 18,0 19,8 Voorziening grondbedrijf -1,0 -2,2 -0,3 0,0 0,0 0,0 Totaal boekwaarde 18,9 18,8 20,4 19,4 18,0 19,8 Bedragen x € 1 miljoen 2012 2013 2014 2015 2016 2017 In exploitatie genomen gronden industrie.

2,4 2,4 2,4 3,0 2,7 2,3 Voorziening grondbedrijf -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Totaal boekwaarde 2,3 2,4 2,3 3,0 2,7 2,3 Bedragen x € 1 miljoen Gronden in exploitatie % van balanstotaal Berkelland 3,5 1,7% Coevorden 21,5 15,6% De Fryske Marren 6,6 4,3% Noordoostpolder 18,2 15,6% Wijchen -3,0 -2,8% Steenwijkerland 20,7 14,5% 38 Het vormen van een voorziening in plaats van het doorvoeren van afboekingen zorgt voor een meer transparant beeld. In de jaarrekening wordt in dat geval per project het daadwerkelijk te verwachten negatieve resultaat gepresenteerd in de vorm van de voorziening. Zodra er alsnog een gunstiger eindresultaat wordt verwacht, wordt in eerste instantie de verliesvoorziening verlaagd. Conclusies - Op 31 december 2017 had de gemeente Steenwijkerland 21 lopende grondexploitaties. - Indien wordt afgegaan op het kengetal grondexploitatie, dan is het risico van de grondportefeuille op de financiële positie van de gemeente niet zeer hoog. - Grondexploitaties hebben door omvang van de boekwaarde, de waarde van de nog te realiseren opbrengsten, de afzetmarkt en de resterende looptijd in het algemeen een hoog risicoprofiel. 1.7 Het financieel beleid ten aanzien van reserves Het financieel beleid ten aanzien van de reserves is vastgelegd in de ‘nota reserves, voorzieningen 2017’ die door de raad is vastgesteld op 19 december 2017.

In deze nota is onder andere het beleid vastgelegd over de vorming, besteding en opheffing van reserves en voorzieningen, de toerekening van rente en de weerstandscapaciteit. De nota is ook aanleiding voor de gemeente om een aantal reserves per 31-12-2017 op te heffen. De gemeente wil het aantal reserves beperken omdat een veelheid aan reserves een helder inzicht in de financiële situatie bemoeilijkt en een vrije integrale begrotingsafweging beperkt. De bestemmingsreserves nemen door dit besluit in aantal af van 16 op 31-12-2016 naar 9 per 31-12-2017 en daalt verder naar 6 per 31-12-2018. Daarnaast heeft de gemeenteraad besloten om de algemene reserve grondexploitatie per 31-12-2017 op te heffen en het restant toe te voegen aan de algemene reserve vaste buffer. De algemene reserve bestaat uit de algemene reserve vaste buffer, de algemene reserve vrij besteedbaar en de bedrijfsreserve. De algemene reserve vaste buffer is bedoeld voor het opvangen van risico’s die op de balansdatum qua aard en omvang niet zijn te voorzien. De gewenste hoogte hangt onder meer samen met het weerstandsvermogen en de risico’s die worden gelopen. Voor de bedrijfsvoering is met dezelfde doelstelling de Bedrijfsreserve beschikbaar.

Voor het bepalen van de hoogte van de algemene reserve vaste buffer heeft de gemeente een norm vastgesteld: 15% van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds plus de inkomsten uit de OZB. Dit komt op basis van de cijfers in de jaarrekening 2017 neer op een algemene reserve vaste buffer met een omvang van € 11,1 miljoen. Er wordt rekening gehouden met een marge naar boven en beneden van 5%. Dit betekent, dat de algemene reserve vaste buffer mag worden afgeroomd voor incidentele uitgaven, zodra deze reserve groter is dan 20% van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de inkomsten uit de OZB. Omgekeerd is een verplichte storting pas nodig als de algemene reserve (vaste buffer) de 10% norm onderschrijdt. Uit de omschrijving van de norm komt naar voren dat er geen directe relatie is tussen de algemene reserve vaste buffer en de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing is die confrontatie er wel. Dat zou de bovenstaande norm overbodig maken. Het lijkt erop dat de gemeente op dit punt op twee gedachten hinkt. De algemene reserve vrij besteedbaar is bestemd om eenmalige projecten/activiteiten uit te voeren zonder dat hiervoor het structurele perspectief moet worden gewijzigd. De algemene bedrijfsreserve is bedoeld voor het opvangen van risico’s binnen de bedrijfsvoering en heeft een bovengrens van € 0,5 miljoen.

Steenwijkerland heeft ook een koppeling gelegd tussen omvang van het eigen vermogen en een ondergrens van het solvabiliteitspercentage. De gemeente heeft voor het solvabiliteitspercentage een ondergrens van 20% vastgesteld. 39 Dit betekent dat het eigen vermogen niet beneden 20% van het totale vermogen mag dalen. Zodra dat dreigt te gebeuren zal de vermogenspositie moeten worden versterkt door een dotatie uit de exploitatie. Gelet op het feit dat de structurele exploitatieruimte afneemt naar 0% in 2021, kan de vraag worden gesteld of het versterken van de reservepositie ten laste van de exploitatie een reële optie is. De solvabiliteit is in de begroting 2018 overigens berekend op 29%, dus boven de grens van 20%. De in omvang belangrijkste bestemmingsreserves zijn de reserve volkshuisvesting en de reserve tekorten sociaal domein. Het doel van de reserve volkshuisvesting is het financieren van herstructurering oude wijken, stedelijke- en plattelandsvernieuwing, verbouw van panden, aanpak leegstand binnenstad en het verstrekken van startersleningen overeenkomstig bestedingsdoelen Woonvisie. De reserve tekorten sociaal domein is bedoeld voor het opvangen van tegenvallers binnen het sociaal domein. De gemeente Steenwijkerland berekent geen rente over het eigen vermogen en de voorzieningen. Dit is conform het advies van de commissie BBV.

Tot en met 2016 werd wel rente over de reserves berekend ten gunste van de exploitatie. De werkelijke ontwikkeling van de algemene reserves (met uitzondering van de algemene bedrijfsreserve) en bestemmingsreserves van 2012 (31-12-2012) tot en met 2017 is in onderstaande grafiek weergegeven. Daarin is ook de beoogde resultaatbestemming van het saldo van de jaarrekening 2017 (€ 3,7 miljoen toevoegen aan de algemene reserve vrij besteedbaar) verwerkt. In de begroting 2018-2021 is een prognose opgenomen van de ontwikkeling van de reserves vanaf 2018 (31-12-2018). Ook die prognose is in onderstaande grafiek opgenomen. Grafiek 1.7.1 Ontwikkeling reserves In de periode 2012 tot en met 2017 is de reservepositie van de gemeente afgenomen. Totaal is sprake van een daling met circa € 12 miljoen. Dit is vooral veroorzaakt door inzet van de algemene reserve vrij besteedbaar voor het dekken van investeringen met maatschappelijk nut en van incidentele lasten. En daarnaast door de inzet van de bestemmingreserve onderwijshuisvesting. In 2016 heeft er een overheveling van € 4,6 miljoen plaats gevonden van deze bestemmingsreserve naar de algemene reserve vrij besteedbaar.

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 x € 1 miljoen Ontwikkeling reserves 2012 -2017 en prognose vanaf 2018 Algemene reserve vaste buffer Bestemmingsreserves overig Algemene reserve vrij besteedbaar Algemene reserve grondexploitaties 40 Op 31 december 2017 is er sprake van een incidenteel hogere stand van de algemene reserve vrij besteedbaar, doordat eind 2017 investeringen die in één keer uit deze reserve worden gedekt tot een bedrag van € 3,9 miljoen nog niet tot uitvoering waren gekomen. Er wordt vanuit gegaan dat dit in 2018 alsnog zal gebeuren met als gevolg een daling van deze reserve. Daarnaast wordt in 2018 € 3,2 uit deze reserve onttrokken ter dekking van incidentele lasten uit het bestedingsplan 2018-2021. Daar staat de toevoeging uit de resultaatbestemming jaarrekening 2017 weer tegenover. In de periode 2019 tot en met 2021 wordt een verdere daling van de algemene reserve vrij besteedbaar verwacht. De daling wordt enigszins gedempt doordat er bedragen uit de op te heffen bestemmingsreserves aan deze algemene reserve worden toegevoegd. De algemene reserve vaste buffer neemt eind 2017 toe door de toevoeging van het saldo van de op te heffen algemene reserve grondexploitatie. In onderstaande tabel is een vergelijking met de selectiegroep van de werkelijke stand van de reserves opgenomen per balansdatum 31-12-2016.

Tabel 1.7.1 Vergelijking omvang reserve (31-12-2016) met de selectiegroep Voor Steenwijkerland zijn de algemene reserves op 31-12-2016 € 660 per inwoner en het bedrag bestemmingsreserves € 519 per inwoner. Ten opzichte van het gemiddelde van de selectiegroep is de omvang van de algemene reserves van Steenwijkerland hoger. Op zichzelf zegt dit niet veel, omdat de omvang van de algemene reserve moet worden bezien in relatie tot de risico’s. Slechts één gemeente in de selectiegroep heeft een (bescheiden) aparte algemene reserve voor het afdekken van risico’s uit de grondexploitatie. Het gemiddelde bedrag per inwoner van de algemene reserve van alle Overijsselse gemeenten bedraagt per 31-12-2016 € 294 (Nederland € 416)6. Steenwijkerland zit hier ruim boven. De omvang van de bestemmingsreserves van de gemeente Steenwijkerland is op 31-12- 2016 lager dan het gemiddelde van de selectiegroep. Tussen de gemeenten onderling zijn grote verschillen te zien. Het relatief hoge bedrag aan bestemmingsreserves bij de gemeente Berkelland wordt voor bijna de helft veroorzaakt door een “inkomensreserve” vooral bedoeld als dekking van weggevallen dividend door verkoop van aandelen. Bij Noordoostpolder is sprake van forse bestemmingsreserves voor uitvoering beleidsplan, onderwijshuisvesting en verliezen grondexploitaties.

Het gemiddelde bedrag per inwoner van de bestemmingsreserves van alle Overijsselse gemeenten bedraagt per 31-12-2016 € 633 (Nederland € 1.276)7. Conclusies - Als puur naar de omvang van de reserves wordt gekeken is de algemene reserve redelijk vergelijkbaar met het gemiddelde de selectiegroep. Wel zijn binnen de selectiegroep verschillen waar te nemen. Hierbij moet worden aangetekend dat de stand van de algemene reserve in relatie tot de risico’s moet worden bezien. - De algemene reserve vrij besteedbaar wordt ingezet om veelal eenmalige projecten/activiteiten uit te voeren die passen binnen de ambities en doelstellingen zoals opgenomen in de bestuursprogramma’s. Voorheen werden hier ook de investeringen met maatschappelijk nut uit betaald. - Zowel de bestemmingsreserves als de algemene reserve vrij besteedbaar nemen de komende jaren in omvang af, waardoor ook de incidentele dekkingsmiddelen afnemen.

6 Bron: CBS Statline Gemeenterekeningen 7 Bron: CBS Statline Gemeenterekeningen Stand per 31-12-2016 Berkelland Coevorden De Fryske Marren Noordoost- polder Wijchen Gemiddelde selectie- groep Steenwijker- land Verschil met gemiddelde Algemene reserve 37,4 22,8 25,3 18,0 10,8 22,9 25,1 2,2 Algemene reserve grondexploitatie 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 3,5 3,5 Totaal algemene reserves (x € 1 miljoen) 37,4 22,9 25,3 18,0 10,8 22,9 28,6 5,7 Totaal algemene reserves per inwoner 842€ 648€ 494€ 388€ 265€ 524€ 660€ 135€ Bestemmingsreserves algemeen 58,7 7,4 14,4 64,8 26,1 34,3 22,5 -11,8 Bestemmingsreserves ter dekking kapitaallasten 0,0 0,0 11,2 0,0 15,0 5,2 0,0 -5,2 Totaal bestemmingsreserves (x € 1 miljoen) 58,7 7,4 25,6 64,8 41,1 39,5 22,5 -17,0 Totaal bestemmingsreserves per inwoner 1.322€ 210€ 499€ 1.395€ 1.007€ 905€ 519€ -386€ 41 - Voor het bepalen van de hoogte van de algemene reserve vaste buffer heeft de gemeente een norm vastgesteld, die los staat van de hoogte van de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s. Op basis van die risico’s is de buffer aan de hoge kant (zie ook hoofdstuk 1.8). - Indien daartoe noodzaak is, heeft de gemeente de mogelijkheid een deel van de algemene reserve in te zetten ten gunste van bijvoorbeeld het dekken van kapitaallasten door middel van een daartoe te vormen dekkingsreserve.

Aanbevelingen: - Overweeg, gelet op het feit dat de algemene reserve vrij besteedbaar voornamelijk wordt ingezet voor het realiseren van bestuursprogramma’s, om bij elke collegeperiode dat deel dat nodig is voor het dekken van de incidentele lasten uit deze reserve af te zonderen en over te hevelen naar een daarvoor apart in te stellen bestemmingsreserve. Zo wordt de bestedingsruimte ingekaderd en vindt besteding in meerdere mate plaats volgens een meerjarig uitvoeringsprogramma. 1.8 Weerstandsvermogen (beleid, risico’s, weerstandscapaciteit) In het BBV is voorgeschreven dat in de begroting en de jaarstukken een paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer moet worden opgenomen. Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de mate waarin de gemeente in staat is financiële risico’s en tegenvallers op een zodanige wijze op te vangen waardoor het op dat moment bestaande voorzieningenniveau ongewijzigd kan blijven. Door aandacht voor het weerstandsvermogen te hebben kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen. Het weerstandsvermogen bestaat uit enerzijds de weerstandscapaciteit en anderzijds de risico’s waarvoor de gemeente nog geen maatregelen heeft getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn voor de financiële positie.

Naast de inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de risico’s bevat de paragraaf tevens het beleid over beide. Omdat de risico’s die gemeenten lopen verschillen, is er geen algemene norm voor de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Gemeenten dienen zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Wel dient de weerstandscapaciteit voldoende te zijn om de risico’s af te dekken. De weerstandsratio (beschikbare weerstandscapaciteit in relatie tot de benodigde weerstandscapaciteit) moet dus minimaal 1 zijn. Een waarde hoger dan 1 geeft aan dat tegenvallers kunnen worden opgevangen zonder grote ingrepen te doen in het voorzieningenniveau. De gemeenteraad heeft geen minimale weerstandsratio vastgesteld. De gewenste hoogte van de algemene reserve vaste buffer wordt door de gemeente gerelateerd aan de hoogte van de algemene uitkering en opbrengst OZB. Het spreekt desondanks voor zich dat de weerstandsratio minimaal 1 zal moeten zijn. De risico’s worden in de begroting gekwantificeerd. In de jaarstukken worden de risico’s echter niet door de gemeente gekwantificeerd en gewogen. Wel wordt de werkelijke ontwikkeling van de in de begroting opgenomen risico’s beschreven.

De in omvang grootste risico’s doen zich voor bij de participatiewet, investeringsprojecten ruimtelijk domein en rioolheffing (juridisch geschil met onzekere uitkomst). Bij elk risico wordt een scenario verondersteld. Vervolgens wordt de kans ingeschat van realisatie van het scenario. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de indeling laag (10-25%); midden (25-50%) en hoog (50-75%) en zeer hoog (75-100%). Voor 2018 berekent de gemeente de omvang aan structurele en incidentele risico’s van € 7,9 miljoen, wat na weging van het risicoprofiel uitkomt op € 2,5 miljoen. De risico’s grondexploitatie zijn geen onderdeel van dit totaal. De risico’s met betrekking tot de grondexploitatie zijn niet in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing opgenomen. Deze risico’s zijn opgenomen in de paragraaf grondbeleid en zijn in de begroting 2018 berekend op een totaalbedrag van € 2,9 miljoen. Tot en met 2017 werden deze risico’s afgedekt uit de algemene reserve grondbedrijf. Omdat deze reserve in 2017 is opgeheven en met ingang van 2018 onderdeel uitmaakt van de algemene reserve vaste buffer is het aan te bevelen om de risico’s grondbedrijf op te nemen in de paragraaf 42 weerstandsvermogen en risicobeheersing. Op die wijze kan een integrale weergave van de weerstandscapaciteit plaatsvinden.