Rapport TF, Toekomstbestendige financieringssystematiek fysiek domein.pdf

Dit impliceert dat dit deel van de gemaakte kosten ten laste van de algemene middelen komt. Om dit gat te dichten hebben we onderzoek gedaan naar welke kosten andere gemeenten in rekening brengen voor het faciliteren van een verzoek tot vooroverleg. In de legesverordeningen van andere gemeenten zien we grofweg de volgende drie varianten terugkomen: A. Er wordt één vast bedrag voor het gehele vooroverleg in rekening gebracht. Hierbij wordt er geen onderscheid gemaakt tussen de grootte of complexiteit van de aanvraag en de bijbehorende gemeentelijk inzet. Dit is de methodiek die de gemeente Soest ook hanteert. B. Er wordt gewerkt met een menukaart bestaande uit meerdere vaste bedragen. Afhankelijk van de onderwerpen waar de initiatiefnemer op geadviseerd wil worden, worden er verschillende gemeentelijke disciplines aangehaakt bij het vooroverleg. Voor elk advies wordt afzonderlijk een bedrag in rekening gebracht. Hierbij wordt er op basis van standaardbedragen rekening gehouden met de gemeentelijke inzet. C. Er wordt een bedrag in rekening gebracht afhankelijke van de omvang van het bouwplan waarvoor het verzoek tot vooroverleg wordt ingediend. De omvang van het project wordt door gemeenten op verschillende manieren

25 / 60

bepaald. Gemeenten baseren zich hierbij op de hoogte van de bouwsom, de hoogte van de leges bij de aanvraag van een omgevingsvergunning of de oppervlakte van het plangebied. Voor alle drie de bovengenoemde varianten zijn er gemeenten die de keuze maken om de legeskosten voor het verzoek tot vooroverleg te verrekenen met de legeskosten die betaald worden bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning. In dat geval is een initiatiefnemer bij het succesvol doorlopen van een omgevingsvergunningprocedure geen extra kosten kwijt voor het verzoek tot vooroverleg. Leidt het initiatief niet tot een onherroepelijke omgevingsvergunning dan is de initiatiefnemer de kosten voor het verzoek tot vooroverleg definitief kwijt. Andere gemeente kiezen ervoor om de betaalde legeskosten voor het verzoek tot vooroverleg niet te verrekenen met de legeskosten die betaald worden bij de omgevingsvergunningaanvraag.

3.2. Plankosten Uit de interviews die wij met de verschillende medewerkers van de gemeente Soest hebben gevoerd kwam naar voren dat men het idee heeft dat er bij de begeleiding van particuliere initiatieven meer apparaatskosten worden gemaakt dan dat er daadwerkelijk in rekening worden gebracht bij de initiatiefnemer. Het bedrag dat de gemeente Soest in de drie onderzochte casussen: Banningstraat 5-11, Amersfoortsestraat 126 en Moerbessenberg 2-64 aan plankosten heeft opgehaald bedraagt gemiddeld € 903,-- per woning. In deze paragraaf wordt aan de hand van referentieprojecten en empirische studies onderzocht hoe dit bedrag zich verhoudt tot de bedragen die elders in het land in rekening worden gebracht. Tabel 7 geeft een overzicht van de door de gemeente Soest verhaalde plankosten per woning en per vierkante meter exploitatiegebied in de drie genoemde referentiecasussen. Deze drie voorbeeldcasussen zijn representatief voor het totale aanbod aan particuliere initiatieven binnen de gemeente Soest. De tabel laat zien dat de gemeente Soest voor de genoemde casussen gemiddelde circa € 900,-- euro per woning verhaalt. Tabel 7: Verhaalde plankosten gemeente Soest

Casussen Aantal woningen Banningstraat 5 t/m 11 Amersfoortstestraat 126 Moersbessenberg 2 t/m 64 Per woning (gewogen gemiddelde)

Oppervlakte 49 4 60 113

Kosten 14460 2308 3239 20007 €

Kosten per woning € 57.016 € 12.732 € 32.308 102.056 €

Koster per m² € 1.164 € 3,9 € 3.183 € 5,5 € 538 € 10,0 903 € 5,1

In tabel 8 is een overzicht weergegeven van de verhaalde plankosten per woning en per vierkante meter exploitatiegebied voor een aantal referentieprojecten en empirische studies naar gebiedsontwikkelingen in andere gemeenten. De te verhalen apparaatskosten per woning liggen in deze referentieprojecten circa 9 tot 16 keer hoger dan de € 903,-- die de gemeente Soest gemiddeld per woning verhaalt.

26 / 60

Tabel 8: Verhaalde plankosten referentieprojecten

Referenties Voorst (vastgesteld exploitatieplan) Voorst (alternatieve berekening) Westvoorne PBL (2011) Stec Groep (2016)

Per woning € € € * €

Per m² exploitatiegebied 14.554 € 11,7 8.518 € 13,7 12.551 € 3,0 € 20,1 8.243 *

* geen informatie beschikbaar

De referentieprojecten Voorst en Westvoorne zijn referenties waar wij als TwynstraGudde onlangs de plankosten voor hebben geanalyseerd. De referenties van het PBL (2011) en de Stec Groep (2016) betreffen empirische onderzoeken. Het PBL heeft voor haar onderzoek in de eerste twee jaar na de inwerkingtreding van de Wro alle vastgestelde exploitatieplannen en ontwerpexploitatieplannen geanalyseerd. In totaal gaat het om 89 (ontwerp)exploitatieplannen. De Stec Groep heeft in 2016 in opdracht van het Expertteam Eigenbouw (onderdeel van het ministerie van BZK) 11 referentieprojecten onderzocht. Om een zinvolle vergelijking te maken zijn de uitkomsten van beide studies aan de hand van de CPI (Cao-sector overheid) geïndexeerd naar het huidige prijspeil. Conclusie: Een bedrag van rond de € 8.000, -- per woning aan te verhalen gemeentelijke plankosten lijkt een bedrag dat meer aansluit bij de werkelijk gemaakte plankosten. In concrete gevallen dient dit onderbouwd te worden middels de plankostenscan van het ministerie. Een kanttekening hierbij: bovenstaande benchmark is uitgevoerd onder de assumptie dat de projecten vergelijkbaar zijn. Het vergelijken van projecten binnen de gebiedsontwikkeling is echter een zeer lastige opgave: alle projecten hebben hun eigen kenmerken en uitdagingen.

Ondanks dat deze vergelijking lastig te maken is kunnen we wel stellen dat de gemeente Soest nog steeds aan de onderkant van de bandbreedte opereert als het gaat om de te verhalen kosten per gerealiseerde woning. Dit bevestigt het breed gedragen vermoeden dat de gemeente Soest te weinig plankosten verhaalt bij het begeleiden van een particulier ontwikkelinitiatief.

3.3. Gebiedsoverstijgende kosten Recent onderzoek4 toont aan dat veel gemeenten onzorgvuldig omgaan met de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten. In hoofdstuk 2 is benoemd dat dit ook voor de gemeente Soest geldt; aangezien zij niet alle gebiedsoverstijgende kostensoorten in rekening brengt. Daarnaast is in hoofdstuk 2 benoemd dat de laatste actualisatie van de bijdrage bovenwijkse voorzieningen uit 2015 dateert. In die bestuurlijke memo is de staffel opgenomen die is weergegeven in tabel 9.

4

https://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/toepassing-van-financi%C3%ABle-bijdragen-aan-ruimtelijke-ontwikkelingen-in-de-praktijk/

27 / 60

Tabel 9: Staffel bovenwijkse voorzieningen

Segment Von-verkoopprijs < € 200.000 Von-verkoopprijs € 200.000 - € 350.000 Von-verkoopprijs € 350.000 - € 500.000 Von-verkoopprijs > € 500.000 Maatschappelijke doeleinden

Bedrag per eenheid € 1.000 € 3.000 € 4.000 € 6.000 € P.M. per 250 m² bvo

De gemeente Soest brengt afhankelijk van het woningsegment een bijdrage van € 1.000, -- tot € 6.000, -- in rekening. Op basis van de verdeling over de verschillende woningbouwsegmenten komt dit neer op een gemiddelde bijdrage van circa € 3.000, -- per woning. Dit bedrag ligt ergens in het midden van de bandbreedte welke uit onze benchmark (zie bijlage E) naar voren komt. Er heeft geen benchmark plaatsgevonden voor de niet-woonfuncties. Daarnaast worden in het geheel geen kosten in rekening gebracht voor (vrije sector) huurwoningen

28 / 60

4. De opgaven De resultaten van de analyse in de hoofdstukken 2 en 3 vormen de basis voor de oplossingsrichtingen. In dit hoofdstuk worden de geconstateerde opgaven geschetst m.b.t. het realiseren van een voor Soest passende kostentoerekeningssystematiek. De achtergrond en context die hebben geleid tot de opgaven is terug te vinden in de paragraaf waarnaar wordt verwezen. Er wordt in dit hoofdstuk nog geen voorzet gedaan naar oplossingsrichtingen. Naar aanleiding van de analyse van het huidige instrumentarium constateren wij dat zowel de Nota Grondbeleid, Nota Kostenverhaal als de Nota Bovenwijkse Voorziening niet voldoende actueel zijn en onvoldoende richting geven aan partijen die met deze beleidsvelden te maken hebben. Opgaven: • Verouderd en niet vastgesteld beleid (Paragraaf 2.1). • Geen actuele grondprijzen/bijdrages (Paragraaf 2.1). • Geen uitsplitsing van de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten (Paragraaf 2.1). Wij constateren op basis van de analyse van de uitvoeringspraktijk dat m.b.t. exploitatiebijdragen, het bepalen van het woningbouwprogramma en het opstellen en het onderhandelen over de anterieure overeenkomsten, de druk op de ambtelijke capaciteit groot is. Daarnaast is er ruimte om via de legesverordeningen meer kosten te verhalen.

Opgaven: • De in het verleden vastgestelde vaste bijdrage per woning als financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling wordt voor allerlei gebiedsoverstijgende kostensoorten (bovenwijks, bovenplans, financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkeling) gebruikt. Dat is echter een onjuiste vorm van gebruik van dit instrument (Paragraaf 2.1). • Er is geen of te weinig sturing op (woningbouw)programmering bij particuliere initiatieven (Paragraaf 2.2.3). • Het opstellen van een schaduwexploitatie, incl. macroaftopping, is geen onderdeel van het onderhandelingsproces (Paragraaf 2.2.3). • Onderhandelingen met particulieren worden individueel uitgevoerd waardoor consistentie en een centrale onderhandelingsstrategie ontbreken (Paragraaf 2.2.3). • De centrale ingang ‘omgevingsloket’ voor particuliere initiatieven functioneert niet optimaal, er wordt geen onderscheid gemaakt tussen vergunningsvrije en vergunningsplichtige initiatieven. Dit leidt tot onnodig meerwerk en wordt er vaker dan nodig gebruik gemaakt van het vooroverleg (Paragraaf 2.2.3). • Er worden stelselmatig te weinig legeskosten in rekening gebracht (Paragraaf 2.2.2). • Er is geen meerjarenplanning gebaseerd op een prognose van de ingediende initiatieven en op basis daarvan is het niet mogelijk de ambtelijke capaciteit (structureel) aan te passen.

Het is daardoor niet mogelijk ontwikkelingen en initiatieven te prioriteren voor het ambtelijk apparaat (Paragraaf 2.2.3). • Er nu geen verantwoordelijke ambtenaar is voor het gehele traject van behandeling van private initiatieven. De planjuristen en juristen grondzaken, verantwoordelijk voor de keuzes m.b.t. het kostenverhaal, zijn los van elkaar gedurende het traject aangehaakt (Paragraaf 2.2.3). Wij constateren dat kansen door de inwerkingtreding van de omgevingswet niet voldoende in beeld zijn. Opgaven: • In de huidige Omgevingsvisie ontbreekt vooralsnog de financiële onderbouwing die het mogelijk maakt kosten voor gebiedsoverstijgende voorzieningen te verhalen. (Paragraaf 2.1.4). • De koppeling kerninstrumenten Omgevingswet en kostenverhaal ontbreekt tot dusver. Het is vooralsnog onduidelijk hoe het kostenverhaal precies een plek krijgt in de nieuwe kerninstrumenten Omgevingswet en hoe dit georganiseerd gaat worden. Zoals: Artikel 8.21 lid 1 Omgevingsbesluit (Paragraaf 2.2.4).

29 / 60

•

Uitvoerende ambtenaren: planjuristen, juristen afdeling grondzaken en de planeconoom worden (nog) niet betrokken bij de nog te maken keuzes kostenverhaal in het kader van de omgevingswet (Paragraaf 2.2.4).

Om te leren welke kostentoerekeningsmethodieken andere gemeenten gebruiken, is een analyse gemaakt. Er is gekeken naar leges, plankosten en gebiedsoverstijgende kosten. Kijkend naar kostentoerekeningsmethodieken kunnen we de sterke en zwakke punten van de Soestse methodiek identificeren en uitkomsten inzetten. Opgaven: • Er zijn beter passende manieren voor het verhalen van legeskosten. Voor Soest zou een meer case specifiek bedrag aan legeskosten beter aansluiten (Paragraaf 3.1). • Kostenverhaal plankosten per woning in de gemeente Soest is zeer laag t.o.v. andere gemeenten (€ 903,-- per woning vs. circa € 8.000, -- per woning) (Paragraaf 3.2). • De vaste bijdrage per woning als financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling is de afgelopen jaren niet geïndexeerd.

30 / 60

5. Oplossingsrichtingen In dit hoofdstuk worden een aantal aanbevelingen gedaan die de gemeente Soest moeten helpen met het actualiseren van de huidige kostentoerekeningssystematiek. Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op zaken die gelijk doorgevoerd kunnen worden. Dit valt te beschouwen als het laaghangend fruit. Er komen ook aanbevelingen aan bod waarbij de implementatie wat meer voeten in de aarde heeft. Dit heeft enerzijds te maken met de invoering van de Omgevingswet die gepland staat voor 2023 en anderzijds met de procedurele aspecten die aan deze aanbevelingen gekoppeld zijn. De aanbevelingen sluiten aan op de in de vorige hoofdstukken genoemde opgaven. In dit hoofdstuk stellen we voor om de volgende acties op te pakken om te komen tot een toekomstbestendige kostentoerekeningssystematiek: • Legeskosten en financiële bijdrage ophogen. • Plankostenscan als standaard werkwijze. • Onderhandelingen AOK o.b.v. schaduwexploitatieplan. • Toepassen financiële bijdrage Omgevingswet. • Invoeren omgevingstafel.

5.1. Kostenverhaal en bijdragen actualiseren 5.1.1. Legeskosten ophogen Er bestaat een gat tussen de kosten die momenteel worden verhaald en de kosten die gemaakt worden in het kader van het vooroverleg. Om dit gat te dichten zou de gemeente Soest de legeskosten voor het verzoek tot vooroverleg moeten verhogen. We stellen voor 2 wijzigingen door te voeren. Ten eerste kan de gemeente ervoor kiezen om de huidige systematiek te handhaven door te werken met één standaardtarief voor de fase vooroverleg. Dit tarief zou gelijkgesteld moeten worden aan de daadwerkelijke kosten die gemiddeld gemaakt worden bij het in behandeling nemen van een verzoek tot vooroverleg. Hieronder is een inschatting gemaakt van de gemiddelde apparaatskosten die gemeenten over het algemeen maken voor de eerste integrale beoordeling van een particulier initiatief.

31 / 60

Tabel 10: Inventarisatie apparaatskosten integrale eerste toetsing initiatief

Functie Casemanager Voorzitter Secretaris Vakspecialist 1 Vakspecialist 2 Vakspecialist 3 Vakspecialist 4 Totaal

Werkzaamheden Uren Uurtarief Kosten - Ontvangen en bestuderen ingediende plan 4 101 404 - Overleg met initiatiefnemer 1 101 101 - Voorbereiding 1 128 128 - Deelname intaketafel 0,25 128 32 - Voorbereiding/afhandeling 2 101 202 - Deelname intaketafel 0,25 101 25,25 - Voorbereiding 1 128 128 - Deelname intaketafel 0,25 128 32 - Voorbereiding 1 128 128 - Deelname intaketafel 0,25 128 32 - Voorbereiding 1 128 128 - Deelname intaketafel 0,25 128 32 - Voorbereiding 1 128 128 - Deelname intaketafel 0,25 128 32 € 1.532

Het nadeel van deze methode is dat het hier gaat om een gemiddelde en er dus geen rekening gehouden wordt met het feit of een bouwplan de bouw van één of vijftig woningen behelst, terwijl de te leveren inzet in het kader van het verzoek tot vooroverleg voor deze twee projecten aanzienlijk verschilt. Als tweede stap kan voor de werkzaamheden tot ondertekening van de anterieure overeenkomst de legeskosten afhankelijk te maken van de bouwsom of programmering van een initiatief. Bij deze systematiek betaalt een initiatiefnemer met een omvangrijk bouwplan dus meer legeskosten dan een initiatiefnemer met een klein bouwplan. De initiatiefnemer geeft bij de aanvraag voor een verzoek tot vooroverleg bij het omgevingsloket zelf aan wat de totale bouwkosten van het bouwplan zijn. Aan de hand van ervaring en expertise zou de gemeente Soest in staat moeten zijn om de geloofwaardigheid van deze inschatting snel te toetsen. Indien het initiatief leidt tot het sluiten van een anterieure overeenkomst dan worden de reeds betaalde bedragen verrekend met de exploitatiebijdragen.

32 / 60

Aanbeveling: Wij stellen voor een systeem te introduceren bestaande uit een vast bedrag bij verzoek tot vooroverleg (€ 1.500, --) en daarnaast een percentage van de bouwsom voor de werkzaamheden tot ondertekening van de anterieure overeenkomst te vragen. Deze twee bedragen worden bij het succesvol doorlopen van de planfase verrekend met het overeengekomen bedrag in de anterieure overeenkomst. De initiatiefnemer betaalt daarmee nooit meer dan in de anterieure overeenkomst wordt vastgelegd. Dit heeft twee voordelen: 1) voor de gemeente geldt dat wanneer er geen overeenstemming wordt bereikt, toch een deel van de gemaakte kosten zijn gedekt. 2) er wordt voorkomen dat initiatiefnemers lichtzinnig projecten indienen die uiteindelijk worden ingetrokken. Deze bijdrages gelden zowel voor de ontwikkeling van woonfuncties als niet-woonfuncties. Het is mogelijk om de aanpassing van de wijze waarop de legeskosten bepaald worden al bij de eerstvolgende vaststelling van de legesverordening door te voeren. Zodra deze verordening is vastgesteld zullen initiatiefnemers een hoger bedrag aan legeskosten moeten betalen. Hiermee dienen de kosten die momenteel niet verhaald worden gedekt te zijn. Belangrijk aandachtspunt daarbij blijft om ook nu scherp af te bakenen welke service een initiatiefnemer kan verwachten voor het verzoek tot vooroverleg.

Het gaat bij een verzoek tot vooroverleg enkel om de eerste beoordeling op wenselijkheid. Verdere ambtelijke inzet in het kader van toetsing en begeleiding van het bouwplan dient te worden gedekt uit de legeskosten voor de omgevingsvergunning, het hierboven voorgestelde percentage van de bouwsom dat in rekening wordt gebracht voor de begeleiding van het bouwplan tot aan een ondertekende anterieure overeenkomst of de exploitatiebijdrage zoals afgesproken in de anterieure overeenkomst. Het proces zoals wij dat voorstellen in bovenstaand kader is schematisch weergegeven in figuur 4.

Figuur 4: Schematische weergave van de verschillende betalingsmomenten

Zoals in paragraaf 3.1 beschreven mogen de opbrengsten uit de leges de totale legeskosten niet overtreffen. De kostendekkendheid van de leges wordt beoordeeld over de totale legesverordening. De kostendekkendheid van de leges voor de gemeente Soest ligt rond de 70%. Dit betekent dat de voorgestelde verhoging voor het vooroverleg van € 516,50 naar € 1.500 naar onze overtuiging mogelijk is De gemeente Soest bepaalt de kosten voor het in behandeling nemen van de omgevingsvergunning aan de hand van de bouwsom van de vergunningsplichtige activiteit. Wij hebben geen signalen ontvangen dat er middels deze systematiek te verhalen kosten blijven liggen. Onder de Omgevingswet verandert het principe en de wettelijke grondslag van legesheffing niet. Wel worden er bepaalde accenten verlegd die wel degelijk een verschil maken. Hieronder volgt een opsomming van de belangrijkste wijzigingen:

33 / 60

• •

•

Het is in het nieuwe stelstel mogelijk om leges te heffen over de milieuvergunningen. De omgevingswet gaat uit van meer algemene regels en er wordt gestreefd naar minder vergunningsplicht. Dit kan betekenen dat er minder legeskosten worden binnengehaald. Hiertegenover staan lagere kosten voor het gemeentelijke apparaat m.b.t. de vergunningsverlening. De huidige omgevingsvergunning wordt opgesplitst in een bouwtechnische en een ruimtelijke vergunning. Hier zal in de legesverordening rekening mee gehouden moeten worden.

Vanaf 1 januari 2023 dient de initiatiefnemer zelf te onderbouwen dat het bouwplan voldoet aan de bouwtechnische eisen. Dit dient vervolgens getoetst te worden door een gecertificeerd bureau. Hiermee wordt een deel van de toetsende functie uit handen genomen van de gemeente. Hiervoor kunnen in de toekomst dus ook geen legeskosten meer gerekend worden. Daartegenover staat dat de gemeente hier ook werkzaamheden meer voor hoeft uit te voeren.

5.1.2. Vaste bijdrage gebiedsoverstijgende kostensoorten De inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet biedt mogelijkheden om het kostenverhaal van de gebiedsoverstijgende kostensoorten te herzien. In paragraaf 5.4 gaan we verder in op hoe de gemeente Soest het verhalen van de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten kan stroomlijnen. Dit dient goed ingebed te worden in nieuwe beleidsstukken en het zal daarom naar verwachting de nodige tijd in beslag nemen om dit voor elkaar te krijgen. Om in de tussentijd niet onnodige kostenverhaal te blijven mislopen adviseren we om op korte termijn de staffel, die momenteel gehanteerd wordt voor het verhalen van gebiedsoverstijgende kostensoorten, te indexeren naar het huidige prijspeil. Aanbeveling: Wij stellen voor om deze staffel voorlopig alleen aan te passen aan het gestegen prijspeil middels een indexatie met CPI-cijfers naar prijspeil 1-1-2022. Dit betekent een verhoging van 17,5%.

5.1.3. Gemeentelijke en provinciale grondexploitaties Het is momenteel onduidelijk welke apparaatskosten vanuit de grondexploitaties worden gefinancierd en welke apparaatskosten ten laste komen van de algemene middelen. Er wordt gesproken over dat de eerste 2.000 uur aan inzet per afdeling niet gedekt wordt vanuit de projecten. In plaats daarvan gaan deze kosten ten laste van het afdelingsbudget. Voor de extra inzet boven op de genoemde 2.000 uur wordt slechts 80% van de kosten vergoed en de rest komt uit de algemene middelen. We hebben niet kunnen verifiëren hoe dit interne dekkingsvraagstuk precies is georganiseerd. Aanbeveling: Helderheid krijgen over hoe de interne kostendekking voor de inzet voor gemeentelijke en provinciale grondexploitaties is georganiseerd. Uitgangspunt zou moeten zijn 100% toerekening aan de projecten. Zo blijft het afdelingsbudget, wat dan mogelijk wel bijgesteld moet worden, beschikbaar voor het uitvoeren van afdelingswerkzaamheden zoals het actualiseren van beleid.

34 / 60

5.2. Plankostenscan als standaard werkwijze Per 1 april 2017 is de door het voormalige ministerie van Infrastructuur en Milieu opgestelde Regeling plankosten exploitatieplan in werking getreden, ook wel genoemd: de plankostenscan. Deze regeling bepaalt aan de hand van een aantal relevante vragen betreffende de ontwikkeling hoe hoog de kosten van de verschillende gemeentelijke afdelingen maximaal kunnen zijn. Het resultaat van de plankostenscan geeft aan wat de kosten zouden zijn indien het voorgenomen bouwplan volledig door de gemeente in de vorm van een exploitatieplan zou worden opgepakt. De uitkomst van de plankostenscan geeft het maximale bedrag weer dat een gemeente in rekening kan brengen in het geval het kostenverhaal publiekrechtelijk via een exploitatieplan verhaald dient te worden. Deze schaduwwerking werkt door in de anterieure fase. De uitkomst dient om die reden als bovengrens voor de te verhalen apparaatskosten te worden aangehouden. Indien er goede argumenten zijn om de uitkomst van de plankostenscan naar beneden bij te stellen dan behoudt de gemeente deze vrijheid. Deze argumenten zouden kunnen zijn dat het begeleiden van het initiatief in de praktijk minder complex blijkt dan de standaard complexiteit waar in de plankostenscan van uitgegaan wordt.

Daarnaast is het mogelijk dat de initiatiefnemer een deel van de producten en/of werkzaamheden als zelfrealisator voor eigen rekening neemt. In dat geval is het advies om via de in de plankostenscan opgenomen standaard afslagen tot een verdeling in de apparaatskosten tussen gemeente en initiatiefnemer te komen. De plankostenscan maakt het mogelijk om een zelfrealisator maximaal tussen de 60% en 90% te compenseren voor het doen van werk dat anders voor rekening van de gemeente zou komen. Aanbeveling: Wij stellen voor om het invullen van de plankostenscan van het voormalige ministerie van Infrastructuur en Milieu (ministerie van I&M, Geldend van 01-04-2017 t/m heden, IENM/BSK-2016/303999) onderdeel te maken van de standaard werkwijze bij woningbouwinitiatieven van vier om meer woningen. De uitkomst van de plankostenscan kan aan de hand van de ministeriële regeling in combinatie met enige verdieping in de casus redelijk nauwkeurig ingevuld worden. Het opstellen van de plankostenscan is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de planeconoom binnen het project. Waar nodig haalt de planeconoom informatie op bij andere vakspecialisten. Daarna is het goed gebruik dat de planeconoom de plankostenscan afstemt met de projectleider. Verder vereist het invullen van de plankostenscan soms dat er aannames gedaan worden, omdat er simpelweg geen eenduidig antwoord voor handen is.

Het zijn vaak deze punten waar de discussie met de initiatiefnemer, voor wie het goed gebruik is om zelf een plankostenscan in te vullen, over gevoerd worden. Het is dan zaak om in onderling overleg op basis van het voorliggende bouwplan tot de best passende keuze te komen. Voor initiatieven waarbij minder dan vier woningen worden ontwikkeld is het advies om het bedrag van € 8.000 euro per woning, dat naar voren is gekomen uit de benchmark, in rekening te brengen.

5.3. Onderhandelingen AOK o.b.v. schaduwexploitatieplan Veel gemeenten stellen bij het sluiten van anterieure overeenkomsten een schaduwexploitatieplan op. Dat is ook goed gebruik voor initiatiefnemers. Dit doet men omdat in het geval er geen anterieure overeenkomst wordt gesloten het exploitatieplan de basis vormt voor het bepalen van de hoogte van de exploitatiebijdrage. Een optie waar door beide partijen op teruggegrepen kan worden indien er geen overeenstemming over de anterieure overeenkomst wordt bereikt. Hiermee heeft het exploitatieplan een zekere mate van schaduwwerking in de anterieure fase.

35 / 60

Het opstellen van een exploitatieplan kan een tijdrovende bezigheid zijn. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat er voor elk particulier initiatief standaard een volledig exploitatieplan wordt opgesteld. Voor veel projecten zouden de kosten die gepaard gaan met het opstellen van zo’n uitgebreide berekening niet opwegen tegen de verbetering van het onderhandelingsresultaat die ermee behaald kan worden. Wel is het verstandig om standaard een minimale versie van een exploitatieberekening op te stellen. Naarmate de ontwikkeling in omvang, complexiteit en de mate waarin de gemeente risicodragend opereert bij de aanleg van het openbaar gebied toeneemt, zou ook de schaduwexploitatieberekening moeten worden uitgebreid. Bij dit type ontwikkelingen zijn er namelijk meer kosten gemoeid en is de impact van gemist kostenverhaal daarmee mogelijk groter. Conform het schema in tabel 9 kan worden bepaald wanneer er een simplistisch of een uitgebreide schaduwexploitatie moet worden opgesteld. Waarbij rood staat voor een simplistische manier van doorrekenen en groen voor een uitgebreide manier van doorrekenen. Deze indeling is gemaakt op basis van de verdienpotentie die de verschillende typen ontwikkelingen over het algemeen vertegenwoordigen. Voor niet-woonfuncties zal er per casus bekeken moeten worden of het opstellen van een uitgebreid schaduwexploitatieplan de moeite waard is.

Voor ontwikkelingen waar bijna geen verdienpotentie aanwezig is heeft het geen zin om een zeer uitgebreide schaduwberekening op te stellen, omdat de macroaftopping er in deze casussen voor zorgt dat er geen kosten verhaald kunnen worden. Bovendien zorgt een uitgebreide schaduwberekening ook nog eens voor extra apparaats- en onderzoekskosten die verhaald moeten worden. Dit schema is daarnaast ook deels gebaseerd op de bevoegdheid van gemeenten om af te zien van kostenverhaal indien het te verhalen bedrag niet hoger is dan € 10.000, --. Daarnaast is er conform de Bro bij herontwikkeling pas sprake van een bouwplan indien er tien woningen worden gerealiseerd. Indien een ontwikkeling dit aantal niet overstijgt is er dus ook geen sprake van kostenverhaal. Het bovenstaande in overweging nemend komen we tot onderstaand schema. Tabel 11: Suggestie afwegingskader zwaarte schaduwexploitatie

> 50 woningen 21-50 woningen 11-20 woningen 6-10 woningen 0-5 woningen Uitleglocatie

Uitbreidingslocatie

Inbreidingslocatie Binnenstedelijke locatie

36 / 60

Aanbeveling: Wij stellen voor om bij het sluiten van anterieure overeenkomsten een schaduwexploitatieplan op te stellen conform het schema zoals weergegeven in tabel 11. Voor de ontwikkelingen die vallen onder een van de rode velden uit tabel 11 raden we aan om middels de geïndexeerde staffel en een eenvoudige raming van de plankosten de exploitatiebijdrage te berekenen. Indien de gemeente civiele werken uitvoert dan moeten deze wel nauwkeurig geraamd worden. Verder zal eventuele planschade op de initiatiefnemer verhaald moeten worden. Voor de ontwikkelingen die vallen onder een van de groene velden uit tabel 11 is het advies om een gedetailleerdere schaduwexploitatieberekening te maken. Hierbij dienen ook zaken als de inbrengwaarde van het huidige programma en de residuele grondwaarde van het nieuwe programma in kaart gebracht te worden. Op basis van deze schaduwberekening krijgt de gemeente een beeld bij de opbrengstenpotentie van een ontwikkeling. Hier dient in de onderhandelingen rekening mee gehouden te worden.

5.4. Financiële bijdrage Onder de nieuwe Omgevingswet worden de bovenplanse voorziening en financiële bijdrages ruimtelijke ontwikkeling gebundeld onder het instrument financiële bijdrage. Deze is naast de vrijwillige basis ook publiekrechtelijk afdwingbaar. Dit vereist echter wel dat er functionele samenhang tussen de investeringen en de ontwikkeling is aangetoond in de omgevingsvisie, een omgevingsprogramma of het omgevingsplan. Bovendien mogen deze investeringen niet op een andere manier, dus via het kostenverhaal, verzekerd zijn. Momenteel is deze functionele samenhang nog niet gegarandeerd en dit is een apart aandachtspunt voor de gemeente Soest. Gezien hetgeen in hoofdstukken 2 en 3 is beschreven, is het advies om de gebiedsoverstijgende kosten uit te splitsen in de verschillende daarvoor beschikbare gebiedsoverstijgende kostensoorten. Voor bovenwijkse voorziening dient er op basis van de PTP-criteria bepaald te worden welk bedrag voor een bepaalde ontwikkeling in rekening gebracht moet worden. Voor de financiële bijdrage is er geen sprake van een direct aan een ontwikkeling toe te rekenen profijt. Het gaat bij een financiële bijdrage om investeringen waar een gedeelte van de gemeente of soms zelfs de gehele gemeente van profiteert.

Op basis hiervan acht de wetgever het redelijk om een deel van de kosten van deze voorzieningen in rekening te brengen bij nieuwe ontwikkelingen. Hierbij kan men denken aan bepaalde infrastructurele ingrepen, stedelijke groenvoorzieningen en de aanleg van regionale wandel- en fietsroutes. Het advies is om onder de Omgevingswet voor de financiële bijdrage met een nieuw op te stellen staffel te werken. In deze paragraaf benoemen we de stappen die een gemeente moet doorlopen om te komen tot een staffel voor het in rekening brengen van een financiële bijdrage. Deze stappen zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

Bepalen voor welke investeringen er kostenverhaal via de financiële bijdrage mogelijk is. Ramingen opstellen voor deze investeringen. Totale kosten verdelen tussen de bestaande stad en de ontwikkeling. Per programmaonderdeel de opbrengstpotentie (grondwaarde) bepalen. Eén programmaonderdeel aanwijzen met wegingsfactor 1. Voor de overige programmaonderdelen wordt de wegingsfactor bepaald door de grondwaarde t.o.v. het programmaonderdeel met wegingsfactor 1 te bezien.

37 / 60

6. 7. 8.

Aan de hand van het programma van de ontwikkeling het totaal aantal gewogen eenheden bepalen. Om de prijs per gewogen eenheid te krijgen worden de totale investeringen gedeeld door het totaal aantal gewogen eenheden. Aan de hand van de gewogen eenheden per programmaonderdeel kan de staffel worden opgesteld.

In bijlage D wordt aan de hand van bovenstaand stappenplan een voorbeeldberekening uitgewerkt. In dit voorbeeld wordt gebruik gemaakt van fictieve bedragen en aantallen. Het voorbeeld dient ter illustratie van de systematiek van het komen tot een dergelijke staffel. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat deze bedragen worden overgenomen in een nieuw vast te stellen Nota Bovenwijkse Voorzieningen. Aanbeveling Doorloop het bovengenoemde stappenplan om te komen tot een staffel voor het verhalen van de financiële bijdrage passend in de systematiek van de nieuwe omgevingswet.

Het voorbeeld in paragraaf 2.2.3. laat zien dat de gemeente Soest veel geld laat liggen wanneer zij bij particuliere initiatieven geen afspraken maakt over het te realiseren woonprogramma en vervolgens de onrendabele en minder rendabele programmaonderdelen op de eigen gemeentelijke ontwikkellocaties gaat compenseren. Aanbeveling Maak afspraken met particuliere initiatiefnemers over het te realiseren woonprogramma. Uitgangspunt is dat elke ontwikkeling wordt gerealiseerd volgens de norm uit de doelgroepenverordening van sociaal (20%), midden (40%) en vrije sector (40%). In sommige situaties is het ruimtelijk gezien onwenselijk om strikt de norm uit de doelgroepenverordening t.a.v. de verdeling over de verschillende woonsegmenten te volgen. Voor gemeenten is het wenselijk om een bepaalde mate van vrijheid in de programmasturing te behouden. Ook zijn er situaties denkbaar dat de voorgeschreven verdeling tot praktische problemen kan leiden. Zo is bij kleine ontwikkelingen het aantal sociale woningen dat volgens de norm gerealiseerd moet worden klein. Dit kan in de praktijk leiden tot problemen in de afzetbaarheid en de toekomstige beheersituatie van deze woningen. In dit soort situaties zou de gemeente kunnen overwegen om akkoord te gaan met een andere programmering dan de voorgeschreven landelijke norm. Voorwaarde hiervoor is dat de gemeente financieel gecompenseerd wordt.

Zij zal immers ergens deze woningen moeten realiseren om aan de norm uit de doelgroepenverordening te voldoen. In het verleden is er binnen de gemeente Soest sprake geweest van de introductie van een compensatiefonds om een financiële bijdrage te innen in het geval een initiatiefnemer niet voldeed aan de normen met betrekking tot het woonbeleid. Dit initiatief is destijds wegens weerstand vanuit de markt gesneuveld. Eén van de argumenten van de marktpartijen was dat ze meer zagen in het vooraf maken van afspraken dan het achteraf in rekening brengen van een bijdrage. Wij stellen een systematiek voor waarbij de gemeente een initiatiefnemer in eerste instantie de kans geeft om te ontwikkelen conform de norm uit de doelgroepenverordening. In dat geval wordt er geen rekening voor de compensatie van onrendabele en mindere rendabele programmaonderdelen in rekening gebracht. Doet de initiatiefnemer een voorstel dat in negatieve zin afwijkt van de norm dan maakt artikel 8.21 lid 1 Omgevingsbesluit het mogelijk om voor verschillende categorieën ontwikkeling ter verbetering van de kwaliteit fysieke leefomgeving, via het

38 / 60

omgevingsplan een afdwingbare financiële bijdrage aan de initiatiefnemer op te leggen. In bijlage C worden de verschillende categorieën belicht. Categorie E biedt de mogelijkheid om een afdwingbare financiële bijdrage in het omgevingsplan op te nemen voor ontwikkelingen waarbij de initiatiefnemer, met het oog op het bereiken van een naar prijsklasse evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in de gemeente of regio, te weinig sociale huur- of koopwoningen realiseert. De voorwaarden hierbij zijn: A. In het omgevingsplan is toegelaten of voorgeschreven op grond van regels als bedoeld in artikel 5.161c, eerste lid, onder a of b, van dat besluit of in een programma is opgenomen; en B. Tot gevolg heeft dat de kosten, bedoeld in artikel 13.11 van de wet, op grond van het eerste lid van dat artikel niet volledig kunnen worden verhaald of dat een tekort op de gemeentelijke exploitatie van de benodigde gronden ontstaat. Aanbeveling Het advies is om conform categorie E uit artikel 8.21 lid 1 Omgevingsbesluit een financiële bijdrage in het leven te roepen voor particuliere initiatieven waarbij te weinig sociale huurwoningen of andere minder rendabele programmaonderdelen worden gerealiseerd. Hiermee verhaalt de gemeente Soest een bijdrage waarmee zij het tekort aan sociale huurwoningen op een andere plek kan compenseren.

Op deze manier is het de initiatiefnemer die betaalt voor het niet realiseren van voldoende sociale huurwoningen en komt deze rekening niet ten laste van de gemeente Soest.

39 / 60

5.5. Omgevingstafel De inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2023 gaat een aantal zaken in de vergunningverlening veranderen. Zo zal de proceduretermijn voor de aanvraag van de omgevingsvergunning worden teruggebracht naar 8 weken. De uitgebreide proceduretermijn van maximaal 6 maanden vervalt hiermee. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente voor een snellere afhandeling van aanvragen moet zorgen. Een andere belangrijke wijziging is dat de houding van de vergunningverlener wijzigt van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’. Dit zorgt ervoor dat gemeenten meer zullen moeten gaan denken in termen van mogelijkheden. Het voorstel is om de lijn van de VNG te volgen en deze nieuwe wijze van vergunningverlening mogelijk te maken door middel van het introduceren van de Omgevingstafel. De Omgevingstafel zorgt middels een drietal stappen voor een soepele en integrale begeleiding van een particulier initiatief. De drie stappen van de Omgevingstafel worden hieronder een voor een toegelicht. Net zoals in het huidige proces van particuliere initiatieven is het belangrijk dat er aan de voorkant goed wordt gefilterd op 1) welke initiatieven vergunningsvrij zijn en 2) of er onder de huidige Wro sprake is van een bestemmingsplanwijziging dan wel sprake is van een buitenplanse omgevingsplan activiteit onder de Omgevingswet.

Bij het omgevingsloket van de gemeente Soest zou het filteren van de verschillende initiatieven moeten plaatsvinden. Wij constateren in paragraaf 2.2.3. dat deze centrale ingang momenteel niet goed functioneert. Aanbeveling Zorg voor een goed functionerende centrale ingang waar de verschillende initiatieven worden gefilterd. De initiatieven waarbij sprake is van een bestemmingsplanwijzing onder de Wro dan wel een buitenplanse omgevingsplan activiteit onder de Omgevingswet kunnen gebruik maken van de Omgevingstafel. Allereerst wordt er een Intaketafel geïntroduceerd. Aan deze tafel wordt het initiatief integraal besproken en volgt er een beoordeling op basis van wenselijkheid. Indien het initiatief aansluit bij de omgevingsvisie van de gemeente en eventuele ketenpartners en het bovendien als een kansrijk initiatief wordt beschouwd, krijgt het initiatief het stempel wenselijk. Hiermee weet de initiatiefnemer gelijk of het realiseren van zijn initiatief kans van slagen heeft. Het advies is om de Intaketafel periodiek te organiseren en daarbij vaste vertegenwoordigers van verschillende beleidsafdelingen te laten aanschuiven. Elk initiatief wordt ingebracht door één van de accounthouders. Voor de gemeente Soest is dit één van de planjuristen en wordt het in het daarvoor gereserveerde tijdslot behandeld.

Het initiatief wordt getoetst op de mate waarin het maatschappelijke meerwaarde creëert voor inwoners, ondernemers en de gemeente. Verder wordt er getoetst of het initiatief past binnen de omgevingsvisie en het vigerend beleid en of het bestuur bereid is mee te werken aan het initiatief. Bovendien kunnen er vanuit de Intaketafel in een vroeg stadium nog aandachtspunten en risico’s worden benoemd waar de initiatiefnemer rekening mee dient te houden, waardoor de kwaliteit van de initiatieven verbetert. Het mandaat voor het bepalen of een initiatief wenselijk is, ligt in het model van de VNG bij de deelnemers aan de Intaketafel. De besluiten worden wel gerapporteerd naar het bestuur. Hiermee verdwijnen trage besluitvormingstrajecten en ontstaat er aan beide kanten snel de gewenste duidelijkheid. De initiatieven die voldoen aan de criteria en daarmee passen bij een ‘ja, mits’-houding kunnen worden gebundeld en hier kan het bestuur periodiek over worden geïnformeerd. Indien het initiatief als onwenselijk wordt beoordeeld dan dient hiervoor dekking vanuit het bestuur te worden opgehaald. Bij twijfel wordt de casus voorgelegd aan het bestuur en neemt het bestuur zelf de beslissing. Het oprichten van de Intaketafel levert zowel voor de initiatiefnemer als voor de gemeente een aantal voordelen op.

De belangrijkste voordelen zijn: er is direct inzicht in de wenselijkheid van een plan, betere en snellere behandeling van

40 / 60

aanvragen en inzicht in kaders en regels, er wordt alleen gewerkt aan wenselijke initiatieven, er wordt meer kwaliteit toegevoegd aan initiatieven en een integrale afweging. Voorwaarden voor een succesvolle oprichting Intaketafel: • Eén gemeentelijke ingang. • Helder intakeformulier. • Beschikbare capaciteit voor voorbereiding en deelname aan de Intaketafel. Bij een positief advies wordt de initiatiefnemer geïnformeerd over de vervolgstappen in het proces. De bedoeling is dat de initiatiefnemer een goed beeld krijgt van de inhoud, het proces, de timing en verwachtingen over en weer. Heldere communicatie voorkomt dat er in het vervolgproces onduidelijkheid en problemen ontstaan. Tevens wordt de initiatiefnemer uitgenodigd voor deelname aan de Omgevingstafel. Dit is stap 2 van het proces die een initiatiefnemer dient te doorlopen. Aan de Omgevingstafel worden dus initiatieven behandeld die door de Intaketafel als wenselijk zijn beoordeeld. Het doel van de Omgevingstafel is het gezamenlijk mogelijk maken van een initiatief binnen het bestaande gemeentelijke beleid en de aandachtspunten die bij de intake zijn geformuleerd verder uit te werken. Aan de Omgevingstafel neemt een breed scala aan specialisten deel. Aan de Omgevingstafel wordt het initiatief ook warm overgedragen van de planjurist naar de jurist grondzaken.

Aanbeveling Organiseer een warme overdracht tussen de planjurist en de jurist grondzaken. Deze laatste vormt daarna een team met de projectleider en zij voeren samen de onderhandelingen met de initiatiefnemer over het sluiten van een anterieure overeenkomst.

Het resultaat van het succesvol doorlopen van de Omgevingstafel is: een definitief ontwerp, een advies van de deelnemers aan de Omgevingstafel en een concept vergunning. Het lijkt voor de hand te liggen om te kiezen voor een structuur waarbij de Omgevingstafel in de volgende drie, vooraf ingeplande, rondes bij elkaar komt: • Verkennings- en definitiefase. • Voorlopig ontwerp. • Definitief ontwerp. In de verkennings- en definitiefase maken de partijen met elkaar kennis en wordt het initiatief gepresenteerd. Het doel is om de kaders waarbinnen het initiatief tot ontwikkeling moet komen gezamenlijk te verkennen en te definiëren. Dit leidt uiteindelijk tot een gezamenlijk gedragen programma van eisen. In de tweede ronde presenteert de initiatiefnemer zijn voorlopig ontwerp. Aan de hand van de presentatie wordt beoordeeld of aan alles wensen en eisen is voldaan. Verder worden de aandachtspunten besproken en worden er mogelijke oplossingen verkend. Indien noodzakelijk kan de initiatiefnemer opdracht krijgen om extra onderzoeken te doen of zaken verder uit te werken. In de laatste ronde presenteert de initiatiefnemer zijn definitieve ontwerp. Hierin wordt bepaald of het initiatief voldoet aan de gestelde kaders en criteria. Indien het ontwerpakkoord wordt bevonden wordt de concept vergunning verleend.

Het oprichten van een Omgevingstafel heeft zowel voor de initiatiefnemer als voor de gemeente een aantal aanzienlijke voordelen: er is direct contact tussen initiatiefnemer en beoordelaars, samenwerken aan oplossingen, grotere kans van slagen, snellere en efficiëntere besluitvorming en minder tijd en geld kwijt aan zaken omtrent afstemming.

41 / 60

Na het doorlopen van de twee voorgaande rondes kan de initiatiefnemer de definitieve vergunningsaanvraag indienen. Dit is ronde 3 van het proces die een initiatiefnemer dient te doorlopen. Deze laatste stap zou soepel moeten verlopen, omdat er in de voorfase al consensus is bereikt over het initiatief. Er hoeft alleen nog te worden getoetst of het ingediende plan voldoet aan de afspraken die gemaakt zijn aan de Omgevingstafel. De definitieve vergunning wordt binnen 8 weken afgegeven. Aanbeveling Introduceer een Omgevingstafel voor de integrale beoordeling van particuliere initiatieven. Indien de gemeente Soest ervoor kiest om onder de Omgevingswet te gaan werken met een Omgevingstafel dan zou dit betekenen dat het verzoek tot vooroverleg komt te vervallen. Desalniettemin blijft de mogelijkheid bestaan om voor zowel de Intaketafel als de Omgevingstafel legeskosten te heffen. We hebben eerder in paragraaf 5.1.1. een voorstel gedaan m.b.t. de hoogte van de legeskosten. Deze kunnen met de introductie van een Omgevingstafel gehandhaafd blijven. Het vaste bedrag van € 1.500, -- zou betaald moeten worden voor de behandeling van een woningbouwplan aan de Intaketafel. Voor het doorlopen van het proces aan de Omgevingstafel zou een percentage van de bouwsom in rekening gebracht kunnen worden.

De bouwsom dient door de initiatiefnemer aan de hand van een eerste onderbouwing inzichtelijk gemaakt te worden. Op basis van ervaringsgetallen kunnen de planjuristen toetsen of dit een realistische opgave van de bouwsom betreft. Indien het proces succesvol wordt doorlopen zullen beide bijdrages worden verrekend met de uiteindelijk te betalen exploitatiebijdrage. Aanbeveling Zorg dat ook na de introductie van de Omgevingstafel het verhalen van legeskosten geborgd is. Onze eerdere aanbevelingen met betrekking tot het aanpassen van de legeskosten uit paragraaf 5.1.1. kunnen hierbij overgenomen worden. Het proces dat een particulier initiatief doorloopt bij de invoeringen van de Omgevingstafel is schematisch weergegeven in figuur 5.

Figuur 5: Schematische weergave van het proces dat een particulier initiatief doorloopt na introductie van de Omgevingstafel

42 / 60

Bijlage A: Verschillen kostenverhaal Wro en Omgevingswet Het kostenverhaal onder de nieuwe Omgevingswet wijkt op sommige punten af van het kostenverhaal onder de huidige Wro. Hieronder worden de belangrijkste verschillen tussen de twee stelsels kort toegelicht.

Een nieuwe optie voor het verhalen van kosten: kostenverhaal zonder tijdvak Dit betreft de grootste wijziging ten opzichte van het kostenverhaal onder de Wro. Onder de nieuwe Omgevingswet wordt een nieuw optie voor het kostenverhaal geïntroduceerd. Dit betreft het kostenverhaal zonder tijdvak. Dit is van toepassing bij organische gebiedsontwikkelingen. Dit zijn ontwikkelingen waarbij het eindbeeld nog niet helder voor ogen is en waar bij de start van de ontwikkeling weinig bekend is over de totale looptijd van het project.

Exploitatieplan In de omgevingswet verdwijnt het exploitatieplan. Het publiekrechtelijke kostenverhaal is namelijk direct opgenomen in het omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De ramingen hoeven ook nog maar eens in de twee jaar in plaats van eens per jaar geactualiseerd te worden totdat de voorziene werken, werkzaamheden en maatregelen zijn gerealiseerd. De term grondexploitatiekosten komt in de Omgevingswet ook te vervallen en wordt ingeruild voor kosten die gemaakt zijn voor werken, werkzaamheden en maatregelen.

Kostenverhaal op maat In de Omgevingswet is het bevoegd gezag vrij in het bepalen van een rekensystematiek voor het verdelen van de kostenverhaalsbijdragen en de eindafrekening. Tevens is het moment waarop de eindafrekening plaatsvindt vrij te kiezen. De regels voor de eindafrekening en de verdeling van kosten landen in het projectbesluit, omgevingsplan of de omgevingsvergunning. Er gelden een aantal voorwaarden: de kosten worden naar rato van de grondopbrengsten verdeeld, verplichting tot gedeeltelijke terugbetaling indien de betaalde bijdrage meer dan 5% hoger is dan de werkelijk gemaakte kosten en grondeigenaren kunnen 5 jaar na betaling hun individuele eindafrekening opvragen. Ook zijn er extra kosten in het kader van energietransitie en nieuwe vormen van mobiliteit aan de kostensoortenlijst toegevoegd, zodat ook deze kosten verhaald kunnen worden op de initiatiefnemer.

Kostenverhaalbeschikking Het innen van kosten in het publiekrechtelijke spoort gebeurt in de Omgevingswet niet meer via de omgevingsvergunning, maar via de beschikking bestuursrechtelijke geldschuld.

Intergemeentelijke kostenverhaalsgebied Het is gemeenten niet meer toegestaan om gezamenlijk gemeentegrensoverschrijdende kostenverhaalsgebieden aan te wijzen.

Financiële bijdrage Onder de Omgevingswet wordt een nieuw instrument, de financiële bijdrage, geïntroduceerd. Dit instrument vervangt de bovenplanse voorzieningen en de financiële bijdragen aan ruimtelijk ontwikkelingen. De financiële bijdrage krijgt naast de vrijwillige basis ook een afdwingbaar karakter. Dit is anders dan onder de Wro. Deze regeling maakt het

43 / 60

mogelijk om kosten voor het verbeteren van de fysieke leefomgeving te verhalen op een initiatiefnemer. De regeling is toepasbaar bij de bouw van één of meer woningen of hoofdgebouwen en bij bepaalde verbouwingen. Onder de Wro kan op grond van artikel 6.22 van de Wro alleen privaatrechtelijk worden gecontracteerd. Er is momenteel geen mogelijkheid om de financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen publiekrechtelijke af te dwingen. Dat gaat onder de nieuwe Omgevingswet dus veranderen. Figuur A1 geeft een overzicht van de huidige instrumenten onder de Wro en de instrumenten onder de Omgevingswet.

Figuur A1: Schematische weergave instrumenten onder de Wro en de Omgevingswet

44 / 60

Bijlage B: Kostenverhaal onder de Wro Het verhalen van kosten Het tot stand brengen van een gebiedsontwikkeling gaat gepaard met het uitvoeren van werkzaamheden. Zo is er vrijwel altijd sprake van inzet van het ambtelijke apparaat om het plan tot stand te brengen. Ook moeten er werkzaamheden in het openbaar gebied verricht worden om de ontwikkeling in te passen in de omgeving. Het in rekening brengen van deze grondexploitatiekosten wordt ook wel het kostenverhaal genoemd. Gemeenten passen het kostenverhaal toe op basis van de grondexploitatiewet (afdeling 6.4 uit de Wro). Sinds 1 juli 2008 is dit de wet die de juridisch-planologische ‘’jas’’ is voor het ontwikkelen van een gebied. De instrumenten en procedures in de Wro gaan echter veranderen. De principes hierachter worden in dit hoofdstuk kort toegelicht.

Wettelijke grondslag: Wet ruimtelijke ordening De Wro is de wettelijke grondslag waarop momenteel kosten worden verhaald. Wie de eigenaar is van de grond waarop de ontwikkeling plaats vindt is van groot belang voor de manier waarop de kosten kunnen worden gefinancierd. Er wordt onderscheidt gemaakt tussen actief- en facilitair grondbeleid. • Een actief grondbeleid houdt in dat de gemeente in bezit zijnde, of aan te kopen, gronden en opstallen indien nodig sloopt, saneert en bouwrijp maakt om daarna te verkopen ten behoeve van een nieuwe ontwikkeling. De kosten en opbrengsten van dit proces worden opgenomen in de grondexploitatie. De verkoop van bouwrijpe gronden vindt meestal plaats via een gronduitgifteovereenkomst, maar kan ook plaatsvinden via concessie- of publiek private samenwerkingsovereenkomsten. Deze overeenkomsten kunnen worden gesloten voorafgaand of nadat het bestemmingsplan is vastgesteld. De overeenkomsten worden meestal gesloten rond het moment van indienen van de omgevingsvergunning. De overeenkomst komt dan tot stand onder de ontbindende voorwaarde dat er een onherroepelijke omgevingsvergunning wordt verleend. De kosten die gemaakt worden ten behoeve van het grondproductieproces worden verdisconteerd met de verkoopprijs voor bouwrijpe grond. Op deze manier is bij actief grondbeleid het kostenverhaal verzekerd.

• Bij faciliterend grondbeleid staan gemeenten niet aan de lat voor het grondproductieproces. In plaats daarvan is de rol van de gemeente beperkt tot het stellen van kaders, verlenen van planologische medewerking en het doen van aanpassingen in het openbaar gebied. Om de kosten die gemeenten hierbij maken te verhalen wordt gebruik gemaakt van de exploitatieovereenkomst. Gemeenten zijn verplicht tot het vaststellen van een exploitatieplan en het bijbehorende publiekrechtelijk kostenverhaal, tenzij het kostenverhaal anderszins verzekerd is (Artikel 6.12 Wro). Het kostenverhaal bij facilitair grondbeleid kent zowel privaatrechtelijk als een publiekrechtelijk spoor. De route om via het privaatrechtelijke spoor te komen tot overeenstemming over de kosten heeft over het algemeen de voorkeur. Dit gebeurt dan ook het meest; circa 95% van de exploitaties van het kostenverhaal loopt via een anterieure overeenkomst (privaatrechtelijk). In figuur B1 zijn de twee sporen binnen het kostenverhaal schematisch weergegeven. Bovendien bevat de figuur een opsomming van de verschillende grondexploitatiekosten.

45 / 60

Figuur B1: Schematische weergave twee sporen van kostenverhaal onder de Wro.

Figuur B2 geeft voor het facilitaire grondbeleid schematisch de planologische procedure en de verschillende mogelijkheden voor het sluiten van een overeenkomsten weer.

Figuur B2: Schematische weergave verschillende soorten kostenverhaal onder de Wro

Welke kosten kunnen worden verhaald in het exploitatieplan? Vanzelfsprekend gaan de onderhandelingen over kosten gepaard met discussies, hetgeen eigen is aan het sluiten van een zakelijke overeenkomst waarbij de belangen uiteenlopen. Een voorbeeld betreft de kosten voor waterberging. Ander veel voorkomende discussiepunt is de ambtelijke kosten van de gemeente.

46 / 60

Duidelijkheid over welke kosten in rekening mogen worden gebracht wordt gegeven door de kostensoortenlijst die verderop in deze bijlage is opgenomen. Het bevat een limitatieve opsomming van de kosten die mogen worden opgenomen in een exploitatieplan (in artikel 6.23 t/m 6.25 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Het exploitatieplan vormt de basis voor de maximaal te verhalen kosten bij het sluiten van een posterieure overeenkomst of wanneer er wordt afgerekend bij de omgevingsvergunning. Omdat de kostensoortenlijst uit de Bro niet van toepassing is op het privaatrechtelijke spoor en er contractvrijheid is wordt een anterieure overeenkomst vaak ‘’vormvrij’’ genoemd. Dat betekent dat het de gemeente meer mogelijkheden geeft voor het verhalen van kosten dan het exploitatieplan. Vanuit het oogpunt van de ontwikkelaar heeft een anterieure overeenkomst ook voordelen want zo is er vroegtijdig duidelijkheid over bijvoorbeeld het kostenverhaal, locatie-eisen en het woonprogramma. Bovendien werpt het exploitatieplan een schaduwwerking op de anterieure overeenkomst. Zo is het gebruikelijk dat beide partijen een schaduwexploitatieplan opstellen om inzichtelijk te maken wat de kosten zouden zijn in het geval afrekening plaatsvindt op basis van het exploitatieplan. Dit dwingt partijen om bij het privaatrechtelijke kostenverhaal in lijn van het exploitatieplan te handelen.

Soorten kostenposten De grondexploitatiekosten uit de Wro zijn grofweg in te delen in de volgende vier kostencategorieën: • Binnenplanse kosten • Bovenwijkse kosten • Bovenplanse kosten • Bijdrage Ruimtelijke Ontwikkeling Daarnaast worden een deel van de gemeentelijke kosten bij particuliere initiatieven verhaald via de legesverordening. Deze verschillende vormen van kostenverhaal worden in figuur B3 weergegeven.

Figuur B3: Verschillende soorten kostenverhaal onder de Wro

47 / 60

Binnenplanse kosten Binnenplanse kosten zijn kosten die voor 100% zijn toe te rekenen aan het exploitatiegebied. Dit betreft kosten zoals gemeentelijke planbegeleiding, bouw- en woonrijp maak werkzaamheden en planschade. Bovenwijkse voorzieningen Dit zijn voorzieningen die voor meerdere exploitatiegebieden een functie hebben. De voorzieningen kunnen zowel binnen als buiten het plangebied gelegen zijn. Hierbij valt te denken aan de realisatie van een ontsluitingsweg waar meerdere woonwijken op worden aangesloten. Op basis van de PTP-criteria zal er vanuit ieder afzonderlijk exploitatiegebied een bijdrage aan deze voorzieningen gedaan moeten worden. Bovenplanse voorzieningen Dit betreft de kosten voor een voorziening die in het ene exploitatiegebied wordt gerealiseerd, terwijl de voorziening op basis van de PTP-criteria ook van nut is voor een ander exploitatiegebied. De voorwaarden voor het verhalen van kosten voor bovenplanse voorzieningen is dat er een structuurvisie is vastgesteld waarin is opgenomen hoe de bijdrage aan het fonds bovenplanse voorzieningen wordt besteed.

Financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkeling Gemeenten kunnen in een anterieure overeenkomst ook afspraken maken over de financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen die van waarde zijn voor het exploitatiegebied maar buiten dit gebied liggen en niet op basis van de PTP-criteria zijn toe te rekenen. Voorwaarde voor het maken van afspraken over een financiële bijdrage is dat de ruimtelijke ontwikkeling is opgenomen in de structuurvisie. Kosten voor een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten het plangebied kunnen niet in een exploitatieplan worden opgenomen en kunnen derhalve niet verrekend worden in een posterieure overeenkomst of in een exploitatiebijdrage. Begrenzing van de te verhalen kosten Er is een grens gesteld aan het bedrag dat gemeenten aan kosten kunnen verhalen. Deze begrenzing wordt de macroaftopping genoemd en houdt in dat er nooit meer kosten verhaald mogen worden dan dat er opbrengsten in het exploitatiegebied zijn. De grens voor wat er maximaal aan kosten verhaald kan worden, wordt bepaald door de geraamde grondopbrengsten in mindering te brengen met eventueel aanwezig subsidies. Het gaat hierbij nadrukkelijk om door een onafhankelijke partij geraamde grondopbrengsten. Er vindt bij de daadwerkelijke uitgifte geen verrekening plaats op basis van de gerealiseerde grondwaardes. Naast de macroaftopping bestaat er ook microaftopping.

Dit zijn specifieke kostensoorten uit de Bro, zoals de plankosten, waarvoor een maximum is ingesteld. Kostensoortenlijst Bro Artikel 6.2.3 a. de waarde van de gronden in het exploitatiegebied; b. de waarde van de opstallen die in verband met de exploitatie van de gronden moeten worden gesloopt; c. de kosten van het vrijmaken van de gronden in het exploitatiegebied van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit of beperkt recht en zakelijke lasten; d. de kosten van sloop, verwijdering en verplaatsing van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen in het exploitatiegebied.

48 / 60

Artikel 6.2.4 a. de kosten van het verrichten van onderzoek, waaronder in ieder geval begrepen grondmechanisch en milieukundig bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, ander milieukundig onderzoek, archeologisch en cultuurhistorisch onderzoek; b. de kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren, het verrichten van grondwerken, met inbegrip van het egaliseren, ophogen en afgraven; c. de kosten van de aanleg van voorzieningen in een exploitatiegebied; d. de kosten van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen met betrekking tot gronden, opstallen, activiteiten en rechten in het exploitatiegebied, waaronder mede begrepen het beperken van milieuhygiënische contouren en externe veiligheidscontouren; e. de in artikel 6.2.3 en de onder a tot en met d en g tot en met n bedoelde kosten met betrekking tot gronden buiten het exploitatiegebied, waaronder mede begrepen de kosten van de noodzakelijke compensatie van in het exploitatiegebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen; f. de in artikel 6.2.3 en de onder a tot en met d bedoelde kosten, voor zover deze noodzakelijk zijn in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen; g.

de kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering, verband houdende met de aanleg van de voorzieningen en werken, bedoeld onder a tot en met f, en in artikel 6.2.3, onder c en d; h. de kosten van het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen ten behoeve van het exploitatiegebied; i. de kosten van het opzetten en begeleiden van gemeentelijke ontwerpcompetities en prijsvragen voor het stedenbouwkundig ontwerp van de locatie, en de kosten van vergoedingen voor deelname aan de prijsvraag; j. de kosten van andere door het gemeentelijk apparaat of in opdracht van de gemeente te verrichten werkzaamheden, voor zover deze werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in dit besluit bedoelde voorzieningen, werken, maatregelen en werkzaamheden; k. de kosten van tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente verworven gronden, verminderd met de uit het tijdelijk beheer te verwachten opbrengsten; l. de kosten van tegemoetkoming van schade, bedoeld in artikel 6.1 van de wet; m. niet-terugvorderbare BTW, niet-gecompenseerde compensabele BTW, of andere niet-terugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder a tot en met l; n. rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten. Artikel 6.2.5 a.