10.0 Raad Openbaar Bestuur - Vallen, opstaan en doorgaan.pdf

advies van de raad voor het openbaar bestuur VALLEN, OPSTAAN EN WEER DOORGAAN ruimte voor leren in transities

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­ matige aspecten van financiële verhoudin­ gen tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad, 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur. werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis teries en van de beide Kamers der Staten­Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ervaring, state­of­the­art wetenschappelijke inzichten en kennis­ name van opinies en inzichten uit de samenleving.

Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­ gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek­ bestuurlijke en maatschappelijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de Raad. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © maart 2023 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978­90­5991­143­7 nur 000

Confucius said: “I hear I forget, I see I remember, I do I understand”. Benjamin Franklin attributed it as: “Tell me and I forget, teach me and I may remember, involve me and I learn.” vallen, opstaan en weer doorgaan ruimte voor leren in transities 4 Voorwoord De (toenmalige) staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (EZK ­ Klimaat en Energie) vroeg de Raad voor het Openbaar Bestuur om advies uit te brengen over het leren van incidenten in de energietransitie. De Raad heeft de vraag breder getrokken: in dit advies staan ook lessen voor andere transities – landbouw, circulaire economie – die het openbaar bestuur uitdagen. Want transities hebben gevolgen voor wonen, werken, verkeer en vervoer, econo­ mie, natuur, milieu en de ruimtelijke inrichting: de rol van de overheid is nooit ver weg. Transities zijn complex. Oftewel: technische innovaties, wetenschappelijke inzichten, maatschappelijke opvattingen, economische voor ­ en tegenspoed en incidenten grijpen op elkaar in. Transities zijn een proces van fundamentele en onomkeerbare veranderingen in cultuur, (institutionele) structuur en werkwijze op systeemniveau. Het duurt decennia om een transitie te realiseren, een kwestie dus van lange adem. Transities gaan samen met onzekerheid en risico’s, ook onbekende risico’s. De weg vooruit is vol uitdagingen en dat betekent dat je niet zonder een lerende aanpak kunt.

In dit advies zoekt de Raad het antwoord op de vraag wat er voor de over ­ heid nodig is om te leren in transities. De Raad beantwoordt de vraag aan de hand van beginselen van goed openbaar bestuur: rechtsstaat, democratie en bestuurlijk vermogen. Bij transities gebeuren dingen onbedoeld, dus is het de kunst om ruimte voor leren te creëren en dat stelt eisen aan het openbaar bestuur. Ruimte om fouten te maken, te proberen en te leren: vallen, opstaan en weer doorgaan. Het advies is voorbereid door een werkgroep met de Raadsleden Huri Sahin, Peter Verheij en Kees Jan de Vet, met bijdrage van Katrien Termeer. Vanuit de staf werd de projectgroep ondersteund door Michael Mekel en Manon Braber, trainee van­ uit de VNG (tot augustus 2022). Han Polman, Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur Gerber van Nijendaal, plaatsvervangend secretaris­directeur

5 Voorwoord 4 Advies: Vallen, opstaan en weer doorgaan. Ruimte voor leren in transities 6 1 Inleiding 17 1.1 Urgentie: onafhankelijk van fossiele energie 17 1.2 Aanleiding voor advies 18 1.3 Vraagstuk nader beschouwd 19 1.4 Leeswijzer 20 2 Wat heeft de overheid nodig om te leren? 21 2.1 Leren 21 2.2 Methoden van leren 22 2.3 Leerbelemmeringen: verkokering en kortetermijndenken 24 2.4 Leerbevorderingen 26 3 Transities en de rol van de overheid 28 3.1 Wat is een transitie? 28 3.2 De energietransitie 31 3.3 De rol van de overheid 35 4 Wat heeft de overheid nodig om te leren in transities? 42 4.1 Aanleiding 42 4.2 Risico­regelreflex 42 4.3 Leren in transitie vanuit het perspectief van goed openbaar bestuur: vallen, opstaan en weer doorgaan 43 4.4 Aandachtspunten voorbij het leren 54 Literatuur 55 Bijlage I Adviesaanvraag 57 Bijlage II Geraadpleegde personen 61 Bijlage III Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur 62 Inhoud 6 Advies: Vallen, opstaan en weer doorgaan. Ruimte voor leren in transities Veel opgaven, bijvoorbeeld de energietransitie, waarvoor de overheid staat zijn complex: vaak is nog niet duidelijk hoe precies het beoogde einddoel wordt bereikt en hoe onderweg problemen moeten worden aangepakt. Dat vraagt om ruimte en tijd voor analyse, afweging, oordeelsvorming en het afleggen van verantwoording.

Het probleem is dat die ruimte het openbaar bestuur niet altijd is gegund. Omdat de verwachtingen van de overheid hoog zijn, risico’s maar moeilijk worden geaccepteerd en onzekerheid weinig wordt getolereerd. Omdat het politieke bestuur roept om rekenschap. Omdat de tolerantie voor fouten laag is en de vrees om fouten te maken hoog. Dat werkt verlammend en daardoor schiet de overheid wel eens in de kramp. En dat terwijl transities juist gepaard gaan met het omgaan met onzeker ­ heid, onwaarschijnlijkheid en risico’s, ook onbekende risico’s. Redenen voor de (toenmalige) staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (EZK ­ Klimaat en Energie) om de Raad voor het Openbaar Bestuur te vragen om een advies uit te brengen over leren van incidenten in de energietransitie.1 Risico-regelreflex In de adviesvraag aan de Raad is de zorg uitgesproken dat de risico­regelreflex vertragend werkt voor de energietransitie: als zich een incident voordoet, bij­ voorbeeld bij het toepassen van nieuwe technieken, neemt de overheid maat­ regelen (bijvoorbeeld nieuwe regelgeving, hogere normen, meer toezicht of extra voorzieningen) zonder dat bekend is wat er precies is voorgevallen, wat de oorzaken waren en of de ingrepen wel effectief en proportioneel zijn. Oftewel: een bestuurlijke overreactie op risico die onder meer kan leiden tot dure maatregelen met beperkt effect.

In zijn advies De belichaming van de kundige overheid (2012) adviseerde de Raad over algemene princi ­ pes die van toepassing zijn op risico’s en incidenten: competent en empa ­ thisch, open en integer, legitimiteit, lerend vermogen en verantwoording, en een heldere verantwoordelijksheidsverdeling. Ook gaf de Raad een set handelingsperspectieven. 1 Zie voor de adviesaanvraag Bijlage I.

7 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur De energietransitie introduceert nieuwe technologieën waarover minder kennis en ervaring aanwezig zijn. Dat vraagt om het zoeken naar een balans tussen het omgaan met nieuwe veiligheidsrisico’s en ruimte voor innovatie en voortgang van de energietransitie. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat ontwikkelt risicobeleid voor de energietransitie dat wordt gebaseerd op generiek risicobeleid en vorm krijgt in uitgangspunten met de volgende contouren: het aanpassen van regelgeving voor nieuwe activiteiten met bekende risico’s, het voorzorgs­ beginsel dat geldt voor onbekende risico’s en/of ontbrekende regelgeving, het gelden van beleidsregels voor overgangsperioden, het monitoren van pilots, het open en actief communiceren over risico’s, en een open blik naar ontwik­ kelingen. De uitgangspunten voor verantwoord omgaan met veiligheids ­ en gezondheidsrisico’s van de energietransitie bij beleidsvorming, vergunning ­ verlening, communicatie en toezicht zijn nader toegelicht in een brief van de minister aan de Tweede Kamer van 4 november 2022. Met steun van het ministerie ontwikkelt de bestuurlijke werkgroep BOVEN (Bestuurlijk Overleg Veiligheidsrisico’s van de Energietransitie) een handreiking over de bestuurlijke omgang met veiligheidsrisico’s van de energietransitie.

Leren in transitie vanuit het perspectief van goed openbaar bestuur: vallen, opstaan en weer doorgaan De vraag aan de Raad is hoe goed geleerd kan worden zonder dat er een risico­regelreflex optreedt die de energietransitie in de weg staat. De Raad begrijpt de zorg dat de risico­regelreflex de energietransitie kan vertragen en hij kan het streven naar een balans tussen risico’s en innovaties goed volgen. De uitkomst van een transitie staat niet bij voorbaat vast. Kenmerkend aan transities is dat je niet weet waar of in welke fase je uitkomt en dat houdt in dat er marges moeten zijn waarbinnen leren en experimenteren mag. De boodschap is dan: geef aan wat binnen welke marges aanvaardbaar is. Leren in transitie stijgt boven sectoren uit. En bij transities gebeuren dingen onbe ­ doeld, dus is het de kunst om ruimte voor leren te creëren. Kortom, juist in transities is het hoognodig om te leren en dat stelt eisen aan het openbaar bestuur. Ruimte om fouten te maken, te proberen en te leren: vallen, opstaan en weer doorgaan. In dit advies stelt de Raad het vermogen van de overheid om te leren in tran­ sities centraal. De vraag wat daarvoor nodig is, beantwoordt de Raad aan de hand van beginselen van goed openbaar bestuur. Door in zijn advies deze beginselen te volgen, meent de Raad dat de noodzakelijke voorwaarden wor­ den gecreëerd voor leren in transitie.

Het advies is gericht aan de minister voor Klimaat en Energie, maar reikt natuurlijk veel verder: iedere overheids ­ laag (Rijk, provincie, gemeente, waterschap, samenwerkingsverbanden), elke 8 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur geleding (politiek, bestuur, ambtelijke organisatie) en elk domein (wetgeving, beleid, uitvoering, toezicht en handhaving) heeft van doen met transities. Goed openbaar bestuur Goed openbaar bestuur houdt in dat de overheid de principes van de rechtsstaat eerbiedigt en dat democratische beginselen in acht worden genomen. In het geval van transities houdt dit onder meer in dat wetge­ ving en beleid zijn toegerust op complexe en onzekere processen, en op veel actoren en factoren. Goed openbaar bestuur houdt verder in dat democratische verantwoor­ dingsprocessen doel treffen en passend zijn bij, in dit geval, de context van transities: transparant en met ruimte voor fouten om van te leren. Goed openbaar bestuur houdt daarnaast in dat de overheid beschikt over voldoende bestuurlijk vermogen: een robuuste uitvoering, een bestendige overheid, én een lerende overheid. Naast goed openbaar bestuur is van belang dat de overheid met gezag ope ­ reert. Het gezag van de overheid is noodzakelijk voor de aanpak van urgente vraagstukken en langlopende beleidsopgaven zoals transities. Dit gezag staat echter onder druk.

De Raad pleit voor het investeren in de bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid van de overheid. Gezagswaardig openbaar bestuur Besturen gaat niet alleen beter als burgers de macht van de overheid onderschrijven, maar besturen met gezag is ook legitiemer. Zonder gezag blijven er alleen nog vormen van macht over die niet vrijwillig geaccepteerd zijn, zoals dwang. Gezagswaardigheid is de mate waarin het bestuur zijn gezag ook echt verdient of zou moeten verdienen. Deze gezagswaardigheid bestaat niet alleen in de ogen van burgers, maar is ook gebaseerd op de prestaties van de overheid. advies – wetgeving (en beleid) is toegerust op complexe en onzekere processen, en op veel actoren en factoren Wil overheidsbeleid bindend zijn voor burgers en bedrijven én handhaafbaar, dan is omzetting in wet ­ en regelgeving nodig. Om de doelstellingen van de energietransitie te realiseren is effectieve klimaat ­ en energiewetgeving dus essentieel. Het klimaatbeleid vergt een ambitieus wetgevingsprogramma, zo stelt het kabinet. Om voortgang en samenhang van (de uitvoering van) wet ­ geving te borgen is onder de Ministeriële Commissie Klimaat en Energie een

9 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur hoogambtelijk Interdepartementaal Juridisch overleg ingesteld. Hierin zal aan de hand van een samenhangend wetgevingsprogramma de voortgang en de planning van het geheel aan wet ­ en regelgeving op het gebied van klimaat worden gemonitord en bewaakt. Transities hebben specifieke kenmerken: 1. Het anders doen dan in het verleden 2. Versnellen om dat anders doen aan te jagen 3. Het besef dat als de transitie eenmaal is gerealiseerd, het nodig is eerdere keuzes te heroverwegen. De Raad meent dat de overheid en wetgeving op die specifieke kenmerken van de transitie moeten worden afgestemd. Zo is het voorstelbaar dat de overheid in de (eerste fase van de) transitie een indringender rol heeft dan wanneer markten eenmaal tot stand zijn gebracht en functioneren. Bijvoor ­ beeld: eerst kan het verdedigbaar zijn dat de overheid met deelneming een deel van het handelen naar zich toetrekt en dat op een later moment juist weer afstoot (en terugvalt op regulering van economische activiteiten, toe ­ zicht en handhaving). Voor transitiedoeleinden is geldende wetgeving onvoldoende en is nieuwe wetgeving nodig, anders blijven ontwikkelingen en investeringen achter bij beoogde doelen. Bestaande wetgeving is gefragmenteerd en verkokerd en wordt in de huidige praktijk als knelpunt beschouwd.

Met het oog op 2030 en daarna is het ook de vraag of toekomstige wetgeving een voldoende solide basis zal bieden om de noodzakelijke klimaat ­ en energieprojecten tijdig te realiseren. De Raad pleit daarom voor een coherente wetgevingsvisie op tran­ sities, meerjarig en op een abstractieniveau dat boven het operationele uit ­ stijgt. Daarvoor zijn principes denkbaar op de volgende (niet uitputtende) gebieden: ­ De verhouding publiek­privaat, oftewel: wat wordt publiek geregeld en wat privaat? ­ Marktordening, oftewel: een eerlijke energietransitie met een gelijk speelveld voor nieuwe aanbieders en innovaties ­ De verhouding tussen publieke partijen, oftewel: coördinatie van besluit­ vormingsprocedures ­ Wettelijke organieke verankering, oftewel: het beleggen van bevoegd­ heden en verantwoordelijkheden ­ De verdeling van schaarste, en in het verlengde daarvan de verdeling van schade, oftewel: wat kan waar wel en waar niet en wie deelt in de lusten en de lasten? ­ Ruimte voor maatwerk, oftewel: proberen en experimenteren met juridisch bindende maatwerkafspraken, om te leren met het oog op nieuwe wetgeving. 10 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Wetgeving kampt met het vooroordeel dat het een sta­in­de­weg is voor tran­ sities.

De Raad ziet dit anders: alleen de wetgever kan algemeen geldende normen voorschrijven en daarmee rechtszekerheid bieden en zo transities bevorderen. Goede wetgeving draagt bij aan het mobiliseren van actoren, het belang van leren en evalueren en het belang van experimenteren. Kortom: goede wetgeving is een voorwaarde voor transitie governance. Het is daarbij van belang dat wetgeving bij interdisciplinaire beleids­ en wet­ gevingsafwegingen van begin af aan in het proces betrokken dient te worden. Wetgeving moet zijn gericht op een eindsituatie, waarbij het nodig kan zijn om eerder gekozen uitgangspunten te (durven) heroverwegen. Aanbeveling: formuleer een coherente wetgevingsvisie voor transities die ­ Het langetermijnperspectief toepast, ­ Recht doet aan ontkokerd werken, ­ Wetgeving van begin af aan betrekt bij transitiedoeleinden, ­ Bevordert dat in wetgeving een leercurve wordt vastgelegd door het stellen van open normen over leren, evalueren en experimenteren die de lat steeds hoger leggen, ­ Durft in te zetten op wetgeving die bevordert dat bestaande systemen worden heroverwogen. advies – democratische verantwoordingsprocessen treffen doel en zijn passend bij de context van transities: transparant en met ruimte voor fouten om van te leren De staatsrechtelijke principes van verantwoording en vertrouwen vragen om zuivere toepassing.

Een overheid moet ter verantwoording worden geroe ­ pen, maar alleen als er sprake is van een bevoegdheid van het bestuur: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Bij verantwoordingsprocessen gaat het allereerst om het vaststellen van de feiten. In de praktijk wordt deze feiten fase soms als aparte fase te weinig onderscheiden. Te vaak loopt deze fase door de fase van oordeelvorming en beoordeling heen. De wens om snel een politiek oordeel te geven is sterk ontwikkeld, in toenemende mate is er sprake van een incidentgedreven verantwoordingscultuur. Met averechts gevolg voor het lerend vermogen van de overheid: waar wordt gestreefd naar een transparant en effectief verantwoordingsproces, wordt eerder het tegen­ overgestelde bereikt. De echte verantwoording is allereerst een terugblik, het zo nauwkeurig moge­ lijk antwoord geven op de vraag waarom er is gehandeld zoals er is gehandeld.

11 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Verantwoording is, juist in de context van transities, ook een vooruitblik gericht op herstel of verbetering. Het leren van fouten behoort daartoe, een afrekencultuur (met een vooropgesteld doel om politiek of ambtelijk af te rekenen in plaats van te leren) niet. Aanbeveling: richt verantwoordingsprocessen in de context van transities in op herstel of verbetering in plaats van op afrekening. advies – een open en rechtvaardige bestuurscultuur en een cultuur waar verantwoording op een gezonde manier wordt afgelegd Lerende overheid: open en rechtvaardige bestuurscultuur Het begrip bestuurscultuur is een betrekkelijk vaag concept. Het gaat om zowel waarden en ideeën als feitelijk gedrag, op het niveau van individuele personen, groepen en organisaties. Hier hanteren we bestuurscultuur als een aspect van ieder onderdeel van het openbaar bestuur. Het gaat om waarden en normen die bepalend zijn voor de organisatiestructuur, besluitvormings ­ procedures en beleidsinstrumenten. Bestuurscultuur is hier pluralistisch: er bestaan in een overheid meerdere bestuursculturen naast elkaar die elkaar aanvullen of juist tegenwerken. Voor een lerende overheid is een open en rechtvaardige bestuurscultuur nodig waarin het hebben van afwijkende standpunten wordt aangemoedigd.

Een cultuur waar fouten maken mag, waar genoeg onderling respect is, waar ver­ trouwen is in de organisatie en waar belanghebbenden betrokken zijn. Een cultuur ook waar verantwoording op een gezonde manier wordt afgelegd, waar de feiten spreken, waar volledig wordt geïnformeerd, waar afrekening niet vooropstaat en de schuldvraag niet als eerste wordt gesteld. In zo’n cultuur mogen er afwijkende (politieke) standpunten zijn en bij tran ­ sities is het zinvol om vooraf explicieter te benoemen welke ruimte er moet zijn om te leren, uitgaande van waarden als redelijkheid en proportionali ­ teit. Daarbij gaat het niet alleen om goed of fout; het doel is de gevolgen van bepaalde toepassingen in beeld te krijgen, op basis daarvan ruimte te geven voor nodige aanpassingen of betere toepassingen. Dat is wezenlijk anders dan een definitief oordeel over een eindresultaat. Een bestuurscultuur waar open en eerlijk in een veilige ambtelijke en bestuur­ lijke omgeving kan worden gereflecteerd op de eigen en andermans bijdrage is niet vanzelfsprekend. Iedereen kan echter bijdragen aan zo’n bestuurs­ 12 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur cultuur, in welke rol of verantwoordelijkheid ook. Het stelt eisen aan houding en gedrag van politici, bestuurders en ambtenaren, van elke bestuurslaag.

Een overmatige beleidsreactie, de risico­regelreflex, past niet in een open en rechtvaardige bestuurscultuur. Aanbeveling: bouw aan een open en rechtvaardige verantwoordings­ cultuur waarin in plaats van een beleidsmatige overreactie (de risico­ regel­ reflex) ruimte is voor het openbaar bestuur om te leren en structureel te verbeteren. advies – voldoende bestuurlijk vermogen: een robuuste uitvoering, een bestendige overheid, én een lerende overheid In transities komt veel samen: kennis, middelen, capaciteit en hoge verwach­ tingen. Om die waar te maken is het van belang dat het openbaar bestuur over voldoende bestuurlijk vermogen beschikt: robuust, veerkrachtig, innovatief en duurzaam. Robuust houdt in het adequaat kunnen omgaan met tegenvallers en bestand zijn tegen crises. Robuust houdt óók in bestendige financiële ver­ houdingen die recht kunnen doen aan de gezamenlijke transitieopgaven over overheidslagen heen. Veerkrachtig veronderstelt dat het openbaar bestuur voldoende herstellend vermogen heeft om druk of tegenslag te boven te komen. Innovatief houdt onder meer in het openstaan voor vernieuwing en reflectie. Bij transities is het bij uitstek nodig dat het openbaar bestuur in zijn handelen duurzaam opereert en rekening houdt met toekomstige belangen, bijvoorbeeld van toekomstige generaties.

Bovenal houdt het bestuurlijk ver ­ mogen in dat de overheid de mogelijkheid heeft te leren van eigen fouten. Aanbeveling: breng kennis, middelen en capaciteit in balans met het vermogen om als openbaar bestuur robuust, veerkrachtig, innovatief en duurzaam te opereren in transities. advies – structuren die leren bevorderen: kritische feedback ontvangen, informatie daadwerkelijk begrijpen en bespreken, verbetermaatregelen werkelijk uitvoeren en geleerde lessen niet vergeten Lerende overheid: het beter doen dan gisteren Volgens de Raad is een lerende overheid een overheid die steeds – en met enig succes – streeft naar verbetering: het beter doen dan gisteren. Een lerende overheid is een overheid die leert van haar successen en mislukkingen,

13 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur een overheid die in staat is om continu haar structuren, processen en beleid te herformuleren in het licht van nieuwe kennis en inzichten. De noodzaak om te leren van een problematisch verleden (‘falen’) is om herhaling ervan te vermijden en om zorgvuldig te onderzoeken waaraan een mislukking te wijten is. De reden om terug te kijken op successen is het leren van positieve lessen over ontwerpen en praktijken: goede voorbeelden. Leren gaat hier over het zien en waarderen van het bestaande met het oog op de toekomst – de transitie – met nieuwe mogelijkheden voor gedrag en organisatie. Daarvoor is leervermogen nodig, de capaciteit om gegevens en informatie te verwerken en te benutten om het bestaande kritisch te bezien en zo nodig te verbeteren. Op verschillende niveaus van uitvoering, beleid en bestuur: op causaal, reflec­ tief en op waardenniveau (single, double en triple loop). Een overheid die serieus werk maakt van leren, zorgt er voor dat kritische feed­ back wordt ontvangen, dat die informatie ook daadwerkelijk wordt begrepen en besproken, dat verbetermaatregelen werkelijk worden uitgevoerd en dat geleerde lessen niet worden vergeten. Een lerende overheid zorgt dus voor de noodzakelijke feedbackloops.

Het heeft ook betrekking op de eigen orga ­ nisatie met terugkoppelingsmechanismen: het is nodig de kennisinfrastruc ­ tuur op de juiste plekken in te richten met kennismakelaars op de goede plek. Eigenlijk is het heel simpel: van leren word je beter. Voorbeeld: small wins Diepgaande verandering komt vaak juist niet groots en meeslepend tot stand, maar eerder door een accumulatie van kleine betekenisvolle stap­ jes – zogenaamde small wins. Rond dit uitgangspunt is de ‘small wins’ aanpak ontwikkeld, die concrete handelingsperspectieven biedt voor actoren met een transitie ambitie. Deze aanpak kijkt naar wat er al goed gaat, met welke interventies je dat kunt versterken, versnellen en ver­ diepen, en hoe je hardnekkige taboes kunt doorbreken. Deze benadering vergt een bijzondere governance structuur met een accent op gevari­ eerde netwerken en bescheiden, maar gepassioneerd leiderschap. Voorbeeld: actieonderzoek Actieonderzoek, ook wel handelingsonderzoek genoemd, is een vorm van onderzoek doen waarin betrokkenen in een organisatie of netwerk samen bepaalde complexe vraagstukken in hun organisatie onderzoe­ ken en proberen te begrijpen, maar daarin ook verandering proberen te realiseren.

Actieonderzoek heet weliswaar onderzoek, maar verschilt van meer traditionele vormen van onderzoek doen doordat het doel ervan is om verandering te realiseren: de bruikbaarheid en toepasbaarheid van resultaten in de praktijk staat dus voorop. 14 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Complexe en onzekere processen waarmee transities gepaard gaan, zijn gebaat bij een omgeving die openstaat voor lerend evalueren. De methode van lerend evalueren draait om de samenwerking tussen onderzoekers en partijen die betrokken zijn bij het beleid. De evaluatie wordt al tijdens de ontwikkeling en de uitvoering van beleid uitgevoerd in plaats van achteraf. De betrokkenen kunnen zo de opgedane kennis en inzichten direct gebruiken om het beleid bij te sturen. Deze methode is vooral relevant om de effectiviteit en werking van het beleid rondom complexe opgaven, zoals transities, te evalueren. Voorbeeld: lerend evalueren Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het VU Athena Instituut voeren een lerende evaluatie uit van het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland (IBP VP). Het doel is om samen met betrokken partijen uit regio’s en het programma te leren over de wijze waarop de ambitie van het IBP VP in de praktijk vorm krijgt.

Het onderzoeksspoor lerend evalueren is ingericht om kennis en ervaring op te halen, over zowel de inhoudelijke opgaven als over anders werken. In een lerende evaluatie komen ‘evalueren’ en ‘leren’ samen. Het gaat om het in beeld brengen van de bijdrage van beleidsinterventies aan de doelen, en om het stimu­ leren van beleidsgericht leren daarover. ‘Leren’ in dit verband betekent reflectie op de eigen werkwijze, op de aannames en ideeën over pro­ blemen, oplossingen en de eigen rol bij het adresseren daarvan. Lerend evalueren vraagt om een andere werkwijze van alle betrokkenen: meer afstemming, gezamenlijke betrokkenheid en eigenaarschap en een dui­ delijke rolverdeling. Aanbeveling: richt verbeterprocessen in volgens principes van feedbackloops en lerend evalueren. advies – samenwerking over muren heen: door silo’s heen breken en leren van een ander Lerende overheid: over muren heen De overheid is veelal georganiseerd in subsystemen met eigen taken en bevoegdheden, waarin iedereen vaak doet wat nodig is. Een lerende overheid echter kijkt over de muren van subsystemen heen. Zij is gericht op het geza ­ menlijk opdoen van ervaring, kennis en normatief inzicht die licht kunnen werpen op de ‘ongetemde’ problematiek en om het kritisch beoordelen daar­ van. Onderzoek, veldexperimenten, systematische vergelijking van wat elders

15 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur al bedacht, ontwikkeld of mislukt is, kunnen in leerprocessen een belangrijke rol spelen. Leerprocessen kunnen positief worden beïnvloed door integraal en met meerdere partijen samen te werken, het aanpassingsvermogen te vergro­ ten en goede besluitvorming onder onzekere omstandigheden te ontwikkelen. Voorbeeld: DuurzaamDoor Het programma DuurzaamDoor is ondergebracht bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. DuurzaamDoor brengt overheden en maat­ schappelijke initiatieven samen. Leren en samenwerken staan hierin centraal: het bouwen van netwerken, het verbinden en delen van leer­ ervaringen met als doel het versnellen van duurzame ontwikkelingen. In sommige gevallen bieden bestaande institutionele contexten voldoende ruimte om te leren. Maar ook instituties zelf moeten zich aanpassen en mee­ bewegen, juist ook in transities. Wat tot voor kort, bijvoorbeeld bij landbouw, werd gezien als legitieme denkbeelden (schaalvergroting) en instituties die daarachter zitten (landbouwsubsidies, bankleningen, sectorbelangen), zijn nu onderdeel van het probleem. Ook de overheid is daar onderdeel van: beleid ­ smakers die bezig zijn met transities moeten ook naar zich zichzelf kijken. Dat vraagt om zelfreflexief leren, niet om nieuwe kennis op te doen, maar om te reflecteren op het waarom van je handelen.

Aanbeveling: organiseer leerprocessen en leernetwerken waarin meerdere partijen integraal samenwerken en op het eigen handelen reflecteren. advies – kritische en nieuwsgierige houding en gedrag bij medewerkers Lerende overheid: houding en gedrag Echt leren in transities vraagt meer dan jezelf een ‘lerende organisatie’ te noemen. Het gaat ook om houding en gedrag van de medewerkers. Alleen een organisatie met kritische en nieuwsgierige medewerkers zal een lerende organisatie zijn. Leren stelt in staat tot beter handelen, ander gedrag of ander beleid. Het leren van medewerkers moet in het teken staan van de doelen en de taken van de overheid. Leren is het vergroten van het vermogen om bete ­ kenis te geven aan feiten. Medewerkers leren als ze kennis verwerven over een probleem waar ze op dit moment mee bezig zijn. Wie kritisch is op zijn eigen werk, wie nieuwsgierig is, wie zich steeds de vraag stelt waarop al die gedachten zijn gebaseerd, wie om die reden op zoek gaat naar nieuwe kennis, 16 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur die vergroot zijn begrip van de context, die leert. Leren is dus een manier van werken, van houding en gedrag.

Andere factoren die overheidsleren stimuleren zijn het bevorderen van morele reflectie, het trainen van systeemdenken, het verbeteren van de wissel werking tussen wetenschap en beleid, het trainen van besluitvorming onder onzeker­ heid, het faciliteren van groepsoverleg en het bevorderen van een just culture. Voorbeeld: just culture Just culture is een begrip uit de luchtvaart. Dat is een cultuur waarin geleerd wordt van fouten doordat mensen veilig incidenten kunnen mel­ den. In de luchtvaart is het voorkomen van ongevallen cruciaal, dus kun je er maar beter van leren voordat dezelfde fout weer wordt gemaakt. Want mensen maken fouten. Niet omdat ze dat willen, maar omdat het mensen zijn en geen machines die je kunt beveiligen. Bij just culture draait het dan ook nooit om de vraag wie er een fout heeft gemaakt. Het gaat om drie andere vragen: ­ Wat ging er fout? ­ Waarom ging het fout? ­ Hoe zorgen we dat het niet nog een keer gebeurt? De vraag wie iets fout deed is niet relevant. Het gaat erom dat iedereen durft te melden dat er iets fout ging of dat er een onveilige situatie is waar het fout kan gaan. En dat de organisatie die melding gebruikt om er iets van te leren en er iets mee te doen om de veiligheid te verbeteren. Leren van ongevallen is goed, tijdig leren van gedrag dat leidt tot onge­ vallen is nog beter.

Aanbeveling: stimuleer houding en gedrag die kritisch en nieuwsgierig zijn en zorg voor aanbod van leerbevorderende activiteiten.

17 1 Inleiding 1.1 Urgentie: onafhankelijk van fossiele energie Door geopolitieke spanningen schommelt wereldwijd de prijs van energie sterk. Op de korte termijn nemen overheden maatregelen om de gevolgen te dempen. Op de lange termijn is het de bedoeling niet meer afhankelijk te zijn van fossiele brandstoffen en moet de energievoorziening bestaan uit her­ nieuwbare energiebronnen: zon, wind, water. Landen hebben klimaatafspraken gemaakt om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Het eerste Breakthrough Agenda Report 2 concludeert dat de mogelijkheid om de opwarming van de aarde te beperken tot anderhalve graad ernstig wordt belemmerd, onder meer door een gebrek aan samenwer­ king tussen landen. Er zijn positieve ontwikkelingen: het aantal elektrische auto’s neemt toe (een verdubbeling in 2021 tot 6,6 miljoen) en in 2022 is de hoeveelheid energie uit duurzame bronnen naar verwachting met 8% toege­ nomen, een nieuw record. Dit terwijl de kostprijs van elektriciteit uit zon en wind volgens het rapport flink daalt. Maar het is bij lange na niet genoeg, aldus de auteurs van het rapport, het Internationaal Energieagentschap (IEA) en het Internationaal Agentschap voor hernieuwbare energie (IRENA). Er zijn 1,4 miljard benzine­ en diesel­ auto’s, dus het aandeel elektrisch is nog betrekkelijk klein. Bovendien kost elektrisch rijden ook energie.

Verder lijkt een groei van 8% hernieuwbare energie bemoedigend, maar nog altijd wordt, bij een stijgende energievraag, ongeveer driekwart van alle energie wereldwijd opgewekt met kolen, olie en gas. Volgens IEA en IRENA kunnen alleen door een ongekende versnelling van de energietransitie de mondiale klimaatdoelen die in 2015 in Parijs zijn afge ­ sproken daadwerkelijk worden gehaald.3 Volgens de Klimaat­ en Energieverkenning 2022 van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zijn een snellere uitvoering van de bestaande plannen én formulering van aanvullend beleid nodig om de Nederlandse klimaatdoelen te halen. Want zelfs als de regering alle klimaatplannen uitvoert, is dat nog niet genoeg om de reductie van CO2 in 2030 te halen.4 De urgentie is duidelijk, een versnelling van de energietransitie is nodig. 2 International “collaboration gap” threatens to undermine climate progress and delay net zero by decades ­ News ­ IEA, geraadpleegd 21 september 2022. 3 Zie ook Rapport: Zonder samenwerking gaat de energietransitie niet snel genoeg ­ NRC, geraadpleegd 21 september 2022. 4 Klimaat­ en energieverkenning 2022 | PBL Planbureau voor de Leefomgeving, geraadpleegd 3 november 2022.

18 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur 1.2 aanleiding voor advies Bedrijven en activiteiten in Nederland zijn gebonden aan regels voor veilig ­ heid, gezondheid en milieu. Die zijn opgesteld om ervoor te zorgen dat onze leefomgeving schoon, gezond en veilig is. Het huidige Nederlandse energiesysteem maakt voor 85 tot 90% gebruik van fossiele energie.5 Bij de productie en toepassing van energie uit fossiele bron­ nen bestaan risico’s voor veiligheid en gezondheid. Veiligheidszorg en ­hand­ having is, evenals gezondheidszorg en milieubescherming, een kerntaak van de overheid. Wettelijke normen en handhaving daarvan reduceren die risico’s tot aanvaardbare niveaus. In 2050 moet de energievoorziening bijna helemaal duurzaam en CO 2­neu­ traal zijn. Dat gaat gepaard met veranderingen in ons energiesysteem: de energietransitie. Ofwel, de overgang van het gebruik van kolen, olie en gas naar het gebruik van zon, wind en water als bron van energie. De regering gaat ervan uit dat veiligheids­ en gezondheidsrisico’s als gevolg van het overschakelen naar duurzame energie kleiner worden.

6 Maar de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (EZK ­ Klimaat en Energie) maakt zich zorgen dat het streven naar verdere verlaging van risico’s zorgt voor onnodige belemmeringen voor de energietransitie, reden om de Raad voor het Openbaar Bestuur te vragen om een advies uit te brengen over leren van inci- denten in de energietransitie.7 Wat als zich een incident voordoet, bijvoorbeeld bij het toepassen van nieuwe technieken, en de overheid maatregelen neemt zonder dat bekend is wat er precies is voorgevallen, wat de oorzaken waren en of de ingrepen wel effectief en proportioneel zijn: de risico­regelreflex. Risico8 Het woord ‘risico’ wordt meestal gebruikt in combinatie met begrippen als ‘gevaar’, ‘mogelijkheid’ en ‘ongewenstheid’. Wie risico’s wil besturen, wil een harde meetlat hebben waaraan hij soort en omvang van een risico kan bepalen. Zeker wanneer men risico’s wil normeren lijkt een objectieve maat noodzakelijk. In de verzekeringswereld hanteert men al sinds jaar en dag een simpele formule: risico is kans maal schade 5 Het aandeel hernieuwbare energie in het totale energieverbruik in 2021 lag tussen de 12,0 en 13,4%. Zie ook: Hernieuwbare energie in Nederland 2021 (cbs.nl), geraadpleegd 30 september 2022. In 2020 was 11% energieverbruik afkomstig uit hernieuwbare bronnen.

Zie ook: 11 procent energieverbruik in 2020 afkomstig uit hernieuwbare bronnen (cbs.nl), geraadpleegd 30 september 2022. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 813. 7 Adviesaanvraag Raad voor het Openbaar Bestuur, zie ook bijlage I. 8 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur (2012).

19 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur (in euro’s). In kringen van veiligheidsdeskundigen is de definitie breed geaccepteerd dat risico kans maal effect is: oorzaak, risicogebeurtenis, gevolg. Controversen over risico’s gaan vaak over wat nu de risicodragende activiteiten zijn, wat de schade is, welk causaal verband bewezen is en binnen welke tijd effecten moeten optreden. Bij het zoeken naar een objectieve meetlat voor risico wordt vaak een belangrijk aspect uit het oog verloren, namelijk dat het een subjectief begrip is. Bij het inschatten van een risico spelen emoties en waardeoordelen een grote rol. Wat we als maatschappij aanvaardbaar vinden is niet slechts wetenschappe­ lijk en technisch onderbouwd, maar ook gebaseerd op het geheel van meningen, oordelen en houding van mensen ten opzichte van risicovolle activiteiten en technologieën. Waarbij vrees voor risico’s en angst wordt gevoed door beperkte inzichten, maar ook door steeds meer wantrou­ wen ten aanzien van informatiebronnen van deskundigen en overheid.

Risicocommunicatie is een multidisciplinair veld met bijdragen van­ uit onder meer de psychologie (informatieverwerking, geïnformeerde keuze, risicoperceptie), de sociologie (sociale context, aanvaardbaarheid en vertrouwen ten aanzien van risicobeleid) en communicatieweten­ schappen (rol van framing en medium bij risicobeleving, sociale media). Gebrekkige communicatie over met name onzekere risico’s kan leiden tot sociale onrust en een gebrek aan vertrouwen in wetenschap en beleid. Duidelijke en accurate informatie over risico’s draagt bij aan weloverwo­ gen oordelen en keuzes. Goede informatie is ook belangrijk omdat van burgers verwacht wordt dat zij actief keuzes maken.9 In het afgelopen decennium is veel onderzoek gedaan naar risico’s en risico­ communicatie en ook de Raad heeft geadviseerd over openbaar bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding.10 Toch lijkt dit alles volgens de staats ­ secretaris maar beperkt effect te hebben gehad.

Dus rijst de vraag: Wat is een robuuste en bestuurlijk hanteerbare manier om goed te leren van veiligheids- en gezondheidsincidenten bij de energietransitie en tegelijkertijd de risico-regel- reflex te vermijden?11 1.3 v raagst Uk nader beschoU wd De Raad heeft de wettelijke taakopdracht regering en parlement te advise ­ ren over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de 9 Zie ook Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2015). 10 Raad voor het Openbaar Bestuur (2012). 11 Adviesaanvraag Raad voor het Openbaar Bestuur. 20 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen. De Raad adviseert aan de hand van beginselen van goed openbaar bestuur: rechtsstaat, democratie en bestuurlijk vermogen.12 Tegen de achtergrond van de adviesvraag van de staatssecretaris stelt de Raad de vraag over het lerend vermogen van de overheid centraal. Want, zoals de staatssecretaris ook aangeeft, er ligt al veel materiaal over het omgaan met risico’s, over risicocommunicatie en over de regelreflex. Fundamentele vraag is dan ook volgens de Raad: Wat is er nodig voor de overheid om te leren in transities? De vraagstelling van de staatssecretaris spitst zich toe op de energietransi ­ tie. De insteek van de Raad op de lerende overheid is breder dan alleen het domein van energietransitie.

Daarom richt de Raad zich in dit advies op het thema leren in transitie. 1.4 leeswijzer In hoofdstuk 2 bespreken we kort wat de overheid nodig heeft om te leren. Deze vraag beantwoorden we door stil te staan bij het begrip leren en beleids­ leren. Vervolgens gaan we dieper in op de vraag waarom leren belangrijk is en welke leermethoden relevant zijn voor de overheid. Verder gaan we in op belemmeringen en bevorderingen. Hoofdstuk 3 gaat over transities en de rol van de overheid. In dit hoofdstuk bespreken we kort wat we verstaan onder transities, in het bijzonder de energietransitie, en gaan we dieper in op de rol van de overheid. In hoofdstuk 4 komt de vraag aan de orde wat de overheid nodig heeft om te leren in de transities. Deze vraag beantwoorden we aan de hand van beginselen van goed openbaar bestuur. Dit laatste hoofdstuk is zodanig geformuleerd dat het als een zelfstandig leesbaar advies is opgeno ­ men aan het begin van dit rapport. 12 Rechtsstaat gaat onder meer over legaliteit, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, burgerrechten en politieke rechten, behoorlijkheidsvereisten, legitimiteit, internationale verdragen. Democratie gaat onder meer over participatie, deliberatie, vertegenwoordiging, responsivi­ teit, belangen van minderheden, (wederom) legitimiteit.

Bestuurlijk vermogen gaat onder meer over presterend vermogen, robuuste uitvoering, bestendige overheid, effectief en efficiënt.

21 2 Wat heeft de overheid nodig om te leren? Deze vraag beantwoorden we door kort stil te staan bij het begrip leren en beleidsleren. Vervolgens gaan we dieper in op de vraag waarom leren belang­ rijk is en welke leermethoden relevant zijn voor de overheid. Verder gaan we in op belemmeringen en bevorderingen. 2.1 leren Iedere dag in je leven leer je nieuwe dingen. Leren is heel gewoon: kruipen, lopen, praten, fietsen, zwemmen, schrijven, lezen. Vallen, opstaan en weer doorgaan. Leren (leerde, heeft geleerd) ­ Onderwijs geven ­ Vaardigheid in iets krijgen ­ In het geheugen opnemen ­ Zich kennis of vaardigheid proberen eigen te maken Het begrip ‘leren’ gebruiken we zo vaak en zo vanzelfsprekend dat vaak wordt vergeten er een adequate definitie van te geven. Leren kan worden omschre­ ven als een relatief permanente verandering in gedrag. Elementen van leren zijn het verwerven van kennis en de aard van de werkelijkheid proberen te begrijpen. Leren kan plaatsvinden door imitatie van beste praktijken of via uitgebreide monitoring­ en evaluatiemechanismen. Daarnaast kan leren ook betrekking hebben op verder weg gelegen veranderingen, zoals veranderd gedrag en veranderde uitkomsten. Leren houdt aldus een verandering in die zowel weinig doelbewust en gepland kan ontstaan, als ook meer opzettelijk en gepland tot stand kan worden gebracht.

In 2006 bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een omvangrijke studie uit over de lerende overheid.13 Volgens de WRR bena­ drukt de term ‘leren’ dat de probleemperceptie en de cognitieve en normatieve oriëntaties bijstelling ondervinden, gericht op het inhoudelijke verbeteren van beleid. ‘Leren’ heeft hier zowel betrekking op het beter leren zien en waarde­ ren van wat zich al afspeelt als op het leren onderkennen van nieuwe moge ­ lijkheden voor gedrag en organisatie. 13 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006), p. 36. 22 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Het gaat dus niet om overdracht van inzichten van een autoriteit – een leraar – naar een nog onwetende leerling, maar om het gezamenlijk opdoen van erva­ ring, kennis en normatief inzicht die licht kunnen werpen op de ‘ongetemde’ problematiek en om het kritisch beoordelen daarvan. Onderzoek, veldexperi­ menten, systematische vergelijking van wat elders al bedacht, ontwikkeld of mislukt is, kunnen in dit proces een belangrijke rol spelen. Er kunnen beschik­ bare middelen worden beproefd en zo nodig doelen worden bijgesteld. De leerprocessen spelen zich op uiteenlopende niveaus af. In sommige geval­ len bieden bestaande institutionele contexten daarvoor voldoende ruimte; in andere gevallen moeten nieuwe wegen worden gezocht.

Leren veronderstelt wel een zelfkritische en open houding. Daarnaast is het van belang te vertrou­ wen in de toekomst en de mogelijkheid collectief omgang met onzekerheden te vinden. Beleidsleren Beleidsleren houdt in dat beleidsvorming in de loop van de tijd op individu ­ eel, team­, afdelings­ en instellingsniveau verbetert. Deze institutionele aan­ passing doet zich voor via verschillende strategieën. Sommige vormen van beleidsleren passen bij het begrip leren door te proberen de aard van de wer­ kelijkheid te begrijpen. Andere vormen van beleidsleren zijn het product van onderhandelingsdynamiek, waarbij actoren hun strategieën aanpassen in reacties op het leren over de strategieën, intenties, wilskracht en voorkeuren van andere actoren. Een overheid die ‘leert’, kan – op basis van opgedane en verwerkte ervaringen – problemen waarvoor zij zich gesteld ziet beter verwoorden en aanpakken dan voorheen. Zij bedient zich van een breed repertoire van besluitvormings­ technieken, schakelt deskundigheid in, mobiliseert uiteenlopende normatieve perspectieven en investeert in een zorgvuldige afweging: welk repertoire kan wanneer het beste worden ingezet en waarom?14 2.2 Methoden van leren Welke methoden van leren zijn waardevol voor de overheid? Er zijn verschil ­ lende manieren of methoden van leren.

Leren kan plaatsvinden op verschil ­ lende niveaus, door verschillende eenheden en in verschillende contexten. Leerinfrastructuur Een leermethode is bijvoorbeeld de leerinfrastructuur met drie ordes van leren. Deze methode stelt dat als een organisatie in zijn geheel wil leren, dan moeten verschillende lessen samenkomen. 14 Idem, p. 37.

23 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Dit kan door in een leerinfrastructuur drie niveaus te verbinden. De leerinfra­ structuur krijgt vorm op basis van het onderstaande model, waarin de meta­ foor van het plakken van een fietsband centraal staat.15 /W.sc /A.sc/A.sc/R.sc/D.sc/E.sc/N.sc//B.sc/E.sc /S.sc/T.sc /U.sc/U.sc /R.sc 3e orde systeem- ve r andering straat vegen /U.sc/I.sc/T.sc/V.sc /O.sc/E.sc/R.sc/I.sc/N.sc/G.sc band plakken 1e orde huishoudens /B.sc/E.sc/L.sc/E.sc/I.sc/D.sc steentje uit de band 2e orde beleid, geld en organisatie De eerste­orde­leren is leren op causaal niveau: de band is lek en die ga je plakken (uitvoerend, ook wel single loop ). De tweede­orde­leren is leren op reflectief niveau: je gaat op zoek naar het steentje in de band (beleidsmatig, ook wel double loop). De derde­orde­leren ten slotte is leren op waarden­ of systeemniveau (ook wel triple loop): je zorgt ervoor dat er minder glas op de weg ligt. Leren door terugkijken De noodzaak om te leren van een problematisch verleden (‘falen’) is om her ­ haling ervan te vermijden en om zorgvuldig te onderzoeken waaraan een mis­ lukking is te wijten. De reden om terug te kijken op successen is het leren van positieve lessen over ontwerpen en praktijken: goede voorbeelden.

Zonder voorbij te gaan aan de rol van gunstige omstandigheden van het geval of de onmogelijk iets opnieuw toe te passen. Causale versus contextuele betekenisgeving16 In zijn essay Een gemakkelijke waarheid stelt Hans de Bruijn de vraag waarom we niet leren van onderzoekscommissies. Hij analyseert verschillende onder­ zoeken en komt tot verschillende redeneerschema’s: de causale versus de contextuele betekenisgeving. In het eerste geval staat de oorzaak­gevolg rede­ nering centraal: handelingen leiden tot gevolgen. 15 Vergelijk: Instituut voor publieke waarden, De lerende organisatie, IPW | LERENDE ORGANI ­ SATIE (publiekewaarden.nl). 16 Vergelijk: De Bruijn (2007). 24 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Tegenover de causale betekenisgeving staat de contextuele betekenisgeving, centraal in deze redenering staat de waarom­vraag. Volgens De Bruijn leidt de causale betekenisgeving tot beperkt leren. Wie de vraag naar het waarom niet stelt, weet niet wat de dieperliggende oorzaken zijn voor het gedrag van organisaties en individuen. Dit kan van alles zijn: informatie­asymmetrie, een afhankelijkheid van andere spelers, een dilemma, de hoge kosten van het gewenste gedrag, et cetera.

Zonder kennis van deze oorzaken, zullen de adressanten van de aanbevelingen – meestal overheden – al snel constateren dat ze niet werkt en terugkeren naar de oude routines. Of het opvolgen van de aanbeveling levert zoveel ongewenste neveneffecten op, dat terugkeer naar de oude routines ook voor de hand ligt. 2.3 leerbeleMMeringen: verkokering en korteterMijndenken Verkokering: geïsoleerde subsystemen en silobeleid De publieke sector wordt gekenmerkt door veel middelen en veel belangheb­ benden, instabiele economische en politieke omgevingen en een hoge mate van complexiteit. Gezamenlijk kan dit worden gezien als een systeem van georganiseerde complexiteit. Kenmerkend aan systemen van georganiseerde complexiteit is dat ze niet kunnen worden ontleed in onafhankelijke subsyste­ men vanwege hun complexiteit, maar dat ze wel structuur kunnen vertonen in plaats van totale willekeur. De overheid bestaat echter wel uit verschillende subsystemen, wat als nadelig effect heeft dat er verkokering, ofwel silobeleid ontstaat. Silobeleid komt deels voort uit de manier waarop de overheidsinstellingen zijn gestructureerd. De Rijksoverheid kent momenteel twaalf ministeries en zestien ministers. Ook op decentraal niveau wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen verschillende subsystemen, denk bijvoorbeeld aan het sociale en fysieke domein binnen gemeenten.

Dit zijn allemaal geïsoleerde instituti­ onele systemen, wat leidt tot een duidelijke afbakening van bevoegdheden, mandaten en werkvormen. De huidige maatschappelijke vraagstukken zijn echter vaak sectoroverschrijdend en grensoverschrijdend van aard. De complexiteit van beleidsvorming en de onzekerheid rond lange­termijntra­ jecten kunnen leiden tot simplistische, nihilistische of relativistische manieren van denken over beleidsvorming. Iedereen lijkt datgene te doen wat binnen het eigen domein nodig is om bij te dragen aan de oplossing, zonder bijvoor­ beeld te overleggen met andere afdelingen, collega’s, overheden of experts. En dat belemmert het vermogen om te leren van een ander.

25 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur Kortetermijndenken Het huidige openbaar bestuur kenmerkt zich door een cultuur van korte ter ­ mijn: het politieke bestuur kent een beperkte tijdshorizon – meestal vier jaar – waarbinnen voornemens moeten worden gerealiseerd. De waan van de dag en ‘bijziendheid’ kan leiden tot overhaaste voorstellen en veranderingen die de legitimiteit en effectiviteit van het beleid aantasten. En die belemmerend werken voor leren. Voor het kortetermijndenken zijn verschillende factoren te noemen. Onzekere toekomst Een veel voorkomende bepalende factor voor kortetermijndenken is het ont­ breken van het vermogen om toekomstige effecten in te schatten vanwege een gebrek aan informatie over de toekomst. Dit houdt in dat politieke acto ­ ren onzekerder zijn over de mogelijke voordelen van beleid als er onzekerheid is over het oorzakelijk verband tussen beleid en de uitkomst ervan. Zij zijn dan eerder geneigd om te kiezen voor beleid waarvan de voordelen zich voordoen op de korte termijn. Irrationele verdiscontering Een andere factor voor het kortetermijndenken is de irrationele verdisconte ­ ring, oftewel: het laten meetellen van (ir)rationele keuzes. Dit hangt samen met cognitieve vooroordelen en aandachtsasymmetrieën tussen de toekomst en het nabije verleden.

Cognitieve vooroordelen zijn bijvoorbeeld de neiging van actoren om sterker te reageren op herkenbare situaties dan op informatie die is verkregen uit abstracte, algemeen sociaalwetenschappelijke trends. Of bijvoorbeeld overoptimisme over het vermogen om risico’s te beheersen en te elimineren in onzekere situaties en de neiging om problemen te negeren die niet direct voor ons liggen. Aandachtsasymmetrieën gaan over het niet evenredig besteden van aandacht door politieke actoren aan de toekomst en aan het nabije verleden. Het is veel makkelijker om te steunen op ervaringen uit het recente verleden dan de toe­ komst te voorspellen. Dus om tijd te besparen op cognitieve inspanning, zien veel politieke actoren ervan af om vooruit te kijken en kiezen ze voor beleid dat in het recente verleden heeft gewerkt (padafhankelijkheid). Afhankelijkheid en herverkiezing Factoren voor kortetermijndenken kunnen ook gaan over het ongeduld van politieke actoren, eigenbelang en relationele partijdigheid. Als politieke acto­ ren handelen in het voordeel van zichzelf of hun omgeving of aanhang, zul ­ len ze de belangen van hun tijdgenoten en geestverwanten zwaarder laten wegen dan die van toekomstige burgers en niet­gelijkgezinden.

Ten slotte kan een factor voor kortetermijndenken de wens van politieke actoren zijn om 26 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur herkozen te worden en de wil van politieke partijen om hun reputatie (snel) te verbeteren. Dit motiveert hen om prioriteit te geven aan beleid dat op zeer korte termijn zichtbare voordelen oplevert en waarvoor ze snel lof ontvangen. Afrekencultuur Een belemmerende factor voor leren is het aanwijzen van een schuldige. Daar­ door kijk je als bestuurder of ambtenaar wel twee keer uit om je kwetsbaar op te stellen of fouten toe te geven. Leren van fouten loopt dan uit op een poli ­ tieke afrekening, een sterke afrekencultuur en het beeld dat de overheid het nooit goed doet. Voor de betrouwbaarheid, bekwaamheid en betrokkenheid van de overheid is dat niet gunstig, net zomin als voor politieke reputaties. Zo ontstaat het risico dat onderzoek en evaluatie zélf onderwerp worden van gedrag en politiek gedrang.

2.4 leerbevorderingen Om het lerend vermogen van de overheid te bevorderen, moet beleidsvorming het vermogen hebben om drie uitdagingen aan te gaan: ­ Beleidsvorming moet de onderlinge verwevenheid van verschillende risico’s en systemen aanpakken en ‘silobeleid’ vermijden, ­ Beleidsvorming moet passen bij de huidige beleids­ en maatschappelijke context, en tegelijkertijd anticiperen op toekomstige situaties, en ­ Beleidsvorming moet productief omgaan met hoge onzekerheid over de exacte aard van dreigingen en langetermijntrajecten. Kortom: het leerproces kan positief worden beïnvloed door integraal en met meerdere partijen te werk te gaan, het aanpassingsvermogen te vergroten en goede besluitvorming onder onzekere omstandigheden te ontwikkelen. Andere factoren die overheidsleren stimuleren zijn het bevorderen van morele reflectie, het trainen van systeemdenken, het verbeteren van de wisselwer ­ king tussen wetenschap en beleid, het trainen van besluitvorming onder onzekerheid, het faciliteren van groepsoverleg en het bevorderen van een just culture. Just culture Een cultuur waarin open over misstanden en incidenten gepraat kan worden is belangrijk om te kunnen leren. Zo’n cultuur wordt ook wel aangeduid als een rechtvaardige cultuur of just culture.

Een recht­ vaardige cultuur is een plek waar mensen niet worden gestraft voor verkeerde beslissingen en handelingen maar waar tegelijkertijd destruc­ tieve daden, opzettelijke nalatigheid en grove schendingen niet worden getolereerd. Wanneer er geen just culture is, is het niet mogelijk om vrij over misstanden of incidenten te kunnen spreken. Dat resulteert in

27 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur achterblijvende informatie, wat het leerproces op een negatieve manier beïnvloedt. Drie factoren die zorgen voor een cultuur waarbinnen vrij over misstan­ den of incidenten gesproken kan worden, zijn: genoeg onderling respect, vertrouwen in de organisatie en het betrekken van belanghebbenden. Respect verdringt de afstrafcultuur in enige mate, mensen worden min­ der snel afgerekend als een fout is gemaakt. Vertrouwen binnen de orga­ nisatie, dat er voldoende kennis en kunde aanwezig is om de situatie op te lossen, beperkt de kans op overhaaste en ondoordachte beslissingen. Het betrekken van belanghebbenden creëert eigenaarschap en begrip, wat het leerproces bevordert en de intrinsieke motivatie om te leren vergroot. Een belangrijke leerbevorderende factor in een just culture is het schei­ den van eventuele sancties van de uitkomst van onderzoek: evalueren scheiden van afrekenen. 28 3 Transities en de rol van de overheid In dit hoofdstuk bespreken we kort wat we verstaan onder transities, in het bijzonder de energietransitie, en gaan we dieper in op de rol van de overheid.

3.1 w at is een transitie? Het Dutch Research Institute For Transitions (DRIFT) van de Erasmus Universi­ teit Rotterdam definieert transitie als ‘een proces van fundamentele en onom­ keerbare veranderingen in de cultuur, (institutionele) structuur en werkwijze op systeemniveau’. Het duurt 25 tot 50 jaar voor een transitie volledig verwe­ zenlijkt is. Transities vinden plaats in een maatschappelijke context, en allerlei ontwikkelingen op bijvoorbeeld technologisch, economisch en politiek vlak hebben effect op de voortgang en de uitkomst van de transitie. De uitkomst van een transities staat niet bij voorbaat vast. DRIFT stelt dat transities door de overheid niet te managen zijn, maar wel te beïnvloeden zijn in termen van richting en snelheid. Wanneer er binnen een bepaald domein sprake is van een dominante manier van denken, werken en organiseren, wordt dit een ‘regime’ of ‘dynamisch evenwicht’ genoemd. Een regime bouwt vooral voort op de bestaande weg (optimalisatie) en zorgt voor maatschappelijke stabiliteit. Wanneer het bestaande systeem tot maatschappelijke problemen leidt, ontstaan er nieuwe structuren, culturen en werkwijzen. In de transitiewetenschap wordt onder ­ scheid gemaakt tussen patronen van opbouw en patronen van afbraak. Dit wordt de x­curve van transitie genoemd.

Overheden kunnen diverse beïnvloe­ dingsmogelijkheden inzetten in de verschillende stadia van een transitie. Niet nieuw17 Transities lijkt iets van de moderne tijd, maar eigenlijk spelen fundamen ­ tele veranderingen altijd al binnen samenlevingen. Een goed voorbeeld is de naoorlogse landbouwtransitie, gericht op grootschalige, intensieve landbouw, om te zorgen voor goedkoop en voldoende voedsel. Die ontwikkeling ging gepaard met rationalisering van de productie, mechanisering en specialisa ­ tie. Kleine gemengde bedrijven verdwenen en er ontstonden aparte en grote akkerbouw­, veehouderij­ en veevoederbedrijven. Ook binnen sectoren werd gespecialiseerd: binnen de pluimveehouderij ontstonden er aparte bedrijven voor eierproductie en voor vleeskippen. 17 Vergelijk Transitiepraktijk ­ Over transities en Bekke en De Vries (2001).

29 vallen, opstaan en weer doorgaan – advies van de raad voor het openbaar bestuur De naoorlogse landbouwtransitie heeft verschillende kenmerken. Zo ging de overheid onderzoek, onderwijs en voorlichting aan boeren financieren om te zorgen dat nieuwe kennis werd ontwikkeld en dat boeren die snel gingen toe­ passen. Met productsubsidies werd de productie kunstmatig gestimuleerd. Ruilverkaveling maakte een betere indeling van het land mogelijk. En banken hielpen mee door het verstrekken van leningen aan boeren, voor investerin ­ gen in de vernieuwing van hun bedrijven. Zo heeft Nederland zich ontwikkeld tot een exportland­bij­uitstek van landbouwproducten. Bij deze veranderingen werkte de overheid nauw samen met de boerenor ­ ganisaties en landbouwspecialisten in de Tweede Kamer. Dit sterke verband was taai en moeilijk te doorbreken. Inmiddels zijn nieuwe structuurveran ­ deringen wenselijk onder druk van milieuproblemen (stikstof) en volksge ­ zondheid (Q­koorts). In het coalitieakkoord 2021­2025 heet het ‘transitie naar kringlooplandbouw’.18 Er zijn nog tal van andere transities, bijvoorbeeld naar een duurzamer en gezonder voedselsysteem (voedseltransitie), naar vergroening en verduurza­ ming van de economie (circulaire economietransitie) en – misschien wel de bekendste – de energietransitie. Crisis of opgave?19 Transities gaan gepaard met risico’s, onzekerheden en fouten.