10.0 Raad Openbaar Bestuur - Vallen, opstaan en doorgaan.pdf

Wanneer die zich voordoen, is al snelde neiging aanwezig om te spreken over een crisis. De afgelopen jaren zijn de woorden corona, stikstof, vluchtelingen­ opvang, woning en ook klimaat veelvuldig gekoppeld aan dat woord crisis. Een nuchtere blik leert echter dat in veel gevallen geen sprake is van een crisis, maar eerder van een verwaarloosde opgave. De Raad voor het Openbaar Bestuur waakt ervoor dat transitiebeleid crisisbeleid wordt. We weten al jaren dat klimaatmaatregelen en de omschakeling van fossiele energie naar hernieuwbare energie nodig zijn en de urgentie is blijvend hoog. Met andere woorden: laat de opgave van de energie­ transitie niet een crisis worden waarbij centraal en onder hoge druk beslissingen worden genomen die leiden tot blikvernauwing en het over het hoofd zien van goede en kansrijke oplossingen. 18 VVD, D66, CDA en ChristenUnie, 15 december 2021, p. 11. 19 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur (2022a). 30 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Transitie governance20 Het realiseren van een volledige transitie vraagt om brede, fundamentele veranderingen in onze samenleving. Transities zijn complexe en onzekere processen, die worden beïnvloed door veel actoren en factoren. Alhoewel de overheid dit proces niet volledig kan sturen, kan zij wel invloed uitoefenen op de richting en snelheid van dit proces.

Het doelbewust beïnvloeden van een transitie wordt transitie governance genoemd. Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie vormen van governance: ­ Een hiërarchische vorm waarbij voornamelijk de overheid een rol speelt via regelgeving en top­downsturing, ­ Een vorm die vooral op de markt vertrouwt en wijst op het belang van competitie en de rol van het bedrijfsleven, en ­ Een vorm die vooral wijst op het belang van samenwerking tussen diverse actoren en netwerken. Transitie governance zet dikwijls sterk in op die laatste vorm. Kenmerken van transitie governance Transitie governance kent verschillende typen benaderingen met verschillende visies over de rollen van de actoren en de belangrijkste aandachtspunten. Deze benaderingen hebben een aantal gemeen­ schappelijke kenmerken. Het belang van visievorming Het ontwikkelen van duidelijke en motiverende visies is noodzakelijk voor het mobiliseren van actoren in de gewenste richting van verande­ ring. Visies kunnen worden gepresenteerd in de vorm van bijvoorbeeld scenario’s en roadmaps kunnen hierbij helpen. Het mobiliseren van actoren Transities worden beïnvloed door een grote verscheidenheid aan actoren: maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven, nationale en regionale overheden, consumenten, etc. Deze actoren hebben andere perspectieven en belangen.

Transitie governance vraagt daarom om een strategie voor het mobiliseren van de diverse typen actoren. Het belang van leren en evalueren De complexiteit en onvoorspelbaarheid van transities vragen om een lerende en responsieve vorm van sturing met voldoende aandacht voor monitoring en evaluatie bij het aanpassen en aanscherpen van het beleid. 20 Vergelijk Paredis (2018).

31 Het belang van experimenteren Experimenten dienen om alternatieven voor het dominante regime in de praktijk uit te testen en te leren wat wel en niet werkt, welke nieuwe rollen en relaties opduiken, welke nieuwe regels nodig zijn of welke nieuwe kennis. Er zijn op vele terreinen experimenten nodig: tech­ nologie, nieuwe organisatievormen, nieuwe praktijken en routines, governance. Naast transitie governance is er veel literatuur verschenen over transities, onder meer over het multilevel perspective , de small wins ­benadering, de innovatiesysteemtheorie, het duurzame markttransformatie perspectief en transitiemanagement.21 3.2 de energietransitie Klimaatverandering Het klimaat verandert wereldwijd, en dus ook in Nederland, als gevolg van de toename van broeikasgassen in de lucht. Broeikasgassen zitten van nature in meer of mindere mate in de atmosfeer en zorgen ervoor dat er extra warmte wordt vastgehouden, het broeikaseffect. Hoe groot het broeikaseffect is, is afhankelijk van het soort broeikasgassen – bijvoorbeeld CO₂ (koolstofdioxide) of CH₄ (methaan) – en die in de atmosfeer zitten en de concentratie ervan. Bij een lage concentratie is het broeikaseffect minder sterk, bij een hoge concen­ tratie is het broeikaseffect sterker. Broeikasgassen zijn dus van nature op aarde aanwezig zijn, maar men ­ sen kunnen de aanwezigheid van broeikasgassen versterken.

Wanneer we het hebben over klimaatverandering, dan hebben we het dus eigenlijk over 21 Het multilevel perspective­model (Geels) is een meerlaags model dat stelt dat transities tot stand komen door interactieprocessen binnen en tussen drie analytische niveaus: niches, socio­technische regimes en een socio­technisch landschap. De small wins-benadering (Termeer) richt zich op actoren die uitdagingen construeren en op basis daarvan ambities formuleren, in wisselwerking met innovatieve praktijken. Op die manier ontstaan small wins. Volgens de innovatiesysteemtheorie (Hekkert) komen innovaties alleen tot stand als acht functies adequaat worden vervuld: experimenteren door ondernemers, kennisontwikkeling, kennisverspreiding, probleem­ en oplossingensturing, marktcreatie, mobiliseren van midde­ len, tegengaan van weerstand en coördinatie / afstemming. Het markttransformatie perspectief (Nijhof/Simons) gaat er vanuit dat dominant collectief gedrag kan worden bijgestuurd door in vier opvolgende fases de systeemlussen te verande­ ren. Transitiemanagement (DRIFT, Rotmans/Loorbach) gaat over de dynamiek van het gehele transitieproces en kijkt daarbij naar zowel vernieuwing (opbouw) als naar wijzigingen in bestaande maatschappelijke instituties (om­ en afbouw). 32 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur het versterken van het bestaande broeikaseffect.

Door toedoen van de mens wordt de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer hoger, waardoor het broeikaseffect wordt versterkt en de aarde opwarmt. Sinds de mens is begonnen met het uitstoten van broeikasgassen, is de concentratie van CO₂ met ongeveer 50% toegenomen en de concentratie van CH₄ met ongeveer 150%. Inmiddels is bekend dat de gemiddelde temperatuur over de afgelopen eeuw is gestegen (1,2 graden Celsius ten opzichte van het pre­industriële tijdperk), dat de hoeveelheid en intensiteit van neerslag zijn toegenomen en dat zeer warme dagen steeds vaker voorkomen. Dat kan er onder andere voor zorgen dat sommige gebieden getroffen worden door overstromingen, heftige stor ­ men of natuurbranden.22 Maatregelen tegen opwarming Er is wetenschappelijk brede overeenstemming over dat de maximale opwar­ ming beperkt moet worden tot 2 graden Celsius ten opzichte van het pre­ industriële tijdperk. Als de opwarming verder gaat dan deze grens, heeft dat gevaarlijke en onomkeerbare gevolgen. Om dit te voorkomen zijn er op inter­ nationaal, nationaal, regionaal en lokaal niveau verschillende afspraken gefor­ muleerd.23 Schematisch ziet dat er als volgt uit.

Organogram Klimaatbeleid Klimaatbeleid Parijs European Green Deal Regionale Energiestrategieën (RES) Coalitieakkoord Rutte IV Nationaal Klimaatakkoord Deltaprogramma Adaptatiestrategie Warmtestrategieën Wijkuitvoeringsplannen Lokale beleidsplannen 22 Zie ook: Klimaatverandering | Rijksoverheid.nl. 23 Vergelijk: Raad voor het Openbaar Bestuur (2021).

33 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur In het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015 hebben vrijwel alle landen van de wereld met elkaar afgesproken om naar een CO₂­reductie te streven die ver ­ enigbaar is met een opwarming die beperkt blijft tot 2 graden. Daarbij wordt gestreefd naar een maximale opwarming van 1,5 graad. Daarnaast stelde de Europese Unie de benodigde CO₂­reductie op 49% in 2030 ten opzichte van 1990 vast in de European Green Deal. In dat akkoord staat als doel dat Europa het eerste klimaat­neutrale continent is voor 2050. Het omvat vele voorstellen om de Europese economie te laten voldoen aan deze uitdaging.24 Naast deze internationale afspraken heeft Nederland een nationaal Klimaat­ akkoord opgesteld als onderdeel van het Nederlandse klimaatbeleid, waarin het belangrijkste doel is 49% CO₂­reductie in 2030 (overgenomen van de Euro­ pese Unie). Om het streven naar een maximale opwarming van 1,5 graad waar te kunnen maken moet in 2050 de uitstoot van broeikasgassen met 9% zijn afgenomen. Het Klimaatakkoord is een overeenkomst tussen de rijksoverheid, decentrale overheden, vele organisaties en bedrijven in Nederland om de uit­ stoot van broeikasgassen tegen te gaan, om zo de opwarming van de aarde te minimaliseren.

Het uitgangspunt daarbij is dat de stappen naar minder CO₂­uitstoot voor iedereen haalbaar en betaalbaar zijn. Het kabinet Rutte­IV heeft de doelstellingen van het Klimaatakkoord aange ­ scherpt: 55% CO₂­reductie ten opzichte van 49% in Klimaatakkoord. Er zijn keuzes gemaakt om de ambities te vergroten. Verder zijn er meerdere nati ­ onale programma’s opgesteld zoals het Isolatieprogramma en het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie om de energietransitie te versnellen. Een van de uitgangspunten van het Klimaatakkoord is dat elke decentrale overheid primair zelf verantwoordelijk is voor haar bijdrage aan het Klimaat­ akkoord en daarvoor aanspreekbaar is door haar volksvertegenwoordiging. 25 Elke gemeente, provincie en waterschap zal samen met haar inwoners, maat­ schappelijke organisaties en bedrijven een plan opstellen waarin zij verschil ­ lende onderdelen van het Klimaatakkoord uitwerkt. Het is belangrijk dat iedere gemeente zich committeert aan de doelstellingen uit het Klimaat­ akkoord. Dit vraagt lokale betrokkenheid en inbedding van het klimaatbe ­ leid bij de gemeente door middel van een lokaal plan, waarin afwegingen worden gemaakt over de meest kosteneffectieve aanpak die kan rekenen op maatschappelijk draagvlak (betaalbaar) en past binnen de ruimtelijke 24 Zie ook: Een Europese Green Deal | Europese Commissie (europa.eu).

25 De regionale energiestrategieën (RES) komen voort uit het aanbod van de koepels van gemeenten (VNG), provincies (IPO) en de waterschappen (UvW) aan het kabinet in 2017. Daarin gaven zij aan samen te willen bijdragen aan de verduurzaming van Nederland. In elke RES­regio werken gemeenten, provincies en waterschappen samen met veel andere partijen. Het is geen doel op zich dat elke regio in de eigen energiebehoefte kan voorzien. Het gaat erom dat de 30 regio’s gezamenlijk 35 TWh aan duurzame energie op land opwek­ ken in 2030. Bron: Wat is de RES ­ De RES gespreksassistent (regionale­energiestrategie.nl). 34 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur structuur (haalbaar). Naast deze regionale energiestrategieën (RES’en) zijn er zogenoemde warmtestrategieën, waarin gemeenten moeten aangeven welke wijk wanneer van het gas afgaat en waarin zij concreet aangeven hoe een bepaalde wijk van het gas afgaat. De energietransitie Het nationale Klimaatakkoord is een ambitieus en veelomvattend plan en legt de basis voor een van de meest ingrijpende transities in de Nederlandse geschiedenis, de energietransitie. 26 De energietransitie is de overgang van fossiele brandstoffen naar duurzame energiebronnen, zoals zon en wind.

De energietransitie kan, door het verdwijnen van fossiele bronnen, winst ople ­ veren voor gezondheid, veiligheid en natuur.27 Desondanks staat de uitkomst niet vast. Deze transitie heeft gevolgen in de maatschappelijke context voor wonen, werken, verkeer en vervoer, economie, natuur, milieu en de ruimtelijke inrichting. Om de energietransitie te bewerkstelligen wordt door de Rijksover­ heid in ieder geval rekening gehouden met een periode van 30 jaar.28 Een belangrijk deel van de energietransitie is belegd bij de RES­regio’s: zij moeten de mogelijkheden inventariseren om duurzame elektriciteit op land (wind en zon) op te wekken en bedenken welke warmtebronnen te gebruiken zijn.29 De regionale structuur dient ter ondersteuning van lokale uitvoerings ­ kracht, het bundelen van kennis en inkoopkracht, voor bovenlokale opgaven en het afstemmen van de lokale inspanningen. Systeemtheorie De energietransitie betekent een fundamentele verandering van ons ener ­ giesysteem. Het energiesysteem staat niet op zichzelf, maar is verbonden met andere systemen: het economische systeem, het infrastructurele en vervoerssysteem, het woonsysteem, het klimaatsysteem enz. Het bestaande energiesysteem is klassiek centraal geleid.

Eén van de kenmerken van de ener­ gietransitie is dat er sprake is van het decentraliseren van het energiesysteem doordat energieopwekking lokaal plaatsvindt, bijvoorbeeld door zonnepane­ len en windmolens. Op de transitie van het energiesysteem is de systeemtheorie van toepassing. De systeemtheorie ziet menselijke samenlevingen en systemen als grote 26 Niet de eerste energietransitie overigens: Nederland ging al eerder over van kolen naar gas (zie ook: https:/ /historiek.net/van­kolen­naar­aardgas­de­nederlandse­aardgastransi­ tie/142576/). 27 Zie ook: Energietransitie | RIVM. 28 Zie ook: Klimaatverandering | Rijksoverheid.nl. 29 Naast programma’s die vooral betrekking hebben op de duurzame opwekcapaciteit, waar­ onder het NP RES, loopt er een aantal programma’s dat specifiek betrekking heeft op de energie­infrastructuur.

35 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur gehelen die zowel geordend als dynamisch zijn. Belangrijke kenmerken van een systeem zijn de wederkerige afhankelijkheid van en onderlinge relaties tussen elementen van het systeem en de subsystemen. Alles hangt samen met alles en dat maakt dat systemen complex zijn. De systeemtheorie stelt dat door bestudering van de afzonderlijke elementen en de relatie van deze elementen met de andere systeemelementen, de werking van het systeem als geheel verklaard kan worden. De systeemtheorie stelt dat organisaties deel uitmaken van hun omgeving. De organisatie beïnvloedt de omgeving en wordt tegelijkertijd door de omgeving beïnvloed.30 3.3 de rol van de overheid De energietransitie kan niet zonder overheden: voor wetgeving, een wijk­ warmtenet of een waterstofleidingennetwerk is een overheid nodig. Motieven en rollen van de overheid31 Er zijn verschillende motieven voor overheidsinterventie te onderscheiden. Grofweg zijn deze onder te verdelen in economische motieven (efficiency) en normatieve motieven (equity). De eerste categorie betreft rationele economi­ sche afwegingen over marktonvolkomenheden en marktfalen, kostenover ­ wegingen en schaal, en externe effecten. Normatieve overwegingen hebben betrekking op maatschappelijke waarden en normen zoals solidariteit, gelijk­ heid en rechtvaardigheid.

De vorm waarin een overheidsorgaan intervenieert hangt af van de rol die zij heeft. Een belangrijke rol is die van wetgever. Wetgeving heeft tot functie bin­ dende regels te verschaffen voor overheid en burgers, de overheidsorganisatie te ordenen en de rechtsbescherming van de burger te regelen. Als wetgever heeft de overheid een aantal juridische middelen ter beschik ­ king om haar beleidsdoeleinden te realiseren. Zij kan verplichtingen opleggen (ge­ en verboden) of bijvoorbeeld kiezen voor een verzekeringsstelsel waarin de aansprakelijkheid voor risico’s is geregeld. Als wetgever heeft de overheid met haar regelgevende bevoegdheid een sterk instrument in handen om de samenleving in te richten. Als beleidsmaker is de overheid vaak bezig met het bedenken van interven ­ ties gericht op het bepaalde geformuleerde doelen. In de rol van beleidsmaker wordt gekeken of interventies haalbaar en aanvaardbaar zijn. Als uitvoerder van een deel van die interventies moet zij in samenwerking met andere betrokkenen het bedachte beleid gestalte geven. Of het beleid zal werken, wordt meestal pas beantwoord wanneer het beleid in uitvoering is. En tenslotte is zij als toezichthouder belast met het handhaven en naleven van regels. 30 Ook wel bekend als contingetiebenadering. Vergelijk Mintzberg (1979). 31 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur (2012).

36 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Wetgeving energietransitie: noodzakelijk en omvangrijk32 Voor het realiseren van klimaat­ en energieprojecten per 2030 die zijn afgesproken in het Klimaatakkoord uit 2019 en het Coalitieakkoord uit 2021 wordt ingezet op wind­ en zonprojecten, waterstof (import, pro­ ductie, transport), het uitfaseren van aardgas en het aanpassen van de energie­infrastructuur. De wet­ en regelgeving die nodig is om deze ener­ gietransitie te realiseren omvat een groot aantal publiek­ en privaatrech­ telijke rechtsgebieden en betreft zowel Europees als Nederlands recht. Ze heeft als functie de energietransitie te stimuleren en te normeren. Het EU­recht betreft het Clean Energy Package, het Fit for 55­pakket en het Hydrogen and Decarbonised Gas Package. Het Nederlandse energie­ recht betreft onder meer de Elektriciteits­ en Gaswet, de Mijnbouwwet, de Warmtewet, de Kernenergiewet en de toekomstige Energiewet en Wet collectieve warmtevoorziening. Het gaat in deze wetgeving vooral om regels over marktordening. Daarnaast is het omgevingsrecht belang­ rijk, projecten moeten immers worden gerealiseerd en daarvoor zijn vergunningen nodig voor bouw en exploitatie. Het gaat onder meer over de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en in de Crisis­ en herstelwet.

Ook het belastingrecht en subsidierecht zijn voor de energietransitie relevant, evenals het goederenrecht en aanbestedingsrecht. Op het normeren van CO2­emmi­ sies (beprijzen) is het milieurecht van toepassing, maar ook het aanspra­ kelijkheidsrecht (vergelijk het Urgenda­arrest van de civiele rechter en de procedures tegen Shell over het verminderen van CO2­uitstoot). De opsomming van rechtsgebieden maakt inzichtelijk dat voor de rea­ lisatie van het beleid veel nieuwe wetgeving nodig is, die in een hoog tempo moet worden ontwikkeld en in werking moet treden.33 De Raad van State heeft in zijn beschouwingen van de Klimaatnota’s 2020, 2021 en 2022 zijn zorgen geuit over de stand van zaken van de nieuwe wet­ geving die nodig is voor de realisatie van de klimaatdoelstellingen.34 32 Deze passage is een bewerking van het artikel van Dieperink (2022a). 33 Zie ook het overzicht in de wie­doet­wat lijst (bijlage), Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 974. 34 Zie ook Concept Klimaatnota 2020. – Raad van State, Concept Klimaatnota 2021. – Raad van State en Concept Klimaatnota 2022. – Raad van State, geraadpleegd 27 oktober 2022.

37 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Sturen in transities DRIFT en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) 35 ontwik­ kelden gezamenlijk een sturingsraamwerk voor het sturen in transities. Het raamwerk is gebaseerd op twee modellen die los van elkaar al veel in gebruik zijn binnen de overheid, maar die nog weinig in verbinding met elkaar zijn gebracht: de x ­curve zoals ontwikkeld door DRIFT en het sturingskwadrant zoals ontwikkeld binnen de NSOB. Gecombineerd geven deze twee modellen de mogelijkheid om zowel naar de dynamiek van transities te kijken als naar de verschillende rollen die overheden en beleid spelen in transities. De x­curve helpt bij het duiden van de maatschappelijke dynamiek: op welke transitiedy­ namiek zet een instrument of maatregel in, en welke andere interventies zijn nodig, mogelijk of wenselijk voor het afbouwen, ombouwen, opbouwen en voortbouwen van (on)gewenste structuren en praktijken? Het sturingskwa ­ drant helpt bij het duiden vanuit welk perspectief de overheid stuurt in tran­ sitie.

Niet alleen óf wordt gestuurd, maar ook hóe wordt gestuurd: responsief, samenwerkend, presterend of juist rechtmatig? Opgavegericht werken en als één overheid Opgavegericht werken, dat wil zeggen werken vanuit de aard van het maatschappelijke vraagstuk en daar het overheidshandelen volgend aan te maken, wint aan populariteit. Een maatschappelijke opgave zoals de energietransitie vereist een aanpak waarin Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen samenwerken. Grote problemen zijn immers niet oplosbaar als iedereen alleen vanuit de eigen bestuurslaag redeneert. De samenleving heeft overheden nodig die door intensieve samenwerking zoveel mogelijk als één overheid opereren rondom maatschappelijke vraagstukken. Goed openbaar bestuur Goed openbaar bestuur houdt in dat de overheid de principes van de rechts ­ staat eerbiedigt en dat democratische beginselen in acht worden genomen. Rechtsstaat gaat onder meer over legaliteit, algemene beginselen van behoor­ lijk bestuur, burgerrechten en politieke rechten, behoorlijkheidsvereisten, legitimiteit en internationale verdragen. Democratie gaat onder meer over participatie, deliberatie, vertegenwoordiging, responsiviteit, belangen van minderheden, en (wederom) legitimiteit.

Goed openbaar bestuur houdt ook in dat de overheid beschikt over voldoende presterend vermogen, te weten dat beleid en maatregelen toekomstbestendig zijn, effectief en efficiënt zijn, en uitvoerbaar en handhaafbaar. 35 Dutch Research Institute For Transitions en Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2020). 38 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Financiële verhoudingen Decentrale overheden spelen een cruciale rol bij het realiseren van transi ­ ties, onder meer de energietransitie. Dit gaat niet alleen gepaard met inves ­ teringskosten maar vergt ook de nodige uitvoeringskosten. Voor de kosten die gepaard gaan aan de uitvoering hebben decentrale overheden voldoende financiële middelen nodig. Waterschappen kunnen die kosten in principe uit eigen heffingen dekken. Gemeenten en provincies zijn echter in grote mate afhankelijk van uitkeringen van het Rijk. Daarom is het van belang dat zij voor de extra taken die komen kijken bij transities ook extra middelen krijgen van­ uit het Rijk. Om te bepalen hoeveel middelen nodig zijn, kan een zogenaamd artikel 2 ­onderzoek ingesteld worden, zoals ook voor de klimaattransitie is gedaan.36 Van belang is dat het Rijk deze middelen op een passende wijze aan gemeen­ ten en provincies beschikbaar stelt. De uitkeringsvorm is hierbij van belang.

Omdat het bij de uitvoering van transities per definitie gepaard gaat met onzekerheden is het toevoegen van de extra middelen voor de uitvoering aan het gemeente­ en provinciefonds een minder geschikte vorm, omdat deze middelen geheel vrij besteedbaar en het Rijk geen nadere informatie over de besteding van de middelen kan opvragen. Bij transities is dat vaak wel wen ­ selijk, omdat de kosten en de besteding van middelen vaak nog onzeker zijn. Maar ook om de effectiviteit en doelmatigheid van de besteding van deze middelen te kunnen bepalen en te kunnen vaststellen of de omvang toe­ reikend is om de doelen te realiseren. Een specifieke uitkering zal daarom vaak gepaster zijn voor het bekostigen van transities. Daarbij is wel van belang dat het doel van deze specifieke uit ­ kering breed geformuleerd is. Dit biedt decentrale overheden de vrijheid om zelf te bepalen wat de meest kosteneffectieve maatregelen zijn zonder dat zij gedetailleerd verantwoording hoeven af te leggen over de besteding van het beschikbare bedrag. Hiermee wordt ruimte geboden om te kunnen experimenteren en te leren. Bij de aanpak van de RES is voorzien in een structuur waarbij Rijk en decen ­ trale overheden de inspanningen van alle betrokken overheden afstemmen, zodat deze leiden tot de gezamenlijk overeengekomen doelstellingen.

Het interbestuurlijke programmateam faciliteert biedt daarbij ook een lerende infrastructuur waarin overheden van en met elkaar kunnen leren. Daarnaast is het belangrijk om de valkuil te vermijden van meerdere speci ­ fieke uitkeringen van meerdere departementen, met elk hun eigen doelen. 36 Andersson Elffers Felix (2020).

39 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Daarvoor zijn enkele redenen: ­ Bij transities kan nog niet van tevoren in detail bepaald worden welke zaken nodig zijn om de transitie te bevorderen, ­ Een globale verantwoording leidt ertoe dat een minder groot deel van de middelen opgaat aan administratieve lasten en een groter deel besteed kan worden aan de transitie zelf, en ­ Meerdere uitkeringen met elk hun eigen doel geven decentrale overhe­ den onvoldoende beleidsvrijheid om lokaal te kunnen bepalen hoe de middelen het meest doelmatig aangewend kunnen worden. Het Rijk heeft bovenstaande principes grotendeels in praktijk gebracht bij de bekostiging van de uitvoeringskosten van provincies en gemeenten voor de uitvoering van het Klimaatakkoord.37 Om meer recht te kunnen doen aan de gezamenlijkheid van transities her ­ haalt de Raad hier zijn pleidooi uit het briefadvies Herijking uitkeringsstelsel voor het ontwikkelen van een uitkeringsvorm voor gemeenschappelijke opga­ ven.38 Verder acht de Raad het aangewezen om bij elke transitie de mogelijk­ heden te onderzoeken hoe provincies en gemeenten een deel van de kosten van de transitie zelf kunnen bekostigen door eigen heffingen die aansluiten bij het doel van de transitie.

Verantwoording Een belangrijk kenmerk van onze democratische rechtsstaat en van goed openbaar bestuur is het publiekelijk afleggen van verantwoording. In de kern draait het daarbij om het geven van antwoorden op vragen. Wie bepaalde verantwoordelijkheden heeft, legt daarover verantwoording af of kan daar ­ toe worden geroepen. Bijvoorbeeld om de uitvoering van zijn of haar taken of de mate van aansprakelijkheid te beoordelen. Het zijn in de regel gezags ­ dragers die verantwoording afleggen aan volksvertegenwoordigingen. Maar ook in het publieke domein wordt verantwoording afgelegd, bijvoorbeeld ten overstaan van media of burgerfora. Verantwoording wordt doorgaans gekenmerkt door drie fases: tussen infor ­ meren, debatteren en oordelen. Verantwoording is allereerst een terugblik: het geven van een zo nauwkeurig mogelijk antwoord op de vraag waarom er is gehandeld zoals er is gehandeld. Dat inzicht moet het mogelijk maken om tot een goed oordeel te komen. Verantwoording heeft daarom ook veelal het karakter van vraag en antwoord. Alleen door dialoog kan een wederzijds gedeeld beeld over het overheidshandelen en de gemaakte afwegingen ont ­ 37 Minister voor Klimaat en Energie (2022, 25 oktober); Raad voor het Openbaar Bestuur (2021). 38 Op basis van het advies Van Parijs naar praktijk, Raad voor het Openbaar Bestuur (2019), p. 9.

40 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur staan. Verantwoording moet een realistisch beeld scheppen. Dat betekent dat alle relevante feiten en omstandigheden op tafel moeten komen. Tegelijker ­ tijd moeten die feiten en omstandigheden ook in de juiste context worden geplaatst. Wat was bekend? Verantwoording is ook een vooruitblik. Verantwoording is immers niet een doel op zichzelf. Verantwoording is ook een instrument in het belang van goed overheidsbestuur. Het verantwoordingsproces moet daarom gericht zijn op herstel of verbetering. Goed overheidsbestuur betekent doen wat er in het algemeen belang moet worden gedaan. Ook het leren van fouten behoort daartoe.39 Met verantwoording verbonden is het principe van de vertrouwensregel. Deze houdt in dat een minister (of staatssecretaris, of gezagsdrager op decentraal niveau) slechts in functie kan blijven zo lang hij het vertrouwen van de meer­ derheid van de volksvertegenwoordiging geniet. Zodra hij dat vertrouwen verliest, dient hij af te treden. Een bewindspersoon (of gezagsdrager) kan om tal van redenen het vertrouwen van (de meerderheid van) de volksvertegen ­ woordiging verliezen.

Een voor de hand liggende en belangrijke reden is het niet bevredigend afleggen van verantwoording, maar ook als wel volledig en naar tevreden ­ heid verantwoording is afgelegd, kan het vertrouwen worden opgezegd. Er zijn in feite geen beperkingen aan de mogelijkheden voor de volksverte ­ genwoordiging het vertrouwen op te zeggen. Het betreft een puur politieke beoordeling.40 Haperend samenspel De Raad van State bracht in 2020 een ongevraagd advies uit over de ministe­ riële verantwoordelijkheid. Onder de kop Haperend samenspel41 concludeerde de Raad van State dat: Er (…) in de Tweede Kamer in toenemende mate sprake [is] van een incident- gedreven verantwoordingscultuur. In dat verband wordt de Kamer door verschillende oorzaken niet altijd juist en volledig geïnformeerd. Maar de daaropvolgende focus op de schuldvraag en op de mogelijke personele con- sequenties leidt vaak tot averechtse effecten. Bewindslieden houden zich eerder van bepaalde zaken afzijdig en dekken zich in tegen risico’s. Kamer - leden worden overvoerd met grote hoeveelheden ongeordende en daardoor moeilijk overzienbare informatie. De ministeriële verantwoordelijkheid 39 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur (2012). 40 Zie ook de externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid, Steekhoudend minister- schap, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992­1993, 21 427, nr. 41, p. 13­15. 41 Raad van State (2020), p. 56.

41 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur begint daardoor in haar tegendeel te werken: waar gestreefd wordt naar een transparant en effectief verantwoordingsproces, wordt eerder het tegenovergestelde bereikt. 42 4 Wat heeft de overheid nodig om te leren in transities? 4.1 aanleiding Veel opgaven, bijvoorbeeld de energietransitie, waarvoor de overheid staat zijn complex: vaak is nog niet duidelijk hoe precies het beoogde einddoel wordt bereikt en hoe onderweg problemen moeten worden aangepakt. Dat vraagt om ruimte en tijd voor analyse, afweging, oordeelsvorming en het afleggen van verantwoording. Het probleem is dat die ruimte het openbaar bestuur niet altijd is gegund. Omdat de verwachtingen van de overheid hoog zijn, risico’s maar moeilijk worden geaccepteerd en onzekerheid weinig wordt getolereerd. Omdat het politieke bestuur roept om rekenschap. Omdat de tolerantie voor fouten laag is en de vrees om fouten te maken hoog. Dat werkt verlammend en daardoor schiet de overheid wel eens in de kramp. Redenen voor de (toenmalige) staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (EZK ­ Klimaat en Energie) om de Raad voor het Openbaar Bestuur te vragen om een advies uit te brengen over leren van incidenten in de energietransitie.

4.2 risico-regelreflex In de adviesvraag is de zorg uitgesproken dat de risico­regelreflex vertragend werkt voor de energietransitie: als zich een incident voordoet, bijvoorbeeld bij het toepassen van nieuwe technieken, neemt de overheid maatregelen (bij ­ voorbeeld nieuwe regelgeving, hogere normen, meer toezicht of extra voorzie­ ningen) zonder dat bekend is wat er precies is voorgevallen, wat de oorzaken waren en of de ingrepen wel effectief en proportioneel zijn. Oftewel: een bestuurlijke overreactie op risico die onder meer kan leiden tot dure maatregelen met beperkt effect. In zijn advies De belichaming van de kundige overheid (2012) adviseerde de Raad over algemene principes die van toepassing zijn op risico’s en incidenten: competent en empathisch, open en integer, legitimiteit, lerend vermogen en verantwoording, verantwoordelijks­ heidsverdeling. Ook gaf de Raad een set handelingsperspectieven. De energietransitie introduceert nieuwe technologieën waarover minder ken­ nis en ervaring aanwezig zijn. Dat vraagt om het zoeken naar een balans tus­ sen het omgaan met nieuwe veiligheidsrisico’s en ruimte voor innovatie en voortgang van de energietransitie. Het Ministerie van EZK ontwikkelt risico ­

43 beleid voor de energietransitie42 dat wordt gebaseerd op generiek risicobeleid en vorm krijgt in uitgangspunten met de volgende contouren: het aanpassen van regelgeving voor nieuwe activiteiten met bekende risico’s, het voorzorgs­ beginsel dat geldt voor onbekende risico’s en/of ontbrekende regelgeving, het gelden van beleidsregels voor overgangsperioden, het monitoren van pilots, het open en actief communiceren over risico’s, en een open blik naar ontwik­ kelingen. De uitgangspunten voor verantwoord omgaan met veiligheids ­ en gezondheidsrisico’s van de energietransitie bij beleidsvorming, vergunning ­ verlening, communicatie en toezicht zijn nader toegelicht in een brief van de minister aan de Tweede Kamer van 4 november 2022.43 Met steun van het ministerie ontwikkelt de bestuurlijke werkgroep BOVEN (Bestuurlijk Overleg Veiligheidsrisico’s van de Energietransitie) een handreiking over de bestuurlijke omgang met veiligheidsrisico’s van de energietransitie.44 4.3 leren in transitie van Uit het perspectief van goed openbaar best UUr: vallen, opstaan en weer doorgaan De vraag aan de Raad is hoe goed geleerd kan worden zonder dat er een risico­regelreflex optreedt die de energietransitie in de weg staat. De Raad begrijpt de zorg dat de risico­regelreflex de energietransitie kan vertragen en hij kan het streven naar een balans tussen risico’s en innovaties goed volgen.

De uitkomst van een transitie staat niet bij voorbaat vast. Kenmerkend aan transities is dat je niet weet war of in welke fase je uitkomt en dat houdt in dat er marges moeten zijn waarbinnen leren en experimenteren mag. De boodschap is dan: geef aan wat binnen welke marges aanvaardbaar is. Leren in transitie stijgt boven sectoren uit. En bij transities gebeuren dingen onbe ­ doeld, dus is het de kunst om ruimte voor leren te creëren. Kortom, juist in transities is het hoognodig om te leren en dat stelt eisen aan het openbaar bestuur. Ruimte om fouten te maken, te proberen en te leren: vallen, opstaan en weer doorgaan. In dit advies stelt de Raad het vermogen van de overheid om te leren in tran­ sities centraal. De vraag wat daarvoor nodig is, beantwoordt de Raad aan de hand van beginselen van goed openbaar bestuur. Door in zijn advies de beginselen van goed openbaar bestuur en gezagswaar­ dig openbaar bestuur te volgen, meent de Raad dat de noodzakelijke voor ­ waarden worden gecreëerd voor leren in transitie. Het advies is gericht aan de minister voor Klimaat en Energie, maar reikt natuurlijk veel verder: iedere 42 Beleidsartikel 4 Een doelmatige energievoorziening en beperking van de klimaatverande­ ring | Ministerie van Financiën – Rijksoverheid (rijksfinancien.nl). 43 Minister voor Klimaat en Energie (2022, 4 november).

44 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2021). 44 overheidslaag (Rijk, provincie, gemeente, waterschap, samenwerkingsverban­ den), elke geleding (politiek, bestuur, ambtelijke organisatie) en elk domein (wetgeving, beleid, uitvoering, toezicht en handhaving) heeft van doen met transities. Goed openbaar bestuur Goed openbaar bestuur houdt in dat de overheid de principes van de rechtsstaat eerbiedigt en dat democratische beginselen in acht worden genomen. In het geval van transities houdt dit onder meer in dat wet­ geving en beleid zijn toegerust op complexe en onzekere processen, en op veel actoren en factoren. Goed openbaar bestuur houdt verder in dat democratische verantwoordingsprocessen doel treffen en passend zijn bij, in dit geval, de context van transities: open en transparant met ruimte voor fouten om van te leren. Goed openbaar bestuur houdt daarnaast in dat de overheid beschikt over voldoende bestuurlijk vermo­ gen: een robuuste uitvoering, een bestendige overheid, én een lerende overheid. Naast goed openbaar bestuur is van belang dat de overheid met gezag ope ­ reert. Het gezag van de overheid is noodzakelijk voor de aanpak van urgente vraagstukken en langlopende beleidsopgaven zoals transities. Dit gezag staat echter onder druk.

De Raad pleit voor het investeren in de bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid van de overheid.45 Gezagswaardig openbaar bestuur Besturen gaat niet alleen beter als burgers de macht van de overheid onderschrijven, maar besturen met gezag is ook legitiemer. Zonder gezag blijven er alleen nog vormen van macht over die niet vrijwillig geaccepteerd zijn, zoals dwang. Gezagswaardigheid is de mate waarin het bestuur zijn gezag ook echt verdient of zou moeten verdienen. Deze gezagswaardigheid bestaat niet alleen in de ogen van burgers, maar is ook gebaseerd op de prestaties van de overheid. 45 Raad voor het Openbaar Bestuur (2022c).

45 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur advies – wetgeving (en beleid) zijn toegerust op complexe en onzekere processen, en op veel actoren en factoren Wil overheidsbeleid bindend zijn voor burgers en bedrijven én handhaafbaar, dan is omzetting in wet ­ en regelgeving nodig. Om de doelstellingen van de energietransitie te realiseren is effectieve klimaat ­ en energiewetgeving dus essentieel. Het klimaatbeleid vergt een ambitieus wetgevingsprogramma, zo stelt het kabinet.46 Om voortgang en samenhang van (de uitvoering van) wet­ geving te borgen is onder de Ministeriële Commissie Klimaat en Energie een hoogambtelijk Interdepartementaal Juridisch overleg ingesteld. Hierin zal aan de hand van een samenhangend wetgevingsprogramma de voortgang en de planning van het geheel aan wet ­ en regelgeving op het gebied van klimaat worden gemonitord en bewaakt. Transities hebben specifieke kenmerken: 1. Het anders doen dan in het verleden 2. Het versnellen om dat anders doen aan te jagen 3. Het besef dat als de transitie eenmaal is gerealiseerd, eerder gemaakte keuzes moeten worden heroverwogen. De Raad meent dat de overheid en wetgeving op die specifieke kenmerken van de transitie moeten worden afgestemd.

Zo is het voorstelbaar dat de over­ heid in de (eerste fase van de) transitie een indringender rol heeft dan wan ­ neer markten eenmaal tot stand zijn gebracht en functioneren. Bijvoorbeeld: eerst kan het verdedigbaar zijn dat de overheid met een deelneming een deel van het handelen naar zich toetrekt en dat op een later moment juist weer afstoot (en terugvalt op regulering van economische activiteiten, toezicht en handhaving).47 Voor transitiedoeleinden is geldende wetgeving onvoldoende en nieuwe wetgeving is nodig, anders blijven ontwikkelingen en investeringen achter bij beoogde doelen. Bestaande wetgeving is gefragmenteerd en verkokerd en wordt als knelpunt beschouwd in de huidige praktijk. Met het oog op 2030 en daarna is het ook de vraag of toekomstige wetgeving een voldoende solide basis zal bieden om de noodzakelijke klimaat ­ en energieprojecten tijdig te realiseren. De Raad pleit daarom voor een coherente wetgevingsvisie 48 op transities, meerjarig en op een abstractieniveau dat boven het operationele uitstijgt. 46 Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 974. 47 Zie ook het sturingskwadrant dat door DRIFT en NSOB is ontwikkeld. 48 Vergelijk ook: Dieperink (2022b).

46 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Daarvoor zijn principes denkbaar op de volgende (niet uitputtende) gebieden: ­ De verhouding publiek­privaat, oftewel: wat wordt publiek geregeld en wat privaat? ­ Marktordening, oftewel: een eerlijke energietransitie met een gelijk speelveld voor nieuwe aanbieders en innovaties,49 ­ De verhouding tussen publieke partijen, oftewel: coördinatie van besluit­ vormingsprocedures, ­ Wettelijke organieke verankering, oftewel: het beleggen van bevoegd­ heden en verantwoordelijkheden, ­ De verdeling van schaarste, en in het verlengde daarvan de verdeling van schade, oftewel: wat kan waar wel en waar niet en wie deelt in de lusten en de lasten? ­ Ruimte voor maatwerk, oftewel: proberen en experimenteren met juri­ disch bindende maatwerkafspraken, om te leren met het oog op nieuwe wetgeving. Wetgeving kampt met het vooroordeel dat het een sta­in­de­weg is voor tran­ sities. De Raad ziet dit anders: alleen de wetgever kan algemeen geldende normen voorschrijven en daarmee rechtszekerheid bieden en zo transities bevorderen. Goede wetgeving draagt bij aan het mobiliseren van actoren, het belang van leren en evalueren en het belang van experimenteren. Kortom: goede wetgeving is een voorwaarde voor transitie governance.

Het is daarbij van belang dat wetgeving bij interdisciplinaire beleids­ en wetgevingsafwe ­ gingen van begin af aan in het proces betrokken dient te worden.50 Wetgeving moet zijn gericht op een eindsituatie, waarbij het nodig kan zijn om eerder gekozen uitgangspunten te (durven) heroverwegen. Aanbeveling: formuleer een coherente wetgevingsvisie voor transities die ­ Het langetermijnperspectief toepast, ­ Recht doet aan ontkokerd werken, ­ Wetgeving van begin af aan betrekt bij transitiedoeleinden, ­ Bevordert dat in wetgeving een leercurve wordt vastgelegd door middel van het stellen van open normen over leren, evalueren en experimenteren die de lat steeds hoger leggen, ­ Durft in te zetten op wetgeving die bevordert dat bestaande systemen worden heroverwogen. 49 Voor marktordening is het niet alleen nodig om die op te zetten voor nieuwe sectoren, maar ook om al vormgegeven marktordening te (durven) heroverwegen. Zo werkt het huidige gas­ en elektriciteitsmarkt imperfect. Dat is ook het gevolg van in het verleden gemaakte marktordeningskeuzes door de wetgever. 50 Zie ook Van Ommeren (2004), p. 6.

47 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur advies – democratische verantwoordingsprocessen treffen doel en zijn passend bij de context van transities: transparant met ruimte voor fouten om van te leren De staatsrechtelijke principes van verantwoording en vertrouwen vragen om zuivere toepassing. Een overheid moet ter verantwoording worden geroepen, maar alleen als er sprake is van een bevoegdheid van het bestuur: geen ver ­ antwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Bij verantwoordingsprocessen gaat het allereerst om het vaststellen van de feiten. In de praktijk wordt deze fei ­ tenfase soms als aparte fase te weinig onderscheiden. Te vaak loopt deze fase door de fase van oordeelvorming en beoordeling heen. De wens om snel een politiek oordeel te geven is sterk ontwikkeld, in toenemende mate is er sprake van een incidentgedreven verantwoordingscultuur. Met averechts gevolg voor het lerend vermogen van de overheid: waar wordt gestreefd naar een transpa­ rant en effectief verantwoordingsproces, wordt eerder het tegenovergestelde bereikt. De echte verantwoording is allereerst een terugblik, het zo nauwkeurig moge­ lijk antwoord geven op de vraag waarom er is gehandeld zoals er is gehan ­ deld. Verantwoording is, juist in de context van transities, ook een vooruitblik gericht op herstel of verbetering.

Het leren van fouten behoort daartoe, een afrekencultuur (met een vooropgesteld doel om politiek of ambtelijk af te rekenen in plaats van te leren) niet. Aanbeveling: richt verantwoordingsprocessen in de context van transities in op herstel of verbetering in plaats van op afrekening. advies – een open en rechtvaardige bestuurscultuur en een cultuur waar verantwoording op een gezonde manier wordt afgelegd Lerende overheid: open en rechtvaardige bestuurscultuur Het begrip bestuurscultuur is een betrekkelijk vaag concept. Het gaat om zowel waarden en ideeën als feitelijk gedrag, op het niveau van individuele personen, groepen en organisaties. Hier hanteren we bestuurscultuur als een aspect van ieder onderdeel van het openbaar bestuur. Het gaat om waarden en normen die bepalend zijn voor de organisatiestructuur, besluitvormings ­ procedures en beleidsinstrumenten. Bestuurscultuur is hier pluralistisch: er bestaan in een overheid meerdere bestuursculturen naast elkaar die elkaar aanvullen of juist tegenwerken.51 51 Zie ook Boogers, Van Zuydam en Van Ostaaijen (2021). 48 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Voor een lerende overheid is een open en rechtvaardige bestuurscultuur nodig waarin het hebben van afwijkende standpunten wordt aangemoedigd.

Een cultuur waar fouten maken mag, waar genoeg onderling respect is, waar ver­ trouwen is in de organisatie en waar belanghebbenden betrokken zijn. Een cultuur ook waar verantwoording op een gezonde manier wordt afgelegd, waar de feiten spreken, waar volledig wordt geïnformeerd, waar afrekening niet vooropstaat en de schuldvraag niet als eerste wordt gesteld. In zo’n cultuur mogen er afwijkende (politieke) standpunten zijn en bij tran ­ sities is het zinvol om vooraf explicieter te benoemen welke ruimte er moet zijn om te leren, uitgaande van waarden als redelijkheid en proportionali ­ teit. Daarbij gaat het niet alleen om goed of fout; het doel is de gevolgen van bepaalde toepassingen in beeld te krijgen, op basis daarvan ruimte te geven voor nodige aanpassingen of betere toepassingen. Dat is wezenlijk anders dan een definitief oordeel over een eindresultaat. Een bestuurscultuur waar open en eerlijk in een veilige ambtelijke en bestuur­ lijke omgeving kan worden gereflecteerd op de eigen en andermans bijdrage is niet vanzelfsprekend. Iedereen kan echter bijdragen aan zo’n bestuurs­ cultuur, in welke rol of verantwoordelijkheid ook. Het stelt eisen aan houding en gedrag van politici, bestuurders en ambtenaren, van elke bestuurslaag.

Een overmatige beleidsreactie, de risico­regelreflex, past niet in een open en recht­ vaardige bestuurscultuur Aanbeveling: bouw aan een open en rechtvaardige verantwoordings­ cultuur waarin in plaats van een beleidsmatige overreactie (de risico­regel­ reflex) ruimte is voor het openbaar bestuur om te leren en structureel te verbeteren. advies – voldoende bestuurlijk vermogen: een robuuste uitvoering, een bestendige overheid, én een lerende overheid In transities komt veel samen: kennis, middelen, capaciteit en hoge verwach­ tingen. Om die waar te maken is het van belang dat het openbaar bestuur over voldoende bestuurlijk vermogen beschikt: robuust, veerkrachtig, inno ­ vatief en duurzaam. Robuust houdt in het adequaat kunnen omgaan met tegenvallers en bestand zijn tegen crises. Robuust houdt óók in bestendige financiële verhoudingen die recht doen aan de gezamenlijke transitieopga ­ ven over overheidslagen heen. Veerkrachtig veronderstelt dat het openbaar bestuur voldoende herstellend vermogen heeft om druk of tegenslag te boven te komen. Innovatief houdt onder meer in het openstaan voor vernieuwing en reflectie. Bij transities is het bij uitstek nodig dat het openbaar bestuur in

49 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur zijn handelen duurzaam opereert en rekening houdt met toekomstige belan­ gen, bijvoorbeeld van toekomstige generaties. Bovenal houdt het bestuurlijk vermogen in dat de overheid de mogelijkheid heeft te leren van eigen fouten. Aanbeveling: breng kennis, middelen en capaciteit in balans met het vermogen om als openbaar bestuur robuust, veerkrachtig, innovatief en duurzaam te opereren in transities. advies – structuren die leren bevorderen: kritische feedback ontvangen, informatie daadwerkelijk begrijpen en bespreken, verbetermaatregelen werkelijk uitvoeren en geleerde lessen niet vergeten Lerende overheid: het beter doen dan gisteren Volgens de Raad is een lerende overheid een overheid die steeds – en met enig succes – streeft naar verbetering: het beter doen dan gisteren. Een lerende overheid is een overheid die continu leert van haar successen en mislukkingen, een overheid die in staat is om continu haar structuren, processen en beleid te herformuleren in het licht van nieuwe kennis en inzichten. De noodzaak om te leren van een problematisch verleden (‘falen’) is om herhaling ervan te vermijden en om zorgvuldig te onderzoeken waaraan een mislukking is te wijten. De reden om terug te kijken op successen is het leren van positieve lessen over ontwerpen en praktijken: goede voorbeelden.

Leren gaat hier over het zien en waarderen van het bestaande met het oog op de toekomst – de transitie – met nieuwe mogelijkheden voor gedrag en organisatie. Daarvoor is leervermogen nodig, de capaciteit om gegevens en informatie te verwerken en te benutten om het bestaande kritisch te bezien en zo nodig te verbete ­ ren. Op verschillende niveaus van uitvoering, beleid en bestuur: op causaal, reflectief en op waardenniveau (single, double en triple loop). Een overheid die serieus werk maakt van leren, zorgt er voor dat kritische feedback wordt ont­ vangen, dat die informatie ook daadwerkelijk wordt begrepen en besproken, dat verbetermaatregelen werkelijk worden uitgevoerd en dat geleerde lessen niet worden vergeten. Een lerende overheid zorgt dus voor de noodzakelijke feedbackloops. Het heeft ook betrekking op de eigen organisatie met terug ­ koppelingsmechanismen: het is nodig de kennisinfrastructuur op de juiste plekken in te richten met kennismakelaars op de goede plek. Eigenlijk is het heel simpel: van leren word je beter. 50 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Voorbeeld: small wins Diepgaande verandering komt vaak juist niet groots en meeslepend tot stand, maar eerder door een accumulatie van kleine betekenisvolle stap­ jes – zogenoemde small wins.

Rond dit uitgangspunt is de ‘small wins’ aanpak ontwikkeld, die concrete handelingsperspectieven biedt voor actoren met een transitie ambitie. Deze aanpak kijkt naar wat er al goed gaat, met welke interventies je dat kunt versterken, versnellen en ver­ diepen, en hoe je hardnekkige taboes kunt doorbreken. Deze benadering vergt een bijzondere governance structuur met een accent op gevari­ eerde netwerken en bescheiden, maar gepassioneerd leiderschap.52 Voorbeeld: actieonderzoek Actieonderzoek, ook wel handelingsonderzoek genoemd, is een vorm van onderzoek doen waarin betrokkenen in een organisatie of netwerk samen bepaalde complexe vraagstukken in hun organisatie onderzoe­ ken en proberen te begrijpen, maar daarin ook verandering proberen te realiseren. Actieonderzoek heet weliswaar onderzoek, maar verschilt van meer traditionele vormen van onderzoek doen doordat het doel ervan is om verandering te realiseren: de bruikbaarheid en toepasbaarheid van resultaten in de praktijk staat dus voorop. Complexe en onzekere processen waarmee transities gepaard gaan, zijn gebaat bij een omgeving die openstaat voor lerend evalueren. 53 De methode van lerend evalueren draait om de samenwerking tussen onderzoekers en partijen die betrokken zijn bij het beleid. De evaluatie wordt al tijdens de ont­ wikkeling en de uitvoering van beleid uitgevoerd in plaats van achteraf.

De betrokkenen kunnen zo de opgedane kennis en inzichten direct gebruiken om het beleid bij te sturen. Deze methode is vooral relevant om de effectivi ­ teit en werking van het beleid rondom complexe opgaven, zoals transities, te evalueren. 52 Denkbaar is overigens de stelling dat juist sterk leiderschap nodig is om deze ruimte om te leren (kleine stapjes, meer tijd, vallen en opstaan) te bepleiten en te verdedigen. 53 Zie ook Lerend evalueren | PBL Planbureau voor de Leefomgeving, geraadpleegd 21 septem­ ber 2022.

51 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Voorbeeld: lerend evalueren Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het VU Athena Instituut voeren een lerende evaluatie uit van het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland (IBP VP). Het doel is om samen met betrokken partijen uit regio’s en het programma te leren over de wijze waarop de ambitie van het IBP VP in de praktijk vorm krijgt. Het onderzoeksspoor lerend evalueren is ingericht om kennis en ervaring op te halen, over zowel de inhoudelijke opgaven als over anders werken. In een lerende evaluatie komen ‘evalueren’ en ‘leren’ samen. Het gaat om het in beeld brengen van de bijdrage van beleidsinterventies aan de doelen én om het stimu­ leren van beleidsgericht leren daarover. ‘Leren’ in dit verband betekent reflectie op de eigen werkwijze, op de aannames en ideeën over pro­ blemen, oplossingen en de eigen rol bij het adresseren daarvan. Lerend evalueren vraagt om een andere werkwijze van alle betrokkenen: meer afstemming, gezamenlijke betrokkenheid en eigenaarschap en een dui­ delijke rolverdeling.54 Aanbeveling: richt verbeterprocessen in volgens principes van feedbackloops en lerend evalueren.

advies – samenwerking over muren heen: door silo’s heen breken en leren van een ander Lerende overheid: over muren heen De overheid is veelal georganiseerd in subsystemen met eigen taken en bevoegdheden, waarin iedereen vaak doet wat nodig is. Een lerende overheid echter kijkt over de muren van subsystemen heen. Zij is gericht op het geza ­ menlijk opdoen van ervaring, kennis en normatief inzicht die licht kunnen werpen op de ‘ongetemde’ problematiek en om het kritisch beoordelen daar­ van. Onderzoek, veldexperimenten, systematische vergelijking van wat elders al bedacht, ontwikkeld of mislukt is, kunnen in leerprocessen een belangrijke rol spelen. Leerprocessen kunnen positief worden beïnvloed door integraal en met meerdere partijen samen te werken, het aanpassingsvermogen te vergro­ ten en goede besluitvorming onder onzekere omstandigheden te ontwikkelen. 54 Vergelijk Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Planbureau voor de Leefomgeving (2020). 52 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Voorbeeld: DuurzaamDoor Het programma DuurzaamDoor is ondergebracht bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. DuurzaamDoor brengt overheden en maat­ schappelijke initiatieven samen.

Leren en samenwerken staan hierin centraal: het bouwen van netwerken, het verbinden en delen van leer­ ervaringen met als doel het versnellen van duurzame ontwikkelingen. In sommige gevallen bieden bestaande institutionele contexten voldoende ruimte om te leren. Maar ook instituties zelf moeten zich aanpassen en mee­ bewegen, juist ook in transities. Wat tot voor kort, bijvoorbeeld bij landbouw, werd gezien als legitieme denkbeelden (schaalvergroting) en instituties die daarachter zitten (landbouwsubsidies, bankleningen, sectorbelangen), zijn nu onderdeel van het probleem. Ook de overheid is daar onderdeel van: beleid ­ smakers die bezig zijn met transities moeten ook naar zich zichzelf kijken. Dat vraagt om zelfreflexief leren, niet om nieuwe kennis op te doen, maar om te reflecteren op het waarom van je handelen. Aanbeveling: organiseer leerprocessen en leernetwerken waarin meerdere partijen integraal samenwerken en op het eigen handelen reflecteren. advies – kritische en nieuwsgierige houding en gedrag bij medewerkers Lerende overheid: houding en gedrag55 Echt leren in transities vraagt meer dan jezelf een ‘lerende organisatie’ te noemen. Het gaat ook om houding en gedrag van de medewerkers. Alleen een organisatie met kritische en nieuwsgierige medewerkers zal een lerende organisatie zijn. Leren stelt in staat tot beter handelen, ander gedrag of ander beleid.

Het leren van medewerkers moet in het teken staan van de doelen en de taken van de overheid. Leren is het vergroten van het vermogen om bete ­ kenis te geven aan feiten. Medewerkers leren als ze kennis verwerven over een probleem waar ze op dit moment mee bezig zijn. Wie kritisch is op zijn eigen werk, wie nieuwsgierig is, wie zich steeds de vraag stelt waarop al die gedachten zijn gebaseerd, wie om die reden op zoek gaat naar nieuwe kennis, die vergroot zijn begrip van de context, die leert. Leren is dus een manier van werken, van houding en gedrag. 55 Vergelijk Wim Derksen, Leren is vooral een houding | Wim Derksen, geraadpleegd 3 novem­ ber 2022.

53 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Andere factoren die overheidsleren stimuleren zijn het bevorderen van morele reflectie, het trainen van systeemdenken, het verbeteren van de wisselwer ­ king tussen wetenschap en beleid, het trainen van besluitvorming onder onzekerheid, het faciliteren van groepsoverleg en het bevorderen van een just culture.56 Voorbeeld: just culture Just culture is een begrip uit de luchtvaart. Dat is een cultuur waarin geleerd wordt van fouten doordat mensen veilig incidenten kunnen melden. In de luchtvaart is het voorkomen van ongevallen cruciaal, dus kun je er maar beter van leren voordat dezelfde fout weer wordt gemaakt. Want mensen maken fouten. Niet omdat ze dat willen, maar omdat het mensen zijn en geen machines die je kunt beveiligen. Bij just culture draait het dan ook nooit om de vraag wie er een fout heeft gemaakt. Het gaat om drie andere vragen: 1. Wat ging er fout? 2. Waarom ging het fout? 3. Hoe zorgen we dat het niet nog een keer gebeurt? De vraag wie iets fout deed is niet relevant. Het gaat erom dat iedereen durft te melden dat er iets fout ging of dat er een onveilige situatie is waar het fout kan gaan. En dat de organisatie die melding gebruikt om er iets van te leren en er iets mee te doen om de veiligheid te verbeteren.

Leren van ongevallen is goed, tijdig leren van gedrag dat leidt tot onge­ vallen is nog beter. Aanbeveling: stimuleer houding en gedrag die kritisch en nieuwsgierig zijn en zorg voor aanbod van leerbevorderende activiteiten. 56 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur (2022b). 54 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur 4.4 aandachtspU nten voorbij het leren In deze paragraaf stipt de Raad aandachtpunten aan die verder gaan dan de hoofdvraag over leren in transitie. De valkuil van de vicieuze cirkel Bij transities en het veranderen van systemen zijn noodzakelijke innovaties van lange duur. Het vergt het vermogen te anticiperen op het onbekende op lange termijn en op onbedoelde neveneffecten. Dat betekent dat je wordt gedwongen om te leren van fouten. Maar er is sprake van een potentiële vicieuze cirkel: transitie vraagt om innovatie, bij innovatie hoort falen en fouten, om falen en fouten tegen te gaan bestaat de neiging tot het stellen van regels (de risico­regelreflex), meer regels moet zorgen voor minder fou ­ ten, minder fouten zorgt voor minder innovatie, minder innovatie vertraagt transitie. Grote impact op de schaarse ruimte Bij de energietransitie hebben we het in grote mate over fysieke infrastruc ­ tuur: Nederland gaat op de schop. En het speelt op lange termijn.

Het gaat om beslissingen met een grote impact op de inrichting van de schaarse ruimte en dan is de tolerantiegrens voor fouten laag: eenmaal gemaakte strategische keuzes voor grote projecten en vergaande inrichting van de fysieke structuur van Nederland mogen niet misgaan. Niet in infrastructurele zin, niet in finan­ ciële zin, niet in maatschappelijke zin. Want dergelijke systeemveranderingen zijn voor de lange duur en laten zich niet zomaar repareren. De vraag is of er iets of iemand is die het totale overzicht heeft, de pauzeknop kan indrukken als er systemisch iets misgaat? Dat doordenken, bijvoorbeeld door een perio­ dieke review van essentiële mechanismes, maar ook het functioneren van het openbaar bestuur, dat moet worden georganiseerd. Systemische gevolgen Veranderprocessen hebben grote gevolgen. Je moet daar systemisch naar kijken en denken in systemen: een besluit hier in het energiesysteem, heeft gevolgen elders. En het is niet één systeem, meerdere systemen zijn gekop ­ peld: het energiesysteem is van grote invloed op het economische systeem, het infrastructurele en vervoerssysteem, het woonsysteem, het klimaatsys ­ teem enz. Nadelen Aan transities, ook de energietransitie, zijn onvermijdelijk nadelen verbonden.

De donkere kanten vragen om een politiek en maatschappelijk debat: wat is aanvaardbaar? Hoeveel nadeel, risico of verlies is de maatschappij bereid te dragen? En het sociale vraagstuk, hoe zijn de lusten en de lasten van transities verdeeld?57 Het afdekken van de last heeft ook een prijs. 57 Vergelijk Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2023).

55 Literatuur Andersson Elffers Felix (2020). Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022 – 2030. Utrecht: Andersson Elffers Felix. Bekke, Hans, en Jouke de Vries (2001). De ontpoldering van de Nederlandse landbouw: het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 1994-2000: Leuven. Boogers, Marcel, Sabine van Zuydam en Julien van Ostaaijen (2021). Regionale verschillen? Verkennend onderzoek naar kenmerken van lokale bestuurscultuur en regionale bestuursculturen. Necker van Naem en Tilburg University in opdracht van de Neder­ landse Vereniging voor Raadsleden. Bruijn, Hans de (2007). Een gemakkelijke waarheid. Waarom we niet leren van onderzoeks- commissies. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Dieperink, Marjolein (2022a). Wordt wetgeving de bottleneck van ons klimaat- en energie- beleid?. in: Ars Aequi juli/augustus 2022. Dieperink, Marjolein (2022b), Zonder visie geen transitie. Het recht als accelerator van de klimaat- en energietransitie. Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Klimaatverandering en Energietransitie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, 28 september 2022. Dutch Research Institute For Transitions en Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2020). Sturing in transities. Een raamwerk voor strategiebepaling.