10.0 Raad Openbaar Bestuur - Vallen, opstaan en doorgaan.pdf

Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Minister voor Klimaat en Energie (2022, 25 oktober). Uitvoeringsmiddelen klimaat- en energiebeleid. Kenmerk: DGKE­K/22510197. Minister voor Klimaat en Energie (2022, 4 november). Verantwoord omgaan met veiligheid en gezondheid in de energietransitie. Kenmerk: DGKE­DSE/22517363. Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2021). Publicatie­nr. 0621­009. Mintzberg, Henry (1979). The structuring of organizations; A Synthesis of the Research; Prentice Hall, INC. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Planbureau voor de Leefomgeving (2020). Leren institutionaliseren. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Planbureau voor de Leefomgeving. Ommeren, F.J. van (2004). Schaarse vergunningen. De verdeling van schaarse vergunningen als onderdeel van het algemene bestuursrecht, rede VU. Deventer: Kluwer. Paredis, Erik (2018). Governance van Transities, in: Handboek overheidsmanagement: samen werken aan een overheid in beweging. Brugge. Raad van State (2020). Ministeriële verantwoordelijkheid – Een ongevraagd advies van de Afdeling advisering. Den Haag: Raad van State. Raad voor het Openbaar Bestuur (2012), Belichaming kundige overheid. Over openbaar bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. Raad voor het Openbaar Bestuur (2020). Briefadvies Herziening uitkeringsstelsel.

Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. 56 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Raad voor het Openbaar Bestuur (2021). Van Parijs naar praktijk: bekostiging en besturing van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. Raad voor het Openbaar Bestuur (2022a). Van crisis naar opgave. Over de blijvende gevolgen van de coronapandemie voor gemeenten en openbare lichamen in Caribisch Nederland. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. Raad voor het Openbaar Bestuur (2022b). Wetenschap en overheidsbeleid. Een spannings- volle relatie. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur en Boom bestuurskunde. Raad voor het Openbaar Bestuur (2022c). Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2015). SPR-speerpunt Risicocommunicatie. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Tweede Kamer, vergaderjaar 1992­1993, 21 427, nr. 41. Tweede Kamer, vergaderjaar 2020­2021, 32 813, nr. 813. Tweede Kamer, vergaderjaar 2021­2022, 32 813, nr. 974. VVD, D66, CDA en ChristenUnie. Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst, Coalitieakkoord 2021­2025, 15 december 2021. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid. Een pleidooi voor probleemgerichte politiek.

Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2023). Rechtvaardigheid in klimaat- beleid. Over de verdeling van klimaatkosten. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

57 Bijlage i Adviesaanvraag > Retouradres Postbus 20401 2500 EK Den Haag Raad voor het Openbaar Bestuur T.a.v. dhr. drs. J.M.M. Polman Postbus 20011 2500 EA Den Haag Datum Betreft Adviesverzoek Leren van incidenten in de energietransitie Pagina 1 van 4 Directoraat-generaal Klimaat en Energie Directie Warmte en Ondergrond Bezoekadres Bezuidenhoutseweg 73 2594 AC Den Haag Postadres Postbus 20401 2500 EK Den Haag Overheidsidentificatienr 00000001003214369000 T 070 379 8911 (algemeen) F 070 378 6100 (algemeen) www.rijksoverheid.nl/ezk Behandeld door Ons kenmerk DGKE-WO / 21304792 Uw kenmerk Bijlage(n) Geachte heer Polman, Bij de productie en toepassing van energie uit fossiele bronnen bestaan risico’s voor veiligheid en gezondheid, die aan de hand van regulering worden gereduceerd tot aanvaardbare niveaus. Hetzelfde geldt voor risico’s bij de productie en toepassing van duurzame energie. Samen met de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heb ik de Tweede Kamer in augustus van dit jaar geïnformeerd over de verwachte verkleining van veiligheids- en gezondheidsrisico’s als gevolg van het overschakelen naar duurzame energie, en wat dat betekent voor de beleidsvorming.1 Duurzame energie is minder ingeburgerd en heeft dus een grotere nieuwswaarde. Daardoor kan een incident of ongeval met bijvoorbeeld waterstof of geothermie naar verhouding grote aandacht trekken.

Dat is enerzijds goed omdat het belangrijk is om te leren en te verbeteren. Maar de keerzijde is dat er druk kan ontstaan om zo snel mogelijk beleidsmatige ingrepen te doen, zelfs voordat bekend is wat er precies is voorgevallen, wat de oorzaken waren en of de ingrepen wel effectief en proportioneel zijn. Dit laatste verschijnsel staat bekend als de risico-regelreflex. Deze valkuil van bestuurlijke overreactie na een incident, waarbij disproportionele beleidsinterventies optreden op basis van voorbarige of te generaliserende conclusies, is door de ROB in 2012 behandeld in zijn advies Belichaming van de kundige overheid. Dat advies was een van de bouwstenen voor de kabinetsbrief uit 2015 over bestuurlijk balanceren met risico’s en verantwoordelijkheden.2 Eerder dit jaar verwees de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties in een andere context naar dit verschijnsel als “incidentregelreflex”.3 Ongeacht hoe we deze reflex noemen, hij kan vrij makkelijk opkomen bij duurzame energie. Dat kan leiden tot disproportionele regelgeving waardoor het uitvoeringstempo een vertragende factor wordt in de realisering van de nationale klimaatdoelen. Voor die doelen is inbreng nodig van alle overheden, dus het is 1 Kamerstuk 32 813, nr. 813. 2 Brief minister van BZK (Kamerstukken 34 300-VII, nr. 15. 3 Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (2021), Klem tussen balie en beleid.

58 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Pagina 2 van 4 Directoraat-generaal Klimaat en Energie Directie Warmte en Ondergrond Ons kenmerk DGKE-WO / 21304792 belangrijk om bestuurders en beleidsadviseurs bij alle overheidslagen te helpen omgaan met deze reflex. In de periode 2010-2014 zijn veel analyses en handreikingen gemaakt met betrekking tot dit verschijnsel. Daarbij is het perspectief van bestuurders aan bod gekomen, terwijl ook de rol van Kamerleden en van de media is geanalyseerd.4 Recentere analyses en handreikingen zijn verschenen in bestuurlijke en in industriële kring.5 Het kabinet heeft in de loop der jaren meermaals aangeduid alert te willen zijn op de risico-regelreflex, zoals in mei van dit jaar.6 De aanleidingen voor dit adviesverzoek zijn als volgt. De indruk bestaat dat de vele bestaande analyses, aanbevelingen en voornemens met betrekking tot deze reflex nog maar beperkt effect hebben gehad. Daar komt bij dat geen van die analyses toegespitst was op de specifieke context van de energietransitie. Bovendien is de maatschappelijke context van beeldvorming en debat de laatste jaren steeds sterker gepolariseerd, onder meer door de opkomst van sociale media.

Daarnaast is het bij de energietransitie niet alleen van belang om voorbarige beleidsinterventies te vermijden, maar ook om goed te kunnen leren van incidenten en dat vraagt iets van de manier waarop ongevalsonderzoek wordt opgezet.7 Mijn adviesvraag is: Wat is een robuuste en bestuurlijk hanteerbare manier om goed te leren van veiligheids- en gezondheidsincidenten bij de energietransitie en tegelijkertijd de risico-regelreflex te vermijden? Wat voor afspraken zouden er gemaakt kunnen worden rond pilotprojecten en eerste implementaties van duurzame energietechnologie (van productie tot gebruik), en tussen welke partijen? Ik zou u erkentelijk zijn als uw advies ook zou kunnen ingaan op deze deelvragen: - Deelt de ROB de indruk dat er ondanks alle analyses en handreikingen nog onvoldoende progressie is geboekt met het vermijden van de risico- regelreflex? Zo ja, kan dat samenhangen met een gebrek aan verinnerlijking, onderbelichte aspecten of actoren, tekortkomingen in de aanbevelingen of met de politieke onvermijdelijkheid dat er na een groot ongeval altijd onmiddellijk een grote daad moet worden gesteld? - Hoe kunnen bestuurders via afspraken of procedures ruimte scheppen voor een open en lerende houding? Met daarbij ruimte om goed uit te zoeken wat er gebeurd is, en ruimte voor bijvoorbeeld de mogelijkheid dat er geen 4 Zie bijlage achteraan deze brief. 5 Bv.

Werkgroep BOVEN (2021), Vragen en antwoorden over de bestuurlijke omgang met veiligheidsrisico’s van de energietransitie. Een handreiking voor bestuurders en raadsleden door bestuurders. Veiligheid Voorop (2020), Handreiking Beter leren van incidenten in de (petro)chemische industrie. 6 In mei verscheen de kabinetsreactie op het RLI-advies over waterstof (Kamerstuk 32 813, nr. 711). Zie ook kabinetsreactie op ROB-advies Belichaming van de kundige overheid (Kamerstuk 29 362, nr. 218), kabinetsreactie op WRR-advies Evenwichtskunst (Kamerstuk 29 956, nr. 127), brief minister van BZK over bestuurlijk balanceren met risico’s en verantwoordelijkheden (Kamerstukken 34 300-VII, nr. 15) en Ministerie van EZK, Energierapport: transitie naar duurzaam. 7 Vgl. Hans de Bruijn (2007), Een gemakkelijke waarheid. Waarom we niet leren van onderzoekscommissies.

59 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Pagina 3 van 4 Directoraat-generaal Klimaat en Energie Directie Warmte en Ondergrond Ons kenmerk DGKE-WO / 21304792 noemenswaardige maatregelen nodig zijn als iets een menselijke fout blijkt te zijn geweest. - Kan taalgebruik helpen om de reflex te verminderen? - Kunnen actoren buiten de overheid, ondanks hun eigenstandige verantwoordelijkheid, een positieve rol vervullen bij het tegengaan van deze reflex die immers het algemeen belang schaadt? - Kan de vraagstelling voor een commissie die ongevalsonderzoek gaat uitvoeren worden toegespitst zonder afbreuk te doen aan de onafhankelijke oordeelsvorming door zo’n commissie? - In welke situaties kan het zinvol zijn om het zoeken naar verbetermogelijkheden en aanbevelingen niet op te dragen aan de commissie die de toedracht van het ongeval onderzoekt, maar aan een aparte commissie van deskundigen en praktijkkenners? - Is het zinvol om onderscheid te maken tussen kleinere incidenten waarvan makkelijk geleerd kan worden doordat de risico-regelreflex zich niet zo gauw voordoet, en (potentieel) ernstige incidenten waar dat wel het geval is? Hoewel de adviesvraag is gericht op de energietransitie, zou u kunnen overwegen om ook analogieën vanuit andere domeinen te gebruiken.

En wellicht leent deze adviesvraag zich ervoor om een brede basis van expertise bijeen te brengen, net als gebeurde toen in de periode 2010-2014 meerdere adviesraden en tijdelijk toegevoegde raadsleden zich in dit onderwerp verdiepten. Met de ministeries van IenW, BZK, VWS en JenV werken we momenteel aan uitgangspunten voor beleidsmatig omgaan met risico’s van de energietransitie, op initiatief van het ministerie van EZK. Een van die uitgangspunten betreft het reageren op en leren van veiligheids- en gezondheidsincidenten. Daarbij kan alleen gebruik gemaakt worden van de tot nu toe bestaande analyses, die zoals gezegd onvoldoende lijken om de energietransitie een effectieve bestendigheid te geven tegen de risico-regelreflex. Zodoende zouden meerdere ministeries uw advies verwelkomen, dat ik graag rond de zomer tegemoet zou zien. Hoogachtend, D. Yeşilgöz-Zegerius Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat – Klimaat en Energie 60 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Pagina 4 van 4 Directoraat-generaal Klimaat en Energie Directie Warmte en Ondergrond Ons kenmerk DGKE-WO / 21304792 Bijlage. Analyses en beleidsstukken over de risico-regelreflex, voor zover ons bekend (aanvullend op de voetnoten hierboven) Rapporten van adviesraden: - WRR (2011), Evenwichtskunst.

Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid - ROB/RMO (2014), Veiligheid en verantwoordelijkheid in het sociale domein - RLI (2014), Risico’s gewaardeerd Wetenschappelijk onderzoek: - I. Helsloot en A. Scholtens (red.) (2015), Krachten rond de risico-regelreflex beschreven en geïllustreerd in 27 voorbeelden, Boom Lemma uitgevers - Special in Journal of Risk Research (2014): drie artikelen door Macrae, Hesselbein en Van Tol - M. Trappenburg, M.J. Schiffelers, G. Pikker en L. van de Camp (2012), De risico-regelreflex vanuit politiek perspectief: Verkennend onderzoek naar de meningen van Kamerleden over risico’s en verantwoordelijkheden, USBO Advies, Universiteit Utrecht - ‘Symposium on the Risk Regulation Reflex’, acht artikelen in: European Journal of Risk Regulation (2012) Overige publicaties en films: - F. Blanc, D. Macrae en G. Ottimofiore (2015), Understanding and addressing the Risk Regulation Reflex. Lessons from international experience in dealing with risk, responsibility and regulation - SDU (2015), Special slotconferentie Besturen met risico’s - Ministerie van BZK (2014), Bestuurlijke toolbox Balanceren met risico's en verantwoordelijkheden - Vereniging van gemeentesecretarissen (2014), Tien gouden tips voor gemeentesecretarissen - K. de Ridder en S. Reinders (2014) Regulering, toezicht en de risico- regelreflex.

Een bestuurskundig essay in het kader van het programma Risico’s en verantwoordelijkheden, Rijksuniversiteit Groningen - Ministerie van BZK, Dialogen risico’s en verantwoordelijkheden. Zestien bijeenkomsten met actoren in het risicolandschap, juni 2011 – oktober 2012 (2012) - I. Helsloot en J. van Tol (red.), Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico’s en verantwoordelijkheden, Ministerie van BZK 2012 - M. Februari (2014), Veiligheid leeft niet bij veiligheid alleen - I. Smeets (2014), Onzichtbare gevaren en grote rampen - M. Februari (2014), Een oneindig zware kerntaak - J. van Tol (2014), ’Omgaan met de risico-regelreflex’ in: P.B. Boorsma en A.E. Ronner (red.), Jaarboek 2013, Nationaal Netwerk Risicomanagement - Voor andere documenten en films zie www.risicoregelreflex.nl

61 Bijlage ii Geraadpleegde personen Lies van Aelst, Wethoudersvereniging/Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies Pieter Jelle Beers, Dutch Research Institute For Transitions/HAS green academy Hans de Bruijn, Technische Universiteit Delft Marjolein Dieperink, Vrije Universiteit Amsterdam/AKD Paul ‘t Hart, Universiteit Utrecht Ira Helsloot, Radboud Universiteit Kristel Lammers, Nationaal Programma Regionale Energiestrategie/ Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Anne Loeber, Vrije Universiteit Amsterdam/Athena Institute Rob Smal, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat Jan van Tol, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat 62 Bijlage iii Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur Drs. Han Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. Katrien Termeer, vicevoorzitter Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Drs. Angelique Berg Tijdelijk raadslid, directeur­Generaal Centraal Bureau voor de Statistiek Dr. Martiene Branderhorst Algemeen directeur, Gemeente Den Haag Prof. dr. Frank Hendriks Hoogleraar vergelijkende bestuurskunde, Tilburg University Prof. mr. dr. Frank van Ommeren Hoogleraar Staats­ en bestuursrecht, Vrije Universiteit Amsterdam Drs. Daan Roovers Docent en filosoof, Universiteit van Amsterdam en Erasmus Universiteit Rotterdam Huri Sahin Burgemeester, Gemeente Rijswijk Drs.

Peter Verheij Zelfstandig adviseur en interim­professional publieke sector Drs. Kees Jan de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta Drs. Peter Wilms Tijdelijk raadslid, economisch consultant publieke sector