15.1 Informatienota 2019 - 2 - bijlage Financiele scan gemeente Steenwijkerland.pdf

Juli 2018 Financiële scan gemeente Steenwijkerland 1 PROVINCIE OVERIJSSEL Eenheid Bestuurs- en Concernzaken FINANCIËLE SCAN GEMEENTE STEENWIJKERLAND Zwolle, juli 2018 2 3 Inhoudsopgave Bestuurlijke Samenvatting 5 Inleiding, samenvatting, conclusies en aanbevelingen 7 Aanleiding voor de financiële scan 7 Financiële scan versus begrotingsscan 7 Doel van de financiële scan 8 Onderzoeksvragen 8 Selectiegroep 9 Financiële positie gemeente, algemene begrippen 11 Belangrijkste bevindingen 13 Aanbevelingen 19 1 De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente Steenwijkerland 21 1.1 Inleiding 21 1.2 Financiële positie in historisch perspectief 22 1.3 Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid 28 1.4 Flexibiliteit van de begroting 32 1.5 Investeringen, afschrijvingen en financiering 34 1.6 Grondexploitatie 36 1.7 Het financieel beleid ten aanzien van reserves 38 1.8 Weerstandsvermogen (beleid, risico’s weerstandscapaciteit) 41 1.9 Onderhoud kapitaalgoederen 43 1.10 Onderwijshuisvesting 48 1.11 Sociaal Domein 52 1.12 Overhead 54 2 De eigen inkomsten vergeleken 56 2.1 Inleiding 56 2.2 De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente Steenwijkerland vergeleken met de normopbrengst ingeval van een artikel 12-aanvraag 56 2.3 Gemeentelijke woonlastendruk 57 2.4 Overige heffingen 59 2.5 Conclusies 60 3 De nettolasten van de gemeente Steenwijkerland vergeleken 61

3.1 Inleiding 61 3.2 Nettolasten ten opzichte van de clusters Algemene Uitkering 2018 63 3.3 Toelichting inkomstenclusters 66 3.4 Toelichting uitgavenclusters 69 3.5 Conclusies en aanbevelingen 73 Bijlagen: Bijlage 1: Vergelijking volumina structuurkenmerken Steenwijkerland en de selectiegroep 75 Bijlage 2: De vergelijking van Steenwijkerland met zichzelf 78 Bijlage 3: Vergelijking verschil uitkering gemeentefonds met selectie 79 Bijlage 4: Clustervergelijking op taakveldenniveau tussen de nettolasten van Steenwijkerland en van de selectiegroep 80 Bijlage 5: Clusterindeling 2018 gemeentefonds 84 Bijlage 6: Financiële positie in historisch perspectief 85 Bijlage 7: Consequenties keuzes financieel beleid 91 Bijlage 8: Voorbeeld opzet paragraaf onderhoud kapitaalgoederen 92 4 5 Bestuurlijke samenvatting “financiële scan Steenwijkerland” Voor u ligt de financiële scan Steenwijkerland. De scan geeft inzicht in de financiële positie van de gemeente en in de risico’s en de kansen. De uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het formuleren van toekomstig (financieel) beleid. Uit de financiële scan komt naar voren, dat Steenwijkerland een gemeente is met een gezonde financiële positie. De economische crisis en afnemende inkomsten vanuit het Rijk de afgelopen jaren hebben geleid tot druk op de financiële positie.

Door het tijdig nemen van maatregelen heeft de gemeente deze periode goed doorstaan. De gemeente is voor het dekken van incidentele lasten echter wel afhankelijk van de reservepositie. Ook is te zien, dat de structurele begrotingsruimte is afgenomen en in de meerjarenbegroting 2018-2021 daalt naar nihil. De gemeente wordt de komende jaren geconfronteerd met diverse financiële uitdagingen die effect hebben op de begrotingspositie. Vooral op het gebied van het sociaal domein en als gevolg van de uitvoering van het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP). De gemeente heeft niet veel mogelijkheden meer om de begroting snel aan te passen op het moment dat er zich tegenvallers voordoen. De belangrijkste mogelijkheid is het verhogen van belastingen. De woonlastendruk in Steenwijkerland is ten opzichte van de gemeenten waarmee Steenwijkerland is vergeleken en ten opzichte van het landelijk gemiddelde relatief laag. Er is in 2018 sprake van een onbenutte belastingcapaciteit onroerende zaakbelasting van € 4,2 miljoen en bij de afvalstoffenheffing en rioolheffing van € 2,45 miljoen. Uiteraard heeft de gemeente ook de mogelijkheid om door het heroverwegen van bestaand beleid ruimte in de begroting te creëren. De schuld van de gemeente is niet hoog. De algemene reserves zijn ruim voldoende voor het dekken van de door de gemeente berekende risico’s.

Er zijn diverse aandachtspunten die van belang zijn voor de financiële positie van de gemeente en een risico kunnen vormen:  De boekwaarde van de grondexploitaties is ten opzichte van de omzet van de gemeente niet hoog en naar objectieve maatstaven zelfs laag. Echter gelet op de nog te realiseren opbrengsten blijft er sprake van een risico.  Zowel de bestemmingsreserves als de algemene reserve vrij besteedbaar nemen de komende jaren af, waardoor ook de mogelijkheid om incidentele lasten te dekken afneemt.  Aanvankelijk was sprake van (forse) overschotten op de budgetten voor het sociaal domein, maar in het beleidsplan sociaal domein 2017-2020 Steenwijkerland worden voor de komende jaren tekorten verwacht. De gemeente raamt deze budgetten vooralsnog budgettair neutraal in de begroting 2018-2021.  De gemeente raamt de door het rijk (voorlopig) toegekende BUIG gelden (Wet Bundeling van Uitkeringen Inkomensvoorzieningen) volledig in de begroting aangezien het algemene dekkingsmiddelen zijn, maar daartegenover staan € 3,2 miljoen aan lagere BUIG lasten. Er is dus al structureel beslag gelegd op deze begrotingsruimte, ook in het geval de BUIG lasten stijgen of de baten dalen.  Niet voor alle kapitaalgoederen zijn onderhoudsvoorzieningen gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven.

Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie. De in deze financiële scan opgenomen aanbevelingen zijn voor een deel gericht op het vergroten van de informatiewaarde van de financiële stukken. Er zijn ook beleidsmatige aanbevelingen in de financiële scan opgenomen. Aanbevelingen waarover de raad een oordeel zal moeten geven. Bijvoorbeeld over het aan het begin van een nieuwe bestuursperiode afzonderen van gelden uit de reserves voor de uitvoering van het bestuursprogramma, het opnemen van de risico’s grondexploitatie in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, het vaststellen van een norm voor de minimaal gewenste weerstandsratio, het opnemen van de investeringen uit het IHP en de daaruit voortvloeiende jaarlasten in de meerjarenbegroting 2019-2022 en het verfijnen van de lastenramingen voor het sociaal domein in de begroting 2019-2022 aan de hand van de ervaringscijfers 2015 t/m medio 2018 en het door de gemeente gewenste beleid. 6 7 INLEIDING, SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Aanleiding voor de financiële scan Provinciale Staten van Overijssel hebben in het kader van de verbetering van de “kwaliteit openbaar bestuur” extra middelen beschikbaar gesteld voor onder andere het uitvoeren van financiële scans bij gemeenten.

Binnen de provincie Overijssel hebben 4 gemeenten, waaronder de gemeente Steenwijkerland, aangegeven dat zij van deze mogelijkheid gebruik willen maken. De financiële scan is toekomstgericht. De scan geeft inzicht in de financiële positie, de risico’s en de kansen. De uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het formuleren van toekomstig financieel beleid en als ondersteuning bij het maken van prioriteits- en beleidskeuzes. De financiële scan verschaft inzicht in de eigen financiële positie en hoe die positie zich verhoudt tot vergelijkbare gemeenten. Bovendien wordt inzicht gegeven in cijfermatige afwijkingen die zich op de verschillende taakgebieden ten opzichte van de algemene uitkering en een selectiegroep van gemeenten voordoen. Ook wordt aandacht besteed aan een nadere analyse van de oorzaken van de verschillen in de uitgaven- en inkomstenclusters, eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen, inzet van reserves, ontwikkeling van het eigen vermogen, ontwikkeling van de schuldpositie, investeringsvolume, ontwikkeling van grondexploitaties en belangrijkste oorzaken van een ten opzichte van begroting afwijkend rekeningsaldo. Daarnaast worden er op verzoek van de gemeente specifieke verdiepingsvragen belicht. Financiële scan versus Begrotingsscan De financiële scan is voor wat betreft de opzet en inhoud vergelijkbaar met een begrotingsscan1.

Het grote verschil met de scan die nu voorligt is, dat een begrotingsscan normaal gesproken alleen door gemeenten kan worden aangevraagd die door hun financiële positie onder preventief toezicht staan. Bij deze financiële scan is dit niet aan de orde. De financiële scan komt tot stand in het kader van de verbetering van de “kwaliteit openbaar bestuur”. De Provincie Overijssel heeft alle gemeenten het aanbod gedaan voor het vervaardigen van een dergelijke scan. Een ander verschil is dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), in tegenstelling tot de begrotingsscan, geen directe rol heeft in de totstandkoming van de financiële scan. Wel levert BZK basisbestanden aan voor het kunnen maken van de financiële vergelijkingen met de algemene uitkering en met de selectiegroep. De financiële scan komt tot stand onder regie van de Provincie Overijssel. Voor het vervaardigen van de scan heeft de provincie een externe deskundige ingeschakeld. De financiële scan is niet vrijblijvend. Gedeputeerde Staten verwachten van de raad of het college een schriftelijke reactie, in het bijzonder met betrekking tot de eventuele aanbevelingen. Daarbij verwacht de provincie, dat de gemeente aangeeft wat met de aanbevelingen wordt gedaan.

De conclusies en aanbevelingen kunnen daarnaast input zijn voor overleg tussen de gemeente en de provincie in het kader van het begrotingstoezicht, indien de financiële positie van de gemeente daar aanleiding toe geeft. De financiële scan is een openbaar document en zal op de internetsite van de Provincie Overijssel worden geplaatst. 1 Zie voor voorbeelden van begrotingsscans: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten- en-provincies/financieel-toezicht-gemeenten-en-provincies/financiele-scans-gemeenten 8 Doel van de financiële scan Inzicht in financiële positie van de gemeente Steenwijkerland Een financiële scan geeft inzicht in de financiële positie van de gemeente. Dit wordt gedaan aan de hand van enkele onderzoeksvragen. Onderzoeksvragen Uitgangspunt voor de financiële scan is de volgende vraag: Geef inzicht in de financiële positie van Steenwijkerland, zodat de uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het maken van prioriterings- en beleidskeuzes. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de centrale probleemstelling opgedeeld in drie onderzoeksvragen. Deze luiden als volgt: Onderzoeksvraag 1 Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2017? Om deze vraag te beantwoorden wordt een groot aantal onderwerpen behandeld.

De financiële positie wordt bezien in historisch perspectief aan de hand van de begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarstukken (jaarverslagen en jaarrekeningen) 2013 tot en met 2017. Waar in deze financiële scan wordt gesproken over de jaarrekening 2017 moet worden gelezen “concept jaarrekening 2017”, omdat deze ten tijde van het opstellen van deze scan nog niet door de gemeenteraad van Steenwijkerland is vastgesteld. Bij het beschrijven van de financiële positie van de gemeente zijn ook de cijfers uit deze concept jaarrekening 2017 meegenomen. Bij de vergelijkingen met de gemeenten uit de selectiegroep in hoofdstuk 1 is echter uitgegaan van de cijfers uit de jaarrekeningen 2016. De reden is, dat nog niet over de jaarrekening 2017 van alle gemeenten kon worden beschikt. Daarnaast wordt ingegaan op eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen en de belangrijkste oorzaken van een afwijkend (ten opzichte van de begroting) rekeningsaldo. Waar relevant worden ook bevindingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekeningen meegenomen en opmerkingen van de toezichthouder naar aanleiding van de financiële beleidsstukken. Vervolgens wordt aan de hand van vijf financiële kengetallen inzicht gegeven in de “wendbaarheid” en “weerbaarheid” van de gemeentelijke begroting.

Het gaat daarbij om onderwerpen als ontwikkeling van het eigen vermogen, ontwikkeling van de schuldpositie, ontwikkeling van grondexploitaties, structureel exploitatiesaldo en belastingcapaciteit. Deze worden bij de kengetallen kort aangestipt en later verder uitgewerkt. Tenslotte wordt kort aandacht besteed aan overhead en aan de verdiepingsvragen (voor zover deze nog geen onderdeel zijn van bovenstaande). Dit onderdeel wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen. Verdiepingsvragen Met de gemeente zijn specifieke verdiepingsvragen afgesproken. Voor de gemeente Steenwijkerland gaat het om: - inzicht in stand van zaken met betrekking tot onderhoud kapitaalgoederen Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen. 9 Kapitaalgoederen leggen blijvend beslag op de gemeentelijke begroting. Een zo volledig mogelijk overzicht en onderbouwing van deze kosten is daarom belangrijk voor een goed inzicht in de financiële positie. Kapitaalgoederen zijn ook nodig om de programmadoelen van de gemeente te realiseren. Om bijvoorbeeld economische ontwikkeling te stimuleren is een goede bereikbaarheid van belang. Daarnaast zijn kapitaalgoederen het ‘gezicht’ van de gemeente.

Gaten in het wegdek of kapotte lantaarnpalen zullen snel ergernis opwekken bij inwoners. - onderwijshuisvesting De gemeente heeft aangegeven, dat mogelijke vervangingen/uitbreidingen van onderhuisvesting nog niet goed in de begroting zijn geborgd. De gemeente heeft inmiddels meer inzicht in de financiële opgaven op basis van het Integraal Huisvestingsprogramma. - sociaal domein De gemeente Steenwijkerland gaat in beginsel uit van budgettaire neutraliteit voor de nieuwe taken die naar de gemeenten zijn gekomen. De vraag bij de gemeente en misschien het merendeel van gemeenten in Nederland is of dit reëel is. De wens van de gemeente is meer duidelijkheid c.q. gevoel te krijgen dat zij op de goede weg is ten aanzien van het brede onderwerp sociaal domein. De verdiepingsonderwerpen worden afgesloten met conclusies en aanbevelingen. De vragen komen aan de orde in hoofdstuk 1. Onderzoeksvraag 2 Doen zich tussen de gemeente en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten in 2018 en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste eigen inkomstenbronnen van de gemeente en de woonlasten in 2018. Verder wordt aandacht besteed aan de heffingen in relatie tot de selectiegroep. Dit onderdeel wordt afgesloten met een aantal conclusies naar aanleiding van hetgeen in dit hoofdstuk naar voren is gekomen.

De vragen worden in hoofdstuk 2 beantwoord. Onderzoeksvraag 3 Hoe verhouden de eigen inkomsten en de nettolasten van de gemeente zich in 2018 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld ten opzichte van de (gemeenten in de) selectiegroep? Uitgangspunt is de vastgestelde begroting over het jaar 2018. Dit onderdeel wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen. Deze vraag wordt in hoofdstuk 3 beantwoord. Selectiegroep Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3 wordt uitgegaan van een selectiegroep. Op basis van de belangrijkste structuurkenmerken van de gemeente Steenwijkerland is in overleg met de gemeente gezocht naar een groep van gemeenten die gemiddeld genomen vergelijkbaar is, verder te noemen de selectiegroep. Voor deze scan zijn vijf gemeenten geselecteerd met vergelijkbare structuurkenmerken (én vergelijkbare opbouw van de algemene uitkering) die daardoor zoveel mogelijk lijken op de te onderzoeken gemeente. Het betreft de Gelderse gemeenten Berkelland en Wijchen, de Drentse gemeente Coevorden, De Friese gemeente De Fryske Marren en de Flevolandse gemeente Noordoostpolder. 10 Het bovenstaande overzicht is ontleend aan het basisbestand waarop de begrotingsanalyse 2018 (vergelijking met zichzelf, hoofdstuk 3) is gebaseerd.2 De bedragen van de algemene uitkering (per inwoner) zijn gebaseerd op de betaalmaand februari 2018.

Ook voor de vergelijking met zichzelf (hoofdstuk 3) wordt voor wat betreft de algemene uitkering gebruik gemaakt van de gegevens die worden gebruikt voor de berekening van de algemene uitkering over betaalmaand februari 20183. De bedragen uitkering voor het Sociaal Domein per inwoner zijn apart vermeld. 2Dit bestand is te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/05/01/begrotingsanalyse -gemeente 3 Informatie verstrekt door Ministerie van BZK Gemeente Sociale Structuur Centrum- functie Inwoners Provincie Algemene Uitkering algemeen per inwoner (A) Algemene Uitkering Sociaal Domein per inwoner (B) Totaal Algemene Uitkering per inwoner (A+B) Berkelland Redelijk Redelijk 44.238 Gelderland 944 489 1.433 Coevorden Redelijk Redelijk 35.286 Drenthe 1.045 509 1.554 De Fryske Marren Redelijk Redelijk 51.585 Friesland 978 380 1.358 Noordoostpolder Redelijk Redelijk 46.544 Flevoland 1.022 474 1.496 Wijchen Redelijk Redelijk 40.876 Gelderland 894 439 1.333 Steenwijkerland Redelijk Redelijk 43.448 Overijssel 1.023 552 1.575 11 Financiële positie gemeente, algemene begrippen Een gemeente is, in financieel technisch opzicht althans, een complexe organisatie wat zich bijvoorbeeld uit in veel naar aard en omvang verschillende activiteiten, interne doorberekeningen en langcyclische investeringsprojecten.

Een helder begrip van de te hanteren uitgangspunten voor het financieel beleid is daarom belangrijk. Bij het beoordelen van de financiële positie wordt onderscheid gemaakt tussen de (jaarlijkse) exploitatierekening en de balans (vermogenspositie). De exploitatierekening: evenwicht De exploitatierekening omvat de jaarlijks terugkerende baten en lasten. Algemeen wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de exploitatierekening geen tekort mag vertonen. In de gemeentewet (artikel 189) is vastgelegd dat de raad er op toe ziet dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Structureel wil zeggen dat structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Reëel wil zeggen dat de budgetten ook daadwerkelijk toereikend zijn om de beoogde taken op het gewenste (onderhouds)niveau uit te voeren. De lasten worden gedekt door een gelijk bedrag aan baten. Wel kan de gemeente, net als huishoudens, soms tijdelijk “rood” staan op de bankrekening omdat bijvoorbeeld inkomsten uit belastingen nog niet zijn ontvangen. In dat geval worden kortlopende geldleningen aangetrokken die binnen een jaar weer worden afgelost. Net zoals huishoudens langlopende geldleningen aantrekken voor bijvoorbeeld de aankoop van een huis, trekt ook de gemeente langlopende geldleningen aan om bijvoorbeeld investeringen mee te financieren.

De daaruit voortvloeiende jaarlijkse rente- en aflossingslasten moeten worden gedekt binnen de exploitatierekening. Voor verreweg het grootste deel van de inkomsten zijn gemeenten aangewezen op de overdrachten van het rijk. Deze inkomsten zijn niet door de gemeenten te beïnvloeden. Zodra het rijk bezuinigingen doorvoert die de inkomsten van de gemeente raken, zal de gemeente moeten reageren door de lasten te verlagen (bezuinigingen) en/of de baten te verhogen (verhoging belastingen/ kostendekkendheid). Indien het meerjarenperspectief aangeeft dat een tekort in een bepaald jaar een incident is, dan is het toelaatbaar. Het meerjarenperspectief dient dan wel zodanig te zijn dat een dergelijk incidenteel tekort in latere jaren weer wordt opgeheven. Baten Lasten Belastingen, rijksbijdragen, overige inkomsten Eigen beleid, wettelijke taken, overig 12 De balans: evenwicht In bovenstaande figuur is bij de onderdelen van de balans ook het percentage dat elk onderdeel uitmaakt van het totaal van de debet- of creditkant weergegeven (op basis van de balans per 31 december 2017 uit de jaarrekening 2017 van de gemeente Steenwijkerland). De balans geeft de vermogenspositie van de gemeente weer. De balans wordt jaarlijks, naar de toestand van 31 december, opgesteld en is dus altijd een momentopname.

Aan de linkerkant (debet) van de balans staan de bezittingen van de gemeente: investeringen, de voorraden, de bank- en kastegoeden en de vorderingen op derden. Aan de rechterkant (credit) is te zien hoe de bezittingen die aan de debetkant staan zijn betaald: met het eigen vermogen (reserves) of het vreemd vermogen (voorzieningen, opgenomen langlopende geldleningen en opgenomen kortlopende geldleningen). Het eigen vermogen is het verschil tussen bezittingen en schuld en geeft dus aan in hoeverre de schulden op het bezit zijn afbetaald. De algemene reserve fungeert als buffer. In slechte tijden kan de gemeente tekorten opvangen uit de algemene reserve. In betere tijden kan de reserve worden gevoed. Risico’s in de vorm van een slechte reservepositie, veel schulden en grote vorderingen (bijvoorbeeld in de vorm van voorraad nog te verkopen grond) komen uit de balans naar voren. De exploitatierekening in relatie tot de vermogenspositie In relatie tot de vermogenspositie is interessant te weten in hoeverre de exploitatierekening daarvan afhankelijk is. Hiermee wordt bedoeld de mate waarin onttrekkingen uit reserves, rente over reserves en het toerekenen van exploitatiekosten aan balansposten bijdragen aan het uiteindelijk verkrijgen van een sluitende begroting. Aan de andere kant kan er ook sprake zijn van stortingen in de reserves vanuit de exploitatie.

Indien een gemeentebegroting bijvoorbeeld structureel reserves nodig heeft om te komen tot een evenwicht in de exploitatie, is sprake van risico voor de financiële positie. Op lange termijn zal in dergelijke gevallen de onevenwichtigheid tussen baten en lasten tot budgettaire problemen kunnen gaan leiden, terwijl op de korte termijn wordt ingeteerd op de reserves. Debet •Investeringen (65%) •Verstrekte geldleningen (12%) •(Grond)voorraden (15%) •Vorderingen (8%) •Totaal 100% Credit •Eigen vermogen (reserves) (38%) •(Onderhouds) voorzieningen (5%) •Vreemd vermogen (schulden) (43%) •Kortlopende schulden (14%) •Totaal 100% Begroting Bijdrage uit de reserves Bijdrage rente reserves Toerekenen kosten aan investeringen en grondexploitatie Stortingen in de reserves 13 Belangrijkste bevindingen 1. Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2017? Financiële positie in historisch perspectief (hoofdstuk 1.2 en bijlage 6) Door diverse bezuinigingstrajecten, is de gemeente er de afgelopen jaren in geslaagd een structureel sluitende begroting te presenteren en daarin de gevolgen van de economische crisis, de rijksbezuinigingen en de financiële gevolgen van de wijzigingen van het BBV te verwerken. De jaarrekeningen sluiten jaarlijks met een (fors) voordelig saldo.

De exploitatierekening is wel afhankelijk van de reservepositie. Vooral de lasten die voortkomen uit het bestedingsplan worden in de begroting deels ten laste van de reserves (vooral de algemene reserve vrij besteedbaar) gebracht. De reserves zijn, ondanks toevoeging van de batige rekeningsaldi, de afgelopen jaren afgenomen van € 67 miljoen eind 2012 naar € 55 miljoen eind 2017. Opvallend is dat tijdens het begrotingsjaar grote aanpassingen van reservemutaties (per saldo onttrekkingen) plaatsvinden terwijl de werkelijke mutaties bij de jaarrekening vervolgens weer aanzienlijk lager zijn. Bij de jaarrekening is jaarlijks sprake van een bedrag aan budgetoverheveling, wat duidt op een structurele onderbesteding van beschikbare budgetten. De afgelopen jaren is in de jaarrekeningen sprake geweest van overschotten op het sociaal domein, maar het ziet er naar uit dat dit gaat omslaan in tekorten. Dit beeld is nog niet verwerkt in het meerjarenperspectief 2018-2021. Ook de financiële effecten uit het onderwijshuisvestingsplan zijn nog niet in dat meerjarenperspectief opgenomen. De gemeente boekt een fors structureel voordeel (€ 3,2 miljoen) in met betrekking tot de BUIG gelden (Wet Bundeling van Uitkeringen Inkomensvoorzieningen).

De gemeente raamt de door het rijk (voorlopig) toegekende gelden volledig in de begroting aangezien het algemene dekkingsmiddelen zijn, maar daartegen over staan lagere lasten. Ondanks deze inzet laat het meerjarenperspectief vanaf 2021 geen structurele ruimte meer zien in de begroting. Naast uit eventuele groei van de algemene uitkering zal de gemeente de ruimte moeten vinden in het heroverwegen van bestaand beleid en het in grotere mate benutten van de belastingcapaciteit. Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid (hoofdstuk 1.3) Op basis van de financiële kengetallen laat de financiële positie van de gemeente Steenwijkerland geen reden tot zorg zien. Alleen de solvabiliteit krijgt op basis van de door de VNG geformuleerde signaalwaarden (zie hoofdstuk 1.3) niet de hoogste score. Deze bevindt zich in de range waar (nog) geen maatregelen nodig zijn, maar wel waakzaamheid is geboden. De in de begroting 2018-2021 voorziene stijging van de solvabiliteit wordt vooral veroorzaakt door de afname van het balanstotaal en in mindere mate door toename van de omvang van de reserves. De schuld van de gemeente is, gelet op de uitkomst van de kengetallen, niet hoog. De gemeente heeft het deel van het financieringstekort (in 2018 € 28,1 miljoen, zie blz.

105 begroting 2018) dat wordt veroorzaakt door voorgenomen investeringen echter nog niet vertaald in de kengetallen met betrekking tot de netto schuld. Gelet op het berekende (in vergelijking met de huidige schuld forse) financieringstekort en de voorgenomen investeringen is het aannemelijk dat de schuld de komende jaren zal stijgen. Met hoeveel en hoe snel, hangt af van diverse factoren, zoals het tempo waarin de investeringen worden gerealiseerd, de hoogte van onttrekkingen aan de reserves en of de gemeente eventueel winsten uit grondexploitaties kan inzetten om het financieringstekort te verkleinen. De gemeente voorziet een daling van de uitkomst van het kengetal grondexploitatie (dus minder risico). Ervaringen in het verleden bij de Nederlandse gemeenten hebben echter aangetoond dat grondexploitaties een hoog risicogehalte kunnen hebben. Bestaande boekwaarden van de grondvoorraden moeten nog worden terugverdiend. Lukt dat niet volledig, dan zal dit effect hebben op de reservepositie en de schuldpositie. De structurele exploitatieruime neemt in de begroting 2018-2021 af tot 0% in het begrotingsjaar 2021. Er is dan dus geen ruimte meer binnen de begroting om structurele tegenvallers op te vangen.

14 Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren, dat de ontwikkeling van de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden in de afgelopen jaren lager is geweest dan het landelijk gemiddelde (in het jaar voorafgaand aan het belastingjaar). Hier heeft de gemeente dus ruimte om structurele tegenvallers op te vangen. De flexibiliteit van de begroting (hoofdstuk 1.4) De belangrijkste mogelijkheid voor de gemeente om onvoorziene structurele tegenvallers op te vangen is, naast verdere bezuinigingen op beleidsvelden, feitelijk het verhogen van belastingen. Vanaf 2021 is er geen sprake van structurele exploitatieruimte. Daarnaast is de gemeente afhankelijk van de reservepositie als gevolg van de inzet van reserves voor het dekken van incidentele lasten. De flexibiliteit van de begroting is afgenomen, doordat de gemeente geen substantiële stelpost voor onvoorziene uitgaven raamt. Daarnaast wordt de ruimte binnen de budgetten BUIG (verschil geraamde lasten en rijksvergoeding BUIG) ingezet als algemeen dekkingsmiddel. Er is dus al structureel beslag gelegd op deze begrotingsruimte. Niet voor alle kapitaalgoederen zijn onderhoudsvoorzieningen of reserves gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie.

Investeringen, afschrijvingen en financiering (hoofdstuk 1.5) De boekwaarde van de activa per 31-12-2016 ligt in lijn met het gemiddelde van de selectiegroep. De gemeente heeft de investeringen met maatschappelijk nut tot en met 2016 direct ten laste van de reserves gebracht. De jaarlijks vrijvallende afschrijvingslasten en ontvangen reguliere aflossingen zijn voldoende om de aflossingen van de aangegane geldleningen mee te betalen. Op 31 december 2017 had de gemeente een vaste schuld van € 61,8 miljoen, wat aanzienlijk lager is dan de boekwaarde van de vaste activa per die datum (€ 109 miljoen). De investeringen zijn voor circa 56% belast met schuld. De rest is gefinancierd met eigen middelen. Grondexploitaties (hoofdstuk 1.6) Op 31 december 2017 had de gemeente Steenwijkerland 21 lopende grondexploitaties. Indien wordt afgegaan op het kengetal grondexploitatie, dan is het risico van de grondportefeuille op de financiële positie van de gemeente niet zeer hoog. Grondexploitaties hebben echter door omvang van de boekwaarde, de waarde van de nog te realiseren opbrengsten, de afzetmarkt en de resterende looptijd in het algemeen een hoog risicoprofiel. Het financieel beleid ten aanzien van reserves (hoofdstuk 1.7) Als puur naar de omvang van de reserves wordt gekeken is de algemene reserve redelijk vergelijkbaar met het gemiddelde van de selectiegroep.

Wel zijn binnen de selectiegroep verschillen waar te nemen. Hierbij moet worden aangetekend dat de stand van de algemene reserve in relatie tot de risico’s moet worden bezien. Voor het bepalen van de hoogte van de algemene reserve vaste buffer heeft de gemeente een norm vastgesteld, die los staat van de hoogte van de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s. Op basis van die risico’s is de buffer aan de hoge kant (zie ook hoofdstuk 1.8). Er zit dus ruimte in de algemene reserve om deze ten behoeve van het financieel beleid van de gemeente in te zetten. De algemene reserve vrij besteedbaar wordt ingezet om veelal eenmalige projecten/activiteiten uit te voeren die passen binnen de ambities en doelstellingen zoals opgenomen in de bestuursprogramma’s. Voorheen werden hier ook de investeringen met maatschappelijk nut uit betaald. Zowel de bestemmingsreserves als de algemene reserve vrij besteedbaar nemen de komende jaren in omvang af, waardoor ook de incidentele dekkingsmiddelen afnemen. Indien daartoe noodzaak is, heeft de gemeente de mogelijkheid om een deel van de algemene reserve in te zetten ten gunste van bijvoorbeeld het dekken van kapitaallasten door middel van een daartoe te vormen dekkingsreserve. Weerstandsvermogen: beleid, risico’s, weerstandscapaciteit (hoofdstuk 1.8) De weerstandsratio is in de begroting 2018 niet berekend.

Berekening in het kader van deze financiële scan laat zien dat deze 2,8 bedraagt (zie tabel 1.8.1) en daarmee ruim voldoende is te noemen. Gelet op de berekende omvang van de risico’s is er binnen de algemene reserve vaste buffer nog ruimte om deze voor andere doelen in te zetten. 15 De gemeente betrekt de stille reserves niet bij de berekening van de weerstandscapaciteit. In de jaarstukken zijn in de paragraaf weerstandsvermogen de risico’s niet gekwantificeerd. Hierdoor wordt niet inzichtelijk gemaakt wat de benodigde weerstandscapaciteit zou moeten zijn om de risico’s af te dekken. De gemeente gebruikt twee methoden voor het vaststellen van de gewenste hoogte van de algemene reserve vaste buffer: de gekwantificeerde en gewogen risico’s en een norm op basis van een percentage van de algemene uitkering en OZB opbrengst. Onderhoud kapitaalgoederen (hoofdstuk 1.9) Er is sprake van actuele beheerplannen, hoewel het meerjarenplan groen wel al uit 2011 dateert. Niet voor alle kapitaalgoederen zijn onderhoudsvoorzieningen (of reserves) gevormd. Dat betekent dat bij die kapitaalgoederen beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie. Voor de beschikbare budgetten ligt de focus op de komende vier jaar, wat beperkt is als het gaat om instandhouding van kapitaalgoederen.

Voor zover sprake is van achterstallig onderhoud (openbare verlichting, waterwegen en beschoeiingen), zijn er budgetten beschikbaar om dit de komende jaren weg te werken. De gemeente raamt de lasten uit het onderhoudsplan volledig in de begroting, maar heeft dit kunnen realiseren door keuzes te maken in de norm voor het onderhoudsniveau. De paragraaf kapitaalgoederen is uitgebreid van opzet, maar op enkele punten kan de informatiewaarde nog worden vergroot. Zoals meer eenduidig aangeven wat de uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties zijn en hoe dit is vertaald in de begroting, het noemen van het jaar waarin actualisatie van een beheerplan aan de orde is en zowel de exploitatielasten als de investeringen per begrotingsjaar inzichtelijk maken. In bijlage 8 is een handreiking opgenomen voor de opzet van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen die is gepresenteerd op de regiodagen financiën 2015 van de VNG. Daarin staan suggesties voor verbeteringen en voorbeelden hoe de financiële en inhoudelijke informatie kan worden gepresenteerd. Onderwijshuisvesting (hoofdstuk 1.10) De uitwerking van het Integraal huisvestingsplan onderwijs (IHP) heeft een grote impact op de financiële positie van de gemeente. De financiële consequenties van het IHP zijn nog niet vertaald in de begroting.

Dit zal naar verwachting plaatsvinden in de Perspectiefnota 2019–2022 / Programmabegroting 2019-2022. De gemeente doet meer dan wettelijk zou moeten, wat een eigen beleidskeuze is. Dit leidt wel tot meerkosten boven de normbedragen die in de huisvestingsverordening zijn opgenomen. Er wordt van uitgegaan dat de schoolbesturen 20% van de kosten betalen. Uit het IHP (blz. 17) komt naar voren, dat het nog niet zeker is of alle schoolbesturen in staat zullen zijn deze bijdrage te betalen. De belangrijkste mogelijkheid voor de gemeente om op korte termijn (onvoorziene) structurele lasten op te vangen is, naast verdere bezuinigingen op beleidsvelden, feitelijk het verhogen van belastingen. De gemeente heeft daarnaast de mogelijkheid om een deel van de jaarlasten (de kapitaallasten) te dekken door middel van een dekkingsreserve. Nadeel hiervan is dat een relatief hoog bedrag nodig is om relatief lage jaarlasten te dekken. Het dekken van kapitaallasten door het instellen van een dekkingsreserve heeft daarom niet de voorkeur. Een andere mogelijkheid is om een “ingroeipad” te kiezen voor de benodigde dekking van de kapitaallasten. Bijvoorbeeld door jaarlijks ruimte in de begroting te creëren door bijvoorbeeld € 0,1 miljoen (jaarlijks toenemend met € 0,1 miljoen) ten laste van de exploitatiebegroting toe te voegen aan een bestemmingsreserve.

Omdat sinds 2015 de schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor zowel het binnen- als het buitenonderhoud van de onderwijsgebouwen dienen de schoolbesturen de onderhoudslasten van de nieuwe panden op te nemen in de onderhoudsplannen en te borgen in hun begroting. Sociaal Domein (hoofdstuk 1.11) De gemeente raamt, net als zeer veel andere gemeenten, tot nu toe de lasten en baten van het sociaal domein (3D’s) budgettair neutraal. Hoewel er de afgelopen jaren batige saldi zijn gerealiseerd op de 3D budgetten, verwacht de gemeente vanaf 2018 tekorten. De gemeente gaat uit van een scenario waarbij het tekort oploopt tot € 1,2 miljoen in 2020, 16 wat wordt veroorzaakt door een combinatie van daling integratie-uitkering en stijging lasten WMO. Deze tekorten zijn nog niet in de begroting 2018-2021 verwerkt. In die begroting zijn de lasten en baten nog budgettair neutraal opgenomen. De gemeente vindt aanpassing van de budgetten nog te prematuur. In het “beleidsplan sociaal domein 2017-2020” heeft de gemeente op duidelijke wijze de ambitie, de doelen, de financiële kaders en de richting aangegeven om de kosten in de pas met het beschikbare budget te laten lopen. In de programmabegroting wordt uitgebreid ingegaan op het sociaal domein (informatie over de deelbudgetten nieuwe Wmo-taken, Participatie, Jeugdzorg en oude Wmo-taken en nadere onderbouwing (kaders) daarvan).

In de reguliere P&C cyclus wordt vervolgens gerapporteerd over de ontwikkeling van de zorgvragen en het daaraan gerelateerde budget. Overhead (hoofdstuk 1.12) De raming van overhead van gemeente Steenwijkerland is zowel als percentage van de omzet als bedrag per inwoner hoger dan het gemiddelde van de gemeenten in de selectiegroep. Consequenties keuzes financieel beleid Doelstelling van een financiële scan, in zijn algemeenheid, is om het inzicht te vergroten in de financiële positie of dat wat de gemeente al wist te bevestigen. Bij het formuleren van het financieel beleid worden keuzes gemaakt, die over het algemeen consequenties hebben voor de reservepositie, schuldpositie of de exploitatie. Deze keuzes zijn algemeen geformuleerd maar kunnen ook toepasbaar zijn voor de gemeente Steenwijkerland. In bijlage 7 is een schema opgenomen met deze mogelijke keuzes. 2. Doen zich tussen de gemeente en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten in 2018 en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? (hoofdstuk 2) Woonlasten 2018 voor meerpersoonshuishoudens Bij de vergelijking van de gemeentelijke woonlastendruk voor burgers blijkt dat het totaal van de gemeentelijke woonlasten (OZB-woningen, reiniging en riolering) van een meerpersoonshuishouden in Steenwijkerland € 639 bedraagt.

De gemiddelde woonlastendruk in 2018 in de selectiegroep bedraagt € 744. De woonlasten in Steenwijkerland zijn dus € 105 lager (-16,3%). Ook vergeleken met het landelijk gemiddelde (€ 721) is er sprake van een lager niveau aan woonlasten. Dit wordt vooral veroorzaakt door de onroerende zaak belastingen woningen die € 76 lager is dan het gemiddelde van de selectiegroep. De afvalstoffenheffing is € 39 lager dan het gemiddelde van de selectiegroep. Het tarief rioolrecht per meerpersoonshuishouden is echter € 10 hoger dan het gemiddelde van de selectiegroep. Gemeentelijke heffingen 2018 per inwoner zijn vergeleken met selectiegroep Door de invoering van taakvelden zijn lasten en baten van enkele belastingen niet meer één op één uit deze gegevens te herleiden. Daarom is onderzoek gedaan aan de hand van de begrotingen van de diverse gemeenten in de selectiegroep. De informatie uit de begrotingen van de gemeenten uit de selectiegroep bleek te beknopt om bruikbaar te zijn voor een brede vergelijking. Wel kwam naar voren dat vier van de vijf gemeenten geen hondenbelasting heffen. De gemeente die dat wel doet berekent een hoger tarief dan Steenwijkerland (€ 88,60 ten opzichte van tarief Steenwijkerland € 48,42). De toeristenbelasting wordt in alle gemeenten uit de selectiegroep geheven. Het gemiddelde tarief in 2018 was € 1,01 per overnachting tegen over € 1 in Steenwijkerland.

Het tarief voor de omgevingsvergunningen 2018 in Steenwijkerland lager dan dat van de gemeenten in de selectiegroep. Redelijk peil artikel 12 Fvw voor 2018 Voorts is de feitelijke belastingopbrengst 2018 van de gemeente Steenwijkerland vergeleken met die van het zogenaamde belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Fvw voor 2018. Uit deze vergelijking blijkt dat de gemeente 17 een opbrengst aan OZB genereert die circa € 4,2 miljoen lager is dan het normbedrag dat bij toelating voor art. 12 wordt gehanteerd. Op de afvalstoffen- en rioolheffing is daarnaast sprake van onderdekking van totaal € 2,45 miljoen. De gemeente betaalt dit bedrag dus uit de algemene middelen. 3. Hoe verhouden de eigen inkomsten en de nettolasten van de gemeente Steenwijkerland zich in 2018 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld ten opzichte van de (gemeenten in de) selectiegroep? (hoofdstuk 3) Net als alle gemeenten, heeft Steenwijkerland meer structurele nettolasten dan waar de vergoeding uit het gemeentefonds in voorziet. De structurele lasten zijn echter maar circa € 0,3 miljoen hoger dan waar het gemeentefonds van uit gaat. Op een totaal van € 74,5 miljoen aan structurele nettolasten is dat niet substantieel.

Het gemeentefonds gaat op voorhand al uit van hogere gemeentelijke lasten, omdat het rekening houdt met het feit dat gemeenten OZB heffen en ook overige eigen inkomsten (OEM) hebben. De gemeente raamt jaarlijks echter wel een redelijk groot bedrag aan incidentele lasten (ondermeer het bestedingsplan), dat de gemeente dekt ten laste van de reserves. Voor de vergelijking met het gemeentefonds zijn deze incidentele lasten uit de cijfers geëlimineerd. Structurele nettolasten begroting 2018 in vergelijking met uitkering gemeentefonds 2018 Structurele nettobaten begroting 2018 in vergelijking met uitkering gemeentefonds 2018 Hoewel er in totaal maar sprake is van een bedrag van circa € 0,3 miljoen hogere structurele lasten dan waar het gemeentefonds van uit gaat, zijn tussen de uitgavenclusters onderling wel verschillen te zien. Zo geeft de gemeente bijvoorbeeld op de clusters van het sociaal domein en het cluster educatie minder uit dan het gemeentefonds veronderstelt. Bij het cluster cultuur en ontspanning is daarentegen sprake van hogere structurele nettolasten. Genoemde clusters zijn allen onderdeel van het “hoofdcluster” Voorzieningen Bevolking. In het “hoofdcluster” Bebouwing en Omgeving is sprake van hogere structurele nettolasten bij het cluster openbare orde en veiligheid en van lagere structurele nettobaten bij het cluster riolering en reiniging.

Omdat de begroting sluitend is, met een gering overschot in 2018, betekent dit dat ruimte in het ene cluster wordt ingezet voor beleidsdoelen in andere clusters. Dit is overigens toegestaan, omdat de gemeente vrij is om de algemene uitkering naar eigen inzicht te besteden. Belangrijkste randvoorwaarde is wel, dat er sprake moet zijn van een structureel (en reëel) sluitende begroting. Nettolasten Steenwijker- land begroting 2018 (A) Gemeente- fonds 2018 (B) Verschil 2018 (C=B-A) Verschil per inwoner Steenwijker- land 2018 (=C/43.448) Uitgavenclusters algemene uitkering (bedrag x € 1.000) (bedrag x € 1.000) (bedrag x € 1.000) Totaal Bestuur 4.757 4.602 -155 -4 Totaal Voorzieningen bevolking 53.595 54.669 1.074 25 Totaal Bebouwing en omgeving 16.098 14.875 -1.223 -28 Overige 0 23 23 1 Totaal uitgavenclusters 74.450 74.169 -281 -6 Nettobaten Steenwijker- land begroting 2018 (A) Gemeente- fonds 2018 (B) Verschil 2018 (C=B-A) Verschil per inwoner Steenwijker- land 2018 (=C/43.448) Inkomstenclusters algemene uitkering (bedrag x € 1.000) (bedrag x € 1.000) (bedrag x € 1.000) Onroerende zaakbelastingen 6.230 5.656 574 13 Overige eigen middelen 1.191 0 1.191 27 Inzet van de reserves -722 0 -722 -17 Algemene uitkering 67.751 68.513 -762 -18 Totaal inkomstenclusters 74.450 74.169 281 6 18 De vergelijkbaarheid van de lasten van gemeenten ten opzichte van de clusters uit de algemene

uitkering uit het gemeentefonds is vanaf 2017 sterk gewijzigd. Dit kan tot gevolg hebben dat nog niet alle lasten en baten aan de juiste taakvelden zijn toegerekend. Uit het POR 2018 (periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds) komt bijvoorbeeld ook naar voren, dat diverse gemeenten op de taakvelden die behoren tot clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd budgetten verantwoorden die betrekking hebben op het cluster Inkomen en participatie en vice versa. Deze clusters moeten dus in samenhang met elkaar worden bezien. BZK adviseert om de clusters met betrekking tot het sociaal domein in samenhang te bezien. Dit is in deze financiële scan ook gebeurd. 19 Aanbevelingen Hoofdstuk 1 Begroting en jaarstukken - Neem, gelet op de hoogte daarvan, een nadere analyse in de jaarrekening op van het daarin berekende structurele saldo. Is er jaarlijks sprake van onderbesteding in structurele budgetten en wat is de reden daarvan (naast de onderbesteding op de budgetten die via de “reserve te bestemmen rekeningsaldo” naar het volgend jaar worden overgeheveld) of zijn er andere oorzaken? - Neem in de jaarrekening een inhoudelijke toelichting op van de grootste verschillen tussen geraamde reservemutaties en werkelijke reservemutaties. Dit verhoogt het inzicht in de besteding van de reserves en daarmee tevens het inzicht in de totstandkoming van het rekeningresultaat.

- Licht in de jaarrekening de incidentele baten en lasten bruto toe (dus posten niet salderen, kleine posten kunnen wel worden samengevoegd) en maak de aansluiting met het totaal daardoor zichtbaar. Bijvoorbeeld conform de wijze waarop dit in de begroting gebeurt (zie bijvoorbeeld bijlage 5 begroting 2018). - Verdeel het batig saldo van de jaarrekening niet via de exploitatierekening van het volgende boekjaar, maar via de balans. Dit is conform de richtlijnen en voorkomt verwarring in het volgende boekjaar. Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid - Betrek, gelet op de hoogte daarvan, de financieringsbehoefte van de voorgenomen investeringen bij de berekening van de schuldquote. Het financieel beleid ten aanzien van reserves - Overweeg, gelet op het feit dat de algemene reserve vrij besteedbaar voornamelijk wordt ingezet voor het realiseren van bestuursprogramma’s, om bij elke collegeperiode dat deel dat nodig is voor het dekken van de incidentele lasten uit deze reserve af te zonderen en over te hevelen naar een daarvoor apart in te stellen bestemmingsreserve. Zo wordt de bestedingsruimte ingekaderd en vindt besteding in meerdere mate plaats volgens een meerjarig uitvoeringsprogramma.

Weerstandsvermogen - Omdat de algemene reserve grondbedrijf met ingang van 2018 onderdeel uitmaakt van de algemene reserve vaste buffer is het aan te bevelen om de risico’s grondbedrijf op te nemen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. - Stel een norm voor de minimaal gewenste (ondergrens) weerstandsratio vast. - Kies één methode (norm) voor het bepalen van de noodzakelijke hoogte van de algemene reserve vaste buffer, waarbij er een directe relatie is met de hoogte van de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s. Onderhoud kapitaalgoederen - Vergroot de informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen verder door meer eenduidig aan te geven wat de uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties zijn en hoe dit is vertaald in de begroting, het noemen van het jaar waarin actualisatie van een beheerplan aan de orde is en zowel de exploitatielasten als de investeringen per begrotingsjaar inzichtelijk te maken. De in bijlage 8 opgenomen handreiking voor het verbeteren van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, die is gepresenteerd op de regiodagen financiën 2015 van de VNG kan daarbij behulpzaam zijn. Onderwijshuisvesting - Neem de investeringen en de daaruit voortvloeiende lasten voor (vervangende) nieuwbouw en renovatie van onderwijshuisvesting in de meerjarenbegroting op.

- Raam ook de bijkomende kosten zoals sloop en afwaardering bestaande gebouwen, sanering, tijdelijke huisvesting. Sociaal domein - Probeer de lastenramingen voor het sociaal domein in de begroting 2019-2022 verder te verfijnen op basis van de ervaringscijfers 2015 tot en met 2017 (en eerste helft 2018) en het door de gemeente vastgestelde beleid. 20 - Blijf, minimaal 1x per jaar of in de procedure van de budgetcyclus, monitoren of de te nemen maatregelen reëel zijn en de financiële effecten zijn zoals op voorhand in de begroting zijn opgenomen. Overhead - Blijf de ontwikkeling van de overhead ten opzichte van bijvoorbeeld regiogemeenten en eventueel landelijk beschikbaar komende cijfers volgen. En doe, voor zover dit nog niet gebeurt en voor zover door de gemeente zelf gewenst, op termijn onderzoek naar de hoogte van de overhead in vergelijking tot andere gemeenten. Hoofdstuk 2 Belastingen en rechten - Neem kennis van het feit dat de gemeente in 2018 (ten opzichte van het belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Financiële verhoudingswet) over een onbenutte belastingcapaciteit op de OZB beschikt van circa € 4,2 miljoen. - Neem kennis van het feit dat er bij de afvalstoffen- en rioolheffing sprake is van een onderdekking van totaal € 2,4 miljoen, wat betekent dat de gemeente dit bedrag uit de algemene middelen betaalt.

Hoofdstuk 3 - Ga nog eens kritisch na of de gemeente de lasten en baten conform de voorschriften van IV3 (informatieverstrekking aan derden: CBS) aan het juiste taakveld en kostensoort toerekent. - Indien uit de controle op de juiste toerekening van kosten naar de voorgeschreven taakvelden naar voren komt dat hierin correcties nodig zijn, kan worden overwogen om de vergelijking van de nettolasten en het gemeentefonds de komende twee jaar, of eenmalig op basis van de begroting 2019, nogmaals uit te voeren. Zo kan, los van het totale verschil van de nettolasten met de algemene uitkering, worden bepaald of de verschillen tussen clusters onderling daardoor minder groot zijn. Op die wijze kan, indien gewenst, worden ingezoomd op grote (> € 15 per inwoner) verschillen die structureel blijken te zijn. 21 1. DE ONTWIKKELING VAN DE FINANCIËLE POSITIE VAN DE GEMEENTE STEENWIJKERLAND 1.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende vraag. ‘Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2017?’ Om deze vraag te beantwoorden wordt een groot aantal onderwerpen behandeld. De financiële positie wordt bezien in historisch perspectief aan de hand van de begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarstukken 2013 tot en met 2017.

Daarnaast wordt ingegaan op eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen en de belangrijkste oorzaken van een afwijkend (ten opzichte van begroting) rekeningsaldo. Waar relevant worden ook bevindingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekeningen meegenomen en opmerkingen van de toezichthouder naar aanleiding van de financiële beleidsstukken. Vervolgens wordt aan de hand van de vijf financiële kengetallen inzicht gegeven in de “wendbaarheid” en “weerbaarheid” van de gemeentelijke begroting. Het gaat daarbij om onderwerpen als ontwikkeling van het eigen vermogen, ontwikkeling van de schuldpositie, ontwikkeling van grondexploitaties, structureel exploitatiesaldo en belastingcapaciteit. Deze worden bij de kengetallen kort aangestipt en later verder uitgewerkt. Tenslotte wordt kort aandacht besteed aan overhead en aan de verdiepingsvragen (voor zover deze nog geen onderdeel zijn van bovenstaande). Verdiepingsvraag Met de gemeente zijn drie specifieke verdiepingsvragen afgesproken. Ook deze worden in hoofdstuk 1 behandeld. Voor de gemeente Steenwijkerland gaat het om: - inzicht in stand van zaken met betrekking tot onderhoud kapitaalgoederen Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen.

Kapitaalgoederen leggen blijvend beslag op de gemeentelijke begroting. Een zo volledig mogelijk overzicht en onderbouwing van deze kosten zijn daarom belangrijk voor een goed inzicht in de financiële positie. Kapitaalgoederen zijn ook nodig om de programmadoelen van de gemeente te realiseren. Om bijvoorbeeld economische ontwikkeling te stimuleren is een goede bereikbaarheid van belang. Daarnaast zijn kapitaalgoederen het ‘gezicht’ van de gemeente. Gaten in het wegdek of kapotte lantaarnpalen zullen snel ergernis opwekken bij inwoners. - onderwijshuisvesting De gemeente heeft aangegeven, dat mogelijke vervangingen/uitbreidingen van onderhuisvesting nog niet goed in de begroting zijn geborgd. De gemeente heeft inmiddels meer inzicht in de financiële opgaven op basis van het Integraal Huisvestingsprogramma. - sociaal domein De gemeente Steenwijkerland gaat in beginsel uit van budgettaire neutraliteit voor de nieuwe taken die naar de gemeente zijn gekomen. De vraag bij de gemeente en misschien het merendeel van gemeenten in Nederland is of dit reëel is. De wens van de gemeente is meer duidelijkheid c.q. gevoel te krijgen dat zij op de goede weg is ten aanzien van het brede onderwerp sociaal domein. Elk onderdeel wordt afgesloten met conclusies en (eventueel) aanbevelingen.

22 1.2 Financiële positie in historisch perspectief De financiële positie wordt bezien in historisch perspectief aan de hand van de (meerjaren)begroting 2013 tot en met 2018 en de jaarstukken 2013 tot en met 2017. Daarnaast wordt ingegaan op eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen en de belangrijkste oorzaken van een afwijkend (ten opzichte van begroting) rekeningsaldo. Waar relevant worden ook bevindingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekeningen meegenomen en opmerkingen van de toezichthouder naar aanleiding van de financiële beleidsstukken. In dit hoofdstuk is, ten behoeve van de leesbaarheid, een samenvatting daarvan opgenomen. Voor een uitgebreide beschrijving per begrotings- en rekeningsjaar wordt verwezen naar bijlage 6. In de volgende hoofdstukken wordt dieper ingegaan op diverse onderdelen, zoals schuldpositie, flexibiliteit van de begroting, reserves, weerstandsvermogen, grondexploitaties en onderhoud kapitaalgoederen. Samenvatting financiële positie in historisch perspectief In tabel 1.2.1 is op basis van de begroting en de meerjarenraming vanaf 2013 het begrotingsbeeld weergegeven. Tevens zijn de rekeningsaldi vanaf 2013 weergegeven. Deze saldi zijn niet gecorrigeerd ten aanzien van eventuele incidentele componenten.

Tabel 1.2.1 gepresenteerde begrotings- en rekeningsaldi vanaf 2013 Onderscheid structureel en eenmalig In de begroting en jaarrekening maakt Steenwijkerland onderscheid tussen structurele begrotingssaldi en eenmalige (=incidentele) begrotingssaldi. In tabel 1.2.2 worden alleen de structurele begrotings- en jaarrekeningsaldi gepresenteerd. Het structurele begrotingssaldo is voor de toezichthouder de basis om te beoordelen of er sprake is van structureel een reëel evenwicht. Tabel 1.2.2 gepresenteerde structurele begrotings- en rekeningsaldi vanaf 2013 In alle jaren is sprake van structureel evenwicht, zij het dat in sommige begrotingen niet alle jaarschijven sluitend waren. In de begroting worden de incidentele lasten uit het bestedingsplan normaal gesproken meteen verrekend met de algemene reserve vrij besteedbaar en zijn daardoor geen onderdeel van het begrotingssaldo. Alleen in de begroting 2014-2017 was er genoeg ruimte in de begroting aanwezig om de onttrekking aan deze reserve achterwege te laten.

Bedragen x € 1 miljoen (+ is positief saldo) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Gepresenteerd begrotingssaldo Begroting 2013-2016 0,1 0,2 0,1 0,1 Begroting 2014-2017 0,5 0,3 0,2 0,2 Begroting 2015-2018 0,1 0,1 0,1 0,1 Begroting 2016-2019 0,0 0,1 -0,3 0,2 Begroting 2017-2020 0,1 0,4 0,4 0,3 Begroting 2018-2021 0,6 0,5 0,3 0,0 Gepresenteerde jaarrekeningsaldi 2,9 1,7 5,5 4,0 3,7 Bedragen x € 1 miljoen (+ is positief saldo) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Gepresenteerd structureel begrotingssaldo Begroting 2013-2016 2,7 0,1 -0,2 0,1 Begroting 2014-2017 2,9 1,7 1,3 0,2 Begroting 2015-2018 0,3 -0,2 -0,5 0,1 Begroting 2016-2019 1,0 0,3 -0,3 0,2 Begroting 2017-2020 0,1 0,4 0,4 0,3 Begroting 2018-2021 0,7 0,7 0,3 0,0 Gepresenteerde structurele jaarrekeningsaldi 5,6 2,3 5,4 7,7 -0,2 23 De (begrotings)jaren 2013 en 2014 stonden vooral in het teken van de verslechterende economische omstandigheden en rijksbezuinigingen. Dit noopte de gemeente tot extra bezuinigingen. Na eerdere bezuinigingsrondes in 2011 en 2012, wordt in de begroting 2013-2016 een nieuw pakket structurele bezuinigingen opgenomen. Deze lopen op van € 1,7 miljoen in 2013 tot € 2,5 miljoen vanaf 2016.

In de begroting 2015 doen zich nieuwe tegenvallers voor als gevolg van het groot onderhoud gemeentefonds (herijking algemene uitkering), het niet kunnen realiseren van een aantal voorgenomen bezuinigingen en de gemeentelijke bijdrage in het tekort van NWG/IGSD (Noord West Groep en Intergemeentelijke Sociale Dienst Steenwijkerland en Westerveld). Met ingang van 2016 volgt daarom een nieuwe bezuinigingsronde oplopend van € 1,6 miljoen in 2016 naar € 3 miljoen vanaf 2018. Met ingang van de begroting 2013 neemt de gemeente geen post “onvoorzien” meer op in de begroting (voorheen € 45.000 per jaar). In het sociaal domein doen zich de nodige financiële risico’s voor. Vooralsnog houdt de gemeente echter aanzienlijke bedragen over op WMO (Wet Maatschappelijke Ondersteuning) en Jeugd. De gemeente raamt de lasten en baten met betrekking tot het sociaal domein budgettair neutraal. De gemeente boekt een fors structureel voordeel (€ 3,2 miljoen) in met betrekking tot de BUIG gelden (Wet Bundeling van Uitkeringen Inkomensvoorzieningen). De gemeente raamt de door het rijk (voorlopig) toegekende gelden volledig in de begroting aangezien het algemene dekkingsmiddelen zijn, maar daartegen over staan lagere lasten.

Indien de lasten met betrekking tot de BUIG taken stijgen of de baten dalen heeft dit dus tot gevolg dat deze dekking in de begroting wegvalt en er andere dekking moet worden aangewezen. In de begrotingen is ruimte voor investeringen. In het bestedingsplan voor de jaren 2018- 2021 (begroting 2018) is een totaalbedrag aan investeringen opgenomen van € 12,4 miljoen. Een deel daarvan betreft onderhoud/reconstructie van kapitaalgoederen, met daaruit voortvloeiende structurele lasten tot een bedrag van € 2,3 miljoen. Een deel van de in het bestedingsplan opgenomen lasten is incidenteel. Een bedrag van € 4,3 miljoen wordt dan ook door onttrekkingen uit de algemene reserve vrij besteedbaar gedekt. Op 17 april 2017 heeft de raad besloten om in mindere mate uren door te berekenen aan investeringen. Dit heeft tot gevolg dat deze lasten nu ten laste van de exploitatie komen. Het nadeel voor de begroting hiervan is € 0,5 miljoen in 2018, oplopend tot structureel € 1 miljoen vanaf 2020. De gemeente gaat voorzichtig om met het activeren van uren/salarislasten, wat over het algemeen ook raadzaam is. Dit is een bewuste keuze van de gemeente. Indien er echter een noodzaak is om structurele ruimte in de begroting te creëren, heeft de gemeente de mogelijkheid om het besluit van 17 april 2017 te heroverwegen en meer uren/salarislasten aan investeringen door te belasten.

Binnen de regels van het BBV is dit toegestaan. De jaarrekeningen sluiten vanaf 2013 alle jaren met overschotten. Belangrijkste oorzaken zijn opbrengsten verkoop onroerend goed en niet bestede budgetten WMO en WWB (Wet Werk en Bijstand) en Sociaal Domein (waaronder Jeugd). In de jaarrekening 2017 is sprake van een winstneming op de grondexploitaties. De batige saldi van de jaarrekeningen zijn feitelijk nog hoger, omdat de gemeente het totaal aan niet bestede budgetten die in het volgend jaar alsnog worden besteed (budgetoverheveling), in de jaarrekening al toevoegt aan de “reserve te bestemmen rekeningsaldo”. Op deze wijze worden deze niet bestede budgetten niet zichtbaar in het rekeningsaldo. De methodiek is overigens toegestaan, maar geeft een enigszins vertekend beeld van de werkelijke overschotten. De budgetoverheveling wordt via een apart raadsbesluit aan de raad voorgelegd, waarna het besluit wordt uitgevoerd in de jaarrekening. Aan de andere kant werden tot en met 2016 eventuele verliesnemingen in grondexploitaties al in het rekeningjaar ten laste gebracht van de algemene reserve grondexploitatie en waren daardoor ook geen onderdeel van het resultaat in de jaarrekening.

Met ingang van de jaarrekening 2017 hanteert de gemeente overigens een andere methodiek: als gevolg van gewijzigde regelgeving worden zowel de verliesnemingen 24 als de winstnemingen in de grondexploitatie niet meer in de jaarrekening verrekend met de reserves, maar zijn onderdeel van het rekeningresultaat. De gemeente maakt in zowel de begroting als in de jaarrekening het structurele saldo inzichtelijk, door ook een materieel saldo (het saldo exclusief de incidentele lasten en baten) zichtbaar te maken. Hiermee ontstaat een goed inzicht in het structurele evenwicht. Opvallend zijn de hoge structurele saldi van de jaarrekeningen tot en met 2016. En in vergelijking daarmee het geringe (nadelige) structurele saldo in de jaarrekening 2017. In 2015 is sprake van een structureel batig saldo van € 5,4 miljoen, in 2016 van een structureel batig saldo van € 7,7 miljoen. De vraag kan worden gesteld waarom de gemeente met dergelijke hoge structurele batige rekeningsaldi zoveel inspanningen moet verrichten om tot een structureel sluitende begroting te komen. Kennelijk wordt jaarlijks een deel van de structurele budgetten niet volledig besteed. Het structurele saldo in de jaarrekening 2017 is berekend op slechts € 0,2 miljoen (negatief). De incidentele baten en lasten zijn, per programma, wel op hoofdlijnen in de jaarrekening toegelicht.