11.0 ROB - Van crisis naar opgave.pdf

26 Regulier overleg was er ook tussen de openbare lichamen en de ministeries. Vanaf april 2020 was er een regulier overleg tussen ambtenaren – en bij tijd en wijle de staatssecretaris – van het ministerie van VWS, de waarnemend rijksvertegenwoordiger, de gezaghebbers en de regeringscommissaris. Naast de lokaal geldende coronamaatregelen waartoe de openbare licha ­ men zelf besloten waren er in de periode van maart tot december 2020 ook enkele nationaal geldende coronamaatregelen waartoe op nationaal niveau besloten werd. In de afstemming hierover werd Caribisch Nederland in eerste instantie nogal eens vergeten, hoewel de problemen die hierdoor ontston ­ den in de regel in goed overleg en adequaat opgelost werden. Zo golden er gedurende 2020 vliegverboden voor verschillende landen en gebieden. In Cari­ bisch Nederland is men voor een groot deel afhankelijk van bepaalde vluch ­ ten, omdat niet alle voorzieningen aanwezig zijn op elk eiland. Hiermee lijkt aanvankelijk onvoldoende rekening gehouden te zijn, hoewel later de nodige uitzonderingen werden gemaakt om deze gevolgen zo goed als mogelijk op te 24 De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­ saris niet te bekrachtigen. Tot en met oktober 2020 had Sint Eustatius geen eilandsraad vanwege een bestuurlijke ingreep van de regering wegens grove taakverwaarlozing in 2018.

De regering stelde met deze ingreep een regeringscommissaris aan die zou voorzien in het bestuur van Sint Eustatius tot het moment waarop dat bestuur in staat zou worden geacht zijn taken zelf naar behoren te kunnen vervullen. In oktober 2020 waren er verkiezingen en werd een eilandsraad geïnstalleerd, die met de Wet herstel voorzieningen Sint Eustatius ook enkele bevoegdheden terugkreeg. 25 Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, artikel 179. 26 Zie ook: Ministerie van Binnenlandse Zaken & Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020).

29 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur vangen. Eenzelfde situatie gold voor de Kieswet. De Kieswet stelde maatrege­ len ter voorkoming van de verspreiding van het coronavirus verplicht in heel Nederland, ook in Caribisch Nederland. Op Saba en Sint Eustatius maakte dit het stemmen lastiger maar bestond er geen noodzaak voor de maatregelen, omdat het coronavirus niet aanwezig was. Ook hier is later een mouw aan gepast. Over een aantal zaken wat betreft de interbestuurlijke samenwerking gedurende de periode van maart tot december 2020 is men in Caribisch Nederland goed te spreken. Over de eerste vaccinatieronde, de compensatie­ pakketten voor de financiën van de openbare lichamen en de steunpakketten voor burgers en bedrijven is men over het algemeen zeer tevreden.

De open ­ bare lichamen ervaren het als zeer positief dat zij in dezelfde regelingen mee­ liepen en ­lopen als de rest van Nederland, een bewuste keuze van het kabinet en van de Tweede Kamer.27 Dit in tegenstelling tot de eilanden die ervoor had­ den gekozen om landen te worden binnen het Koninkrijk der Nederlanden, namelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten, waar de onderhandelingen over de compensatie voor de openbare financiën moeizamer verliepen.28 De openbare lichamen waarderen ook de flexibele opstelling van het ministerie van VWS rond de volgorde van het vaccineren: de gefaseerde aanpak van het vaccineren in Europees Nederland hoefde niet te worden toegepast in Caribisch Neder ­ land; daar werd, gezien het geringe inwoneraantal, gelijk iedereen die wilde gevaccineerd. De bestuurlijke verhoudingen sinds inwerkingtreding van de coronawet Sinds de inwerkingtreding van de coronawet in december 2020 veranderden de bestuurlijke verhoudingen tussen Caribisch Nederland en de rijksoverheid wat betreft het vaststellen van coronamaatregelen. Deze stellen de minis ­ ters van VWS, JenV en BZK vast via wijzigingen in ministeriële regelingen die de Tweede Kamer achteraf – sinds februari 2022 vooraf – moet goedkeu ­ ren.

De coronawet beperkte de bevoegdheden van de gezaghebbers en de regeringscommissaris tot het maken van uitzonderingen op de coronamaat­ regelen voor bijzondere individuele gevallen, zoals een trouwerij. In de corona­ wet bestaat de mogelijkheid dat de gezaghebbers of de regeringscommissaris de bevoegdheid krijgen om bepaalde maatregelen naar eigen inzicht binnen en buiten werking te stellen, maar tot op heden hebben de gezaghebbers en de regeringscommissaris dergelijke bevoegdheden nog niet gekregen. 27 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 16 oktober); Staats­ secretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 29 juni); Minister van Econo­ mische Zaken en Klimaat e.a. (2021, 21 januari). 28 In tegenstelling tot de openbare lichamen kregen de landen binnen het Koninkrijk van Nederland geen extra geld als een gift, maar als renteloze leningen. Deze hebben de staats­ schuld van de landen behoorlijk doen oplopen. 30 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Als gevolg van de coronawet werd de besluitvorming over de coronamaat ­ regelen dus gecentraliseerd. Als het lokale bestuur of de eilandsraad van de openbare lichamen een aanpassing in de coronamaatregelen wil, moet dit gebeuren via een wijziging van de ministeriële regeling in Den Haag. De open­ bare lichamen ervaren dit als een zeer moeizaam proces.

De pragmatische manier van werken van de openbare lichamen, die zij tot de inwerkingtreding van de coronawet met succes hanteerden in de bestrijding van de coronacrisis, botste op de bureaucratische processen van de ministeries. Vóór inwerking­ treding van de coronawet konden de gezaghebbers en de regeringscommissa­ ris van de ene op de andere dag een noodverordening instellen om te reageren op een stijging in besmettingen; deze noodverordening moest de eilandsraad wel achteraf bekrachtigen. Sinds de inwerkingtreding van de coronawet kan er minder snel gereageerd worden. Nadat de eilandsbesturen aankloppen bij de ministeries van BZK, JenV en VWS moet men vaak eerst nog een beleids­ cyclus doorlopen voordat wijzigingen kunnen worden vastgesteld. Deze botsing van werkelijkheden en verwachtingen is een van de redenen dat de openbare lichamen niet tevreden zijn over de mate waarin zij hun wensen voor het voetlicht kunnen brengen bij de ministeries. Wat de communicatie ook moeizaam maakt is het grote aantal werkgroepen bij de verschillende ministeries. Voor insiders van de Haagse bureaucratie zijn de processen te vol­ gen maar voor de openbare lichamen, die letterlijk en figuurlijk op afstand staan van ‘Den Haag’, was en blijft het een proces waar zij lastig grip op krijgen.

Rechtstreeks contact tussen de gezaghebbers of de regeringscommissaris en bewindspersonen of hoge ambtenaren, onder andere in regulier geplande overleggen, zorgde in deze situaties soms voor snelle oplossingen. Dit contact loopt over het algemeen goed; bij de openbare lichamen leeft het gevoel dat zij via die route bepaalde zaken wel voor elkaar krijgen die via de bureaucrati­ sche route zeer moeizaam gaan. Door deze moeizame aansluiting tussen Caribisch Nederland en de rijksover­ heid komt er minder terecht van het maatwerk dan waarop de openbare lichamen hoopten bij de inwerkingtreding van de coronawet. 29 Dit terwijl maatwerk wettelijk wel mogelijk is, omdat voor elk individueel openbaar lichaam een aparte ministeriële regeling is ingesteld. Hier waren de openbare lichamen bij inwerkingtreding van de coronawet positief over. Het getuigt van een belangrijk besef dat ‘Caribisch Nederland’ niet een eenvormig gebied is maar bestaat uit drie eilanden met geheel andere omstandigheden.30 29 Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020). 30 Raad van State (2019).

31 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Ten slotte was het de bedoeling van de coronawet om een wettelijke basis te bieden voor de coronamaatregelen, in plaats van deze in te voeren via nood ­ verordeningen. Uiteraard is dit een belangrijk streven en het is ook gelukt: de noodverordeningen zijn vervangen door een wet en ministeriële regelingen. Tegelijkertijd bleek de wet niet in alle gevallen flexibel genoeg om recht te doen aan de epidemiologische omstandigheden in Caribisch Nederland. Een goed voorbeeld hiervan is de anderhalvemetermaatregel. Gedurende de tijd dat deze gold was die in de coronawet verankerd en kon dus niet in de minis­ teriële regelingen voor de openbare lichamen buiten werking gezet worden. Hier was wel aanleiding toe, want door de containment strategie van Saba en Sint Eustatius, waarmee ze het virus buiten de deur hielden, is daar lange tijd geen sprake geweest van infecties met Covid ­19. Anderhalve meter afstand houden is dan niet nodig. Daarom werd op die eilanden tijdelijk het over ­ treden van de anderhalvemetermaatregel gedoogd, zonder wettelijke basis. De Raad begrijpt dat, gelet op de eenheid van regelgeving, de gecentraliseerde besluitvorming door invoering van de coronawet ook voor de eilanden geldt.

Maar het probleem, namelijk de gebrekkige wettelijke onderbouwing van de noodverordeningen, had ook opgelost kunnen worden zonder bevoegdheden van de openbare lichamen naar het rijk te verschuiven. Dan hadden de open­ bare lichamen niet in dezelfde mate hoeven aansluiten bij de bureaucratische processen van de rijksoverheid, wat interbestuurlijke spanningen had kunnen voorkomen. Rol van de waarnemend rijksvertegenwoordiger De waarnemend rijksvertegenwoordiger vervulde met name in de beginfase van de coronacrisis een coördinerende rol. Van maart tot en met juli 2020, toen was opgeschaald naar het hoogste crisisniveau in de , zat hij het overleg voor tussen de gezaghebbers en de regeringscommissaris. Ook onderhield hij intensief contact met de openbare lichamen door aan te schuiven bij het EBT van Bonaire en op digitale wijze intensief contact te hebben met Saba en Sint Eustatius. Ook na de afschaling van het crisisniveau faciliteerde de waarnemend rijksvertegenwoordiger de samenwerking tussen de openbare lichamen en de rijksoverheid en de openbare lichamen onderling. Vanaf maart 2020 tot en met heden voorziet hij de openbare lichamen en de ministeries ook van informatie over de actuele epidemiologische situatie in Caribisch Nederland.

De verhoudingen binnen de bestuurscolleges De gezaghebbers en de regeringscommissaris voeren tijdens een crisis, zo ook tijdens deze, het opperbevel over de crisisbestrijding. Gedurende de corona ­ crisis kwam er ook in Caribisch Nederland steeds meer aandacht voor onder andere de economische en sociale gevolgen van de coronacrisis. Gedeputeer­ 32 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur den waren steeds beter in staat om maatregelen te treffen die de maatschap­ pelijke gevolgen van de coronacrisis moesten verlichten.31 2.7 slot In dit hoofdstuk is de Raad ingegaan op een aantal verschillende manieren waarop de coronacrisis een bijzondere tijd heeft ingeluid voor de bestuur ­ lijke verhoudingen in Nederland. Tijdens de coronacrisis ontstonden nieuwe bestuurlijke verhoudingen. In de eerste maanden van de coronacrisis traden rijksoverheid en gemeenten op als één overheid. Er werd met name in 2020 volop geëxperimenteerd met centraal aansturen en decentraal afwijken. De veiligheidsregio was tot december 2020 het vehikel voor de coronamaatrege­ len, maar de Wvr is niet toegerust op een langdurige crisis. Met de coronawet werd gepoogd de normale bestuurlijke verhoudingen te herstellen. Hoewel de wet in theorie ruimte laat voor lokaal maatwerk, ervaren lokale bestuurders juist minder mogelijkheden daartoe.

De langdurig grote bevoegdheden van de veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad zorgden voor een voortdurende nadruk op veiligheid en crisisbestrijding, ook toen er behoefte kwam aan een bredere blik. Ook kon de coronawet niet voorkomen dat de informele rol van de veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad voortduurde. De bestuurlijke verhoudingen met onze buurlanden gingen ook bijzondere tijden in. Afstemming van maatregelen ging, zeker in de eerste maanden van de coronacrisis, moeizaam: nationale maatregelen van het ene land overvielen soms de buurlanden. De grenssluiting van België maakte een grens die voor­ heen voor veel mensen in het dagelijks niet bestond rol speelde opeens weer relevant, met grote gevolgen voor families, relaties, werk en veiligheid. De nationale overheden hadden onvoldoende in het oog hoe groot de verschil ­ len in maatregelen zouden worden tussen buurlanden en welk effect dit zou hebben op de grensregio’s. Wat betreft Caribisch Nederland merkt de Raad op dat de coronawet bepal ­ end is geweest voor de bestuurlijke verhoudingen tussen de openbare licha ­ men en de rijksoverheid. Voor het begin van de coronacrisis waren er al de nodige interbestuurlijke spanningen aanwezig. Van maart tot december 2020 bleven de bestuurlijke verhoudingen in algemene zin zoals ze waren, al werd Caribisch Nederland in eerste instantie nogal eens vergeten.

Eventuele proble­ men die daardoor ontstonden werden vervolgens wel meestal in goed overleg snel en adequaat opgelost. Ook intensiveerden de contacten tussen de open­ bare lichamen en de rijksoverheid enorm, omdat zij veel moesten overleggen over coronamaatregelen en maatregelen om de gevolgen van de pandemie op 31 Vanwege de bestuurlijke ingreep op Sint Eustatius is daar geen bestuurscollege. Het dage­ lijks bestuur ligt in handen van de regeringscommissaris en de plaatsvervangend regerings­ commissaris.

33 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur te vangen. Deze intensivering heeft de betrokkenheid bij en kennis van elkaars wereld vergroot. Sinds de inwerkingtreding van de coronawet zijn de open ­ bare lichamen en de ministeries nog meer op elkaar betrokken geraakt, omdat de openbare lichamen voor wijzigingen in de coronamaatregelen afhankelijk werden van het rijk. Botsingen tussen de pragmatische manier van werken van de openbare lichamen en de bureaucratische beleidscycli van de minis ­ teries leidden tot interbestuurlijke spanningen. 34 3 Lokale democratie op afstand 3.1 inleiding In dit hoofdstuk gaat de Raad in op de gevolgen van de coronacrisis voor de lokale democratie van de gemeenten en openbare lichamen. Tijdens de corona crisis kwamen gemeenteraden op afstand te staan. Dit kwam enerzijds doordat zij zelf ruim baan maakten voor de burgemeester en veiligheids regio bij de aanpak van de coronacrisis; anderzijds kwam het door de grote rol van de veiligheidsregio, die de Raad in het voorgaande hoofdstuk beschreven heeft. Ook moest de lokale democratie letterlijk op afstand plaatsvinden: beraadslaging en besluitvorming vond gedurende vele maanden op digi ­ tale wijze plaats.

De Raad kijkt in paragraaf 3.3 terug op de ervaringen van gemeenteraden hiermee en kijkt vooruit naar een permanente regeling voor digitale beraadslaging en besluitvorming (permanente regeling digitaal ver ­ gaderen). Ten slotte analyseert de Raad de gevolgen van de coronacrisis voor inspraak en participatie van burgers, bedrijven en organisaties. Aan het einde van het hoofdstuk gaat de Raad in op de gevolgen van de coron­ acrisis voor de lokale democratie van Caribisch Nederland. De Raad gaat in op hoe de betrokkenheid van de eilandsraden bij de coronamaatregelen was geregeld vóór inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de coronawet) en hoe deze wet de eilandsraden op afstand heeft gezet. De Raad beschouwt ook de invloed van de coronacrisis op de inspraak en participatie van burgers, bedrijven en organisaties in Caribisch Nederland. 3.2 gemeenteraden op afstand Het crisisbesef van gemeenteraden Tijdens de coronacrisis, zeker de eerste maanden, kwamen gemeente raden op afstand te staan van de besluitvorming over de toepassing van en handhaving op de coronamaatregelen. Ook waren ze minder dan gewoonlijk betrokken bij maatregelen die de gevolgen van de coronapandemie en ­maatregelen moesten opvangen, zoals het vergroten van de terrasruimte van horeca­ gelegenheden.

Uit een vergelijkend onderzoek in opdracht van de reken­ kamers van Arnhem, Breda, Oss en Tilburg naar onder andere de inspraak van de gemeente raad op de coronasteunmaatregelen in die gemeenten blijkt dat het erg per gemeente verschilde op welke afstand de gemeenteraad stond en voor hoe lang. 32 Beetje bij beetje raakten ze weer meer betrokken, maar 32 Economisch Bureau Amsterdam (2021).

35 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur het tijdstip waarop varieerde van begin april tot begin juni 2020. Vanaf het begin van de coronacrisis stonden sommige gemeenteraden dus soms drie maanden op afstand. De informatievoorziening richting gemeenteraden vanuit veiligheidsregio’s en colleges van burgemeester en wethouders kwam beetje bij beetje goed op gang, zo blijkt uit de gesprekken die de Raad voerde. Hoewel ze goed geïnfor­ meerd werden, worstelden gemeenteraden ermee hoe zij invloed konden en moesten uitoefenen op de besluitvorming rondom de coronamaatregelen en de steunpakketten. Sommige gemeenteraden, zoals die in Breda, agendeer ­ den de rolverdeling tussen college en gemeenteraad expliciet. Verder zoch ­ ten gemeenteraden tussenvormen van bijsturen, waar het college wel het vertrouwen kreeg om maatregelen te nemen, maar de gemeenteraad ook de mogelijkheid had om bij te sturen.

Zo beperkte de gemeenteraad van Tilburg het mandaat van het college in december 2020 tot 75 duizend euro per maat­ regel en tot 500 duizend euro voor 2021 in totaal.33 In de gemeente Noordwijk stelde de gemeenteraad hardheidsclausules in: de gemeenteraad gaf kaders mee, maar met de clausule dat het college onder voorwaarden van die kaders mocht afwijken.34 Zo vonden gemeenteraden hun eigen manier om kaders te stellen en te controleren, zonder in hun ogen het bestuurlijke vermogen van het college te veel te beperken. In de eerste maanden van de coronacrisis maakten gemeenteraden ruim baan voor de colleges, met name de burgemeester, en de veiligheidsregio’s. Met name de coalitiepartijen gaven ‘hun’ college veel vrijheid om coronamaat­ regelen te treffen. Ook nu nog vinden gemeenteraadsleden dat ze te weinig invloed hebben op veiligheidsbeleid. Een van de oorzaken is dat de meeste gemeenteraadsleden denken dat de regie van het veiligheidsbeleid bij de veiligheidsregio ligt, terwijl dit – toen dit aan hen gevraagd werd bij een onderzoek van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid – al ruim een half jaar niet meer het geval was. 35 Uit de gesprekken die de Raad gevoerd heeft komt een breed gedeeld gevoel naar voren dat zeker in de eerste maanden van de coronacrisis het opzijzetten van de gebruikelijke democra ­ tische regels en omgangsvormen te billijken was.

Hoe langer de coronacrisis voortduurde en effectief optreden de prioriteit kreeg boven democratische inspraak, hoe meer men zich ging afvragen of dat nog steeds noodzakelijk was of dat dit vooral voortkwam uit een overdreven urgentie­ en crisisbesef. 33 Idem. 34 Gesprek met Roberto ter Hark, d.d. 21 juli 2021. 35 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2021). 36 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Invloed gemeenteraden op regionaal bestuur De gemeenteraad kwam verder op afstand te staan door de grote rol van de veiligheidsregio’s in de crisisaanpak (zie paragraaf 1.2). Gemeenteraden van de gemeente wiens burgemeester voorzitter was van de veiligheidsregio hadden beter zicht op het functioneren van de veiligheidsregio dan gemeenteraden van gemeenten wiens burgemeester alleen onderdeel was van het Regionale Beleidsteam (RBT) of zelfs dat niet. Tot december 2020 hadden de voorzitters van de veiligheidsregio’s de bevoegdheid om de bindende aanwijzingen van de minister van VWS te inter­ preteren en toe te passen op de situatie in de regio en handhaving in te zetten zoals zij dit gewenst achtten. Ingevolge de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) hoef­ den zij pas na afloop van de crisis verantwoording over de genomen maat­ regelen af te leggen.

Voor kortdurende crises vindt de Raad, en iedereen die hij gesproken heeft, dit een logische bepaling, maar gedurende 2020 ontstond er ongemak bij deze gang van zaken. Wanneer zou deze crisis immers afge ­ lopen zijn? Uiteraard betekent dit niet dat veiligheidsregio’s gemeenteraden niet infor ­ meerden. Dat gebeurde in alle veiligheidsregio’s wel; in welke mate verschilde per veiligheidsregio. Sommige voorzitters van veiligheidsregio’s legden ook tussendoor verantwoording af over de getroffen maatregelen en spraken daarover met de gemeenteraden van de gemeenten binnen hun veiligheids ­ regio. Een bepalende factor hierbij was de bestuursstijl van de voorzitter van de veiligheidsregio. Dit maakte dat de mate van informatievoorziening en verantwoording afhankelijk was van de goede wil van de voorzitter van de veiligheidsregio. De Raad merkt op dat een van de redenen voor het zijn van een democratische rechtsstaat juist is dat men niet afhankelijk is van de goede wil en bestuursstijl van bestuurders maar hen ter verantwoording kan roepen en eventueel naar huis kan sturen.36 Na invoering van de coronawet De verantwoording van de voorzitters van de veiligheidsregio’s richting de gemeenteraden van ‘hun’ gemeenten werd uiteindelijk geregeld met de invoering van de coronawet in december 2020.

Deze stelde dat voorzitters van veiligheidsregio’s in december 2020 verantwoording moesten afleggen over de acht maanden daarvoor aan de gemeenteraden in hun veiligheidsregio. Vanaf de inwerkingtreding van de wet gingen vrijwel alle bevoegdheden van de voorzitters van de veiligheidsregio’s over naar de burgemeesters, behalve het vaststellen van de coronamaatregelen zelf: deze bevoegdheid kwam in handen van de ministers van VWS, JenV en BZK. Burgemeesters legden vanaf december 2020 zoals gebruikelijk volgens de Gemeentewet verantwoor ­ 36 Zie ook: Raad van State (2021).

37 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur ding af aan de gemeenteraad over het gebruik van hun bevoegdheden. De gemeenteraad besluit over de manier waarop deze verantwoording plaats ­ vindt. De wijze van verantwoorden en daarmee de lokale democratische con­ trole is met de invoering van de coronawet ontegenzeggelijk vooruitgegaan. Gedurende de eerste acht maanden van de coronacrisis was lokale democra­ tische controle namelijk niet af te dwingen door gemeenteraden vanwege de bepaling in de Wvr dat gemeenteraden slechts ‘na afloop van een ramp of cri­ sis’ voorzitters van hun veiligheidsregio ter verantwoording kunnen roepen.37 Door de coronawet is dit verbeterd, tenminste voor wat betreft maatregelen ter bestrijding van corona; de bepalingen uit deze wet gelden niet voor andere crises. Wel zijn de mogelijkheden om decentraal af te wijken sinds de coronawet zeer beperkt geweest (zie hoofdstuk 2.4). Hoewel gemeenteraden op demo ­ cratische wijze kaders kunnen stellen voor hoe lokale bestuurders invulling geven aan hun bevoegdheden en hen daarop kunnen controleren, zijn deze bevoegdheden slechts zeer beperkt. Daardoor heeft de coronawet de decen ­ trale democratische controle op de coronamaatregelen en de uitvoering daar­ van niet enorm versterkt.

3.3 digitaal vergaderen Digitaal vergaderen mogelijk gemaakt In de eerste maand van de coronacrisis waren beraadslaging en besluitvor ­ ming op lokaal niveau nauwelijks mogelijk. De eerste twee weken, van 9 tot 23 maart 2020, vroeg het ministerie van BZK aan decentrale overheden om terughoudend te zijn in het beleggen van vergaderingen. Van 23 maart tot 9 april 2020 konden lokale volksvertegenwoordigingen zelfs helemaal niet meer samenkomen door de coronamaatregelen. Besluiten waarvoor toestem­ ming van de gemeenteraad nodig is, konden in deze eerste maand dus nau ­ welijks genomen worden. Omdat het uiteraard van het hoogste belang was om dit wel weer mogelijk te maken, heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties (BZK) in sneltreinvaart de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluit - vorming (Tijdelijke wet digitaal vergaderen) opgesteld. Deze trad in werking op 9 april 2020 en is sindsdien telkens weer met twee maanden verlengd. Afhankelijk van de zwaarte van de coronamaatregelen hebben volksverte ­ genwoordigingen digitaal of fysiek vergaderd tijdens de coronacrisis. Binnen gemeenteraden ontstond soms debat over of zij digitaal of fysiek moesten vergaderen. Hybride vergaderen, waarbij sommige leden van de gemeente­ 37 Wet veiligheidsregio’s, artikel 40 lid 1.

38 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur raad fysiek deelnemen aan een raadsvergadering en anderen digitaal vanuit een andere locatie, mag volgens de Tijdelijke wet digitaal vergaderen niet. Met hybride vergaderen zou een gelijk speelveld tussen de leden van de gemeente­ raad namelijk niet gegarandeerd kunnen worden. Ervaringen met digitaal vergaderen Uit de vele gesprekken die de Raad heeft gevoerd, komt een beeld naar voren dat aansluit bij het beeld van de Evaluatiecommissie tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming .38 Het primaire doel van de wet is zeker behaald: het mogelijk maken dat de volksvertegenwoordigingen van gemeenten, provincies en waterschappen weer rechtsgeldige besluiten kon ­ den nemen. Dat gebeurde over het algemeen ook op veilige wijze, een paar incidenten daargelaten. Er was ook een aantal voordelen van het digitale vergaderen. Zo kunnen gemeenteraadsleden ook aanwezig zijn bij een digitale vergadering als zij ziek zijn, met verlof zijn of vanwege andere omstandigheden niet bij machte zijn de raadsvergadering fysiek bij te wonen. Ook is een voordeel dat externen gemakkelijker kunnen aanschuiven zonder af te reizen naar de betreffende gemeente. Negatieve effecten zijn er vooral op het politiek­bestuurlijke vlak.

De kwaliteit van het democratische debat en de gedachtenuitwisseling is merkbaar min ­ der wanneer men digitaal in plaats van fysiek met elkaar spreekt. Wat met name ontbreekt bij digitale vergaderingen is de interactie tussen gemeente ­ raadsleden. Digitale vergaderingen voelen meer alsof ze volgens een bepaald script lopen: iedereen steekt zijn eigen voorbereide verhaal af van achter zijn of haar laptop, en uiteindelijk stemt iedereen wat hij of zij van plan was. Digi­ tale vergaderingen worden ervaren als ‘oppervlakkiger’.39 Digitaal vergaderen beperkt ook de mate waarin oppositiepartijen in de gemeenteraad hun belangrijke kritische rol kunnen vervullen binnen het dua­ listische stelsel. De Evaluatiecommissie geeft als voorbeeld dat interrumpe ­ ren met een digitaal opgestoken handje een compleet ander effect heeft dan duidelijk zichtbaar opstaan en hoofdschuddend naar de interruptiemicrofoon lopen. In gevoerde gesprekken kwam de Raad nog andere voorbeelden tegen: zo is het bij digitaal vergaderen niet mogelijk voor een lid van de oppositie om een lid van een coalitiepartij tijdens de koffiepauze aan te spreken op zijn principes en dat hij toch niet voor dit beleid van de coalitie kan zijn, en komt het ter verantwoording roepen van een wethouder vaak minder over terwijl 38 Peters e.a. (2020); Peters e.a. (2021). 39 Dit beeld wordt ook bevestigd in Hofstra e.a. (2020).

39 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur die veilig achter zijn laptopscherm zit dan wanneer die tegenover het kritische raadslid in de raadszaal zit. Deze effecten gaven voor de vele betrokkenen die de Raad gesproken heeft de doorslag voor een voorkeur voor fysiek vergaderen, met name als het gaat om vergaderingen waarin oordeelsvorming en debat centraal staan. Bij bij ­ eenkomsten met een informatief karakter geven de flexibiliteit en het gemak van het digitale vergaderen vaak de doorslag en is er een voorkeur voor digi ­ taal vergaderen. Ten slotte vraagt de Raad aandacht voor de invloed van het digitale vergade­ ren op het plezier dat gemeenteraadsleden uit hun raadslidmaatschap halen. 82 procent van de gemeenteraadsleden vindt het raadslidmaatschap minder leuk geworden door het digitale vergaderen. Dit heeft voor de gemeente ­ raadsverkiezingen van 2022 geen effect op de bereidheid van gemeenteraads­ leden om zich herkiesbaar te stellen.40 Een permanente regeling digitaal vergaderen De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) werkt momenteel aan een permanente regeling digitaal vergaderen. De bedoeling is dat deze regeling ingaat wanneer de coronacrisis voorbij is; tot die tijd zal de tijdelijke wet in werking blijven.

De permanente regeling moet decentrale volksvertegenwoordigingen de mogelijkheid geven om naast fysiek ook digi­ taal te vergaderen, om welke reden dan ook. Wanneer volksvertegenwoordi­ gingen overgaan op digitaal vergaderen staat hen vrij, vindt de minister van BZK. Uit de rapporten van de evaluatiecommissie trekt de minister de con ­ clusie dat digitaal vergaderen geen afbreuk doet aan de kwaliteit van de ver­ gadering, al erkent ze wel dat fysiek vergaderen ‘een specifieke meerwaarde’ kan hebben. 41 De Raad leest het rapport van de evaluatiecommissie anders: door het digitale vergaderen treden politiek ­bestuurlijke effecten op, zo rap­ porteert de commissie. Deze politiek ­bestuurlijke effecten, bevestigd in de gesprekken die de Raad heeft gevoerd, kan de Raad niet anders zien dan als nadelig voor de kwaliteit van het gesprek en debat binnen de gemeenteraad. Met betrekking tot hybride vergaderen stelt de minister een gelijk speelveld voor alle volksvertegenwoordigers centraal. Ze stelt dat hybride vergaderen daarvoor een risico met zich meebrengt, maar het niet noodzakelijkerwijs een gelijk speelveld onmogelijk maakt.

Vanwege dit risico zal hybride vergaderen niet opgenomen worden in de permanente regeling, maar wil de minister wel mogelijkheden creëren om lokaal te experimenteren met hybride vergaderen, binnen heldere kaders.42 40 Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (2022, 16 januari). 41 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 27 september). 42 Idem. 40 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur 3.4 inspraak en participatie Georganiseerde participatiebijeenkomsten In de eerste maanden van de coronacrisis betekenden de coronacrisis en de contactbeperkende maatregelen een behoorlijke uitdaging voor het orga ­ niseren van inspraak van burgers en participatietrajecten. Vele participatie­ trajecten hebben aan het begin van de coronacrisis een tijdje stilgelegen. Al snel benutte men echter de digitale mogelijkheden die er waren. De corona ­ crisis heeft er ervoor gezorgd dat er op het gebied van digitale participatie en inspraak van burgers een sprong is gemaakt. Er is al een beweging richting meer participatie en digitale participatie is één manier om daar invulling aan te geven. Tijdens de coronacrisis was de inzet van die manier vaak zelfs nood­ zakelijk om te voldoen aan wettelijke participatie­eisen.

De Raad heeft de indruk dat het digitaliseren van participatie en inspraak ervoor heeft gezorgd dat een andere en meer diverse groep dan de usual sus- pects betrokken raakten. Jonge ouders met kinderen bijvoorbeeld hebben geen tijd om op woensdagavond naar een gemeentehuis te komen, maar kun­ nen wel een halfuurtje inloggen en vanaf hun laptop hun mening geven over het voorstel voor de nieuwe afvalregeling bij hen in de buurt. Met name der­ tigers en veertigers namen vaker deel aan online participatiebijeenkomsten.43 Gemeenten zien een hoger aantal inwoners participeren en een meer diverse groep. Ook de energieregio’s rapporteren een toegenomen aantal burgers dat betrokken is bij hun inspraakavonden. Jongeren bleken niet meer aan digitale participatiebijeenkomsten deel te nemen dan aan fysieke.44 Tegelijkertijd leven er zorgen over de toegankelijkheid van digitale partici ­ patie voor minder digitaal vaardigen. Dit is een substantiële groep waarin ouderen en praktisch opgeleiden oververtegenwoordigd zijn. 45 In de praktijk lijken ouderen die deelnemen aan participatiebijeenkomsten digitaal vaar ­ dig genoeg te zijn om zonder problemen deel te nemen aan digitale parti ­ cipatiebijeenkomsten, als er voldoende aandacht wordt besteed aan de digitale toegankelijkheid en ondersteuning bij technische problemen.

Ook bij digitale participatiebijeenkomsten waren ouderen en gepensioneerden oververtegenwoordigd.46 43 Hofstra e.a. (2021). 44 Idem. 45 Volgens onderzoek van Eurostat (2022) heeft zestien procent van de Nederlanders lage digitale vaardigheden en heeft 30 procent slechts digitale vaardigheden op basisniveau. Hoe digitaal vaardig mensen verschilt sterk per opleidingsniveau en leeftijd: jongeren en hoogopgeleiden zijn veel vaker digitaal vaardig. 46 Hofstra e.a. (2021).

41 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Het digitaliseren van participatiebijeenkomsten kan de inclusiviteit van bur ­ gerparticipatie ook bevorderen doordat de chatfunctie bij digitale bijeenkom­ sten mensen laat deelnemen aan het digitale gesprek die gewoonlijk langer moeten nadenken of moeilijker spreken. Sommigen ervoeren daardoor een meer gelijke deelname van de aanwezigen bij een digitale bijeenkomst ten opzichte van een fysieke bijeenkomst, waarbij enkele personen soms de over­ hand kunnen nemen en langdurig aan het woord zijn.47 Net zoals bij digitale vergaderingen van gemeenteraden is er bij digitale parti­ cipatiebijeenkomsten, ten opzichte van fysieke bijeenkomsten, minder moge­ lijkheid tot interactie. Dit maakt digitale participatie met name geschikt voor informerende doeleinden. Het stellen van vragen is vaak wel goed mogelijk bij digitale bijeenkomsten, maar interactie tussen inwoners onderling, zoals bij een creatieve sessie of brainstormsessie, is lastig te organiseren.48 Informele inspraak en participatie De informele en indirecte manieren van inspraak hebben door de coronacrisis ook onder druk gestaan. Dit gold met name in de perioden waarin strenge coronamaatregelen golden. Door deze maatregelen konden bestuurders en gemeenteraadsleden lastiger contact leggen met burgers, bedrijven en organisaties binnen hun gemeente.

Zeker aan het begin zocht men erg naar nieuwe manieren om contact te leggen. Deze manieren werden al snel gevonden (zie ook paragraaf 4.4. over lokaal lei­ derschap). De coronacrisis leidde tot een intensivering van het contact tussen bestuurders enerzijds en bedrijven en maatschappelijke instellingen ander ­ zijds.49 Het is immers gemakkelijker even te bellen of een videovergadering van een halfuur in te plannen dan fysiek langs te komen. Tegelijkertijd heeft men wel ervaren dat digitale contacten minder diepgang hebben en minder interactief zijn dan fysiek contact.50 De contacten tussen volksvertegenwoordigers en bestuurders enerzijds en individuele inwoners anderzijds hadden echter blijvend te lijden onder de contactbeperkende maatregelen. Bestuurders ervoeren dat het lastiger was om met individuele inwoners op digitale wijze contact te houden dan met bedrijven en maatschappelijke instellingen.51 47 Idem. 48 Idem. 49 Roest e.a. (2020). 50 Hofstra e.a. (2020). 51 Roest e.a. (2020). 42 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur 3.5 lokale democratie in caribisch nederland De eilandsraad gedurende de coronacrisis Vanaf maart tot december 2020 moest de eilandsraad de noodverorde ­ ningen van de gezaghebbers en de regeringscommissaris goedkeuren bij de eerst volgende eilandsraadvergadering.

52 Daardoor was de eilandsraad nauw betrokken bij het invoeren van de coronamaatregelen op de openbare lichamen. De Raad heeft niet kunnen achterhalen of de eilandsraden in deze periode ruim baan maakten voor de gezaghebbers en de regeringscommissa­ ris – zoals in Europees Nederland de gemeenteraden aanvankelijk ruim baan maakten voor de burgemeesters en veiligheidsregio – of in dezelfde mate kritisch waren als voor de coronacrisis. Met invoering van de coronawet kwam de democratische legitimatie van de coronamaatregelen op nationaal niveau te liggen, bij de Tweede Kamer.53 Alle lokale inbreng ten aanzien van de coronamaatregelen moet vanaf invoering van de coronawet indirect verlopen: de gezaghebbers en de regeringscommis­ saris moeten de inbreng van de eilandsraad en inwoners, bedrijven en orga ­ nisaties inbrengen in overleggen met ‘Den Haag’. Op dit niveau krijgen deze stemmen uiteraard minder aandacht dan op lokaal niveau, omdat er op natio­ naal niveau nog veel meer kwesties spelen rondom de coronamaatregelen. Dit heeft een negatief effect gehad op de lokale democratische kaderstelling voor en controle op de coronamaatregelen die de openbare lichamen aangaan. Daar is tegen in te brengen dat de maatregelen die gelden voor gemeenten ook op nationaal niveau worden genomen.

Maar de coronasituatie op de afzonderlijke eilanden verschilt zodanig van die in de gezamenlijke gemeen ­ ten van Europees Nederland dat naar de mening van de Raad recht gedaan moet worden aan democratische principes van zeggenschap en controle op het niveau van de openbare lichamen. Anders gezegd: het feit dat de lokale omstandigheden zo bepalend zijn voor het verloop van de coronapandemie in Caribisch Nederland rechtvaardigt dat de lokale democratie meer zeggen ­ schap heeft over lokale coronamaatregelen. Reflectie op participatie en inspraak in Caribisch Nederland Hoewel de Raad geen onderzoek heeft gedaan naar de mate van participatie en inspraak van inwoners, bedrijven en organisaties in Caribisch Nederland voorafgaand aan de coronacrisis, heeft hij de indruk gekregen dat de afgelo ­ pen twee jaar mede door de coronacrisis er veel werk is gemaakt van inspraak en participatie, meer dan in de jaren ervoor. De coronamaatregelen hadden 52 De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­ saris niet te bekrachtigen; zie voetnoot 23. 53 Zie voor een verdere toelichting op de coronawet paragraaf 2.6.

43 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur een grote impact op iedereen, wat voor deze kleine gemeenschappen bete ­ kende dat het belangrijk was dat iedereen op de hoogte en betrokken was. De effectiviteit van de coronamaatregelen is sterk afhankelijk van het draagvlak onder de bevolking, het succes van de maatregelen hangt immers af van hoe mensen zich gedragen. De Raad heeft de indruk dat de besturen van de openbare lichamen meer dan eerder hun oor te luisteren hebben gelegd bij de bevolking en het maatschap­ pelijk middenveld en dat burgers, bedrijven en organisaties ook meer hun stem hebben laten horen. Soms op incidentele wijze, bijvoorbeeld via volks ­ vertegenwoordigers of leden van het lokale Outbreak Management Team van Saba of de Eilandelijke Beleidsteams (EBT’s) van Bonaire en Sint Eusta ­ tius; soms op gestructureerde wijze, bijvoorbeeld via de Centrale Dialoog, een lokaal overlegorgaan op Bonaire en Sint Eustatius van werkgevers, vakbonden, lokale overheid en Kamer van Koophandel onder het q.q. voorzitterschap van de gezaghebber respectievelijk de regeringscommissaris. Lokale en sociale media spelen in Caribisch Nederland een belangrijke rol in de communicatie. Veel informatie vanuit de openbare lichamen komt bij burgers terecht via WhatsApp en Facebook.

Bij de persconferenties op Bonaire stellen burgers vragen via Facebook en YouTube. Lokale media stellen bij de perscon­ ferenties vragen namens burgers waarna de gezaghebbers of de regerings ­ commissaris deze direct beantwoorden. De regeringscommissaris van Sint Eustatius berichtte burgers aan het begin van de coronacrisis elke avond via de radio over het verloop van de coronacrisis en de coronamaatregelen. 3.6 slot Door de coronacrisis kwamen gemeenteraden op afstand te staan, zowel doordat zij zelf ruim baan maakten voor het lokale bestuur vanwege een sterk ervaren crisisbesef als door de formele structuur van de veiligheidsregio. Met­ tertijd zijn gemeenteraden hun rol in het politieke proces weer gaan opei ­ sen en is door de coronawet de verantwoording over de coronamaatregelen richting gemeenteraden geregeld. Door de beperkte bevoegdheden op lokaal niveau wat betreft de coronamaatregelen is er op lokaal niveau wel weinig debat over de toepassing van de coronamaatregelen en de handhaving erop. Ook beraadslagen en besluiten moesten gemeenteraden op afstand doen. Het digitale vergaderen maakte het snel na het begin van de coronacrisis weer mogelijk om op lokaal niveau rechtsgeldige besluiten te nemen. De Raad ziet echter ook duidelijk de negatieve effecten ervan op de kwaliteit van het demo­ cratische gesprek en debat.

Het digitaal organiseren van inspraak en participa­ tie biedt kansen om een andere en meer diverse groep mensen te betrekken bij lokale kwesties. Digitale inspraak en participatie lijkt zich vooral te lenen voor het informeren van mensen; het is lastig om op digitale wijze het gesprek 44 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur tussen inwoners op gang te brengen. Hoewel lokale bestuurders goed contact konden onderhouden met bedrijven en maatschappelijke instellingen, was de diepgang van dit contact minder. Het informele contact met individuele inwoners was lastiger op digitale wijze te organiseren. Wat betreft Caribisch Nederland was de betrokkenheid van de eilandsraad bij de coronamaatregelen van maart tot december 2020 goed geborgd, ogen ­ schijnlijk zonder dat dit het vermogen van het lokale bestuur om effectieve maatregelen ter bestrijding van de coronapandemie te nemen in de weg heeft gezeten. Na de centralisatie van de besluitvorming over coronamaatregelen door de coronawet gaat niet de eilandsraad maar de Tweede Kamer over de coronamaatregelen die gelden in Caribisch Nederland. Hierdoor is de lokale democratische betrokkenheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties sterk teruggebracht.

De openbare lichamen hebben mede door de coronacrisis veel werk gemaakt van de inspraak en participatie van burgers, bedrijven en organisaties.

45 4 Bestuurlijk vermogen voor nieuwe en verborgen problematiek 4.1 inleiding In dit laatste beschouwende hoofdstuk gaat de Raad in op de invloed van de coronacrisis op het bestuurlijke vermogen van gemeenten en openbare licha­ men: de mate waarin zij in staat zijn om effectief te besturen en hun taken goed uit te voeren. Hiervoor moeten zij beschikken over voldoende mensen en de juiste instrumenten en middelen, waaronder voldoende geld. In dit hoofd­ stuk licht de Raad eerst toe welke impact de coronacrisis heeft gehad op de mensen (de ambtelijke organisatie van gemeenten) en op de middelen (de financiën van gemeenten en de financiële verhouding tussen de rijksoverheid en gemeenten). Vervolgens kijkt de Raad vooruit naar wat er in de nabije toe­ komst nog gevraagd zal worden van gemeenten. Welke zaken zijn blijven lig­ gen tijdens de coronacrisis en zijn er nieuwe problemen ontstaan die om actie vragen van gemeenten? Lokaal leiderschap ten slotte is tijdens de corona crisis erg belangrijk geweest en zal ook belangrijk blijven. Is en wordt er door de coronacrisis iets anders van lokale bestuurders gevraagd dan voorheen? Ook kijkt de Raad naar de invloed van de coronacrisis op het bestuurlijke ver­ mogen van de openbare lichamen.

Eerst beschrijft hij de situatie wat betreft mensen en middelen waarin de openbare lichamen aan de coronacrisis begonnen; vervolgens beschrijft hij de invloed van de coronacrisis hierop. Ver­ volgens analyseert de Raad voor welke uitdagingen de openbare lichamen staan door de coronacrisis. 4.2 mensen en middelen tijdens de coronacrisis De ambtelijke organisatie De coronacrisis heeft veel gevraagd van de ambtelijke organisatie van gemeenten, op veel verschillende gebieden. Zonder een uitputtende lijst te geven wil de Raad hier vier gebieden benoemen waar zeker extra inzet van gemeenten nodig was. Allereerst was er extra inzet nodig op de handhaving. De buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) van gemeenten kregen het extra druk met het handhaven van de coronamaatregelen. Daarnaast moesten gemeenten aan de bak om regelingen als de Tijdelijke overbrug - gingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) en de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) uit te voeren. Ook het financieel management vroeg tijdens de coronacrisis wat extra’s van gemeenten. Ze wilden commer­ ciële huurders van gemeentelijk vastgoed, voornamelijk horecabedrijven, uit­ stel geven van de huur en van ozb. Hier was in een aantal gevallen maatwerk 46 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur voor nodig.

Ten slotte waren griffiers veel van hun tijd kwijt aan het organise­ ren van gemeenteraadsvergaderingen die of digitaal plaatsvonden, of fysiek op een andere locatie, of wel in het gemeentehuis maar dan met vele maatre­ gelen en alternatieve protocollen. Ook werd voor het digitale vergaderen een beroep gedaan op de ondersteuning van ambtenaren die normaal gesproken de ambtelijke organisatie van de gemeenten ondersteunden op ICT­gebied. Ziekte door corona, hoewel soms met ernstige gevolgen voor de getroffen per­ sonen, had geen grote impact op de mate waarin gemeenten hun taken kon­ den uitvoeren. Althans, dat is de indruk die de Raad in zijn gesprekken heeft opgedaan. In 2020 nam het ziekteverzuim af ten opzichte van 2019; over 2021 zijn nog geen cijfers.54 Financiële verhoudingen: compensatie Gemeenten moesten vanwege de coronacrisis extra uitgaven doen en liepen inkomsten mis. Extra uitgaven waren er bijvoorbeeld voor de handhaving, de afvalinzameling en voor het ondersteunen van sportverenigingen, muziek ­ scholen, musea en buurt­ en clubhuizen.

Minder inkomsten hadden gemeen­ ten met name door de lagere opbrengsten van de reclame­ exploitatie, de toeristenbelasting en de parkeerbelasting.55 Voor deze misgelopen inkomsten en extra uitgaven heeft het rijk met gemeenten afspraken gemaakt over een breed pakket aan financiële compen­ satie voor 2020 en 2021.56 Deze afspraken zijn op constructieve wijze tot stand gekomen en zowel gemeenten als het rijk zijn over het algemeen tevreden over de inhoud van deze afspraken.57 Wel leven er bij enkele gemeenten nog vragen over of bepaalde extra kosten en misgelopen inkomsten ten gevolge van de coronacrisis over het hoofd zijn gezien bij het vaststellen van de com­ pensatie. Boven op deze algemene compensatie zijn ook nog aanvullende maatregelen getroffen, zoals door het nemen van de Regeling specifieke uit- kering zwem baden en ijsbanen COVID-19 . Gemeenten kunnen daardoor een specifieke uitkering aanvragen om het exploitatietekort van zwembaden en ijsbanen onder hun beheer aan te vullen. Positieve effecten van de coronacrisis op de gemeentefinanciën waren er ook. Zo kregen gemeenten vanwege een verwachte grote stijging in het aantal bijstandsuitkeringen in 2020 een hoog BUIG­budget, maar viel deze stijging in de praktijk erg mee, waardoor gemeenten van dit budget een aardige som 54 Regioplan (2021). 55 Andersson Elffers Felix (2021).

56 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 28 mei); Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 26 maart). Zie voor een overzicht van de compensatie Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2020). 57 Raad voor het Openbaar Bestuur (2021).

47 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur overhielden.58 Deze ‘baten’ van de coronacrisis zijn tijdens de compensatie van de misgelopen inkomsten en extra kosten niet verrekend, waardoor gemeen­ ten over het algemeen financieel gezien positiever uit de coronacrisis kwa ­ men, in ieder geval op de korte termijn. 4.3 nieuwe problemen, nieuwe kansen Zaken raken op de achtergrond Doordat bepaalde zaken tijdens de coronacrisis meer aandacht vereisten en blijven eisen, zijn andere zaken onvermijdelijk op de achtergrond geraakt. Dit geldt bijvoorbeeld voor de handhaving: omdat er veel handhavers nodig waren voor de controle op de naleving van coronamaatregelen, waren er minder inzetbaar voor bijvoorbeeld milieucontroles op industrieterreinen. De Raad vindt het op grond van de gevoerde gesprekken lastig een inschatting te maken hoeveel zaken er in welke mate zijn blijven liggen en in welke mate dit nog gevolgen kan hebben voor de mensen en middelen die gemeenten nodig hebben om effectief te kunnen opereren. De coronacrisis veroorzaakt nieuwe problemen De hoeveelheid extra werk die op gemeenten afkomt en de termijn waarop dat extra beroep op gemeenten gedaan zal worden is lastig in te schatten. Het zijn veelal verwachte effecten die lastig hard te maken zijn.

Ook is het lastig om te beoordelen of deze effecten incidenteel of structureel zijn: her ­ stelt het oude normaal zich weer snel, of zorgt de coronacrisis voor een lang­ duriger probleem? 59 Deze onzekerheid is des te groter omdat de gevolgen voor de samenleving en voor gemeenten zeer sterk afhangen van het verloop van de coronapandemie: dooft deze langzaam uit, of groeit deze door nieuwe mutaties uit tot een nog grotere bedreiging voor de volksgezondheid dan we tot nu toe hebben gezien? En met welke maatregelen reageert de rijksover ­ heid in deze situaties? Deze factoren zijn bepalend voor de uitdagingen waar gemeenten zich voor gesteld zullen zien.60 Wel heeft de Raad een aantal signalen opgevangen in de vele gesprekken die hij heeft gevoerd. Ook beginnen langzaam maar zeker de resultaten van onderzoek naar buiten te komen. Op grond hiervan denkt de Raad dat op 58 De totale uitgaven aan de bijstand lagen in 2020 316 miljoen euro lager dan het uitgekeerde budget (Divosa (2021, 3 mei)). 59 Dit geldt bijvoorbeeld in sterke mate voor de gevolgen van de coronacrisis voor het mentale welzijn van mensen. Blijven deze gevolgen doorwerken, herstelt men snel van de gevolgen of verhoogt een crisis als deze juist de mentale veerkracht van mensen op de lange termijn? Zie Teeffelen (2022, 19 februari).

60 Zie ook: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid & Koninklijke Nederlandse Aka­ demie van Wetenschappen (2021). 48 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur de hierna volgende gebieden gemeenten, nu het coronavirus van crisis naar opgave gaat, een inspanning zullen moeten plegen. De Raad pretendeert niet dat dit een volledige lijst is, maar het geeft wel een indruk van de nu meest opvallende zaken waarvoor extra inzet van gemeenten nodig is. Om deze te kunnen leveren zullen gemeenten voldoende mensen en middelen nodig hebben. De Raad benadrukt dat onderstaande lijst een opsomming is van verwachte gevolgen van de coronapandemie en ­maatregelen tot nu toe. Gevolgen uit het verdere verloop van de coronapandemie, welke vorm deze dan ook aan ­ neemt, zijn nog met te veel onzekerheden omgeven om hier onderbouwde uitspraken over te kunnen doen. · Extra inzet nodig voor cultuur en sport Ten eerste heeft de coronacrisis grote gevolgen gehad voor sport ­ en cul ­ tuurverenigingen.61 Gemeenten moeten hen wellicht intensiever dan eerder ondersteunen vanwege een afgenomen ledenaantal. Gemeenten moeten ook beleid vormen op het gestegen aantal mensen dat in de openbare ruimte alleen of in groepen sport, wellicht blijvend.

· Problemen op het sociaal domein De effecten van de coronacrisis op de werkloosheid en daarmee de bijstand en de schuldhulpverlening vallen tot nu toe erg mee.62 In januari 2022 daalde het werkloosheidspercentage tot 3,6 procent, het laagste percentage in bijna twintig jaar.63 In september 2021, voor de coronagolf van de winter van 2021 ­ 2022, raamde het Centraal Planbureau dat de werkloosheid in 2022 slechts licht zal stijgen en nog onder het niveau van 2020 blijft.64 Wel worden grote gevolgen verwacht wat betreft de jeugd en de geestelijke gezondheidszorg (ggz). Op het gebied van jeugdhulp zijn er de meest concrete aanwijzingen dat er een groter beroep wordt gedaan op gemeenten. Na een daling van het beroep op de jeugdhulp in de eerste lockdown van 2020 begon het beroep op de jeugdhulp in 2021 te stijgen, waarbij de problematiek ern ­ stiger leek te worden.65 In het eerste halfjaar van 2021 kwamen er 36 duizend jeugdhulptrajecten bij, een stijging van 11 procent.66 61 Mulier Instituut (2021). 62 De Nederlandse ggz (2021, 9 november). 63 Centraal Bureau voor de Statistiek (2022, 17 februari). Cijfers over het werkloosheidspercen­ tage zijn pas vanaf 2003 beschikbaar. Sinds 2003 is er geen lager werkloosheidspercentage geweest dan er in januari 2022 was. 64 Centraal Planbureau (2021, september).

Het CPB raamde dat de werkloosheid stijgt van 3,4% in 2021 naar 3,5% in 2022; in 2020 was de werkloosheid 3,8%. 65 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2021). 66 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021, 29 oktober).

49 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Wat betreft de geestelijke gezondheidszorg zijn tijdens de pandemie de wachtlijsten onverminderd groot gebleven en voor de jeugd­ggz stijgt de vraag zelfs. De Nederlandse ggz verwacht niet dat deze wachttijden voorlopig korter worden. Ze verwacht dat de na­ijleffecten van corona hier nog bovenop komen.67 Deze na ­ijleffecten bestaan uit mensen die tijdens de coronacrisis te kampen krijgen met problemen rond het geestelijk welbevinden, maar pas als het coronavirus in hevigheid afneemt hulp zoeken. De signalen dat er meer mensen en met name jongeren kampen met geestelijke problemen worden steeds duidelijker. Zo blijkt uit onderzoek van het Trimbos ­instituut, het RIVM en de GGD GHOR dat 29 procent van de studenten ‘sterk eenzaam’ is, 12 procent ernstige psychische klachten ondervindt en 26 procent van de studenten geeft aan in de afgelopen vier weken af en toe of vaker de wens te hebben gehad dood te willen zijn, of te willen gaan slapen en nooit meer wakker te worden. De coronacrisis heeft aan al deze zaken bijgedragen, stel ­ len de onderzoekers, al is niet vast te stellen in welke mate. Het is namelijk de eerste keer dat de mentale gezondheid van studenten gemeten is op deze wijze.68 In 2021 stierven 15 procent meer jongeren tot 30 jaar door zelfdoding dan het gemiddelde in de jaren ervoor.

Een klinische duidingsgroep van 113 Zelfmoordpreventie noemt suïcide ‘het topje van de ijsberg’ en constateert dat ‘er afgelopen jaar meer leed is gesignaleerd onder jongvolwassenen, zoals toegenomen levensmoeheid, somberheid en verlies van perspectief’.69 Vanuit hun verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp en de ggz lijken gemeenten voor een behoorlijke uitdaging op dit gebied te staan. · Mantelzorg en burgerinitiatieven Tijdens de coronacrisis liepen het vrijwilligerswerk en de activiteiten binnen burgerinitiatieven sterk terug. Met name de formeel opgezette initiatieven met veel vrijwilligers konden zich moeilijk aanpassen, omdat die pas weer van start konden als alles echt helemaal veilig was. Kleinere initiatieven konden makkelijker meebewegen met de omstandigheden. Die zijn ook minder afhan­ kelijk van steun van de gemeente, die lastiger vindbaar was tijdens de corona­ crisis, waardoor initiatieven die meer afhankelijk waren van contact met de gemeente het moeilijk hadden. 70 Het opnieuw vinden en ondersteunen van burgerinitiatieven en vrijwilligers zal extra inzet vragen van gemeenten.71 67 De Nederlandse ggz (2021, 9 november). 68 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Trimbos­instituut & GGD GHOR Nederland (2021). 69 113 Zelfmoordpreventie (2022, 14 januari). 70 Spit e.a. (2021). 71 Sociaal en Cultureel Planbureau (2020).

50 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur De coronacrisis heeft een dubbel effect op de mantelzorg gehad. Enerzijds zijn er veel mantelzorgers die door de coronacrisis (tijdelijk, met tussenpozen of helemaal) zijn gestopt met het zorgen, uit angst voor besmetting of van ­ wege de beperkende maatregelen. Dit zet extra druk op de professionele zorg. Anderzijds is het beroep dat gedaan werd op mantelzorgers vergroot, bijvoorbeeld doordat andere zorg of dagbesteding tijdelijk noodgedwongen is stopgezet. Extra ondersteuning van die mantelzorgers door bijvoorbeeld respijtzorg of cursussen gaat wat extra’s vragen van gemeenten. Ook ondersteunen vrijwilligerswerk, burgerinitiatieven en mantelzorg veel taken waar gemeenten verantwoordelijk voor zijn, onder andere op het sociaal domein en qua werk en inkomen. Denk bijvoorbeeld aan vrijwilligers die mensen met problematische schulden helpen of een buurtinitiatief tegen eenzaamheid. Zolang het aantal vrijwilligers, buurtinitiatieven en mantelzorg­ ers nog niet op het oude peil terug is zal er van gemeenten extra professionele inzet nodig zijn op deze taken.

· Extra inzet voor binnensteden Zoals genoemd zal de coronacrisis waarschijnlijk ook de leegloop van winkels in bepaalde binnensteden versnellen,72 hoewel dit effect op 1 januari 2021 nog niet te zien was.73 In grote steden en aantrekkelijke regionale centra is de leeg­ stand beheersbaar; steden buiten de randstad met alleen een regionale win­ kelfunctie hebben het moeilijker. Vaak zorgt leegstand voor een neerwaartse spiraal: leegstand maakt binnensteden minder aantrekkelijk voor bezoekers en lagere bezoekersaantallen zorgen weer voor meer leegstand. Dit vraagt om een scherper beleid op binnensteden. 74 Gemeenten krijgen hier deels al meer geld voor, gericht op het rendabel maken van projecten die gericht zijn op herstructurering van binnensteden.75 Zeker is dat de herstruc­ turering van binnensteden voor bepaalde gemeenten een onderwerp wordt dat door de coronacrisis extra aandacht vraagt. Structurele financiële gevolgen voor gemeenten De structurele gevolgen van corona voor de gemeentefinanciën zijn zeer las­ tig te voorspellen. Voor individuele gemeenten zullen er zeker gevolgen zijn, bijvoorbeeld wanneer bedrijven failliet gaan en daarom uitgestelde huur of belastingen niet meer terug kunnen betalen. Wat dit betekent op macro­ niveau, voor het geheel van gemeenten, is echter onzeker. 72 Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (2021, 12 mei).

73 Stadszaken (2021, 20 april). 74 Maas, M. (2021, 13 mei). 75 Er is 100 miljoen euro beschikbaar vanuit het ministerie van EZK (Staatssecretaris van Eco­ nomische Zaken en Klimaat (2021, 12 mei)).

51 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Gemeenten verwachten dat corona de toenemende leegstand in de binnen ­ steden structureel heeft versneld (zie hierboven), wat gevolgen kan hebben voor de WOZ­waarde van gebouwen in de binnenstad en daarmee voor wat gemeenten aan ozb kunnen ophalen. Bovendien heeft een minder aantrekke­ lijke binnenstad gevolgen voor de inkomsten uit parkeren, de toeristenbelas­ ting en de precariobelasting.76 De precieze effecten op de gemeentefinanciën van deze economische gevolgen zijn echter nog zeer onzeker. Ambtenaren blijven waarschijnlijk meer dan voor de coronacrisis thuiswer ­ ken. Enerzijds moeten gemeenten hiervoor investeren in de digitale infra ­ structuur, anderzijds hebben zij door het thuiswerken lagere uitgaven aan de fysieke werkomgeving en woon­werkverkeervergoedingen. Mogelijk kun­ nen gemeenten besparen op kantoorruimte; hoe flexibel gemeenten zijn om daarop in te spelen is afhankelijk van bestaande contracten en gebouwen die de gemeente reeds in bezit heeft. Wat precies de gevolgen zijn op financieel vlak van het thuiswerken door ambtenaren is nog lastig in te schatten.77 De coronacrisis is samengevallen met een behoorlijke stijging van de kosten voor de afvalinzameling.

Deze waren voor een groot deel eenmalig, veel men­ sen besloten dat de lockdown een goede tijd was voor het opruimen van hun rommelzolder of garage. Tegelijkertijd wordt vermoed dat een deel van de extra kosten voor de afvalinzameling kwam door het thuiswerken. Daardoor vond een verschuiving plaats van minder bedrijfsafval naar meer afval van particulieren dat gemeenten moeten ophalen.78 Deze kosten zijn door de rijks­ overheid gecompenseerd voor 2020 en 2021 maar zullen komende jaren deels terugkeren nu het thuiswerken door de coronacrisis meer is geïntegreerd in de samenleving. 4.4 lokaal leiderschap De verschillende rollen van de burgemeester Het bestuurlijke vermogen van de overheid wordt niet alleen bepaald door de ambtelijke capaciteit en de beschikbare instrumenten en (financiële) midde ­ len, maar ook door het leiderschap dat lokale bestuurders inzetten. Gedurende lange tijd lag de nadruk in de coronacrisis erg op de rol van de burgemeester. Burgemeesters hadden veel verschillende rollen tijdens de coronacrisis. 79 Ze waren allereerst crisismanager. Daarbij moesten ze schaken op drie borden en op twee verschillende manieren: ze moesten tegelijkertijd maatregelen nemen in een sociaaleconomische en gezondheidscrisis via reguliere structu­ 76 Andersson Elffers Felix (2021). 77 Idem. 78 Idem. 79 Zie ook: Zuydam (2021).