Benchmarkrapport griffies anno 2022, Bureau MB

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

20

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022

2. Gemeenteraden Onze samenleving is in de laatste decennia veranderd en je ziet dat die veranderingen ook hun intrede hebben gedaan in de raadzaal. Polarisatie, verruwing, verlies aan vertrouwen, gebruik van mediaframes, bedreiging van ambtsdragers en de versnippering van het politieke landschap, hebben invloed op onze bestuurscultuur en het functioneren van gemeenteraden. Het democratische proces in Nederland functioneert nog steeds redelijk goed maar het is minder efficiënt en effectief dan voorheen. Er zijn meer inspanningen nodig om zaken voor elkaar te krijgen. Op zichzelf is dit geen probleem. Lastiger is het probleem van de aantasting van de democratische legitimiteit. De onlangs gehouden gemeenteraadsverkiezingen kenden een historisch laag opkomstpercentage, gemiddeld nog net boven de 50%. Daar kan de lokale politiek niet tevreden mee zijn, dat moet beter. Maar niet alleen de samenleving en het politieke bedrijf zijn veranderd in de afgelopen twintig jaar ook het lokale bestuur is niet meer hetzelfde. De decentralisaties in het sociale domein en het sterk gegroeide aantal gemeenschappelijke organisaties hebben het raadswerk complexer gemaakt. En de wereld staat niet stil in deze periode wordt de omgevingswet ingevoerd en ook dat maakt besturen weer complexer.

Raadsleden moeten steeds meer in hun mars hebben om goed te kunnen functioneren en gemeenteraden moeten beter georganiseerd zijn om hun rol waar te kunnen maken. Kortom ons lekenbestuur gaat over steeds meer zaken en zal professioneler moeten acteren om het hoofd boven water te houden. Uit ons benchmarkonderzoek komt naar voren dat binnen veel gemeenteraden het voornemen hebben hun functioneren om in de nieuwe bestuursperiode 2022 - 2026 serieus te willen verbeteren. In de eerste drie paragrafen van dit hoofdstuk bespreken we, wat we in de openbare en verkregen bronnen aan informatie zijn tegengekomen, op het gebied van rolopvattingen, vergadermodellen en inrichtingsvormen van gemeenteraden. In paragraaf vier hebben we die inzichten vertaalt naar ondersteuningsbehoeften van gemeenteraden en de griffiediensten die daaruit voortvloeien. In bijlage 3 bronnenoverzicht vindt u per hoofdstuk en paragraaf het bronmateriaal wat wij hebben geanalyseerd.

2.1. Rolopvatting van Nederlandse gemeenteraden Hoe begin je, als je als gemeenteraad, werk wilt maken van je eigen functioneren? Het antwoord, uitzoeken hoe de bestaande rolinvulling er uitziet en afspraken maken over de rolinvulling die je nastreeft. De rolopvatting van de gemeenteraad bepaalt in sterke mate zijn functioneren. De raad is belast met drie rollen (kerntaken): de vertegenwoordiging van de inwoners, het vaststellen van de gemeentelijke beleidskaders en het controleren van het bestuur. Over deze drie rollen van de gemeenteraad is al veel geschreven en één ding is zeker, het zijn termen met rekbare definities. In deze paragraaf komen de rollen (taken) van de raad aan de orde, staan we stil bij de veranderingen die door het duale bestel in gang zijn gezet en vertalen we deze informatie naar vier referentietypen rolopvatting waaraan raden zich kunnen spiegelen.

A. Rollen van de Nederlandse gemeenteraad De primaire functierollen: volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur vormen samen het (formele) politieke handwerk. Daarnaast zijn er nog een aantal secundaire functierollen zoals: fractievoorzitter, fractielid, coalitieleider, coalitielid, oppositieleider en of oppositielid. Deze rollen zijn informeel en hangen samen met onze partijendemocratie en de fractievorming in de volksvertegenwoordigingen. We bespreken hier de primaire rollen.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

21

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 Volksvertegenwoordigende rol Het fundament in het werk van het raadslid en de gemeenteraad is de volksvertegenwoordigende rol. In deze rol vertegenwoordigt het raadslid formeel de gehele bevolking van de gemeente. In de praktijk ligt die vertegenwoordiging toch wat genuanceerder. Raadsleden vertegenwoordigen ook hun eigen achterban en of die van de partij. Bij het afwegen van belangen speelt altijd iets van politieke kleur mee ook al zeggen onze grondwet en gemeentewet niets over onze partijendemocratie. De vertegenwoordiging dient natuurlijk wel ingevuld te worden in de lijn van de principes van onze democratische rechtsstaat. Het bewerkstellen van integriteit en het vermijden van cliëntalisme zijn twee belangrijke slijpstenen voor het gedrag van onze volksvertegenwoordigers. Raadsleden, fracties en gemeenteraden kunnen deze rol verder geheel naar eigen inzicht invullen. De verbinding met buiten staat centraal in deze rol centraal. Het volk vertegenwoordigen betekent dat raadsleden, fracties en de gehele raad in verbinding staan met inwoners, verenigingsleven, instellingswezen en bedrijfsleven. Deze verbinding is tweezijdig, raadsleden kunnen zelf naar buitentreden en kunnen door de omgeving worden aangesproken.

Raadsleden moeten weten wat er speelt en leeft in de lokale samenleving, en dienen die informatie mee te nemen in hun beeld- en oordeelsvorming. Met de input uit de omgeving betreedt het raadslid de politieke arena. Daar verwoord hij zijn opinie en politieke idealen en spreekt namens burgers, verenigingen, instellingen en bedrijven. Hij probeert in het debat steun (een meerderheid) te verwerven voor zijn standpunten om de politieke agenda van zichzelf en van zijn fractie te realiseren. Focus van raadsleden, raadsfracties en gemeenteraden In verbinding staan met de omgeving doen alle raadsleden anders. Er is een categorie raadsleden die met verkiezingscampagnes naar buiten treden en vinden dat zij daarna met hun electorale mandaat vier jaar lang recht van spreken hebben. Zij hoeven de samenleving tussentijds niet meer te raadplegen. Inbreng van buiten verloopt via de daarvoor bedoelde bestuurlijke processen van inspraak en spreekrecht. Deze categorie raadsleden is sterk intern gericht. Zij zetten hun tijd nagenoeg volledig in op de kaderstellende en controlerende rol. Misschien niet helemaal in de geest van het duale bestel maar het mag en kan. Dan is er een categorie raadsleden die zich ook intern gericht gedraagt maar wel openstaat voor inbreng van buiten als zij worden aangesproken.

Gezien de lokale onbekendheid van deze intern gerichte raadsleden worden zij vooral aangesproken door mensen uit hun eigen netwerk. Dan is er een categorie raadsleden die zich extern gericht gedraagt. Zij besteden een groter deel van hun tijd aan de volksvertegenwoordigende rol. Zij wachten niet af totdat zij worden benaderd, zij benaderen zelf individuen, groepen, belanghebbenden, voorstanders, tegenstanders kortom mensen van buiten om informatie te vergaren over relevante politieke- en maatschappelijke thema's. Dan is er nog een laatste categorie, deze is sterk extern gericht. Zij gaan nog een stap verder in de volksvertegenwoordigende rol. Zij baseren hun acteren op gedegen omgevingsanalyses en een duidelijk politiek plan waarin het contact met de omgeving is uitgewerkt. Zij genieten een brede bekendheid in de lokale samenleving en hebben de vinger aan de pols waar dat nodig is. Kaderstellende rol De kaderstellende rol is de minst grijpbare. De gemeentewet geeft de gemeenteraad de bevoegdheid om op allerlei beleidsterreinen verordeningen in te stellen en de begroting vast te stellen. Het stellen van de kaders is echter meer dan alleen deze bevoegdheden. De gemeenteraad stelt de strategische kaders op voor het gemeentebeleid. De gemeenteraad doet dit vanuit een integrale blik (geheel van beleidsvelden) en met een lange termijn visie (strategische politieke agenda).

Zo beoordeelt en toetst hij ook de voorstellen voor nieuw beleid en herzieningen van bestaand beleid die door het college wordt ingebracht. Daarnaast stelt de gemeenteraad het financiële beleid vast, waarin de begroting verplicht is en de kadernota (voorjaarsnota) optioneel. Zo regelt de raad de budgettering en daarmee de speelruimte voor het college. Drie elementen maken het stellen van de kaders lastig. Er is vaak nogal wat kennis en kunde nodig om tot een goed beeld en scherp oordeel te komen. Verder vinden veel colleges het lastig dat gemeenteraden hun

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

22

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 kaderstellende rol oppakken en dat leidt regelmatig tot schuring. Tenslotte beschikken colleges over veel meer ambtelijke ondersteuning dan gemeenteraden en zijn mede daardoor beter geïnformeerd. Raadsleden staan dus geregeld op achterstand. Een concrete rol- en taakverdeling bij het stellen van de kaders tussen raad en griffie enerzijds en college en ambtelijke organisatie anderzijds is absoluut noodzakelijk voor een goed evenwicht tussen deze twee bestuursorganen. Sturingsvermogen van raadsleden, fracties en gemeenteraden Er zijn grofweg vier werkwijzen van gemeenteraden bij het stellen van kaders te onderscheiden. Categorie 1: sterk volgend. De gemeenteraad krijgt van het college alle beleidsvoorbereiding (kaders) via compleet uitgewerkte raadsvoorstellen aangeleverd. Op basis daarvan neemt de gemeenteraad besluiten. Categorie 2, volgend. De gemeenteraad wordt op initiatief van het college, betrokken bij de beleidsvoorbereiding en krijgt raadsvoorstellen met opties en of scenario's ter besluitvorming aangeboden. Categorie 3, sturend. De raad neemt het initiatief en geeft het college de opdracht om raadsvoorstellen uit te werken in samenspraak met de raad. Categorie 4, sterk sturend. De gemeenteraad werkt zelf initiatiefvoorstellen uit. Dat doet hij in samenwerking met de griffie en in samenwerking met de ambtelijke organisatie.

De raad ontwikkelt zo zijn eigen kaders, neemt besluiten over die kaders en geeft het college de opdracht om deze te realiseren. Controlerende rol De controlerende rol ligt in het verlengde van de kaderstellende, het zijn twee zijden van dezelfde munt. De gemeentewet verplicht gemeenten tot het instellen van een rekenkamer(functie) die onderzoek doet naar de realisatie van het beleid door het college. Tevens verplicht de gemeentewet tot een jaarlijkse accountantscontrole en het vaststellen van de jaarrekening die net als de begroting aan een reeks voorschriften moet voldoen. Optioneel zijn er één of soms meerdere bestuurlijke voortgangsrapportages. De meeste gemeenteraden hebben naast een rekenkamer (commissie) voor de beleidsevaluaties ook een auditcommissie waarin de hele financiële planning- en control is belegd. Deze hulpstructuur ontslaat raadsleden echter niet van de opdracht om ook zelf controlerend op te treden. Raadsleden zijn bijzonder veel tijd kwijt aan de hun controlerende taak. Belangrijke oorzaak is de eenvoud waarmee, in dit digitale tijdperk, grote hoeveelheden informatie worden gedeeld. Informatie van college, ambtelijke organisatie, verbonden partijen, instellingen, verenigingen en burgers. Raadsleden hebben veel ondersteuning nodig bij het filteren en analyseren van al deze informatie.

Ondanks de ondersteuning is het controleren van het college dus geen sinecure. Ook hier geldt weer dat er best wat kennis en kunde nodig is om tot een oordeel te komen en dat colleges niet altijd zitten te wachten op controle. Ook hier is een concrete rol- en taakverdeling tussen raad en college belangrijk voor goede besluitvorming en het goed houden van de onderlinge verhoudingen. Controlevermogen van raadsleden, fracties en gemeenteraden Meer controlevermogen past bij gemeenteraden die ervoor kiezen om zich sturend te gaan gedragen. Door de rekenkamer(commissie) en auditcommissie zowel budgettair als in ondersteuning (formatief) op te tuigen kunnen gemeenteraden meer en diepgaander controleren en de opbrengst van die controles weer benutten bij het (bij)stellen van de kaders en het verantwoorden naar de burgers.

B. Veranderingen in die rollen Wie zich verdiept in literatuur over provinciaal- en lokaal dualisme ontdekt dat de gewenste veranderingen maar ten dele zijn gerealiseerd. De eerste verandering die men twintig jaar geleden nastreefde, was de ontvlechting van gemeenteraad en college. Deze structuurverandering is geslaagd met de invoering van het duale bestel in 2002. Het veranderen van structuren is de gemakkelijkere opgave in een transities. De tweede verandering was het aanbrengen van een heldere taakverdeling tussen gemeenteraad en college waarin de raad normeert (kadert) en controleert en het college bestuurt (en verantwoordt). Deze taakverdeling, is een verandering in werkwijze en is op papier redelijk geslaagd. In de bestuurspraktijk zien we echter dat colleges kaderstellende- en controlerende taken van de gemeente raad in voorbereidende zin (vaak) voor hun rekening nemen en dat raden daardoor zelf nauwelijks meer doen dan hun stempel erop zetten.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

23

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 Tenslotte was en is er een cultuurverandering nodig om het duale bestel echt tot een succes te maken. Men had voor ogen dat raadsleden meer naar buiten zouden gaan om de banden met de kiezer aan te halen, het vertrouwen in de lokale politiek te versterken en de invloed van de lokale samenleving op het politieke bedrijf te vergroten. Deze mentaliteitsverandering is niet echt van de grond gekomen. Veel raadsleden worden opgeslokt door het interne circuit van kaders stellen, vergaderen en controleren. Men komt nog steeds (te) weinig buiten. Voor de invoering van het dualisme zag men al in dat de cultuurverandering het moeilijkste te realiseren zou zijn. Mensen passen hun mentaliteit en gedrag niet zo gemakkelijk aan. Zeker niet als zij die aanpassing met regels van bovenaf krijgen opgelegd. Zeker in Nederland is dat 'het paard achter de wagen spannen'. Het Rijk heeft ingezet op stimuleringsprogramma's om de cultuurverandering vlot te trekken. Is het Rijk daarin geslaagd? De indicatoren in ons benchmarkonderzoek laten zien dat er stappen voorwaarts zijn gezet maar dat er is nog veel werk aan de winkel is. Cultuurverandering kun je eigenlijk alleen realiseren van binnenuit en van onderop. Jammer voor het Rijk en in mindere mate voor de brancheverenigingen, het is en blijft een proces van lange adem.

Raadsleden moeten er individueel van overtuigd raken dat een externe focus belangrijk is in hun werk. Dat zij daarbij recht hebben op een eigen positie los van het college. Dat zij hierbij recht hebben op goede ondersteuning en dat zij daarvoor middelen ter beschikking mogen stellen, ook al is dat voor hen zelf. Raadsleden moeten ervan overtuigd raken dat zij het recht hebben om zelf hoogwaardige kaders te stellen en het bestuur te controleren. Zij mogen als gemeenteraad sturen (op hoofdlijnen). Dualisme is geen concurrentie tussen gemeenteraad en college. Het is elkaar tegenwicht bieden en samen tot een sterker evenwicht komen. Daardoor gaan gemeenteraden én colleges beter functioneren. Ook hierbij heeft de gemeenteraad recht op goede ondersteuning. En deze ondersteuning mogen zij zonder bezwaar voor zichzelf inrichten. Raadsleden moeten ervan overtuigd raken dat zij baat hebben bij een sterke griffie. Krijgt de griffie meer 'positie in' en 'grip op' het politiek-, bestuurlijk- en ambtelijk samenspel dan werkt dat in ieders voordeel. Het nieuwe evenwicht zal ertoe leiden dat de ambtelijke organisatie zich gaat gedragen als ondersteuner van het college én van de gemeenteraad.

C. Rolopvattingstypen van Nederlandse gemeenteraden De rolopvatting van gemeenteraden is afleesbaar uit openbare bronnen. Wij onderscheiden een aantal belangrijke indicatoren. Ik benoem de belangrijkste. De inrichting van het vergadermodel en vooral de mate waarmee de inbreng van buiten wordt geactiveerd. De omvang en diepgang van de raadscommunicatie. De informatie uit het raadsinformatiesysteem: agenda's, raadsvoorstellen, initiatiefvoorstellen, onderliggende stukken, besluitenlijsten en de video's (geluidsopnames) van raads- en commissievergaderingen. De benutting van de rekenkamerfunctie. En in veel gevallen de inrichting van de griffie. Met de aanvullende informatie van de respondenten van dit benchmarkonderzoek hebben we een gedetailleerd inzicht gekregen. BureauMB heeft de rolopvatting van de Nederlandse gemeenteraden in vier referentietypen ingedeeld. Hieronder een beknopte definitie van die typen op basis van uitspraken over de drie rollen van de raad. Gemeenteraden kunnen zichzelf spiegelen aan deze referentietypen en vaststellen waar zij nu staan en waar zij naartoe willen in hun rolopvatting en functioneren. In de vijfde rubriek hebben we de twee ontwikkelingslijnen in de rolopvatting geschetst. Intern gerichte en volgende gemeenteraden - De passieve volksvertegenwoordigende rol, reageren op wat van buiten naar binnenkomt.

- De passieve kaderstellende rol, reageren op wat het college en ambtelijke organisatie aanreiken. - De passieve controlerende rol, reageren op wat college en ambtelijke organisatie aanreiken en met hen meekijken op verbonden partijen en regioverbanden. Intern gerichte en sturende gemeenteraden - De passieve volksvertegenwoordigende rol, reageren op wat van buiten naar binnenkomt.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

24

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 -

-

De actieve kaderstellende rol, ontwikkelen van eigen strategische kaders, die van bovenaf worden ingebracht in het gemeentebeleid, actief sturen vanuit de eigen kaders op het college en in het verlengde daarvan op het ambtelijke organisatie (eerste politiek sturende laag), actief meesturen vanuit de eigen kaders op verbonden partijen en regioverbanden (tweede politiek sturende laag). De actieve controlerende rol, naast reageren op wat college en ambtelijke organisatie aanreiken zelf controle initiatief tonen met de instrumenten die daarvoor zijn, intensief gebruikmakend van de auditcommissie en de rekenkamer(commissie).

Extern gerichte en volgende gemeenteraden - De actieve volksvertegenwoordigende rol, ontwikkelen van een eigen communicatieplan waarmee de raad zijn strategie, organisatie en functioneren over het voetlicht brengt, en de samenleving met zichzelf en onderling (gemeente(raad), maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven) verbindt en dit permanent uitvoert en laat uitvoeren. - De passieve kaderstellende rol, reageren op wat het college en ambtelijke organisatie aanreiken. - De passieve controlerende rol, reageren op wat college en ambtelijke organisatie aanreiken en met hen meekijken op verbonden partijen en regioverbanden. Extern gerichte en sturende gemeenteraden - De actieve volksvertegenwoordigende rol, ontwikkelen van een eigen communicatieplan waarmee de raad zijn strategie, organisatie en functioneren over het voetlicht brengt, en de samenleving met zichzelf en onderling (gemeente(raad), maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven) verbindt en dit permanent uitvoert en laat uitvoeren. - De actieve kaderstellende rol, ontwikkelen van eigen strategische kaders, die van bovenaf worden ingebracht in het gemeentebeleid, actief sturen vanuit de eigen kaders op het college en in het verlengde daarvan op het ambtelijke organisatie (eerste politiek sturende laag), actief meesturen vanuit de eigen kaders op verbonden partijen en regioverbanden (tweede politiek sturende laag).

- De actieve controlerende rol, naast reageren op wat college en ambtelijke organisatie aanreiken zelf controle initiatief tonen met de instrumenten die daarvoor zijn, intensief gebruikmakend van de auditcommissie en de rekenkamer(commissie). De bewegingen in rolopvatting, functioneren en inrichting Er zijn twee grote ontwikkelingslijnen. De eerste ontwikkelingslijn zien we binnen de volksvertegenwoordigende rol. Gemeenteraden zijn zich er steeds meer van bewust dat de verbinding met buiten proactief moet worden ingericht. De raad heeft een regisserende rol in het bij elkaar brengen van inwoners, verenigingen, instellingen en bedrijven. De raad als het cement van de samenleving, en raadscommunicatie als belangrijk instrument om dat waar te maken.

Raadscommunicatie kent drie aandachtsgebieden: - raden die de gemeenschappelijke politieke boodschap, wie zij zijn, hoe zij functioneren en wat zij kunnen betekenen omzetten in aansprekende content voor verschillende doelgroepen en deze uitdragen naar de samenleving zodat de kloof tussen het politieke bedrijf en de mensen in de straat wordt gedicht; - raden die het contact met de lokale samenleving beter organiseren en of intensiveren, die zich beter verbinden met inwoners, verenigingen, instellingen en bedrijven en deze onderling beter met elkaar verbinden; en - raden die hun rol in het regionale samenwerkingsspel steviger aanzetten, die hun relaties en contacten met gemeenschappelijke organisaties en andere verbonden partijen beter organiseren en intensiveren. De tweede lijn zit in de andere twee rollen. Van volgen naar sturen. Een tegenwicht vormen in het lokale bestuur zonder het evenwicht met het college en de ambtelijke organisatie te verstoren. Het politiek-, bestuurlijken ambtelijk samenspel bewuster en concreter inrichten, minder aan het toeval overlaten. Het beter organiseren van de raad en het versterken van de ondersteuning van de raad zijn hierin belangrijke instrumenten.

Raadssturing kent vijf aandachtsgebieden: - raden die de mate van hun initiatief in de kaderstellende rol opvoeren, - raden die de intensiteit van hun controles in de controlerende rol opvoeren, - raden die hun ondersteuning van griffie en rekenkamer opvoeren,

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

25

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 -

raden die meer investeren in hun eigen ontwikkeling, en raden die meer aandacht geven aan de organisatie van gemeenteraad, commissies, rekenkamer en griffie.

Belangrijkste conclusies van deze paragraaf. In de rolopvatting van gemeenteraden is een langzame duale ontwikkeling te zien. Geleidelijk aan worden raden meer sturend en meer extern gericht. Twee ontwikkelingslijnen die in de praktijk lang niet altijd parallel lopen. De specifieke rolopvatting van de gemeenteraad bepaalt voor een belangrijk deel zijn ondersteuningsbehoefte. Immers als de raad ver wil gaan in hoogwaardige extern gerichte en of sturende rolinvulling dan zal de griffie over extra formatie moeten beschikken op het gebied van strategisch raadsadvies en communicatieadvies om de raad daarop te kunnen faciliteren. Daarnaast zal de griffie rijkelijk moeten kunnen beschikken over ambtelijke bijstand.

2.2. Vergadermodellen van Nederlandse gemeenteraden Gemeenten hebben alle ruimte om hun vergaderpraktijk zelf vorm te geven. De Gemeentewet stelt dat de gemeenteraad vergadert, besluiten neemt en deze bekend maakt. Verder stelt zij het ambt van burgemeester in die de raadsvergaderingen voorzit. De Gemeentewet draagt de gemeenteraad op om een reglement van orde op te stellen, een griffier aan te stellen die altijd aanwezig dient te zijn in de raadsvergaderingen en zij verplicht de raad om voor de griffier een ambtsinstructie op te stellen. Tenslotte dient er een verordening

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

26

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 opgesteld te worden waarin de fractieondersteuning en ambtelijke bijstand wordt geregeld. Het reglement van orde geeft structuur aan de vergaderpraktijk. We bespreken in deze paragraaf de vergadermodellen zoals we die tegenkomen in de raadspraktijk. We staan stil bij de samenhang tussen rolopvattingen en wijze van vergaderen. Tenslotte bespreken we de drie referentiemodellen waaraan gemeenteraden zich kunnen spiegelen.

A. Formele en informele vergaderpraktijk, en burgerraadsleden De vrijheid van vergaderen heeft geleid tot behoorlijk tot een gevarieerde vergaderpraktijk. De helft van de gemeenteraden in Brabant, Gelderland en Limburg werkt met raadscommissies die de besluitvorming van de gemeenteraad voorbereiden. De andere helft doet deze voorbereiding zonder raadscommissies. Een deel van de gemeenteraden heeft gekozen voor vaste vergadervormen, met vaste aandachtsgebieden en vaste deelnemersgroepen. Een ander deel heeft gekozen voor een variëteit in vergadervormen. Bij ieder onderwerp wordt een werkvorm gekozen en bepaald wie erbij moeten zijn. Vaak zijn er, in het flexibele vergadermodel, parallelle vergaderingen en of bijeenkomsten. Verder zien we dat in de ene gemeenteraad wordt gewerkt met vaste spreektijden en een strakke vergaderdiscipline en in andere is dat losser geregeld. Naast de formele vergaderpraktijk is er ook een informele vergaderpraktijk. Ook al staat er niets over politieke partijen, fracties, coalities en oppositie in onze grondwet en gemeentewet, we hebben een partijendemocratie met een eigen vergaderpraktijk. In deze praktijk komt ook de inhoud van de formele vergaderingen aan de orde. Politieke onderwerpen worden besproken om als fractie-, coalitie- en oppositie standpunten te bepalen en met elkaar af te stemmen hoe men zich opstelt in de formele vergaderingen.

Veel gemeenten maken gebruik van burgerraadsleden. Burgerraadsleden worden met tientallen termen aangeduid, we noemen er enkele: burgerlid, burgerraadslid, (burger)commissielid, fractieassistent en fractieondersteuner. Het vergadersysteem, de mate van fragmentatie en de aanwezigheid van raadscommissies bepalen de rol die burgerleden krijgen toebedeeld in het formele vergadercircuit.

B. Fasering in het politieke behandelproces De indeling van het vergadermodel naar vergaderdoel wordt vaak gehanteerd. De beeldvormende-, oordeelvormende- en besluitvormende raadsvergadering, het zogenaamde BOB-model. In de beeldvormende fase (vergadering) vormen raadsleden zich een beeld van politieke onderwerpen. Zij stellen vragen en luisteren. Het ophalen van informatie vormt de kern van deze fase. In de oordeelvormende fase (vergadering) verwerken raadsleden de verkregen informatie en komen tot een politiek oordeel. Zij debatteren met collega's, belanghebbenden en of andere betrokkenen. Het draait in deze fase om het innemen van standpunten en het uitharden van argumenten. In de besluitvormende fase (vergadering) nemen raadsleden besluiten. Zij debatteren afrondend over voorstellen met de andere raadsleden. Onderwerpen waar reeds overeenstemming over is en die voor het publiek voldoende politiek over het voetlicht zijn gebracht, de zogenaamde hamerstukken worden dan niet meer besproken. De beeldvormende- en oordeelvormende vergaderingen vallen niet onder de regels voor de raadsvergadering in de gemeentewet. Er worden immers geen besluiten genomen. Vaak hebben deze vergaderingen of bijeenkomsten een andere voorzitter dan de burgemeester en doen ook inwoners en of afgevaardigden van verenigingen, instellingen en of bedrijven mee.

Deze bijeenkomsten met veel inbreng van 'buiten' bevatten elementen van inspraak, uitwisseling van informatie en debat tussen raadsleden en publiek. Daarnaast gaan raadsleden in dit soort bijeenkomsten in gesprek met 'binnen', met collegeleden, ambtenaren en of andere specialisten die hen van informatie kunnen voorzien. Soms worden er combinaties gemaakt van 'buiten' en 'binnen'. We komen een scala van benamingen tegen in het veld. We noemen er een aantal: politieke markt, carrousel, rondetafelgesprek, informatieavond, beeldvormende vergadering, oordeelvormende vergadering. Beeldvorming en oordeelvorming kunnen in één vergadering samengebonden zijn en de besluitvorming in een vervolgvergadering. Oordeelvorming kan ook in twee delen geknipt zijn, als staart van de beeldvorming

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

27

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 en kop van de besluitvorming, een voorbereidende bijeenkomst en een besluitvormende vergadering. Tenslotte komen we ook de drietrapsraket tegen van een beeldvormende bijeenkomst, een oordeelvormende vergadering en een besluitvormende vergadering.

C. Drie vergadermodellen van traditioneel naar eigentijds Gemeenteraden zonder raadscommissies hebben vaak een recenter ontwikkeld vergadermodel. Naast raadscommissies hebben alle gemeenteraden meerdere taakcommissies daarover meer in de volgende paragraaf. Dit model is gemiddeld genomen wat meer naar buiten (extern) gericht. De politieke markt biedt inwoners, verenigingen, instellingen en bedrijven volop de gelegenheid om hun stem te laten horen. Voor raadsleden is het een laagdrempelige manier met hen in contact te komen. Het is voor het publiek aantrekkelijker om naar te kijken en het politieke behandelproces verloopt in een korter tijdsbestek. Voor kleine fracties is het een lastig systeem als de voorbereidende bijeenkomsten tegelijkertijd worden gehouden. Aanwezigheid in alle bijeenkomsten kan dan alleen geborgd worden als er voldoende burgerraadsleden zijn. Als men kiest voor een wekelijkse frequentie van vergaderen dan betekent dit wel echt een extra inspanning voor raadsleden en griffie. Gemeenteraden met raadscommissies hebben veelal een traditioneler vergadermodel. Dit model vertoont nog veel overeenkomsten met het monistische bestel. Meestal zijn er drie raadscommissies: (beleidsdomeinen: 'samenleving', 'leefomgeving' en 'bestuur en bedrijfsvoering') die de beeldvormende- en oordeelvormende fase van het politieke behandelproces voor hun rekening nemen.

Inwoners en afgevaardigden van verenigingen, instellingen en bedrijven kunnen vaak alleen inspreken maar niet echt meepraten zoals de burgers van gemeenteraden met een politieke markt.. De vaste vorm, deelnemersgroep en inhoud, in combinatie met serieel vergaderen maakt dat ook kleine fracties makkelijker aan alle vergaderingen mee kunnen doen. Erg aantrekkelijk zijn de vergaderingen meestal niet en de raadsvergaderingen bevatten vaak veel herhaling van de commissievergadering. Raadscommissies zijn ook prima te combineren met het recentere vergadermodel. Raadscommissies die beeldvormende bijeenkomsten en oordeelvormende vergaderingen organiseren. Men biedt inwoners en vertegenwoordigers volop de gelegenheid om mee te praten en raads- en commissieleden kunnen laagdrempelig met hen in contact treden. In de oordeelvormende vergaderingen kan het inspreken en het eerste technische (onderlinge) debat plaatsvinden. De vastere structuur in de oordeelvormende fase maakt dat ook kleine fracties volop mee kunnen doen maar heeft als nadeel dat het minder aantrekkelijk is. Ook hier weer meer kans op herhalingen in de besluitvormende vergaderingen.

Belangrijkste conclusies van deze paragraaf. Het vergadermodel vertoont samenhang met de opvatting van de raad op zijn volksvertegenwoordigende rol. Raden met een politieke markt streven meer externe gerichtheid na. Dit staat los van de vraag of zij daarin slagen. De benodigde griffieondersteuning op het vergadercircuit is afhankelijk van drie factoren. De meest bepalende factor is het aantal en de duur van bijeenkomsten en vergaderingen. Daarnaast is het aantal vaste en variabele deelnemers een factor en tenslotte de mate waarin bijeenkomsten en vergaderingen moeten worden voorbereid en afgewikkeld. Goed geregelde bijeenkomsten en vergaderingen vergen afdoende formatie en competentie op de griffie.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

28

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022

2.3. Inrichting van Nederlandse gemeenteraden Gemeenten hebben alle ruimte om zichzelf te organiseren. Iedere gemeenteraad heeft zijn eigen specifieke inrichting en werkwijze maar er zijn ook veel overeenkomsten tussen gemeenteraden. We beschrijven deze in vogelvlucht en koppelen ze aan de ondersteuningsbehoefte van de raad. We kijken eerst door de bril van de formele commissiestructuur en dan door de informele bril van de politieke structuur. De dienstverlening van de griffie zit vooral in de hoek van de formele structuur. In deze paragraaf staan we stil bij de formele commissiestructuur van de gemeenteraad, de structuur waarbinnen de raad als eenheid opereert. We staan ook stil bij de informele partijstructuur, waarbinnen de raad de politieke aspecten van het raadswerk tot uitdrukking brengt. We kunnen stellen dat er voor de inrichting van de raad slechts één referentietype bestaat waaruit alle gemeenteraden die suborganen destilleren die zij willen (of moeten) gebruiken.

A. De formele structuur van de Gemeenteraad De Gemeentewet geeft raden de ruimte om commissies in te stellen, deze taken toe te wijzen en te bemensen met raadsleden en relevante anderen. Met de decentrale vrijheid is een palet van commissies ontstaan. De commissies variëren per gemeente in aantal, soort, takenpakket, samenstelling, vergaderdiscipline, doel en bevoegdheden.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

29

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022

Commissies voor het dagelijks bestuur van de gemeenteraad De gemeenteraad is een omvangrijk gremium met een complexe structuur en een stevig pakket aan werk dat gemanaged moet worden. In bijna alle gemeenteraden vormen de fractievoorzitters, aangevuld met de burgemeester en de griffier, een taakcommissie voor het raadsmanagement. De term raadsmanagement duidt op een coördinerende taak, immers niemand is de baas van de raad. Deze taakcommissie is een cockpit die belast is met: de inrichting en het functioneren van de raad en zijn commissies, de coördinatie van het raadswerk, de afstemming met (werkgeverschap voor) de griffie(r), de samenwerking met het college en het ambtelijk apparaat en de verbinding met andere bestuursorganen, verbonden partijen, bedrijven, maatschappelijke organisaties, en inwoners. Commissiebenamingen die we tegenkomen in het veld: presidium, senioren convent en fractievoorzittersoverleg.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

30

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 Naarmate gemeenteraden groter worden, zien we dat onderdelen van het raadsmanagement worden ondergebracht in andere taakcommissies. Veel voorkomende taakcommissies zijn de agendacommissie, de klankbordcommissie voor de burgemeester en de werkgeverscommissie voor de griffie(r). De agendacommissie is belast met de coördinatie van de formele vergaderpraktijk en bestaat meestal uit de burgemeester en de andere vergadervoorzitters, aangevuld met de griffier. Deze cockpit houdt zich bezig met de planning, procesvoorbereiding, agendering, logistieke voorbereiding, afwikkeling en evaluatie van alle formele bijeenkomsten en vergaderingen van de raad en zijn commissies. De klankbordcommissie voert (in principe minimaal één keer per jaar) het tweezijdige gesprek tussen de burgemeester en de gemeenteraad. Deze taakcommissie bestaat meestal uit een beperkt aantal raadsleden, evenwichtig geselecteerd uit coalitie- en oppositiefracties. In een ander deel van de gemeenten is er een permanente vertrouwenscommissie die belast is met benoemingsprocedures, klankbordgesprekken en herbenoemingsprocedures van de burgemeester. De werkgeverscommissie vormt het scharnierpunt tussen de raad en de griffie(r).

Deze taakcommissie is belast met de benoeming, de schorsing en het ontslag van de griffier, zijn functioneren en beoordeling, en de directie aansturing van de griffier en de indirecte aansturing van de griffie(medewerkers). Ook deze taak-commissie bestaat meestal uit een bestaat meestal uit een beperkt aantal raadsleden, evenwichtig geselecteerd uit coalitie- en oppositiefracties. Commissies ter ondersteuning van de kaderstellende- en controlerende rol Bij het stellen van de kaders en het controleren van het bestuur wordt de gemeenteraad ondersteunt door twee commissies. De auditcommissie (niet verplicht) en de rekenkamercommissie of anders de onafhankelijke rekenkamer. De auditcommissie is gericht op de financiële huishouding van de gemeente. De minimale taak van deze commissie is het regelen van de accountantscontrole. In de meeste gemeenten is echter de gehele financiële planning en control erin belegd. We komen twee inrichtingsvormen van deze commissie tegen. De eerste vorm is die van alle fractievoorzitters en de tweede vorm is die van een beperkt aantal raadsleden met financiele kennis. Bij de tweede vorm zoekt men wel vaak een evenwichtige verdeling tussen coalitie- en oppositiefracties.

Vaak worden deze commissies niet alleen ondersteund door de griffie maar ook door financiële topambtenaren zoals de concerncontroler en of de manager financiën, en vaak ook nog door de portefeuillehouder financiën. De rekenkamercommissie, met haar eigen spelregels in de gemeentewet, doet onderzoek naar het door de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur het college. Deze commissie vormt een belangrijke schakel in de controlerende rol van de raad. Zij kan bestaan uit raadsleden en niet raadsleden en wordt ondersteunt door een ambtelijk secretaris. De rol en taak van de ambtelijk secretaris wordt vaak belegd bij een functionaris van de griffie. De rekenkamer(commissie) heeft een eigen budget waarmee zij externe onderzoekscapaciteit kan inhuren. Een kleiner deel van de gemeenten hebben een onafhankelijke eigen of gemeenschappelijke rekenkamer. Raadscommissies ter voorbereiding op de besluitvormende raadsvergaderingen De raadscommissies hebben als taak om de besluitvorming in de gemeenteraad voor te bereiden. Deze vaak grote commissies bestaan uit raadsleden en politiek betrokken burgerleden die ook een rol vervullen in de ondersteuning van fracties. Dit systeem met burgerleden is zeer nuttig voor kleine fracties en pure noodzaak voor eenmansfracties.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

31

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

32

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 B. De informele structuur van de gemeenteraad Naast de formele structuur kent de gemeenteraad ook een informele structuur. In onze vertegenwoordigende democratie is een politieke partijensysteem ontstaan. Politiek geëngageerden van gelijkgezinden hebben zich verenigd in politiek partijen. Samen staat men sterker in het complexe politieke- en bestuurlijke werk. Fracties De gekozen volksvertegenwoordigers van de politieke partijen vormen fracties in de gemeenteraad. Een fractie is een vrijwillig samenwerkingsverband van raadsleden formele status. De gemeentewet spreekt slechts op één plek over groeperingen in de raad. Deze verwijzing staat in artikel 33 lid 3 waar gesproken wordt over ambtelijke bijstand (fractie)ondersteuning. Verder zijn er geen teksten die verwijzen naar het partijensysteem. Zeker middelgrote tot grote fracties kunnen tot een behoorlijke organisatiegraad komen. Samen beschikken deze raadsleden over behoorlijk budget voor het inhuren van fractieondersteuning. Deze fracties kunnen daardoor zelf meer politiek werk verzetten en doen vaak minder een beroep op de griffie. Voor kleine fracties en eenmansfracties geldt het tegenovergestelde. De fragmentatie in de raad is een bepalende factor voor de omvang van de dienstverlening van de griffie aan individuele raadsleden en fracties.

Coalitie en oppositie Fracties vormen in de meeste gevallen weer coalities. Samen smeden deze fracties een coalitieakkoord en leveren de wethouders voor het college. In gemeenteraden met een 'veelpartijencoalitie' is de coalitie vaak goed georganiseerd om in het politieke werk alle kikkers op de kar te houden. Bij coalities met twee partijen is die organisatiegraad weer wat lager. De overige fracties vormen samen de oppositie, soms is die georganiseerd en soms ook niet. In een deel van de Nederlandse gemeenteraden werkt men met raadsakkoorden en heeft men het coalitieoppositiesysteem verlaten. Deze informele structuren vallen buiten de dienstverlening van de griffie.

Belangrijkste conclusies van deze paragraaf. Het pallet van commissies waaruit gemeenteraden kunnen kiezen op een rij. Precies de helft van de gemeenteraden in Brabant, Gelderland en Limburg heeft raadscommissies. De meeste gemeenten hebben een commissie met daarin (alle) fractievoorzitters, voor het bestuur van de raad zelf, een commissie met de vergadervoorzitters voor het procedureel inregelen van de vergaderingen, een werkgeverscommissie voor de griffie(r), een vertrouwens(klankbord)commissie voor de burgemeester. En tenslotte een rekenkamer(commissie) en auditcommissie. De raadsinrichting heeft niet zoveel invloed op het dienstenpakket van de griffie. Het zijn toch vooral de 'wijze waarop' en de 'diepgang waarmee' commissietaken worden uitgevoerd die bepalend zijn voor de ondersteuningsbehoefte van de raad en het dienstenpakket van de griffie.

2.4. Ondersteuningsbehoeften van Nederlandse gemeenteraden Deze benchmark heeft een goed inzicht opgeleverd in de ondersteuningsbehoeften van raden en dienstenpakketten van griffies. Dit inzicht is gebaseerd op openbare bronnen, de respons uit de enquête en de door ontwikkelde database. Als het schuurt tussen raad en griffie is het tijd voor een goed gesprek. Immers als de omvang en competenties van de griffie aansluiten op de ondersteuningsbehoeften van de gemeenteraad dan heerst er rust en stabiliteit. Als er een langdurige hoge werkdruk heerst binnen de griffie, en die werkdruk niet wordt veroorzaakt door politieke of personele problematiek, dan is er meestal sprake van een raad die meer uit zijn eigen functioneren wil halen maar zich onvoldoende realiseert dat daarvoor geïnvesteerd moet worden in de griffie. Bij een verstoorde balans is het verstandig om de ondersteuningsbehoefte en het dienstenpakket goed te analyseren en samen afspraken te maken om vraag en aanbod weer goed op elkaar af te stemmen.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

33

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 In deze paragraaf hebben we ondersteuningsbehoeften gekoppeld aan dienstenpakketten en daarmee aan de werkpakketten van griffies. Met deze informatie kunnen raden en griffies gestructureerd in gesprek over de te leveren ondersteuning en samen voldoende bewustzijn creëren rondom hun vraag en aanbod.

A. Basispakket Gemeenteraden met een kleine griffie hebben veelal het profiel van een 'intern gerichte en volgende raad'. Deze griffies leveren een basispakket aan diensten (werkzaamheden) en de allerkleinste griffies leveren alleen het wettelijk verplichte deel van het basispakket in een dunne variant. Hieronder een overzicht van de werkzaamheden die we tot het basispakket rekenen. We hebben de werkzaamheden weergegeven op wat wij het activiteitenniveau noemen. In ons referentiekader hebben wij de activiteiten verder uitgewerkt in wat wij handelingen noemen. Er zijn vele honderden handelingen die verricht (kunnen) worden door griffies. 1)

Ondersteuning bij het management van de raad - Gemeenteraad (mee)organiseren (formele structuur (mee)inrichten en onderhouden) - Gemeenteraadswerk (mee)coördineren - Inwerkprogramma (mee)organiseren - Gemeenteraadsleden begeleiden en professionaliseren

▼ 2)

WETTELIJKE TAKEN Informatievoorziening van de raad en informatie-uitwisseling voor de raad met andere gemeentelijke gremia, verbonden partijen, bestuurlijke organisaties maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en inwoners - Correspondentie afhandelen - Bestuurlijke- en ambtelijke stukkenstroom afhandelen - Politieke stukkenstroom afhandelen - Raadsinformatiesysteem beheren

2)

Ondersteuning van de taakcommissies (en rekenkamer), en de regulering van hun vergaderingen - Presidium (agendacommissie) coördineren en zijn vergaderingen organiseren - Seniorenconvent (fractievoorzittersoverleg) coördineren en zijn vergaderingen organiseren - Vertrouwenscommissie burgemeester coördineren en haar vergaderingen organiseren - Benoemingsprocedures burgemeester (mee)coördineren - Herbenoemingsprocedures burgemeester (mee)coördineren - Klankbordcommissie burgemeester coördineren en haar vergaderingen organiseren - Klankbordgesprekken burgemeester (mee)coördineren - Werkgeverscommissie griffie(r) coördineren en haar vergaderingen organiseren - Wervings- en selectieprocedures griffier (mee)coördineren - Functionerings- en beoordelingsgesprekken griffier (mee)coördineren - Auditcommissie coördineren en haar vergaderingen organiseren - Financiële planning en control (mee)coördineren - Accountant(scontrole) (mee)coördineren - Rekenkamercommissie coördineren - Rekenkameronderzoeken (mee)coördineren en ondersteunen

3)

Ondersteuning van de raad als geheel, zijn fracties, raadscommissies en leden, en de regulering van hun formele vergaderingen - Raad coördineren en zijn werkbezoeken, bijeenkomsten, zittingen en vergaderingen organiseren - Raadscommissies coördineren en bijeenkomsten en -vergaderingen organiseren ▲ WETTELIJKE TAKEN 4)

Regie van de samenwerking met burgemeester, college, secretaris en ambtelijk apparaat - Driehoekoverleg (mee)coördineren en (mee)uitvoeren

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

34

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 - Overleg griffie(r) en ambtelijk managementteam (mee)coördineren en (mee)uitvoeren - Overleg griffie(r) en ambtelijke adviseurs (mee)coördineren en (mee)uitvoeren

B. Pluspakket Gemeenteraden met een middelgrote griffie hebben een 'intern gericht en sturend' of 'extern gericht en volgend' profiel. Soms een profiel met een beetje van allebei. Deze griffies leveren een deel van de plusdiensten. Hieronder een overzicht van de werkzaamheden die we tot het pluspakket rekenen. 5)

Regie op ondersteuning door anderen - Processen van ambtelijke bijstand sturen, monitoren en bijsturen - Processen van fractieondersteuning monitoren en bijsturen

6)

Raad adviseren - Ambtelijke stukken samenvatten en becommentariëren - Actoren- en krachtenveldanalyses maken en hieromtrent adviseren - Initiatiefvoorstellen onderbouwen en voorzien van een goed vergaderproces (met aandacht voor het betrekken van alle belanghebbenden in evenwichtige samenstellingen) en hieromtrent adviseren - Raad, fracties en raadsleden procedureel adviseren - Raad, fracties en raadsleden inhoudelijk adviseren - Raad, fracties en raadsleden politiek-bestuurlijk adviseren

7)

Ambtelijk apparaat en college adviseren - Ambtenaren adviseren vanuit de kaders van de raad en de vertegenwoordiging van de samenleving - Secretaris adviseren vanuit de kaders van de raad en de vertegenwoordiging van de samenleving - Burgemeester als portefeuillehouder adviseren vanuit de kaders van de raad en de vertegenwoordiging van de samenleving - Wethouders als portefeuillehouder adviseren vanuit de kaders van de raad en de vertegenwoordiging van de samenleving - College adviseren vanuit de kaders van de raad en de vertegenwoordiging van de samenleving

8)

Communicatie - Huisstijl beheren - Website en sociale media raad beheren - Content (mee)produceren en redigeren - Relaties met relevante media (pers) onderhouden - Media(pers)voorlichting geven en ondersteunen - Bezoeken en ontvangsten organiseren en faciliteren - Relaties met provincie, (regio)gemeenten en waterschap(pen) onderhouden en het contact met de raad organiseren - Relaties met verbonden partijen onderhouden en het contact mee de raad organiseren - Relaties met maatschappelijke organisaties onderhouden en het contact met de raad organiseren - Relaties met bedrijfsleven onderhouden en het contact met de raad organiseren - Relaties met inwoners onderhouden en het contact met de raad organiseren

9)

Communicatieadvies - Omgevingsanalyses maken en delen met de raad - Strategisch communicatiebeleid (mee)ontwikkelen en bewaken - Communicatie(campagnes)plannen (mee)ontwikkelen, (mee)uitrollen en bewaken - Raad en raadsleden bijstaan met communicatieadvies - Raadsleden ondersteunen bij de ontwikkeling van hun communicatievaardigheden

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

35

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 10) Ontwikkeling van de raad(sleden) - Politiek bestuurlijke ontwikkelingen bijhouden en overbrengen op de raad - Maatschappelijke ontwikkelingen bijhouden en overbrengen op de raad - Permanent ontwikkelingsprogramma voor de raad ontwikkelen, uitrollen en bewaken

C. Compleet pakket Gemeenteraden met een grootte griffie hebben vaak een 'extern gericht en sturend' profiel of komen daarbij in de buurt. Deze griffies leveren in principe alle plusdiensten, het complete pakket. Strategische griffies treffen we vooral aan in gemeenten die richting de honderdduizend inwoners of meer gaan.

Belangrijkste conclusie van deze paragraaf. Hoe vooruitstrevender (dualer) de gemeenteraad, hoe omvangrijker en competenter de griffie. Traditionele gemeenteraden hebben een intern gerichte en volgende werkwijze en dat leidt in de praktijk tot een basispakket in de dienstverlening van de griffie. Meer vooruitstrevende gemeenteraden hebben een meer extern gerichte en of sturende werkwijze en dat leidt tot pluspakketten en soms tot complete dienstenpakketten.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

36

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022

3. Raadsgriffies De raadsgriffier en zijn raadsgriffie zijn relatief nieuwe spelers op het gemeentetoneel. Spelers die nog steeds groeien in hun rol. Met de invoering van het duale bestel in 2002 zijn er voor de griffiersfunctie slechts een handvol artikelen opgenomen in de Gemeentewet. Samengevat komen de artikelen op het volgende neer. Er is een griffier die de raad en zijn commissies ondersteunt. Hij is aanwezig bij de vergaderingen en ondertekent (samen met de burgemeester) de formele raadsdocumenten. En tenslotte de opdracht aan de raad om voor een ambtsinstructie te zorgen. Met deze summiere set aan regels is werkende weg in de afgelopen twintig jaar een griffiepraktijk ontstaan. In de periode vanaf 2002 hebben de rolopvatting van gemeenteraden en raadsgriffiers een belangrijke stempel gezet op de griffiepraktijk. Er zijn anno nu nog veel gemeenteraden met een traditionele rolopvatting. Traditionele raden zijn over het algemeen minder duaal en minder actief dan meer vooruitstrevende raden. Daardoor hebben de vooruitstrevende gemeenteraden vaak ook een grotere ondersteuningsbehoefte en een grotere griffie. Raadsgriffiers met een ambitieuze rolopvatting, die voldoende positie krijgen, zwengelen hun raad aan in hun sturingsvermogen en externe focus. Hierdoor kantelt de rolopvatting van de raad en deze gemeenten hebben dan ook grotere en hoogwaardigere griffies.

Het omgekeerde doet zich ook voor, minder ambitie en of positie van opeenvolgende griffiers resulteert in een kleinere griffie en een traditionelere rolopvatting van de raad. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk bespreken we de verschijningsvormen van de inrichting van griffies. In paragrafen twee, drie en vier vergelijken we de raadsgriffies in verschillende gemeentegrootte klassen met elkaar In de laatste paragraaf vergelijken we de drie provincies met elkaar.

3.1. Inrichting van Nederlandse raadsgriffies De dienstverleningspakketten van het vorige hoofdstuk vormen de basis voor de inrichting en omvang van de raadsgriffies. Het basispakket, met daarin alleen de wettelijke taken, leidt tot een basisgriffie waarmee een gemeenteraad duaal kan functioneren. De letter van de gemeentewet is gerealiseerd! Maar in de duale geest van de wet kan er zoveel meer. Meer in de vorm van een volledig basispakket. Nog meer in de vorm van pluspakketten geleverd door griffies van meer omvang en met meer competenties. Tenslotte het meest in de vorm van complete pakketten geleverd door strategische griffies. In deze paragraaf beschrijven we de inrichtingsmodellen basis-, plus- en complete griffie en de varianten die we weer binnen die drie modellen kunnen onderscheiden.

A.

Basisgriffie(r)s De basisgriffie komt voor in drie varianten. De eerste variant is de sologriffier. In een enkel geval worden kleine gemeenteraden nog ondersteunt door een (deeltijd) sologriffier. Deze basisgriffier levert het wettelijk takenpakket, in een minimale omvang. De tweede variant bestaat uit een griffier en een griffiemedewerker. Soms zijn er meerdere (deeltijd) griffie-medewerkers. De omvang van deze griffie ligt tussen 1,50 en 2,50 fte. Het wettelijk takenpakket wordt geleverd en soms ook andere delen van het basistakenpakket. De derde variant bestaat uit een griffier, een raadsadviseur (of commissiegriffier of assistent griffier) en een griffiemedewerker. De functies zijn soms over meerdere functionarissen verdeeld. De omvang van deze griffies ligt meestal tussen de 2,00 en 3,00 fte. Deze

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

37

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 stevige basisgriffies zijn in staat om het basispakket te leveren en soms zelfs al een begin te maken met serieus raadsadvies. De functiescheiding binnen basisgriffies is in de dagelijkse praktijk niet altijd zo scherp. Daarmee is niet gesteld dat er geen kleine griffies zijn met een scherpe functiescheiding. De griffier is meewerkend voorman en doet ook administratief en secretarieel werk. De griffiemedewerkers leveren regelmatig hun aandeel in de ondersteuning van de vergaderpraktijk en de vervanging van de griffier. De functiebenamingen en functiebeschrijvingen dekken niet altijd de inhoud van de functies en zijn geen goede weergave van het werkelijke takenpakket dat griffiefunctionarissen uitvoeren. Van de basisgriffier wordt in de meeste gevallen een 'volgende' houding verwacht. De gemeenteraad gedraagt zich in de relatie met de griffier als opdrachtgever. De raad(sleden) zit(ten) in veel gevallen niet te wachten op ongevraagd advies of door de griffie geïnitieerde ondersteuning. Deze onderlinge verhouding tussen raad en griffie(r) maakt dat het voor de griffier soms ook lastig is om zijn positie te nemen in de driehoek. In het verlengde daarvan is zijn positie naar het college en de ambtelijke organisatie ook niet altijd op het gewenste niveau.

B.

Plusgriffie(r)s

De plusgriffie komt voor in vier varianten en heeft een omvang van 3,00 fte tot 5,00 fte. De eerste variant is de griffie waar de zwaardere raadsadviseur zijn intrede doet. Deze adviseur zet in op het procedureel, inhoudelijk en politiek adviseren van de raad, de commissies, de raadsfracties en de individuele leden van de raad. Uiteraard is zijn advies 'partijpolitiek neutraal'. Verder adviseert hij college(leden) en ambtenaren vanuit de kaders van de raad. Hij is in de volle breedte de plaatsvervanger van de griffier en werkt mee aan de ontwikkeling van de raad(sleden). Samen met de griffier zorgen zij ervoor dat de gemeenteraad sterker wordt in zijn kaderstellende en controlerende rollen, het opvoeren van het sturingsvermogen van de raad. De tweede variant is de plusgriffie waar een communicatiemedewerker aan wordt toegevoegd. Deze medewerker houdt zich bezig met het uitzenden van de boodschap van de gemeenteraad naar zijn omgeving en ondersteunt raadsleden bij hun eigen communicatie. De raad versterkt met deze communicatieondersteuning zijn volksvertegenwoordigende rol. Soms krijgen deze ondersteunende communicatiefuncties, de benaming van communicatieadviseur, maar dat zijn niet de adviseurs zoals we die beschrijven in de volgende variant. Plusgriffies van de derde variant hebben een communicatieadviseur.

Zij faciliteren de gemeenteraad bij de extern gerichte invulling van de volksvertegenwoordigende rol. Met omgevingsanalyses en het bouwen aan relaties halen zij buiten naar binnen, het versterken van de externe focus van de raad. In de vierde plusvariant wordt er ingezet op zowel raadsadvies als op communicatieadvies als op communicatieondersteuning. De functiescheiding, zeker bij de wat grotere plusgriffies, krijgt meer gestalte en dat maakt dat de plusgriffie als een team van specialisten gaat functioneren. Er komt een duidelijke waterscheiding in het niveau van de griffier en de adviserende functionarissen enerzijds en de medewerkers anderzijds. Van de plusgriffier wordt door de gemeenteraad een 'initiërende' houding verwacht. De relatie tussen raad en plusgriffier is evenwichtiger dan die tussen raad en basisgriffier. De plusgriffier en zijn adviseurs mogen ongevraagd adviseren en de ondersteuning van de griffie wordt in overleg bepaald door de griffier. Deze onderlinge verhouding tussen raad en griffie maakt dat de griffier goed is gepositioneerd. Daardoor kan hij zijn rol ook goed vervullen in de driehoek, het college en de ambtelijke organisatie.

BureauMB - Marcel Bouman | Adres: Blazoenlaan 1 - 5411 DB - Zeeland | Telefoon: 06-22204798 Website: www.bureaumb.nl | E-mail: info@bureaumb.nl

38

Benchmarkrapport - Raadsgriffies anno 2022 C.

Complete (strategische) griffie(r)s De strategische griffie, zeker met een omvang van boven de 6,25 fte, kan een compleet pakket aan diensten leveren. In de praktijk is het pakket van deze grotere en grote griffies afhankelijk van de specifieke ondersteuningsbehoefte van een gemeenteraad. Verder zien we bij de strategische griffies dat op het medewerkersniveau het administratieve en secretariële werk wordt gescheiden. Naast de griffiemedewerker zien we de functie van griffiesecretaresse verschijnen. Bij de grote griffies zie je soms de functie van bureaucoördinator opduiken die het medewerkersniveau functioneel gaat aansturen.

Van de strategische griffier wordt door de gemeenteraad een (functioneel) sturende houding verwacht. De relatie tussen raad en de griffier is evenwichtig. De griffier en zijn adviseurs hebben een stevige positie van waaruit zij ondersteunen, adviseren en waar nodig ook (bij)sturen. De griffier runt de griffie en in onderling overleg wordt het dienstverleningspakket bepaald. Deze onderlinge verhouding tussen raad en griffie maakt dat de griffier sterk is gepositioneerd. Hij heeft veel invloed en vervult zijn rol in de driehoek, het college en de ambtelijke organisatie op een hoog niveau.

Belangrijkste conclusies van deze paragraaf. Gemeenteraden doen zichzelf tekort als het gaat om hun eigen ondersteuning. In combinatie met de traditionele rolopvatting heeft dit geleid tot veel (kleine) basisgriffies. Middelgrote en grote griffies zijn meer in control. Belangrijke hulpstructuren zoals: ambtelijke bijstand, fractieondersteuning, een krachtige functionerende auditcommissie, rekenkamer(commissie) en presidium (senioren convent) worden door hen beter in stelling gebracht. De omvang en kwaliteit van de griffie en de positie van de griffier vormen samen de sleutel op het duale slot. Uit ons onderzoek komt naar voren dat de griffies van kleine gemeenten een omvang nodig hebben van circa 4,00 fte om voldoende slagkracht te realiseren om de gemeenteraad sturend en extern gericht (echt duaal) te laten functioneren. Voor middelgrote gemeenten is dat 5,00 tot 6,00 fte, voor grote gemeenten is dat 7,50 tot 10,00 fte. De omvang van de gemeente gaat vanaf 100.000 inwoners echt een rol spelen in het werkvolume van de griffie. De omvang van de huidige griffies is in nagenoeg alle gemeenten niet toereikend om als gemeenteraad echt duaal te kunnen functioneren.