11.0 ROB - Van crisis naar opgave.pdf

advies van de raad voor het openbaar bestuur VAN CRISIS NAAR OPGAVE over de blijvende gevolgen van de corona- pandemie voor gemeenten en openbare lichamen in caribisch nederland

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­ matige aspecten van financiële verhoudin­ gen tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur. werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis teries en van de beide Kamers der Staten­Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ervaring, state of the art wetenschappe­ lijke inzichten en kennis name van opinies en inzichten uit de samenleving.

Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­ gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek­ bestuurlijke en maatschappelijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de ROB. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © maart 2022 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978­90­5991­139­0 nur 805

3 Voorwoord Op het moment dat de Tweede Kamer zijn adviesvraag die aan dit advies ten grondslag ligt naar de Raad voor het Openbaar Bestuur verzond, zette Europees Nederland zich schrap voor een nieuwe, zich aanzwellende golf van coronabesmettingen. Het was eind november 2020 en langzaam daalde het besef in dat het een lange en donkere winter zou worden. De hoop en ver ­ wachting op dat moment was dat de vaccinaties ons uit de crisis zouden hel­ pen, maar de vaccins lieten toen nog op zich wachten. Die tweede golf in de winter van 2020 ­2021 was een tegenvaller. Het land, zowel het Europese als het Caribische deel, had zich kranig en in grote saam­ horigheid door de eerste golf in de lente van 2020 geslagen. Het leidde tot versoepelingen aan het begin van de zomer van 2020 en experts spraken de verwachting uit dat zich slechts nog op regionale schaal enkele uitbraken zouden voordoen die vervolgens met regionale maatregelen onder controle konden worden gebracht. Het oplopen van het aantal besmettingen bij het begin van de herfst van 2020 en de onbeheersbaarheid van die toename was zowel een zware tegenvaller als ook een harde les dat niet alles maakbaar en stuurbaar is. Een half jaar later, in de lente van 2021, leek die les alweer uit zicht verdwenen.

De vaccinatiecampagne was vol op stoom en een nieuw optimisme dat de coronacrisis nu echt bijna voorbij zou zijn kreeg ons in bezit. Alweer moesten we na de zomer van 2021 ervaren dat het coronavirus onvoorspelbaarder en het verloop van de pandemie grilliger is dan deskundigen en beleidsmakers verwachtten en zouden willen. Die ongrijpbaarheid heeft de Raad uiteraard parten gespeeld bij de aan ­ pak van dit adviestraject. Maar dat is ongemak in het klein dat hooguit een bescheiden metafoor mag zijn voor het beroep dat het virus en de pandemie op de veerkracht, flexibiliteit en improvisatievermogen van gemeenten en de openbare lichamen in Caribisch Nederland hebben gedaan. Zelfs als het de Haagse politiek was die de besluiten nam, waren het de gemeenten en de openbare lichamen die veelal verantwoordelijk waren voor de uitwerking en uitvoering van de maatregelen. De Raad vindt het daarom terecht dat de Tweede Kamer met zijn adviesvraag blijk geeft oog te hebben voor de pittige opgave waarvoor gemeenten en openbare lichamen de afgelopen twee jaar hebben gestaan. 4 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur De Raad heeft met dit advies geenszins de ambitie gehad om een evaluatie van de aanpak van de coronacrisis op te stellen. Dat ziet hij niet als zijn taak.

Een pandemie zoals we die afgelopen twee jaar hebben meegemaakt, kent in dit tijdperk geen precedent. Het zou van gemakzucht getuigen als we de zeer ongebruikelijke situatie waarin we met elkaar hebben verkeerd en deels nog verkeren gebruiken om mensen de maat te nemen die in het oog van de crisis het lef hadden om verantwoordelijkheid te nemen. Het zou bovendien een gemiste kans zijn om te leren over het functioneren van het openbaar bestuur onder extreme en in zeer complexe omstandigheden. Dat is wat de Raad dan ook met dit advies wél beoogt: signaleren, verklaren en leren. Zodat de overheid bij een volgende crisis van een dergelijke omvang weer een beetje beter is voorbereid op het onverwachte en de aanpak beter kan inbedden in gepaste bestuurlijke verhoudingen en een systeem van democratische kaderstelling en controle. Voor dit advies heeft de Raad met vele mensen gesproken. In Bijlage II staan de mensen vermeld die bereid waren hun ervaringen en inzichten over de coronacrisis met ons te delen. Wij willen hen hartelijk danken voor hun open­ hartigheid; zonder hen had de Raad dit advies niet kunnen schrijven. Uiteraard is alleen de Raad aanspreekbaar op en verantwoordelijk voor het eindresul ­ taat dat voor u ligt. Het advies is voorbereid door een werkgroep met de Raadsleden Huri Sahin, prof.

Katrien Termeer en Peter Verheij en vanuit de staf door Bart Coster die de pen voerde met medewerking van Michael Mekel. Han Polman Rien Fraanje Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur Secretaris­directeur

5 Voorwoord 3 Advies: Van crisis naar opgave 7 1 Inleiding 15 1.1 De coronacrisis en adviesaanvraag 15 1.2 Interpretatie van de adviesaanvraag 15 1.3 Leeswijzer 17 2 Nieuwe bestuurlijke verhoudingen 18 2.1 Inleiding 18 2.2 Nieuwe samenwerking 18 2.3 De grote rol van de veiligheidsregio 19 2.4 Centraal aansturen versus decentraal afwijken 21 2.5 Grensregio’s 25 2.6 Bestuurlijke verhoudingen in en met Caribisch Nederland 27 2.7 Slot 32 3 Lokale democratie op afstand 34 3.1 Inleiding 34 3.2 Gemeenteraden op afstand 34 3.3 Digitaal vergaderen 37 3.4 Inspraak en participatie 40 3.5 Lokale democratie in Caribisch Nederland 42 3.6 Slot 43 4 Bestuurlijk vermogen voor nieuwe en verborgen problematiek 45 4.1 Inleiding 45 4.2 Mensen en middelen tijdens de coronacrisis 45 4.3 Nieuwe problemen, nieuwe kansen 47 4.4 Lokaal leiderschap 51 4.5 Bestuurlijk vermogen in Caribisch Nederland 54 4.6 Slot 59 Inhoud 6 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur 5 Conclusie en aanbevelingen: lessen voor de blijvende corona-opgave 61 5.1 Inleiding 61 5.2 Richting een nieuw normaal voor de bestuurlijke verhoudingen 62 5.3 Lokale democratie: beraadslaging en besluitvorming weer dichter bij de mensen 64 5.4 Bestuurlijk vermogen: mensen en middelen voor de corona­ opgave 66 5.5 Aanbevelingen betreffende Caribisch Nederland 67 Bijlage I Adviesaanvraag 70 Bijlage II Gevoerde

gesprekken 73 Bijlage III Geraadpleegde literatuur 76 Bijlage IV Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur 81

7 Advies: Van crisis naar opgave Twee jaar nu is Nederland en de rest van de wereld in de ban van corona. De coronapandemie en de maatregelen ter bestrijding daarvan hebben weinig in onze wereld onaangeroerd gelaten. De Raad voor het Openbaar Bestuur (hierna: de Raad) heeft zich op verzoek van de Tweede Kamer gebogen over de bestuurlijke en financiële gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit heeft hij gedaan aan de hand van zijn Wegingskader goed openbaar bestuur . Om te kunnen spreken van goed bestuur moet een overheid volgens de Raad beschikken over voldoende bestuurlijk vermogen, de rechtsstaat in ere houden en op een democratische manier de wensen van burgers omzetten in beleid. Op grond van dit wegingskader en de omstandigheden van de coronacrisis heeft de Raad zich gericht op de gevolgen van corona voor gemeenten en openbare lichamen op drie gebieden: de bestuurlijke verhoudingen van gemeenten en openbare lichamen met andere overheden, het functioneren van de lokale democratie en ten slotte het bestuurlijke vermogen van gemeenten en open­ bare lichamen. Lang in crisismodus De meest algemene les die de Raad trekt uit de afgelopen twee jaren is dat Nederland lang in een crisismodus heeft verkeerd.

Het bestempelen van een bepaalde periode tot een crisis legitimeert het prioriteren van daadkracht boven democratische legitimiteit en rechtsstatelijkheid. Als deze prioritering lang aanhoudt, doet dit langzaam maar zeker afbreuk aan onze democrati ­ sche rechtsstaat, met onwenselijke gevolgen voor overheid en samenleving: warrige bestuurlijke verhoudingen tussen gemeenten, veiligheidsregio’s en rijksoverheid en een lokale democratie die letterlijk en figuurlijk op afstand stond, de nadelen die Caribisch Nederland ondervond van centrale besluit ­ vorming over de coronamaatregelen, de grote moeite die het kostte om de ‘Haagse’ coronaregels passend te maken voor de situatie in Caribisch Neder ­ land, met tot gevolg moeizame bestuurlijke verhoudingen, een lokale demo­ cratie op afstand en een afgenomen bestuurlijk vermogen. In plaats van de coronapandemie nog langer als crisis te behandelen wordt het nu tijd dat het openbaar bestuur corona gaat aanpakken als blijvende opgave waarbij bestuurlijk vermogen, democratie en rechtsstaat met elkaar in balans zijn. Hiermee wil de Raad niet zeggen dat de coronapandemie geen grote gevolgen meer zal hebben voor de samenleving. De coronapandemie en de gevolgen ervan zullen om de aandacht van de overheid blijven vragen, 8 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur hoe de pandemie zich ook ontwikkelt.

Een aanpak van de coronapandemie en de gevolgen daarvan als opgave vraagt om inbedding van deze aanpak in de gebruikelijke bestuurlijke verhoudingen en in een systeem van democra ­ tische kaderstelling en controle. Gebeurt dat niet, dan kan dat op de lange termijn vergaande gevolgen hebben voor de staat van onze democratische rechtsstaat. Hieronder doet de Raad aanbevelingen om het bestuur en de besluitvorming van gemeenten en openbare lichamen uit de crisismodus te halen en om gemeenten en openbare lichamen beter toe te rusten op het aanpakken van de corona­opgave. Richting een nieuw normaal voor de bestuurlijke verhoudingen Met de coronacrisis brak voor de bestuurlijke verhoudingen een bijzondere periode aan. In de eerste maanden van de coronacrisis traden rijksoverheid en gemeenten op indrukwekkende wijze op als één overheid. Dit vindt de Raad zeer positief. Wel vraagt hij hierbij aandacht voor het grote contrast tussen deze constructieve, soepele samenwerking en de moeizame samenwerking tussen rijk en gemeenten bij andere regelingen en taken, waarbij de decentra­ lisatie van de Hervormingsagenda Jeugd het meest in het oog springt. Uit de goede samenwerking tijdens de coronacrisis blijkt dat deze moeizame gang van zaken, die de overheden veel tijd en geld kost en het vertrouwen van de burger in de overheid beschadigt, eigenlijk niet nodig is.

De veiligheidsregio was van maart tot december 2020 het vehikel voor de corona maatregelen, maar de Wet op de veiligheidsregio’s (Wvr) is niet toege ­ rust op een langdurige crisis. De toepassing van bevoegdheden van de veilig­ heidsregio’s en het Veiligheidsberaad zorgden voor een voortdurende nadruk op veiligheid en crisisbestrijding, ook toen er behoefte kwam aan een bre ­ dere blik. Met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna de coronawet) werd gepoogd de normale bestuurlijke verhoudingen te herstellen. Maar de coronawet voorkwam niet dat de informele rol van de veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad voortduurde. Onderlinge afstemming tussen burge ­ meesters is goed, maar als er op informele wijze besluiten worden genomen via deze structuren brengt dit schade toe aan de lokale democratie. Daarom beveelt de Raad de minister van Justitie en Veiligheid, voorzitters van veilig ­ heidsregio’s en de burgemeesters aan terughoudend te zijn met nemen van (informele) besluiten in het veiligheidsberaad en in regionale beleidsteams zonder dat deze zijn geborgd in het stelsel van democratische controle en verantwoording.

9 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Met name in 2020 experimenteerden rijksoverheid en veiligheidsregio’s volop met centraal aansturen en decentraal afwijken. De coronawet laat het kabi ­ net ruimte om voor verschillende regio’s verschillende maatregelen in te stel­ len of om burgemeesters de bevoegdheid te geven om lokaal maatregelen aan en uit te zetten. Deze ruimte heeft het kabinet tot nu toe niet of nauwe­ lijks benut. Door de centralistische invulling van de coronawet ervaren lokale bestuurders minder mogelijkheden voor maatwerk dan vóór december 2020. Nu de coronapandemie een blijvende opgave is geworden, is het passend om ook meer mogelijkheden voor lokaal maatwerk te creëren. Daarom beveelt de Raad het kabinet aan in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 meer mogelijkheden voor burgemeesters op te nemen om lokaal maatregelen aan en uit te zetten. De bestuurlijke verhoudingen met onze buurlanden gingen bijzondere tijden in. Afstemming van maatregelen ging, zeker in de eerste maanden van de coronacrisis, moeizaam; nationale maatregelen van het ene land overvielen soms de buurlanden. De grenssluiting van België maakte een grens die voor­ heen voor veel mensen in het dagelijks bestaan niet meer bestond opeens weer relevant, met grote gevolgen voor families, relaties, werk en veiligheid.

De nationale overheden hadden onvoldoende in het oog hoe groot de verschil­ len in maatregelen zouden worden tussen buurlanden en welk effect dit zou hebben op de grensregio’s. Om de afstemming van maatregelen in crisistijd beter te laten verlopen beveelt de Raad centrale en decentrale bestuurders aan te werken aan een goed grensoverschrijdend bestuurlijk netwerk. Dat zorgt ervoor dat men elkaar in crisistijden beter weet te vinden. Zet mogelijk nu al een overlegstructuur op voor internationale crisissamenwerking waarin nationale, regionale en lokale bestuurders samenkomen zodat deze snel ingezet kan worden bij toekomstige (opheffingen van) coronamaatregelen of bij een nieuwe crisis. Lokale democratie: beraadslaging en besluitvorming weer dichter bij de mensen Door de coronacrisis kwamen gemeenteraden op afstand te staan, zowel doordat zij zelf ruim baan maakten voor het lokale bestuur vanwege een sterk ervaren crisisbesef, als door de formele structuur van de veiligheidsregio. Met­ tertijd zijn gemeenteraden hun rol in het politieke proces weer gaan opeisen en heeft de coronawet de verantwoording over de coronamaatregelen aan gemeenteraden geregeld.

De Raad beveelt gemeenteraden aan om hun rol, voor zover zij dat nog niet gedaan hebben, zoveel mogelijk te herpakken, en bij een volgende opgave of soortgelijke langdurige situatie krachtdadiger kaders te stellen en te controleren. 10 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur De wettelijke inrichting van de crisisstructuur moet volgens de Raad in de toe­ komst verhinderen dat gemeenteraden geen verantwoording kunnen afdwin­ gen voor een onbepaald lange periode. Dit beperkt de lokale democratie te zeer in haar functioneren. Daarom acht de Raad het verstandig om in de een maximale termijn op te nemen voor het beleggen van bevoegdheden bij voor­ zitters van veiligheidsregio’s en het afleggen van verantwoording over hoe zij deze bevoegdheden uitoefenen. Het digitale vergaderen maakte het snel na het begin van de coronacrisis mogelijk om op lokaal niveau rechtsgeldige besluiten te nemen. Ook voor de toekomst biedt deze manier van vergaderen kansen om bijeenkomsten met een informerend karakter laagdrempeliger te organiseren. Wanneer het echter gaat om gesprek, discussie of debat heeft het digitale vergaderen een nadelige invloed op de kwaliteit daarvan.

De Raad beveelt het parlement en het kabinet aan om in een in voorbereiding zijnde permanente regeling voor digitale beraadslaging en besluitvorming voor alle gemeenten fysiek vergaderen de norm te maken wanneer het bijeenkomsten betreft waarin het democratische gesprek en debat centraal staan. Digitale beraadslaging en besluitvorming heeft in dergelijke vergaderingen, ten opzichte van fysiek vergaderen, een negatieve impact op de kwaliteit van het lokale democrati ­ sche gesprek en debat. Het is de stelselverantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om deze kwaliteit te waarbor­ gen. De Raad beveelt gemeenteraden aan om, zolang de Tijdelijke wet digi - tale beraadslaging en besluitvorming nog in werking is, de voorkeur te geven aan fysiek vergaderen, zeker wanneer het bijeenkomsten betreft waarin het democratische gesprek en debat centraal staan. Wanneer fysiek vergaderen niet mogelijk is in het eigen gemeentehuis, moeten gemeenteraden zich bewust zijn van het grotere belang van een sterke lokale democratie en geld durven uitgeven voor het uitwijken naar een alternatieve locatie. Het digitaal organiseren van inspraak en participatie biedt kansen, met name voor bijeenkomsten waar gemeenten burgers voornamelijk willen informe ­ ren.

Een andere en meer diverse groep mensen liet zich bij digitale inspraak ­ mogelijkheden en participatietrajecten zien. De Raad beveelt gemeenten aan om participatie en inspraak op digitale wijze mogelijk te blijven maken, zoveel mogelijk naast ‘offline’ varianten hierop. Het belang van menselijk con­ tact met de burgers is juist in deze tijd waarin het vertrouwen in de overheid onder druk staat erg groot. Lokale bestuurders legden tijdens de eerste maanden van de coronacrisis al snel op digitale wijze contact met bedrijven en maatschappelijke organisaties. Direct contact met inwoners bleek echter een stuk lastiger te gaan wanneer er contactbeperkende maatregelen golden. Veel, zo niet alle gemeenten hebben

11 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur zich ingespannen om, wanneer direct contact met burgers, bedrijven en orga­ nisaties lastig was, dit op alternatieve wijze te organiseren. De Raad beveelt gemeenten aan om, in aanvulling op individuele contacten, een lokale klank­ bordgroep in te richten met onder andere wijkagenten, huisartsen en onder­ nemers die direct zicht hebben op wat er onder inwoners leeft. Bestuurlijk vermogen: mensen en middelen voor de corona-opgave De coronacrisis heeft gevolgen gehad, en zal dat nog hebben, voor het bestuur­ lijke vermogen van gemeenten: de mate waarin zij in staat zijn om effectief te besturen en hun taken goed uit te voeren. Dit is gebaseerd op het leider ­ schap van lokale bestuurders, het vermogen van de ambtelijke organisaties van gemeenten en de (financiële) middelen waarover gemeenten beschikken. De coronacrisis heeft veel gevraagd van de ambtelijke organisatie van gemeenten. Met name het handhaven van de coronamaatregelen en het uit­ voeren van de uitbetaling van de steunpakketten, maar ook op andere gebie­ den vroeg de coronacrisis van gemeenteambtenaren extra inzet. Voor het extra beroep dat dit deed op de financiële middelen heeft de rijksoverheid gemeenten gecompenseerd, evenals voor misgelopen inkomsten. Hierover zijn de betrokkenen in algemene zin tevreden.

Het is nog onzeker voor welke extra problemen en uitdagingen gemeenten gesteld staan door de coronacrisis. Wel zijn er gevolgen te verwachten op het gebied van cultuur en sport, de jeugdhulp, de geestelijke gezondheidszorg, het ondersteunen van mantelzorgers en burgerinitiatieven en het aantrekkelijk maken en/of houden van binnensteden. Ook de structurele financiële gevol ­ gen voor gemeenten zijn lastig te voorspellen. Lokaal leiderschap was tijdens de crisis zeer belangrijk en blijft ook wanneer de coronapandemie als opgave aangepakt wordt belangrijk. Van burgemees­ ters werd met name in het eerste jaar van de coronacrisis zeer veel gevraagd vanuit verschillende rollen. De coronacrisis heeft een groot beroep gedaan op de inzet en de veerkracht van lokale bestuurders. Zij moesten onder andere hun betrokkenheid bij burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties opnieuw vormgeven, omdat gebruikelijke vormen van contact leggen niet mogelijk waren wegens de contactbeperkende coronamaatregelen. Hoewel veel wethouders in de eerste maanden van de coronacrisis het gevoel hadden aan de zijlijn te staan, kwamen zij gedurende de crisis beter in positie om actie te ondernemen op de gevolgen van de coronacrisis voor de opgaven in hun portefeuille, zoals economie of sociale cohesie.

De Raad beveelt het parlement en kabinet aan gemeenten qua financiën en bevoegdheden zo toe te rusten dat ze de opgaven die uit de corona­ crisis voortkomen het hoofd kunnen bieden. De financiële gevolgen van de 12 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur coronapandemie en ­maatregelen dient het rijk aan gemeenten te com ­ penseren op soortgelijke wijze als eerder is vastgesteld en het rijk dient gemeenten daarover vooraf zekerheid te geven. Om vast te stellen welke middelen en bevoegdheden gemeenten nodig hebben, moeten de gevolgen van de coronapandemie en de getroffen coronamaatregelen goed gemonitord worden. Aanbevelingen betreffende Caribisch Nederland · Bestuurlijke verhoudingen Van maart tot december 2020, toen de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de coronawet) werd ingevoerd, stelden de gezaghebbers en de regeringscommis­ saris de coronamaatregelen in via noodverordeningen die de eilandsraad bij de eerstvolgende eilandraadsvergadering moest bekrachtigen.1 Voor het begin van de coronacrisis waren er al de nodige interbestuurlijke spanningen aan ­ wezig tussen de openbare lichamen en de rijksoverheid. Van maart tot decem­ ber 2020 bleven de bestuurlijke verhoudingen in algemene zin zoals ze waren, al werd Caribisch Nederland in eerste instantie nogal eens vergeten.

Eventuele problemen die daardoor ontstonden werden vervolgens wel meestal in goed overleg snel en adequaat opgelost. Sinds de inwerkingtreding van de coronawet besluiten de ministers van VWS, JenV en BZK over wijzigingen in de coronamaatregelen via wijzigingen in ministeriële regelingen die de Tweede Kamer achteraf – sinds februari 2022 vooraf – moet goedkeuren. Dit heeft de bestuurlijke verhoudingen tussen de openbare lichamen en de rijksoverheid geen goed gedaan. De pragmatische manier van werken van de openbare lichamen, die zij tot de inwerkingtreding van de coronawet met succes hadden gehanteerd in de bestrijding van de coronacrisis, botste op de bureaucratische processen in de ministeries. Om wijzigingen in coronamaatregelen in te voeren werd en wordt van de ambte­ naren en bestuurders van de openbare lichamen verwacht dat zij meelopen in de beleidscycli van de ministeries, maar die zijn voor hen vaak ondoorzich­ tig. Miscommunicatie en gefrustreerde verwachtingen leiden nogal eens tot interbestuurlijke spanningen. Daarom beveelt de Raad het kabinet en het parlement aan binnen de coronawet en bijbehorende regelingen een meer decentrale aanpak van de coronacrisis door de openbare lichamen tot zijn recht te laten komen. 1 De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­ saris niet te bekrachtigen.

Tot en met oktober 2020 had Sint Eustatius geen eilandsraad vanwege een bestuurlijke ingreep van de regering wegens grove taakverwaarlozing in 2018.

13 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur · Lokale democratie De coronawet had ook negatieve gevolgen voor de lokale democratie in Cari­ bisch Nederland. Waar voorheen de eilandsraad de noodverordeningen moest bekrachtigen, hebben zij nu geen zeggenschap over de coronamaatregelen die op het openbare lichaam gelden. Daardoor is er in de ogen van de Raad op lokaal niveau sprake van een democratisch tekort: de eilandsraad kan geen kaders stellen voor en controleren op lokaal geldende maatregelen. Input van inwoners, bedrijven en organisaties krijgt ook moeilijker gehoor bij de besluit­ vorming. De Raad beveelt het kabinet en het parlement aan om, als onderdeel van het tot zijn recht laten komen van een meer decentrale aanpak van de coronacrisis door de openbare lichamen, ruimte te maken voor democratische kaderstelling voor en controle op de coronamaatregelen door de eilandsraden. De wijze waarop de openbare lichamen werk hebben gemaakt van de com ­ municatie, participatie en inspraak rondom de coronamaatregelen, vindt de Raad zeer positief. Dit is des te indrukwekkender omdat formele participatie en inspraak nog geen, of nog niet lang, gemeengoed waren voor de openbare lichamen.

De Raad beveelt de openbare lichamen aan de inspraak en partici ­ patie die zij hebben opgezet en versterkt tijdens de coronacrisis structureel te maken en hiervoor van de opgedane ervaringen te leren. · Bestuurlijk vermogen De openbare lichamen bevonden zich zowel qua mensen als qua middelen in een uitdagende startpositie toen de coronacrisis toesloeg. Het ambtelijke apparaat van de openbare lichamen bestond niet uit genoeg mensen met niet altijd de juiste deskundigheid. Op dit ambtelijke apparaat deed de corona­ crisis een groot beroep, waardoor vele reguliere werkzaamheden en lopende opgaven achterstand opliepen. Met name sinds de inwerkingtreding van de coronawet zijn bestuurders en ambtenaren veel tijd kwijt aan het contact met de rijksoverheid. Ook de financiële uitgangspositie van de openbare lichamen was verre van ideaal. Wel zijn de openbare lichamen in dezelfde compensatie­ regelingen voor de openbare financiën meegenomen als de gemeenten. Ook de openbare lichamen zijn over de uitvoering hiervan tevreden. De Raad heeft geen goed zicht kunnen krijgen op de gevolgen van de corona­ crisis voor de opgaven waar de openbare lichamen komende jaren voor staan. Het is duidelijk dat er lopende opgaven zijn blijven liggen, waardoor daar achterstand op is ontstaan.

Op economisch gebied is de impact van de corona crisis groot geweest; het moet nog blijken in hoeverre de economie in Caribisch Nederland zich herstelt. De structurele gevolgen voor de finan ­ ciën van de openbare lichamen zijn daarmee ook onzeker. De indruk van de Raad is dat het daadkrachtige en communicatieve lokale leiderschap van de gezaghebbers en regeringscommissaris hebben bijgedragen aan een effec ­ tieve bestrijding van de coronapandemie. 14 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Vanwege de onzekerheid over de (verdere) gevolgen van de coronapandemie en de maatregelen ter bestrijding daarvan beveelt de Raad het kabinet en het parlement aan om zorg te dragen voor een goede monitoring van de gevolgen van de coronacrisis op economisch en sociaal gebied en voor de mentale weer­ baarheid van mensen. Ook de gevolgen voor de financiën van de openbare lichamen moeten goed gemonitord worden. De financiën en de ambtelijke organisatie van de openbare lichamen dienen dusdanig versterkt te worden dat zij de gevolgen van de coronacrisis op kunnen vangen en ook meer struc­ turele kwesties aan kunnen pakken.

15 1 Inleiding 1.1 de coronacrisis en adviesaanvraag Twee jaar nu is Nederland en de rest van de wereld in de ban van corona. De coronapandemie heeft in Nederland, net als in de meeste landen waar de coronapandemie voor veel besmettingen en zieken heeft gezorgd, geleid tot veel coronamaatregelen. Deze coronamaatregelen werden veelal uitgevoerd door de gemeenten en de openbare lichamen: de besturen van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba, samen ook wel Caribisch Nederland genoemd. Ook voerden zij de regelingen uit die de rijksoverheid trof om de economie en de samenleving te beschermen tegen de effecten van de crisis. Veiligheidsre­ gio’s – regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten – waren van begin af aan nauw betrokken bij de besluitvorming rondom coronamaatregelen. De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseerde in februari 2021 over de compensatie van gemeenten voor gemaakte kosten en gemiste inkomsten door de coronacrisis.2 Bij de Tweede Kamer ontstond naar aanleiding van dit advies de behoefte om breder geadviseerd te worden over de gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten. Daarbij vroegen zij ook aandacht voor Caribisch Nederland.3 Dit advies beantwoordt deze adviesvraag.

1.2 interpretatie van de adviesaanvraag De Raad heeft op grond van de adviesaanvraag zichzelf de volgende vraag gesteld: wat zijn de bestuurlijke en financiële gevolgen van corona voor gemeenten en openbare lichamen en hoe kunnen gemeenten en openbare lichamen deze gevolgen opvangen en geleerde lessen benutten? Bij het beantwoorden van deze adviesaanvraag heeft de Raad gebruik gemaakt van zijn Wegingskader goed openbaar bestuur.4 ‘Goed bestuur’ is op een abstract niveau het doel waar overheden naar streven. In zijn wegings ­ kader duidt de Raad welke publieke waarden hij belangrijk vindt om goed te besturen. Om te kunnen spreken van goed openbaar bestuur moet een over­ heid volgens de Raad beschikken over voldoende bestuurlijk vermogen, de rechtsstaat in ere houden en op een democratische manier de wensen van burgers omzetten in beleid. 2 Raad voor het Openbaar Bestuur (2021). 3 Zie bijlage I voor de adviesaanvraag. 4 Raad voor het Openbaar Bestuur (2022).

16 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Op grond van dit wegingskader en de omstandigheden van de corona crisis richt de Raad zich in dit advies op de gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten en openbare lichamen op drie gebieden: 1) de bestuurlijke ver ­ houdingen van gemeenten en openbare lichamen met andere overheden, 2) het functioneren van de lokale democratie en 3) het bestuurlijke vermogen van gemeenten en openbare lichamen. De Raad merkt hier nog twee zaken op over de delen van dit advies dat Cari ­ bisch Nederland betreffen. De Raad heeft in zijn onderzoek opgemerkt dat er, los van de coronacrisis, veel structurele bestuurlijke en financiële zaken spe ­ len, zoals de bestuurlijke ingreep op Sint Eustatius, het hoge aantal bijzon ­ dere uitkeringen en de onvrede over het BES­fonds. Deze zaken benoemt de Raad in dit advies voor zoverre ze een rol speelden of spelen bij de bestrijding van de coronapandemie en het oplossen van de gevolgen ervan. De Raad zal in dit advies echter niet adviseren over oplossingen voor deze meer structu ­ rele zaken, aangezien dit advies daar niet de plaats voor is en daarvoor meer onderzoek nodig is.

Ook plaatst de Raad het voorbehoud bij de delen van dit advies over Caribisch Nederland dat er geen leden van de Raad noch adviseurs in geslaagd zijn af te reizen naar Caribisch Nederland ten behoeve van het onderzoek voor dit advies. Desondanks denkt de Raad door zijn gesprekken met betrokkenen en deskundigen een correct en compleet beeld te hebben gekregen van de coronacrisis en de gevolgen daarvan voor het bestuur en de financiën van de openbare lichamen. Het coronavirus in Caribisch Nederland tot februari 2022 Op Saba en Sint Eustatius heeft het coronavirus weinig voet aan de grond gekregen vanwege een containment strategie: gedurende lange tijd was het lastig het eiland te bezoeken en golden er strenge protocol­ len wanneer de bezoeker uit een gebied kwam met actieve coronabe­ smettingen. Daarmee poogden de openbare lichamen het virus buiten de deur te houden, wat grotendeels is gelukt. Voor Bonaire geldt een heel andere epidemiologische werkelijkheid. Ook Bonaire koos eerst voor een containment strategie, maar gezien het hogere inwoneraantal en de grotere afhankelijkheid van toerisme zag deze er anders uit dan op Saba en Sint Eustatius en liet het deze contain­ ment strategie uiteindelijk los. Bonaire heeft perioden gekend met hoge besmettingsaantallen, ziekenhuiscijfers en dodenaantallen. Daarom golden op Bonaire voor lange perioden contactbeperkende maatregelen.

17 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur 1.3 leeswijzer De drie volgende hoofdstukken richten zich elk op een van de eerderge ­ noemde gebieden waarop de coronacrisis zich laat merken: de bestuurlijke verhoudingen van gemeenten en openbare lichamen met andere overheden, het functioneren van de lokale democratie en het bestuurlijke vermogen van gemeenten en openbare lichamen. Deze onderwerpen heeft de Raad opge ­ deeld in verschillende sub­hoofdstukken. Op grond van deze beschouwing trekt de Raad in hoofdstuk 5 conclusies over de gevolgen van de coronacrisis voor de mate waarin gemeenten en open ­ bare lichamen uiting hebben kunnen geven aan wat de Raad beschouwt als ‘goed bestuur’. De Raad doet op grond van deze conclusies aanbevelingen aan kabinet, parlement, gemeenten en openbare lichamen om de gevolgen van de coronacrisis op te vangen of om geleerde lessen te benutten. 18 2 Nieuwe bestuurlijke verhoudingen 2.1 inleiding De gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten en Caribisch Nederland, dat is waar de Raad in dit advies naar kijkt. In dit eerste inhoudelijke hoofdstuk plaatst de Raad de gemeenten en openbare lichamen in de bredere context van de bestuurlijke verhoudingen en de gevolgen van de coronacrisis daarvoor. De Raad licht in dit hoofdstuk een aantal thema’s uit.

Allereerst gaat hij in op de daadkrachtige samenwerking tussen gemeenten en de rijksoverheid aan het begin van de crisis. Vervolgens kijkt de Raad naar de veiligheidsregio, die van maart tot december 2020 het vehikel was voor de uitvoering van de coro­ namaatregelen. De Wet veiligheidsregio’s (Wvr) bleek echter niet toegerust op een langdurige crises; met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de corona­ wet) poogde het kabinet de normale bestuurlijke verhoudingen te herstellen. In hoofdstuk 2.4 beschouwt de Raad de spanning tussen de centrale aanstu ­ ring van de coronamaatregelen en de mogelijkheden voor veiligheidsregio’s en gemeenten om regionaal en lokaal af te wijken van de ingestelde maatre­ gelen. Ten slotte gaat de Raad in op de gevolgen van de coronacrisis voor de bestuurlijke verhoudingen met onze buurlanden en de effecten hiervan op de regio’s in Nederland die aan België en Duitsland grenzen. Aan het einde van het hoofdstuk gaat de Raad in op de bestuurlijke verhou ­ dingen tussen Caribisch Nederland en de rijksoverheid. Hierbij gaat de Raad in op ongeveer dezelfde thema’s als bovenstaande, voor zover die ook voor Caribisch Nederland relevant zijn.

Hoe verliep de samenwerking tussen open­ bare lichamen en rijksoverheid? Wat was het belang van de coronawet voor die samenwerking? In hoeverre stuurde de rijksoverheid vanuit Den Haag het beleid, in hoeverre bestond er de mogelijkheid tot decentraal afwijken en wat kunnen we hiervan leren? 2.2 nieuwe samenwerking Terugkijkend op de bestuurlijke verhoudingen tijdens de begindagen van de coronacrisis valt het de Raad op dat de samenwerking vlot en tot tevre ­ denheid van de betrokken partijen verliep. Zo lag er in slechts twee weken tijd een Tozo­regeling, betaald door het rijk en uitgevoerd door gemeenten. Ook besloot het rijk vrijwel direct om gemeenten reëel te compenseren voor gemiste inkomsten en extra uitgaven en daarbij de uitkomsten van de onder­ zoeken naar de hoogte hiervan niet te betwijfelen.5 De Raad heeft eerder uit­ 5 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 28 mei).

19 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur gesproken dat deze pragmatische benadering, gelet op de urgentie en het unieke karakter van de compensatie, de meest passende was, en dat de afspra­ ken op constructieve wijze zijn gemaakt.6 De Raad duidt de soepele samenwerking tussen de rijksoverheid en gemeen­ ten en het optreden als één overheid tijdens de coronacrisis als positief. Wel vraagt hij hierbij aandacht voor het grote contrast met de samenwerking tus­ sen rijk en gemeenten bij andere regelingen en taken en de moeizame onder­ handelingen over de compensatie daarvan. Onder druk blijkt veel vloeibaar te worden. 2.3 de grote rol van de veiligheidsregio Maart tot december 2020 Door de coronacrisis nam het belang van het regionale bestuur sterk toe, specifiek het belang van de veiligheidsregio. Van maart tot december 2020 lagen veel bevoegdheden voor de uitvoering van de coronamaatregelen bij de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s. Ten eerste stelden zij de corona ­ maatregelen vast via noodverordeningen, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Ook hadden zij de bevoegdheid om besluiten te nemen over de interpretatie, handhaving en uitzonderingen op de coronamaatregelen in hun veiligheidsregio.

Ten slotte was de voorzitter van de veiligheidsregio de schakel tussen het lokale en het landelijke bestuur, vaak via het Veiligheidsberaad, het door de Wvr ingestelde overleg van de voorzitters van de veiligheidsregio’s. De Wvr schrijft voor dat de minister van Justitie en Veiligheid (JenV) periodiek overleg voert met het Veiligheids­ beraad.7 Voor de afstemming van de coronamaatregelen schoof de minister zeer regelmatig bij dit Veiligheidsberaad aan. Hoewel dit Veiligheidsberaad geen formele beslissingsbevoegdheden had, speelde het wel een grote rol bij de vormgeving van de coronamaatregelen. Daarnaast had de veiligheidsregio een belangrijke ondersteunende rol voor gemeenten. Het interpreteren van coronamaatregelen en het toepassen ervan op de eigen situatie vonden veel gemeenten een ingewikkelde zaak, zeker wanneer het kleine gemeenten betrof. De ondersteuning vanuit de vei­ ligheidsregio is hierbij door veel gemeenten als enorm behulpzaam ervaren. Wel vond een groot aantal gemeenten op den duur dat het Veiligheidsberaad uit een te kleine groep bestuurders bestond (25 burgemeesters van enkel de grootste gemeenten in de regio’s) die primair vanuit één perspectief (name ­ lijk veiligheid) naar de coronacrisis keek. Daarom richtte de Vereniging van 6 Raad voor het Openbaar Bestuur (2021). 7 Wet veiligheidsregio’s, artikel 38.

20 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Nederlandse Gemeenten (VNG) een alternatieve, bredere klankbordgroep in. Hoewel deze zeker zijn nut had bezochten ministers en staatssecretarissen deze een stuk minder goed. Het Veiligheidsberaad bleef veruit het belang ­ rijkste forum voor het bespreken en afstemmen van de coronamaatregelen. Veranderingen door de coronawet Deze grote rol van de veiligheidsregio, en met name van de voorzitter, veran­ derde toen de coronawet in werking trad. Deze had twee doelen. Ten eerste wilde de wet een gepaste balans slaan tussen snelheid en flexibiliteit ener ­ zijds en democratische legitimiteit en borging van grondrechten anderzijds. Hoofdstuk 2 komt hier op terug. Ten tweede wilde de wet de gebruikelijke bestuurlijke verhoudingen zoveel mogelijk in ere herstellen. Daarbij hoorde dat lokaal maatwerk meer mogelijk zou worden.8 Hier gaat paragraaf 2.4 met name op in. De coronawet maakte de officiële rol van de veiligheidsregio een stuk klei ­ ner. De besluitvorming over de coronamaatregelen werd gecentraliseerd: niet de voorzitters van de veiligheidsregio’s stelden de coronamaatregelen vast via noodverordeningen, maar de ministers van VWS, JenV en BZK stelden nu coronamaatregelen in door de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 te wij­ zigen.

De overige bevoegdheden, waarvan het maken van individuele uitzon­ deringen op de coronamaatregelen de voornaamste was, gingen over op de burgemeesters. Hoewel veiligheidsregio’s dus officieel een minder grote rol gingen spelen in de crisisaanpak, bleven zij organisatorisch over het algemeen op volle toeren draaien. Dit betekende onder andere dat de regionale beleidsteams, waarvan (een selectie van) de burgemeesters van de gemeenten in de veiligheidsregio deel uit maken, bij elkaar zijn blijven komen, vaak met dezelfde frequentie. Ook de ambtelijke organisatie van de veiligheidsregio’s is lange tijd in stand gebleven, zodat de ondersteuning van gemeenten bij de interpretatie en handhaving van coronamaatregelen zou blijven doorgaan.9 Het Veiligheidsberaad bleef ook bij elkaar komen, ook gedurende tijden dat er weinig coronamaatregelen golden. Dit was en is voor het ministerie van JenV een gemakkelijke manier om te peilen hoe gemeenten denken over bepaalde maatregelen en om bepaalde zaken te regelen, zelfs als de bevoegd­ heid hiervoor niet bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s ligt. Zo deed in oktober 2021 de minister van JenV aan het Veiligheidsberaad een oproep om opvangplekken voor asielzoekers te creëren.

De voorzitters van de veiligheids­ regio’s zegden dit toe, terwijl zij geen bevoegdheid hadden hierover te beslis­ 8 Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020). 9 Zie ook: Voorzitter Veiligheidsregio Amsterdam­Amstelland (2020, 23 november).

21 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur sen voor andere gemeenten binnen ‘hun’ veiligheidsregio. 10 Niet veel later corrigeert het kabinet dit en spreekt het de commissarissen van de Koning als rijksfunctionarissen aan om een rol te blijven spelen bij het creëren van opvangplekken.11 Reflectie op de rol van de veiligheidsregio De Raad concludeert dat de veiligheidsregio een effectieve structuur was voor de crisisbestrijding maar dat wanneer crises overgaan in opgaven er meer nodig is dan crisisbestrijding. Voor opgaven waar (ook) lokale inzet voor nodig is, zijn niet de veiligheidsregio’s het platform maar individuele gemeenten en lokale bestuurders. Colleges van burgemeester en wethouders hebben een bredere blik dan veiligheidsregio’s, die vanuit hun opdracht logischerwijs met name kijken naar veiligheid – in dit geval het waarborgen van de volksgezond­ heid en het handhaven van de maatregelen en de openbare orde. Hoe langer de coronapandemie voortduurde, hoe meer invloed deze had op andere ter ­ reinen, en hoe meer een bredere blik gemist werd. De grote rol van de veiligheidsregio beïnvloedde ook de werking van de lokale democratie. Deze invloed analyseert de Raad in paragraaf 3.2. Ook speelde de veiligheidsregio een rol in de centrale aansturing van het bestrijden van het coronavirus en het decentraal afwijken hiervan.

Hierop gaat de Raad in de volgende paragraaf in. 2.4 centraal aansturen versus decentraal afwijken Decentraal afwijken vóór de coronawet De besluiten over coronamaatregelen zijn altijd op landelijk niveau genomen, hoewel ze voor de inwerkingtreding van de coronawet in december 2020 formeel gezien op regionaal niveau werden genomen: op aanwijzing van de minister van VWS stelden de voorzitters van de veiligheidsregio’s noodver­ ordeningen in. Regionale autonomie was in deze periode beperkt mogelijk. De aanwijzin ­ gen van de minister van VWS waren leidend. Binnen deze aanwijzingen was er ruimte voor de veiligheidsregio’s om extra regels te stellen (bijvoorbeeld gebiedsverboden). Ook konden zij bepalingen op een eigen wijze interprete ­ ren, bijvoorbeeld door markten wel of niet als samenscholing aan te merken als in de aanwijzing een samenscholingsverbod was opgenomen. Ook konden zij expliciet bepaalde zaken uitsluiten van algemene verboden, zoals erehagen 10 Nieuwsuur (2021, 18 oktober). 11 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (2021, 16 november). 22 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur bij begrafenissen van het samenscholingsverbod, of gedoogden zij bepaalde zaken, zoals de erehagen.12 Ook bepaalden veiligheidsregio’s het handhavingsbeleid.

Zo waren er bijvoor­ beeld grote verschillen tussen regio’s en gemeenten in de mate waarin hand­ havers boetes uitdeelden voor het overtreden van de coronamaatregelen, 13 waarvoor de keuzes van regionale bestuurders een van de verklarende facto­ ren waren.14 Gedurende de periode van maart tot december 2020 experimenteerden de rijksoverheid en de veiligheidsregio’s met de mate waarin regio’s zelf maatre­ gelen mochten nemen en waarin regio’s uitzonderingen mochten maken op landelijk geldende maatregelen. Aan het begin van de coronacrisis golden er korte tijd slechts coronamaatregelen voor de provincie Noord­Brabant, maar al snel besloot het kabinet tot een landelijke ‘intelligente lockdown’, ondanks de grote regionale verschillen in de cijfers. In de zomer van 2020 was de enige landelijke maatregel het houden van anderhalve meter afstand en was het de bedoeling dat regio’s regionale maatregelen namen om regionale uitbraken te voorkomen en in te dammen. Rotterdam en Amsterdam experimenteerden met een mondkapjesplicht, maar die hield in beide steden slechts vier weken stand. Verder namen regio’s nauwelijks regionaal geldende maatregelen, ook niet toen de besmettingen opliepen. Onder andere vanwege de beperkte bereidheid van regio’s om regionaal gel­ dende maatregelen te nemen 15 pakte het kabinet eind september 2020 de regie weer terug.

Op 18 september nam het landelijk geldende maatrege ­ len met aanvullende maatregelen voor zes veiligheidsregio’s waarin er meer besmettingen waren. Deze regionale differentiatie zette het kabinet tien dagen later al overboord: er kwamen strengere maatregelen die voor het hele land golden. Veiligheidsregio’s hadden wel de mogelijkheid om op de regel dat er maximaal 30 personen in een binnenruimte mogen zijn, uitzonderin ­ gen te maken als het gebouwen betrof met een ‘groot regionaal belang’. De uitwerking daarvan bleek complex voor veiligheidsregio’s en ze waren er niet gelukkig mee. 12 Esser & Boogaard (2020). 13 RTL Nieuws (2020, 27 september). 14 Croon e.a. (2021). 15 Zie voor een duiding van de redenen waarom de regionale aanpak van de coronacrisis niet van de grond is gekomen het essay Regionale aanpak crisis een droom van hoogleraar bestuurskunde Jurian Edelenbos e.a. (2022).

23 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur De Raad concludeert dat veiligheidsregio’s maar heel beperkt gebruik heb ­ ben gemaakt van de mogelijkheden om aanvullende maatregelen te nemen bovenop landelijke maatregelen. 16 Dit was tegen de verwachting in van velen. Als veiligheidsregio’s afweken van landelijke maatregelen was dat niet vanwege politieke afwegingen, maar kon dat altijd verklaard worden door specifieke gebiedskenmerken van de regio, zoals regionale economische acti­ viteiten (Schiphol, nertsenfokkerijen), de aanwezigheid van bepaalde recrea­ tieve gebieden of het feit dat de regio’s grensden aan België en/of Duitsland. Wel weigerden bijvoorbeeld de regio’s Zeeland en Drenthe, toen zij nog rela­ tief weinig besmettingen kenden, recreanten uit andere regio’s vanwege de in die provincies beperkte (ic­)capaciteit in de ziekenhuizen, en namen verschil­ lende regio’s verschillende besluiten over lokale feesten, zoals Sint ­Maarten en carbidschieten. Decentraal afwijken na de coronawet Vanaf december 2020 trad de coronawet in werking. Een van de doelen daar­ van was zoveel mogelijk aan te sluiten bij de reguliere bestuurlijke verhoudin­ gen, waardoor onder andere lokaal maatwerk meer mogelijk moest worden. Met dat op het oog kregen burgemeesters veel bevoegdheden weer terug die bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s waren belegd.

De wet noemt drie mogelijkheden voor regionaal of lokaal maatwerk: 1. Het kabinet kan besluiten dat er verschillende maatregelen gelden voor verschillende regio’s of gemeenten. 2. Burgemeesters zijn bevoegd om in bijzondere individuele gevallen ont­ heffing te verlenen. 3. Het kabinet kan ook regio’s of gemeenten aanwijzen waarbinnen burge­ meesters bevoegd zijn om op bepaalde plekken bepaalde maatregelen binnen en buiten werking te stellen.17 Na de invoering van de coronawet heeft het kabinet geen verschillende maat­ regelen getroffen voor verschillende regio’s (optie 1). Ook heeft het burge ­ meesters niet de mogelijkheid gegeven om lokaal af te wijken van landelijk geldende maatregelen (optie 3). De enige bevoegdheid die burgemeesters altijd hebben volgens de coronawet is het maken van uitzonderingen, maar het ministerie van BZK maakt aan gemeenten duidelijk dat dit alleen kan in individuele, zeer uitzonderlijke gevallen. 18 Dit heeft ertoe geleid dat lokale bestuurders door de coronawet en de bestuurlijke praktijk in de periode na de inwerkingtreding daarvan juist minder mogelijkheden voor maatwerk ervaren. 16 Van den Berg e.a. (2020). 17 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties e.a. (2020, 20 november), inclusief bijlage. 18 Idem.

24 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Wel kunnen burgemeesters lokaal invulling geven aan de interpretatie van de maatregelen in de coronawet en de bijbehorende ministeriële regeling, waar voorheen deze bevoegdheid op regionaal niveau lag. Hoewel deze bevoegd ­ heid door de coronawet op lokaal niveau is komen te liggen, wordt in de prak­ tijk vaak nog op regionaal niveau afgestemd hoe coronamaatregelen moeten worden geïnterpreteerd en toegepast. Zo blijven veiligheidsregio’s gemeen ­ schappelijke beleidskaders opstellen over deze onderwerpen.19 Ook onder de coronawet zijn er dus nauwelijks mogelijkheden ontstaan voor regionaal of lokaal maatwerk. Daarbij komt dat de ministers van VWS, BZK en JenV de coronamaatregelen nu ook formeel op centraal niveau vaststellen. Ondanks de goede bedoelingen van het kabinet wat betreft lokaal maatwerk heeft de coronawet bij lokale bestuurders voor een gevoel van centralisatie gezorgd. De zin en onzin van lokaal maatwerk tijdens crises Dat regio’s in 2020 weinig gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheden om regionaal af te wijken van landelijk genomen maatregelen is volgens de Raad goed te begrijpen. Het was niet vanwege een gebrek aan durf, maar meestal omdat de regio’s regionale maatregelen simpelweg niet wenselijk achtten.

Binnen Nederland zouden regionale verschillen al snel tot onduide ­ lijkheid leiden bij burgers over welke maatregelen waar gelden. Ook vreesden de regio’s voor een waterbedeffect: als zij voor hun regio een maatregel trof­ fen was het bijna overal in Nederland mogelijk om na een halfuur in de auto in een gebied te zijn waar die maatregel niet gold. Wanneer er wel regionale maatregelen getroffen werden, bleek dat dit waterbedeffect ook optrad. Hele­ maal aan het begin van de crisis, toen er alleen maatregelen in Noord­Brabant golden, werd er op Utrechtse terrassen plots een stuk vaker met een zachte g gesproken. Ten slotte waren regio’s bang voor financiële claims: wanneer zij in hun regio bepaalde activiteiten zouden verbieden, zouden de financiële claims uit die sectoren bij decentrale overheden binnenkomen. Het was niet duidelijk of de rijksoverheid ook de financiële schade zou compenseren die zou ontstaan door regionale maatregelen.20 De beperkte mogelijkheden die er waren om de coronamaatregelen te inter ­ preteren, uitzonderingen te maken of zaken impliciet te gedogen waren echter niet geheel zinloos: ze creëerden bij de regio’s wel een gevoel van eigenaarschap van de maatregelen en een gesprek op regionaal en lokaal niveau over de toepassing en invulling van de coronamaatregelen op regio ­ naal niveau.

Lokale bestuurders ervaren het wegvallen van een deel van deze 19 Zie bijvoorbeeld: Voorzitter Veiligheidsregio Amsterdam­Amstelland (2020, 23 november). 20 Van den Berg e.a. (2020).

25 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur mogelijkheden door de coronawet als een centralisatie van de besluitvorming over de coronamaatregelen, waardoor het lokale en regionale gesprek over de toepassing van deze maatregelen minder wordt gevoerd. 2.5 grensregio’s Het belang van grensregio’s Ook de bestuurlijke verhoudingen tussen de Nederlandse overheden en de overheden in buurlanden België en Duitsland gingen door de coronacrisis een bijzondere en woelige periode in. In grensregio’s is er sprake van geïntegreerde samenlevingen over de grenzen heen. In het dagelijks leven zijn landsgrenzen in de grensregio’s ongeveer even betekenisvol als de provinciegrenzen binnen Nederland: zoals men er in de rest van het land niet van opkijkt dat iemand in Den Haag woont, in Amsterdam werkt en in Utrecht voor een familielid zorgt, is het voor veel mensen in grensregio’s compleet normaal om over landsgren­ zen heen te werken, een relatie te hebben of voor iemand te zorgen. Dat is ook logisch als je bedenkt dat de veiligheidsregio Zuid­Limburg maar voor 4,8 kilometer aan Nederland grenst en wel voor 220 kilometer aan Duitsland en België. Grensregio’s zijn ook geen randzaak, er zijn grote gebieden in Nederland die op een dergelijke manier verweven zijn met onze buurlanden.

Twaalf van de 25 veiligheidsregio’s in Nederland hebben gedurende de coronacrisis te maken gekregen met buurlanden waarin andere coronamaatregelen golden of zelfs met een dichte Belgische grens. Verschillen in effecten en beleving van maatregelen In de grensgemeenten hadden veel coronamaatregelen andere en bijkomende effecten. In hoofdstuk 2.4 beschreef de Raad al een waterbedeffect bij regio ­ naal afwijken binnen Nederland. Dit waterbedeffect trad in grensgemeenten altijd op wanneer maatregelen in de buurlanden of een stuk beperkender of een stuk vrijer waren dan in Nederland. Ook de beleving van de coronamaat­ regelen was anders in grensgebieden. Als je in Nederland niet naar de winkels mag, maar je op een paar kilometer afstand gewoon kunt winkelen, of als er in Nederland een avondklok geldt maar een paar kilometer verderop niet, dan voelen de maatregelen anders aan. Ook hadden coronamaatregelen die in buurlanden genomen werden grote effecten in de grensgebieden. De meest ingrijpende maatregel was het slui ­ ten van de Belgische grens voor ongeveer twee maanden. Dit leverde grote problemen op.

Allereerst leverde het problemen op voor de zorg: zorgmede ­ werkers konden hun werk aan de andere kant van de grens niet meer bereiken en patiënten die waren aangewezen op samenwerking tussen ziekenhuizen 26 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur aan de andere kant van de grens hadden er last van. Studenten konden niet meer naar hun opleiding, werknemers konden hun werk niet meer berei ­ ken en verloren soms hun baan. Bedrijven konden werknemers van over de grens niet meer inzetten en verloren hun klandizie van over de grens, die in veel gevallen voor een aanzienlijk deel van hun omzet zorgden. Daarnaast waren er grote sociale gevolgen, bijvoorbeeld mensen die niet meer voor hun zieke ouders konden zorgen of hun geliefde niet meer konden zien. Daar ­ naast leverde de grenssluiting ook veiligheidsrisico’s op. Zo zijn verschillende Zeeuwse chemische bedrijven voor het veilig functioneren of stopzetten van processen afhankelijk van medewerkers uit Vlaanderen.21 Op initiatief van de gouverneurs en commissarissen van de Koning werd al snel een grensvignet ingevoerd waarmee vitale processen die afhankelijk zijn van grensverkeer doorgang konden vinden. Na twee maanden ging de grens weer open.

Op aandringen van de grensregio’s hebben de federale minister van België en de Nederlandse minister van Justitie en Veiligheid toen plechtig beloofd dat in de toekomst geen grenssluiting meer zal plaatsvinden. Steeds meer overleg en afstemming De coronacrisis was een test voor de kwaliteit van de grensoverschrijdende samenwerking. Aan het begin van de coronacrisis bleven de effecten van nationaal beleid voor grensregio’s sterk onderbelicht. Tussen nationale over­ heden was daarover geen afstemming. Dit was ook niet altijd makkelijk: de wijze waarop in Nederland de regionale crisisbeheersing is georganiseerd, wijkt af van de structuur in onze buurlanden. Ook de complexiteit van het onderwerp, waardoor veel verschillende expertises nodig waren, en wisselin­ gen van personen bemoeilijken de samenwerking over grenzen heen. 22 Ook werd de coronapandemie voornamelijk op nationaal niveau bestreden. Daar­ door waren regionale bestuurders niet in positie om actie te ondernemen op grensoverschrijdende afstemming en samenwerking, terwijl die afstemming op nationaal niveau ook niet plaatsvond.23 Het rijk lichtte decentrale overhe­ den niet goed in over de maatregelen die genomen waren op nationaal niveau en zij moesten die soms zelfs uit de pers vernemen, waardoor ze niet op de bijkomende effecten voor hun regio konden anticiperen.

Gedurende de crisis ging het steeds wat beter met de grensoverschrijdende samenwerking. Decentrale overheden binnen Nederland en tussen de ver ­ schillenden landen stemden regelmatig met elkaar af. Ook kreeg het rijk gedurende de crisis meer aandacht voor de ervaringen en aandachtspunten 21 Polman, H. (2022). 22 Instituut Fysieke Veiligheid (2021). 23 Unfried, M. & Mertens, P . (2022).

27 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur vanuit de regio’s en hield het daar beter rekening mee. Ook kreeg communica­ tie richting inwoners en toeristen over het effect van maatregelen en speciale aanwijzingen voor het gedrag rond de grens steeds meer aandacht. 2.6 bestuurlijke verhoudingen in en met caribisch nederland De bestuurlijke verhoudingen tot inwerkingtreding van de coronawet Is er bestuurlijke verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden Op 10 oktober 2010 (10­10­’10) veranderden de bestuurlijke verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden grondig. Sinds 10­10­’10 bestaat het Koninkrijk der Nederlanden uit vier landen: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba werden als openbare lichamen onderdeel van Nederland. Samen worden deze openbare lichamen ook wel aangeduid als de BES­eilanden; geza­ menlijk vormen zij Caribisch Nederland. Het gedeelte van Nederland in Europa wordt in deze context Europees Nederland genoemd. De bestuurlijke en financiële situatie van de openbare lichamen is gere­ geld in de Wet openbare lichamen BES (WolBES) en de Wet financiën openbare lichamen BES (FinBES). De bestuurlijke organisatie is in formele zin zeer vergelijkbaar met die van de gemeenten in Europees Nederland.

Er zijn een gezaghebber (burgemeester), gedeputeerden (wethouders), een eilandsraad (gemeenteraad) en een bestuurscollege (college van burgemeester en wethouders). De eilanden krijgen hun middelen voor­ namelijk via het BES­fonds (gemeentefonds) en bijzondere uitkeringen (specifieke uitkeringen). De openbare lichamen hebben direct contact met de ministeries in Den Haag maar de rijksoverheid is ook vertegenwoordigd in het Caribisch gebied via de Rijksdienst Caribisch Nederland: de schakel tussen de ministeries die aanwezig zijn op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De Rijks­ dienst Caribisch Nederland biedt centrale ondersteuning voor alle werk­ zame ministeries op de drie eilanden.

28 van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur Van maart tot december 2020, toen de coronawet in werking trad, stelden de gezaghebbers en de regeringscommissaris de coronamaatregelen in via nood­ verordeningen die de eilandsraad bij de eerstvolgende eilandraads vergadering moest bekrachtigen.24 De gezaghebbers en de regerings commissaris stelden de noodverordeningen niet vast op grond van aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport – zoals de veiligheidsregiovoorzitters in Europees Nederland – maar op grond van een bestaande bevoegdheid in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba .25 De gezagheb­ ber van Bonaire en de regeringscommissaris van Sint Eustatius overlegden over de maatregelen met een Eilandelijk Beleidsteam (EBT) en de gezag ­ hebber van Saba met een lokaal Outbreak Management Team (OMT). Ook overlegden zij gedurende de eerste maanden veel met de waarnemend rijksvertegenwoordiger. Tussen de openbare lichamen was goed contact. Tijdens de opschaling naar het hoogste crisisniveau in Caribisch Nederland op grond van de Veiligheids- wet BES (niveau 3), dus vanaf 15 maart 2020 tot de afschaling op 24 juli 2020, was er een regulier overleg tussen de gezaghebbers en de regeringscommis­ saris onder voorzitterschap van de waarnemend rijksvertegenwoordiger.