Rapport TF, Toekomstbestendige financieringssystematiek fysiek domein.pdf

RAPPORT

DEFINITIEF

Taskforce Bouwen en Wonen - Perceel 2 In opdracht van Gemeente Soest

Henk Hoogmoed, Dennis Coster en Ruben Cales

20 juni 2022 | Versie 1.0

Samenvatting Achtergrond Binnen de gemeente Soest lopen er een aantal gemeentelijke (woning)bouwprojecten en zijn er diverse particuliere initiatieven voor (woning)bouwontwikkelingen. Naast de bouwopgave zijn de afgelopen jaren het aantal opgaven die een directe relatie hebben met bouwen en wonen ook sterk toegenomen. De gedachte is om de behandeling van deze opgaven integraal te benaderen. Immers, met een goed doorlopen planproces en de juiste financiering zou de realisatie van woningbouw voor een vliegwieleffect kunnen zorgen waarmee ook andere maatschappelijke ambities kunnen worden gerealiseerd. De Taskforce Bouwen en Wonen heeft aan TwynstraGudde gevraagd om te komen tot een toekomstbestendige systematiek van financieren, waarbij goede ervaringen van andere gemeenten, de instrumenten uit de nieuwe Omgevingswet en de mogelijkheid tot verbeteringen, zijn verwerkt. Tevens is gevraagd om nieuwe uitgangspunten te formuleren waarvan risicobeheersing, een transparante werkwijze en verantwoording/spelregels onderdeel uitmaken. In dit kader zijn op basis van de analyse van de huidige situatie in de gemeente Soest en een vergelijking met andere gemeenten in Nederland opgaven geformuleerd. Deze opgaven zijn vertaald in een aantal aanbevelingen die gezamenlijk moeten leiden tot een toekomst bestendige kostentoerekeningssystematiek.

Op basis van deze aanbevelingen kan de gemeente Soest aan de hand van een aantal korte acties en een aantal langere termijn acties komen tot een toekomstbestendige kostentoerekeningssystematiek. Het rapport dat voor u ligt is tot stand gekomen in afstemming met twee andere opdrachten: percelen 1 en 3. In perceel 1; Soesterberg als Casus (ook uitgevoerd door TwynstraGudde), worden de lopende en nieuwe opgaven in beeld gebracht en verbonden tot een integrale opgavebeschrijving. Van deze opgavebeschrijving wordt een integrale doorrekening van de financiering gemaakt. In perceel 3; toekomstbestendig en opgavegericht organiseren (uitgevoerd door AT Osborne), is een advies gegeven over opgavegericht werken en de doorwerking daarvan in sturing, werkwijze en aanpak binnen de gemeente Soest. Opgaven Naar aanleiding van de analyse van het huidige instrumentarium constateren wij dat zowel de Nota Grondbeleid, Nota Kostenverhaal als de Nota Bovenwijkse Voorziening niet voldoende actueel zijn en in- en extern onvoldoende richting geven Het betreft met name de volgende thema’s: • Verouderd en niet vastgesteld beleid. • Geen actuele grondprijzen/bijdrages. • Geen uitsplitsing van de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten. Wij constateren op basis van de analyse van de uitvoeringspraktijk dat m.b.t.

de hoogte van de gevraagde exploitatiebijdragen, het bepalen van het woningbouwprogramma, en het opstellen en het onderhandelen over de anterieure overeenkomsten, de druk op de ambtelijke capaciteit groot is. Daarnaast is er ruimte om via de legesverordeningen meer kosten te verhalen. Op basis hiervan identificeren we de volgende opgaven die dienen te worden aangepakt: • De in het verleden vastgestelde vaste bijdrage per woning als financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling wordt voor allerlei gebiedsoverstijgende kostensoorten (bovenwijks, bovenplans, financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkeling) gebruikt. Dat is echter een onjuiste vorm van gebruik van dit instrument. • Er is geen of te weinig sturing op (woningbouw)programmering bij particuliere initiatieven.

2 / 60

• • •

• •

•

Het opstellen van een schaduwexploitatie, incl. macroaftopping, is geen onderdeel van het onderhandelingsproces. Onderhandelingen met particulieren worden per geval uitgevoerd, er is geen consistentie en een centrale onderhandelingsstrategie ontbreekt. De centrale ingang ‘omgevingsloket’ voor particuliere initiatieven functioneert niet optimaal, er wordt geen onderscheid gemaakt tussen vergunningsvrije en vergunningsplichtige initiatieven. Dit leidt tot onnodig meerwerk en wordt er vaker dan nodig gebruik gemaakt van het vooroverleg. Er worden stelselmatig te weinig legeskosten in rekening gebracht. Er is geen meerjarenplanning gebaseerd op een prognose van de ingediende initiatieven en op basis daarvan is het niet mogelijk de ambtelijke capaciteit (structureel) aan te passen. Het is daardoor niet mogelijk ontwikkelingen en initiatieven te prioriteren voor het ambtelijk apparaat. Er nu geen verantwoordelijke ambtenaar is voor het gehele traject van behandeling van private initiatieven. De planjuristen en juristen grondzaken, verantwoordelijk voor de keuzes m.b.t. het kostenverhaal, zijn los van elkaar gedurende het traject aangehaakt.

Daarnaast constateren we dat kansen door de inwerkingtreding van de omgevingswet niet voldoende in beeld zijn. Hierdoor ontstaan de volgende opgaven: • In de huidige Omgevingsvisie ontbreekt vooralsnog de financiële onderbouwingen die het mogelijk maakt kosten voor gebiedsoverstijgende voorzieningen te verhalen. • De koppeling kerninstrumenten Omgevingswet en kostenverhaal ontbreekt tot dusver. Het is vooralsnog onduidelijk hoe het kostenverhaal precies een plek krijgt in de nieuwe kerninstrumenten Omgevingswet en hoe dit georganiseerd gaat worden. Zoals: Artikel 8.21 lid 1 Omgevingsbesluit. • Uitvoerende ambtenaren: planjuristen, juristen afdeling grondzaken en de planeconoom worden (nog) niet betrokken bij de nog te maken keuzes kostenverhaal in het kader van de omgevingswet. Om een oordeel te kunnen vellen over hoe de Soestse kostentoerekeningssystematiek zich verhoudt tot andere gemeenten zijn een aantal benchmarks uitgevoerd. Hieruit blijkt het volgende: • Er zijn meerdere manieren om legeskosten te bepalen. Voor Soest zou een meer case specifiek bedrag aan legeskosten beter aansluiten. • Huidige kostenverhaal plankosten per woning in de gemeente Soest is zeer laag t.o.v. andere gemeenten (€ 903 per woning). In andere gemeenten wordt tot maximaal circa € 8.000 per woning verhaald.

• De vaste bijdrage per woning als financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling is de afgelopen jaren niet geïndexeerd en daardoor elk jaar lager geworden. Aanbevelingen Op basis van de gedefinieerde opgaven doen we een aantal aanbevelingen om te komen tot een toekomstbestendige systematiek van kostenverhaal voor de gemeente Soest. Risicobeheersing, een transparante werkwijze en verantwoording/spelregels maken hier onderdeel van uit. Standaard bijdrages Om het gat tussen de werkelijke kosten die nu door de gemeente Soest worden gemaakt en de bijdrages die daartegenover staan te dichten is het advies om het startbedrag voor het verzoek tot vooroverleg in het geval van (woning)bouw te verhogen van € 516,50 naar € 1.500, --. Daarnaast bevelen wij aan om voor het proces na de intake, voor de verdere begeleiding tot aan het sluiten van de anterieure overeenkomst, een – nader te bepalen – percentage van de bouwkosten in rekening te brengen. Indien het initiatief daadwerkelijk leidt tot een ontwikkeling dan worden beide bedragen verrekend met de definitieve exploitatiebijdrage die de initiatiefnemer in het kader van de anterieure

3 / 60

overeenkomst moet afdragen aan de gemeente. Indien het initiatief niet tot een ontwikkeling leidt dan worden de reeds betaalde bijdragen gebruikt om de gemaakte ambtelijke apparaatskosten mee te dekken. Verder adviseren we om zo spoedig mogelijk de verouderde staffel (is prijspeil 2015) ‘bovenwijkse voorzieningen’ met 17,5% te indexeren naar het huidige prijspeil. Plankostenscan Voor het bepalen van de hoogte van de plankosten als onderdeel van de exploitatiebijdrage is de aanbeveling om bij woningbouwinitiatieven waarbij vier of meer woningen worden ontwikkeld standaard te werken met de plankostenscan van het ministerie. In eerste instantie vult de planeconoom, waar nodig met behulp van andere vakspecialisten, de plankostenscan in en bespreekt deze daarna met de projectleider. Ontwikkelaars vullen vaak ook zelf de plankostenscan in, wat meestal verschillende uitkomsten geeft die mogelijk tot discussie kunnen leiden. Het is dan zaak om in onderling overleg op basis van het voorliggende bouwplan tot een maatwerk oplossing te komen. Voor initiatieven waarbij minder dan vier woningen worden ontwikkeld is het advies om het bedrag van € 8.000 euro per woning, dat naar voren is gekomen uit de benchmark, in rekening te brengen. Schaduwexploitatie Wij stellen voor om bij het sluiten van anterieure overeenkomsten voor grotere woningbouwplannen een schaduwexploitatieplan op te stellen.

De mate van complexiteit en omvang van het bouwplan bepalen hoe uitgebreid het opstellen van het schaduwexploitatieplan moet gebeuren. De gedachte hierachter is dat complexe en kleine ontwikkelingen weinig verdienpotentie hebben en er snel sprake is van macroaftopping. Voor minder complexe en grotere ontwikkelingen neemt de opbrengstenpotentie toe en is er dus meer te verhalen. Het is dan ook de moeite waard om met een uitgebreider schaduwexploitatieplan het kostenverhaal nauwkeuriger in beeld te brengen. De kosten die de gemeente moet maken om een uitgebreid schaduwexploitatieplan op te stellen kunnen bij kleinere bouwplannen gevallen niet verhaald worden. Daarom stellen wij criteria voor om te bepalen in welke gevallen een schaduwexploitatie zal worden opgesteld. Financiële bijdrage Ook onder de Omgevingswet zijn er meerdere gebiedsoverstijgende kostensoorten waarvoor kosten verhaald kunnen worden. Ons advies is om in tegenstelling tot de huidige situatie onderscheid te maken tussen deze verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten en deze, indien aan de orde, apart in rekening te brengen bij particuliere ontwikkelingen. Daarnaast is het advies om de huidige staffel voor bovenwijkse voorzieningen te herzien op basis van het stappenplan dat is opgenomen in dit rapport.

Tot slot biedt de Omgevingswet een speciale mogelijkheid voor het verhalen van een bijdrage bij ontwikkelingen die niet voldoen aan de norm voor het bouwen van aantallen sociale/betaalbare (huur)woningen. In deze gevallen kan de gemeente Soest een financiële bijdrage opleggen, waarmee zij zelf locaties kan ontwikkelen om het tekort aan betaalbare woningen te compenseren. Omgevingstafel In lijn met het advies uit perceel 1 en 3 is het advies vanuit perceel 2 vanuit het oogpunt van de kostentoerekeningssystematiek om een omgevingstafel te introduceren. In de huidige situatie zien we dat er veel plankosten worden gemaakt alvorens er tot een besluit met betrekking tot de wenselijkheid van een initiatief wordt overgegaan. De introductie van een intake- en omgevingstafel verandert dit. Op deze wijze vindt er eerst in één keer een integrale afweging plaats over de wenselijkheid van een initiatief. Daarna wordt het initiatief in drie rondes aan de omgevingstafel begeleid tot een initiatief dat klaar is voor het aanvragen van een definitieve omgevingsvergunning. Naast de integrale afweging en de optimalisatie van de onderlinge afstemming levert de invoering van de omgevingstafel ook de mogelijkheid op om meermaals integraal bij te sturen en het plan te optimaliseren. Ons eerdere

4 / 60

advies om de legeskosten anders in te richten kan ook worden toegepast op de situatie met invoering van de omgevingstafel.

5 / 60

Inhoudsopgave Samenvatting

1

Inhoudsopgave

6

1. Inleiding

8

1.1. Achtergrond 1.2. Samenhang met andere opdrachten 1.3 Leeswijzer

8 8 9

2. Analyse huidige situatie Soest

10

2.1. Beleidskader Soest 2.1.1. Nota Bovenwijkse Voorziening 2.1.2. Nota Grondbeleid 2.1.3. Nota Kostenverhaal 2.1.4. Omgevingsvisie 2.2. De uitvoeringspraktijk in Soest 2.2.1. Methodiek 2.2.2. Het begeleidingsproces particuliere initiatieven 2.2.3. Resultaten analyse uitvoeringspraktijk 2.2.4. Status omgevingswet

3. Systematiek in andere gemeenten 3.1. Legeskosten 3.2. Plankosten 3.3. Gebiedsoverstijgende kosten

10 11 14 14 15 17 17 17 18 24 24

25 25 26 27

4. De opgaven

29

5. Oplossingsrichtingen

31

5.1. Kostenverhaal en bijdragen actualiseren 5.1.1. Legeskosten ophogen 5.1.2. Vaste bijdrage gebiedsoverstijgende kostensoorten

31 31 34

6 / 60

5.1.3. Gemeentelijke en provinciale grondexploitaties 5.2. Plankostenscan als standaard werkwijze 5.3. Onderhandelingen AOK o.b.v. schaduwexploitatieplan 5.4. Financiële bijdrage 5.5. Omgevingstafel

34 35 35 37 40

Bijlage A: Verschillen kostenverhaal Wro en Omgevingswet

43

Bijlage B: Kostenverhaal onder de Wro

45

Bijlage C: Kostenverhaal onder de Omgevingswet

51

Bijlage D: Voorbeeldberekening financiële bijdrage

55

Bijlage E: Benchmark bovenwijkse voorzieningen

58

Bijlage F: Bronnenlijst

59

7 / 60

1. Inleiding 1.1. Achtergrond Binnen de gemeente Soest lopen er een aantal gemeentelijke (woning)bouwprojecten en zijn er diverse particuliere initiatieven voor (woning)bouwontwikkelingen. Naast de bouwopgave zijn de afgelopen jaren het aantal opgaven die een directe relatie hebben met bouwen en wonen ook sterk toegenomen. De gedachte is om de behandeling van deze opgaven integraal te benaderen. Immers, met een goed doorlopen planproces en de juiste financiering zou de realisatie van woningbouw kunnen zorgen voor een vliegwieleffect waarmee ook andere maatschappelijke ambities kunnen worden gerealiseerd. De Taskforce Bouwen en Wonen is ingesteld om dit zo effectief mogelijk voor elkaar te krijgen. Het verkrijgen van inzicht of voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om tot uitvoering over te gaan, is hierbij van groot belang. U vraagt ons daarom: ‘’Het leveren van een uitgewerkt advies voor een integrale (gebiedsgerichte) kostentoerekeningssystematiek voor ontwikkelingen in het fysieke domein.’’ U wilt komen tot een toekomstbestendige systematiek van financieren waarbij goede ervaringen van andere gemeenten, de bedoeling van de nieuwe Omgevingswet en de mogelijkheid tot innovaties zijn verwerkt. U wilt nieuwe uitgangspunten formuleren waarvan risicobeheersing, een transparante werkwijze en verantwoording/spelregels onderdeel uitmaken.

Bovendien moet dit advies aansluiten en heeft dit overlap met de overige percelen 1 en 3 en andere werkzaamheden in de Taskforce Bouwen en Wonen.

1.2. Samenhang met andere opdrachten Het voorliggende rapport van de opdracht maakt onderdeel uit van een drieluik van opdrachten (percelen) die naast elkaar en in samenhang met elkaar zijn uitgevoerd. De opdracht in perceel 2 is: 1.

2. 3. 4.

Toekomstbestendig advies voor de methodiek van kostentoerekening waarbij uitgangspunten zijn geformuleerd. Daarin is aandacht voor (innovatieve) financieringsmethodes en doorbelasting van directe kosten en mogelijke maatschappelijke kosten. Een inbedding van projecten/programma’s in de financieringssystematiek waardoor de risicobeheersing en verantwoordingscyclus is geborgd en spelregels zijn geformuleerd voor de verevening tussen projecten. Een implementatievoorstel en vervolgadvies is geformuleerd. Het eindresultaat van perceel 2 is afgestemd met de kaders die in perceel 3 zijn ontwikkeld over de wijze van organiseren. Daarmee is een brug gelegd hoe hier mee om te gaan. Bovendien zijn de lessen van perceel 1 gebruikt als input voor dit perceel. Tot slot kan het resultaat uit dit perceel weer worden toegepast in perceel 1.

8 / 60

Dit rapport is tot stand gekomen in afstemming met twee andere opdrachten: percelen 1 en 3. In perceel 1; Soesterberg als Casus (ook uitgevoerd door TwynstraGudde), worden de lopende en nieuwe opgaven in beeld gebracht en verbonden tot een integrale opgavebeschrijving. Van deze opgavebeschrijving wordt een integrale doorrekening van de financiering gemaakt. In perceel 3; toekomstbestendig en opgavegericht organiseren (uitgevoerd door AT Osborne), is een advies gegeven over opgavegericht werken en de doorwerking daarvan in sturing, werkwijze en aanpak binnen de gemeente Soest. De ontwikkeling van Soesterberg (perceel 1) is door ons gebruikt om de huidige manier van werken en financieren te doorgronden. De kennis over de uitvoering in de Soesterbergse praktijk is ingebracht in de werkzaamheden voor perceel 2 en perceel 3. Omgekeerd zijn adviezen die zijn voortgekomen uit percelen 2 en 3 toegepast binnen perceel 1, de opgave Soesterberg. Dat heeft geleid tot een integraal eindresultaat dat is vastgelegd in de drie rapporten van de drie percelen en visueel samengevat in de figuur rechts. Figuur 1: Onderlinge relatie 3 percelen

1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de huidige situatie in de gemeente Soest beschreven. Hier worden de resultaten van de verschillende analyses gepresenteerd en worden zaken die momenteel niet goed lopen, ontbreken, niet actueel zijn of aangescherpt dienen te worden beschreven. In hoofdstuk 3 vinden een aantal benchmarks plaats met andere gemeenten in Nederland. Dit hoofdstuk geeft inzicht in hoe bepaalde elementen binnen de Soestse kostentoerekeningssystematiek zich verhouden tot andere gemeenten in Nederland. De verbeterpunten voor de kostentoerekeningssystematiek die uit de analyse van hoofdstukken 2 en 3 naar voren komen worden in hoofdstuk 4 omgezet in concrete opgaven. Tot slot worden in hoofdstuk 5 aan de hand van deze opgaven een aantal adviezen, aanbevelingen en voorstellen gepresenteerd die tot een verbeterde en toekomstbestendige kostentoerekeningssystematiek moeten leiden. Dit document is opgesteld voor de gemeente Soest. Hierin is geen rekening gehouden met openbare publicatie.

9 / 60

2. Analyse huidige situatie Soest In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de analyse van de huidige Soestse kostentoerekeningssystematiek beschreven. Aan de hand van de bestudering van het vigerende beleid, een aantal Soestse voorbeeld casussen en afgenomen interviews met verschillende medewerkers van de gemeente Soest is er een goed beeld ontstaan van waar de gemeente Soest momenteel staat. Middels de beschrijving in dit hoofdstuk wordt u een spiegel voorgehouden van de status van de huidige kostentoerekeningssystematiek.

2.1. Beleidskader Soest De juridische basis voor het kostenverhaal vindt zijn plek in de Wro en, vanaf januari 2023, in de Omgevingswet. Gemeenten beschikken onder beide stelsels over de vrijheid om binnen de wettelijke kaders keuzes te maken met betrekking tot de rol van de gemeente op de grondmarkt, de inzet van instrumenten en het kostenverhaal. Deze keuzes en onderliggende afwegingen dienen te worden toegelicht in een door de gemeenteraad vastgesteld beleid. Beleid is een term die op verschillende manieren wordt gebruikt. Zo zijn er beleidsstukken die beschrijven wat het doel is; ofwel wat we willen bereiken. Er zijn ook beleidsstukken die de uitvoering in de praktijk beschrijven. Dit beleid beschrijft wat er gedaan wordt om het doel te behalen. Zowel beleid wat gericht is op het ‘’willen’’ als op het ‘’doen’’ is pas effectief als het voldoende richting geeft aan de partijen die met het beleid te maken krijgen en als de middelen en instrumenten ook daadwerkelijk beschikbaar zijn om gestelde organisatiedoelen te realiseren. Als het beleid op die manier is ingestoken helpt het om keuzes te maken en zorgt het daarmee voor een efficiëntieslag in de uitvoering. Bovendien, doordat het beleid door de gemeenteraad wordt vastgesteld, is dit ook algemeen bekend en toegankelijk bij particuliere initiatiefnemers, marktpartijen en andere belanghebbende.

Het is daarmee ook de legitimatie voor keuzes en de basis waarop een organisatie in de praktijk handelt. Voor deze analyse bestudeerden we beleidsdocumenten die richting geven aan het uitvoeringgrondbeleid van de gemeente Soest. Een aantal documenten zijn essentieel om grondbeleid en een kostenfinancieringssystematiek te voeren, dit zijn: • Nota Grondbeleid. • Nota Kostenverhaal. • Nota Bovenwijkse Voorziening. We zoomen speciaal in op deze documenten omdat hierin de huidige uitvoeringssystematiek van kostenfinanciering wordt beschreven. In onderstaande figuur is een tijdlijn weergegeven die laat zien wat de status van de verschillende stukken is en wanneer deze zijn opgesteld.

10 / 60

Figuur 2: Tijdlijn van opstellen beleidsdocumenten

Wat opvalt is dat een aantal beleidsdocumenten sterk verouderd is. De verschillende beleidsdocumenten met betrekking tot de bovenwijkse voorzieningen dateren zelfs uit 2011. In 2015 is nog een keer een bestuurlijke memo bovenwijkse voorzieningen opgesteld. In deze memo wordt voorgesteld om het beleid omtrent bovenwijkse voorzieningen aan te vullen, aan te passen of te actualiseren. Dit is tot op heden niet gebeurd. De Nota Grondbeleid dateert uit 2016 en is daarmee al geruime tijd aan herziening toe. In 2019 is de eerste aanzet gedaan om de Nota Kostenverhaal te herzien. Medio 2021 is de laatste conceptversie opgesteld en het stuk is op enkele punten na klaar voor bestuurlijke besluitvorming.

2.1.1. Nota Bovenwijkse Voorziening Zoals in de nota zelf wordt geschreven is de doelstelling van Nota Bovenwijkse Voorzieningen: ‘’het vaststellen van beleid door middel van een duidelijke, transparante en werkbare regeling voor kostenverhaal van de bovenwijkse voorzieningen’’. In de bestuurlijke memo Bovenwijkse Voorziening wordt een staffel geïntroduceerd op basis waarvan de gemeente een ‘bijdrage bovenwijkse voorzieningen’ in rekening brengt. De huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) bevat drie gebiedsoverstijgende kostensoorten waarvoor gemeenten kosten kunnen verhalen. In bijlage B worden de verschillende gebiedsoverstijgende kostensoorten onder de Wro nader toegelicht. De kosten behorende bij de kostensoorten bovenwijkse voorzieningen en bovenplanse voorzieningen dienen op basis van de PTP-criteria1 aan een ontwikkeling te worden toegerekend. Daarnaast is er de mogelijkheid om in een anterieure overeenkomst een bijdrage voor de kostensoort ‘financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen’ overeen te komen. Dit zijn investeringen die een positief effect hebben op zowel de bestaande als nieuw te

1

Profijt: de grondexploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband tussen de ontwikkeling en de te treffen voorzieningen en maatregelen. Proportionaliteit: de grondexploitatie draagt naar rato van het profijt bij aan de te treffen voorzienging en maatregelen.

11 / 60

ontwikkelen gebieden in de gemeente. Deze investeringen zijn daarmee niet op basis van PTP-criteria aan specifieke ontwikkelingen toe te rekenen. Voor deze kostensoort is het binnen Soest gebruikelijk om op basis van het te realiseren programma gebaseerd op een staffel vaste bedragen in rekening te brengen. De gemeente Soest gebruikt deze vaste bijdrage echter voor alle drie de gebiedsoverstijgende kostensoorten en laat hiermee de andere 2 manieren van het kostenverhaal op basis van de PTP-criteria links liggen. Het gebruik van de staffel zelf zorgt voor duidelijkheid aan de kant van de gemeente over welk bedrag zij in rekening wenst te brengen. In de staffel wordt onderscheid gemaakt tussen woningsegmenten en niet-woonfuncties. Het idee is dat de programmaonderdelen die over meer opbrengstenpotentie beschikken ook een grotere bijdrage doen aan dit soort investeringen. Het is hierbij opvallend dat het gehele huursegment niet in de staffel is opgenomen. Ondanks dat het gebruik van een dergelijke staffel veel voorkomt, geldt voor de Soestse staffel dat het onvoldoende transparant is hoe deze tot stand is gekomen. Hierdoor is het niet goed uitlegbaar hoe de in rekening gebrachte bijdrage is onderbouwd.

Ondanks dat dit in de praktijk nog niet tot serieuze problemen in het onderhandelingstraject heeft geleid, heeft het wel de potentie om tot discussie met marktpartijen te leiden over de juistheid van de bijdrage bovenwijkse voorzieningen. Het feit dat de gevraagde bijdrage bovenwijkse voorzieningen desondanks tot nu toe tot weinig discussie heeft geleid zou men kunnen opvatten als een teken dat particuliere initiatiefnemers en marktpartijen deze bijdrage zelf hoger hadden ingeschat en dat de gemeente Soest door zo te handelen inkomsten misloopt.

12 / 60

Analyse nota kosten bovenwijkse voorzieningen: • Deel 1 van de vastgestelde Nota uit 2011 beschrijft de toerekeningssystematiek voor de verschillende bovenwijkse voorzieningen binnen de gemeente. Deel 1 kent een algemene uiteenzetting van het juridische kader van de toen nieuwe mogelijkheden onder de Wro (2008). Hoofdstuk 4 gaat specifiek over de gevolgen voor Soest, waar met een reserve ‘’Bovenwijkse voorzieningen’’ een nieuwe werkwijze wordt voorgesteld. De uitgangspunten voor het beheer van de reserve zijn benoemd. Gesteld wordt dat het zuiver en transparant is om een aantal overkoepelende kerncriteria te benoemen waarmee de proportionaliteit kan worden berekend. Voor verschillende typen bovenwijkse voorzieningen zijn maatstaven benoemd die bepalen of er sprake is van proportionaliteit. Echter, deze maatstaven zijn niet voldoende SMART gemaakt. Wij constateren dat de beoogde zuiverheid en transparantie zo niet tot stand komt. • Deel 2 van de Nota uit 2011 beschrijft het Meerjareninvesteringsplan per voorziening. Er zijn twee nota’s deel 2 ontvangen: één uit oktober 2011 en één uit december 2011 (beide in concept). Het verschil is dat in de laatste versie infrastructurele bovenwijkse voorzieningen in Soest zijn opgenomen, net als kosten voor een bomenstructuur (bijdrage ruimtelijke ontwikkeling, te verhalen via een anterieure overeenkomst).

Of deze voorzieningen ook via afdrachten bovenwijkse voorziening gerealiseerd zijn is onduidelijk. De verwachting wordt uitgesproken dat de tweedeling het mogelijk maakt jaarlijks, of zoveel eerder als noodzakelijk, deel 2 te actualiseren. De ‘nota Bovenwijkse voorzieningen Deel 2’ die wij hebben ontvangen is echter nog een conceptversie en is sindsdien nooit meer geactualiseerd. Toch wordt deze staffel in de praktijk gebruikt. In deel 2 is een splitsing gemaakt tussen voorzieningen in Soest en Soesterberg. Dit lijkt juist gezien het feit dat beide kernen dusdanig ver uit elkaar liggen dat de te realiseren voorzieningen meestal geen functie hebben voor beide plaatsen. • De concept nota deel 2 uit oktober 2011 erkent dat het toerekenen van de infrastructuur niet mogelijk is omdat de gegevens over de verkeersbewegingen niet voorhanden zijn. Ook ontbreekt het inzicht in het te ontwikkelen woningbouwprogramma. Beide zijn noodzakelijke gegevens om de bovenwijkse investering toe te rekenen aan kostendragers. Hoe dit in de latere nota van december 2011 toch een plekje heeft gekregen is onduidelijk. • In een bestuurlijke memo bovenwijkse voorziening (2015) is een staffel opgenomen voor een bijdrage bovenwijkse voorzieningen. De bijdrage neemt toe naarmate de te realiseren programmaonderdelen over meer verdienpotentieel beschikken.

In de nota wordt verwoord dat het ontbreekt aan een transparante onderbouwing van deze bijdragen en waaraan dit besteed wordt (zeker voor Soest). Dit heeft echter niet geleid tot bestuurlijke besluitvorming. • Wij constateren dat de bijdragen bovenwijkse al jaren om meerdere redenen aan de lage kant zijn. Er wordt genoemd dat de exploitanten veelal begrip hebben voor de gevraagde overeen te komen bovenwijkse bijdragen (1). Er heeft geen actualisatie of indexering van deze bedragen plaats gevonden sinds 2015 (2). Vermoedelijk omdat hetzelfde issue speelt, namelijk het missen van een onderbouwing. In de staffel zijn voor de woonfunctie alleen bijdrages opgenomen voor koopwoningen. Het is onduidelijk of en zo ja in welke mate, huurwoningen bijdragen aan de bovenwijkse voorzieningen (3). De gebiedsoverstijgende kostensoorten worden aan de hand van een vast bedrag in rekening gebracht. De gemeente brengt geen kosten in rekening op basis van de PTP-criteria (4). In de memo wordt voorgesteld om een nieuwe beleidsnotitie Bovenwijkse Voorzieningen te maken. Tot op heden is daar nog geen gehoor aan gegeven.

13 / 60

2.1.2. Nota Grondbeleid In de Nota Grondbeleid zijn de kaders voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid door de gemeenteraad vastgesteld. In de Nota zijn doelen geformuleerd, de organisatie en wijze van sturing, de vormen van grondbeleid en bijbehorende instrumentarium en zijn de financieel-economische uitgangspunten opgenomen. De Nota Grondbeleid dateert uit 2016 en is daarmee al geruime tijd aan actualisatie toe. De verplichtingen voor het vierjaarlijks actualiseren van het grondbeleid vanuit de Wro en de veranderende marktomstandigheden vragen om een herijking van het gemeentelijke beleid. De Actualisatie Grondprijzen Soest 2018/2019 dateert uit november 2018 en is daarmee als enige beleidsstuk nog niet aan vervanging toe conform de eigen financiële verordening gemeente Soest. Echter komt ook voor dit stuk de actualisatietermijn van vier jaar al in zicht. Verder kan men zich afvragen of de grondprijzen in een sterk veranderende vastgoedmarkt niet op een meer regelmatige basis geactualiseerd zouden moeten worden om zo de marktconformiteit van de grondtransacties te garanderen. In veel andere gemeentes gebeurt dit jaarlijks. Analyse Nota Grondbeleid: • De Nota Grondbeleid dateert uit 2016 en is daarmee verouderd. • De nota is opgesteld met behulp van PAS bv Consultancy & Interim.

De nota bevat een algemene uiteenzetting van de regels rondom grondbeleid en leest als een introductie in dit vakgebied. Op een beschrijving van enkele beleidsstukken na is het echter weinig toegesneden op Soest specifiek. • Het document geeft weinig richting. Voorbeelden daarvan zijn enkele uitgangspunten, die als volgt zijn verwoord: ‘’De Gemeente kiest ten aanzien van het te voeren grondbeleid voor maatwerk en marktwerking. Per locatie dan wel project wordt, conform het afwegingskader (afbeelding 1) gezocht naar de meest adequate vorm van grondbeleid, actief, actief-facilitair of facilitair.’’ In de praktijk zul je weinig steun hebben aan deze nota op het moment dat je keuzes moet maken. Met andere woorden; de meerwaarde van deze nota is minimaal.

2.1.3. Nota Kostenverhaal In 2019 is de eerste conceptversie Nota Kostenverhaal opgesteld, waarna er in 2021 nog een keer een nieuwe conceptversie is opgesteld. Deze staat op het punt om in procedure van bestuurlijke besluitvorming te worden gebracht. Dat is een stap in goede richting, want dit beleidsstuk is aan actualisatie toe. Met de Nota Kostenverhaal legt de gemeente de werkwijze vast rondom het verhalen van gemeentelijke kosten bij ruimtelijke ontwikkelingen. De nota is van toepassing voor alle ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor een aanpassing van de bestemmingsregels benodigd is. Doel van de nota is het voor medewerkers, particuliere initiatiefnemers en marktpartijen duidelijk te maken hoe het kostenverhaal binnen de gemeente Soest wordt toegepast. De Wro kent een plicht tot kostenverhaal als er sprake is van een ruimtelijke maatregel (zoals een bestemmingsplanwijziging) waarin de realisatie van bouwplannen mogelijk wordt gemaakt. Kort samengevat is de gemeente verplicht een exploitatieplan te maken (publiekrechtelijk spoor). Deze verplichting vervalt naast de uitzonderingsgevallen alleen indien het kostenverhaal op een andere manier verzekerd is. Op een andere manier verzekerd kan betekenen dat de grondexploitatiekosten verdisconteerd zijn in de verkoopprijs van bouwgrond of dat er een anterieure overeenkomst is gesloten.

14 / 60

Analyse Nota Kostenverhaal: • De laatste versie van de Nota Kostenverhaal dateert uit 2021. • De nota staat op het punt om in procedure van bestuurlijke besluitvorming te worden gebracht. • Het Kostenverhaal bevat veel algemeenheden en is een uiteenzetting van de juridische werking en grondslag van het kostenverhaal. Het is niet de verwachting dat er een positief antwoord volgt op de vraag: ‘’Helpt deze nota om keuzes te maken in de uitvoering?’’ • Het ontbreekt aan een specificatie van de uurtarieven van de kosten voor de inzet van het gemeentelijk apparaat. • Er wordt een aanpassing van de legesverordening voorgesteld naar € 5.000, -- voor een rechtvaardiger bedrag ten opzichte van de anterieure overeenkomsten. De onderbouwing hoe aan dit bedrag is gekomen ontbreekt.

2.1.4. Omgevingsvisie De omgevingsvisie beschrijft de maatschappelijke opgave en de te beschermen kernkwaliteiten van een gemeente of provincie. In de omgevingsvisie worden talloze belangen afgewogen, van bodem tot lucht, en integraal benaderd. Bijzonder is dat de Omgevingswet betrekking heeft op de gehele fysieke leefomgeving. Daarmee lijkt het op de traditionele structuurvisie maar is het samenbrengen van meerdere sectorale visies in één integraal verhaal het belangrijkste verschil. Zo vervangt de omgevingsvisie ook het Milieubeleidsplan, het Waterplan, het Verkeers- en Vervoersplan en de ruimtelijke aspecten van de natuurvisie uit de voorziene Wet natuurbescherming. Ander belangrijk verschil is dat de totstandkoming op basis van participatie moet gebeuren. Voormalige structuurvisie Terugkijkend naar de eerdere structuurvisie van de gemeente Soest ontbreekt het daarin aan haakjes voor financiële onderbouwingen die het mogelijk maken bovenwijkse voorzieningen te verhalen. Voor Soesterberg is er een Masterplan (met onderbouwing) en was er geen structuurvisie. Huidige omgevingsvisie en programma’s Momenteel is er een Omgevingsvisie: ‘’Stap voor stap ver komen’’. Deze is na een lang participatieproces eind 2021 vastgesteld.

In de Omgevingsvisie is ook opgenomen hoe het bestuur wordt betrokken bij de Omgevingsprogramma’s: er zijn een drietal programma’s reeds uitgewerkt en een viertal grote programma’s zijn in ontwikkeling. Het mobiliteitsprogramma heeft de meeste urgentie, omdat deze randvoorwaardelijk werkt voor andere thema’s. De programma’s kunnen zowel gericht zijn op een thema als op een gebied, voorbeeld gebiedsprogramma: Amersfoortsestraat.

15 / 60

Analyse Omgevingswet: Bij de invoering van de Omgevingswet wordt vooralsnog onvoldoende rekening gehouden met het kostenverhaal. De omgevingsvisie of -programma’s moeten de basis vormen voor het verhalen van de vrijwillige financiële bijdrage. Voor de afdwingbare financiële bijdrage moeten kostenverhaalregels zijn opgenomen in het omgevingsplan. Deze onderbouwing lijkt vooralsnog niet verankerd te zijn in de omgevingsvisie, de tot nu toe uitgewerkte omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. Hier loopt de gemeente Soest een risico voor het niet volledig kunnen verhalen van een deel van de gebiedsoverstijgende kosten.

16 / 60

2.2. De uitvoeringspraktijk in Soest 2.2.1. Methodiek Naast beleid, ook wel de officiële of formele werkelijkheid genoemd, is er de uitvoeringswerkelijkheid. Op de werkvloer wordt dagelijks het beleid in de praktijk gebracht. Om die reden is casuïstiek uit de praktijk onderzocht. Daarnaast zijn documenten studies uitgevoerd en interviews gehouden. Om een analyse te maken van de huidige uitvoeringspraktijk zijn er vijf casussen geanalyseerd, te weten: 1. 2. 3. 4. 5.

Amersfoortsestraat 126 (transformatie van een kantoorpand naar maximaal vier zelfstandige appartementen met gemeenschappelijke tuin en parkeergelegenheid). Banningstraat 5 t/m 11 (realisering van de nieuwbouw van 49 woningen). Moerbessenberg 2 t/m 64 (de realisatie van 60 nieuwe appartementen). Postiljonschool (sloop bestaande schoollocatie en herontwikkeling nieuwe school op een voormalige bedrijfslocatie). Soesterberg Kom (vervangingsopgave sociale woningbouw inclusief toevoeging circa 100 sociale huurwoningen).

De analyse van de uitvoeringspraktijk focust op exploitatiebijdragen, afspraken over het realiseren van programma, de anterieure overeenkomsten en de bijbehorende onderhandelingen. De casus Soesterberg Kom bevindt zich momenteel in een fase van scenario-denken. Concrete keuzes zijn nog niet gemaakt waardoor het kostenverhaal nog in de toekomst ligt.

2.2.2. Het begeleidingsproces particuliere initiatieven Middels een bureaustudie is het proces - zoals het is voorgeschreven - van het begeleiden van particuliere initiatieven geanalyseerd. Het proces begint bij een initiatief voor de ontwikkeling van een bouwplan. Zo’n initiatief kan zowel van particulieren als van marktpartijen komen. De eerste stap in het proces van een particulier initiatief is dat de initiatiefnemer bij het Omgevingsloket op de website van de gemeente Soest controleert of er een omgevingsvergunning nodig is. Indien uit de vergunningscheck, uitgevoerd door de afdeling Vergunning, Toezicht en Handhaving (VT&H) van de gemeente Soest, blijkt dat er vergunningsvrij gebouwd kan worden dan kan de initiatiefnemer direct aan de slag. Indien dit niet het geval is, controleert de afdeling VT&H of er sprake is van een bestemmingsplanwijziging. Indien de ontwikkeling past binnen het vigerende bestemmingsplan dan dient de initiatiefnemer eerst een omgevingsvergunning aan te vragen voordat er begonnen kan worden met bouwen. Voor de aanvraag van de omgevingsvergunning betaalt de initiatiefnemer legeskosten. De hoogte van de legeskosten is afhankelijk van de kenmerken van de ontwikkeling. Als blijkt dat het initiatief niet past binnen het vigerende bestemmingsplan dan dient de initiatiefnemer een verzoek tot vooroverleg in.

Voor dit verzoek worden standaard legeskosten ter hoogte van € 516,50 in rekening gebracht. Na het indienen van het verzoek tot vooroverleg neemt de planjurist van de gemeente Soest de casus in behandeling. Deze loopt een checklist af, haalt input op bij verschillende afdelingen binnen de gemeente en voert waar nodig overleg met de initiatiefnemer. In deze fase wordt gekeken of het initiatief wenselijk is en of het past binnen het gemeentelijke beleid. Aan de hand van de geleverde input wordt een memo opgesteld waarin het college gevraagd wordt een principebesluit te nemen over de haalbaarheid en de wenselijkheid van het initiatief.

17 / 60

Bij een positief collegebesluit wordt de casus overgedragen aan de juristen van het team grondzaken. Zij gaan aan de slag met het opstellen van de anterieure overeenkomst die nodig is om de gemeentelijke kosten te verhalen en andere afspraken met de initiatiefnemer vast te leggen. Bij een negatief besluit (waar soms maanden overleg aan vooraf gaan) wordt het dossier gesloten, wat betekent dat de kosten die de gemeente kan verhalen slechts € 516,-- zijn. Na ondertekening van de anterieure overeenkomst kan de initiatiefnemer via het Omgevingsloket een aanvraag indienen voor afwijking op het bestemmingsplan als aparte activiteit binnen de omgevingsvergunning. De initiatiefnemer is hierbij, afhankelijk van de omvang van het bouwplan, legeskosten verschuldigd. Bij een onherroepelijke omgevingsvergunning kan de initiatiefnemer beginnen met de bouwactiviteiten. Het hierboven beschreven proces is schematisch samengevat in figuur 3.

Figuur 3: Schematische weergave van het huidige proces van particuliere initiatieven

2.2.3. Resultaten analyse uitvoeringspraktijk Exploitatiebijdragen In de huidige situatie wordt de hoogte van de exploitatiebijdrage bepaald door het inventariseren van de uren die de verschillende vakspecialisten denken nodig te hebben voor de werkzaamheden die horen bij het begeleiden van het bouwplan. Daarnaast worden de kosten voor ingrepen in het openbaar gebied die de gemeente zelf aanlegt geraamd. In de geanalyseerde casussen was van deze laatste kostenpost geen sprake, omdat de inrichting van het openbaar gebied voor rekening en risico van de initiatiefnemer was. Met betrekking tot planschade maakt de gemeente contractueel de afspraak dat enige uit de ontwikkeling voortvloeiende planschade in rekening wordt gebracht bij de initiatiefnemer. Zoals in paragraaf 2.1 geconstateerd, worden alle gebiedsoverstijgende kostensoorten ondergebracht in één staffel voor bovenwijkse voorzieningen. Deze staffel bovenwijkse voorzieningen is weergegeven in tabel 1.

18 / 60

Tabel 1: Staffel bovenwijkse voorzieningen

Segment Von-verkoopprijs < € 200.000 Von-verkoopprijs € 200.000 - € 350.000 Von-verkoopprijs € 350.000 - € 500.000 Von-verkoopprijs > € 500.000 Maatschappelijke doeleinden

Bedrag per eenheid € 1.000 € 3.000 € 4.000 € 6.000 € P.M. per 250 m² bvo

Dit betekent dat de bovenwijkse en bovenplanse kosten die op basis van de PTP-criteria in rekening gebracht worden geen onderdeel uitmaken van het kostenverhaal. Tabel 2 geeft weer welke kostensoorten onderdeel uitmaken van de huidige Soestse kostentoerekeningssystematiek. Tabel 2: Overzicht kostensoorten onder de Wro

Kostensoorten Plankosten

Onderdeel van de Soestse kostentoerekeningssystematiek? Ja (raming)

Planschade Binnenplanse civiele kosten

Ja (contractuele afspraak) Ja (raming)

Bovenwijkse civiele kosten Bovenplanse kosten

Nee Nee

Financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkeling

Ja (vast bedrag)

Deze kostenposten bij elkaar opgeteld bepalen de uitgangspositie voor de onderhandelingen met de initiatiefnemer over de hoogte van de exploitatiebijdrage. Het opstellen van een schaduwexploitatie om de financiële draagkracht van de initiatiefnemer in kaart te brengen is geen onderdeel van de standaard werkwijze. Dit betekent derhalve ook dat de zo genaamde macroaftopping (afhankelijk van de financiële draagkracht van een project is er een maximum aan het kostenverhaal gesteld) geen rol van betekenis speelt in het bepalen van de onderhandelingspositie. Ook hierbij geldt dat dit in de praktijk nauwelijks problemen oplevert omdat de totale te verhalen kosten zodanig, naar het oordeel van de ontwikkelende partijen, laag zijn dat macroaftopping geen issue is.

Analyse Exploitatiebijdragen: • Het opstellen van een schaduwexploitatie is geen onderdeel van de standaard werkwijze. • Er vindt geen toets op macroaftopping plaats. • Er wordt geen gebruikt gemaakt van modelovereenkomsten. In plaats daarvan gebruiken de juristen overeenkomsten van bestaande casussen om nieuwe overeenkomsten op te stellen. • Er blijkt geen sprake van een integrale ontwikkeling, waardoor de opbrengstkant onduidelijk is. Voorbeeld: bij de Postiljonschool is nog niet vastgesteld welk programma ontwikkeld wordt op het aangekochte plot of de locatie die wordt achtergelaten (opbrengsten). • De besteding van inkomsten bovenwijkse voorzieningen wordt niet systematisch verantwoord.

Afspraken programma In de bovengenoemde casussen zijn ook afspraken gemaakt over het te realiseren woningbouwprogramma. Het gaat hierbij specifiek om afspraken over de realisatie en instandhouding van een deel van de woningen in het sociale

19 / 60

segment. In de praktijk zijn er in de voorbeeld casussen ruim 45% van de woningen in het sociale segment 2 gerealiseerd. Dit komt met name doordat één casus een overeenkomst met een woningcorporatie betreft (Moerbessenberg 2 t/m 64). Deze partij realiseert enkel woningen in het sociale segment en hier hoeft dus niet over onderhandeld te worden. Deze casus buiten beschouwing latend wordt er slechts 18% van de woningen in het sociale segment gerealiseerd. Over de realisatie van woningen in de overige prijssegmenten 3 en het aandeel koop en huur worden in de voorbeeld casussen geen afspraken gemaakt. De gemeente Soest stuurt hiermee minimaal op de programmering van de verschillende woonsegmenten over de particuliere ontwikkellocaties. Dit leidt in de praktijk tot compensatie doordat er meer sociale woningen op de eigen gemeentelijke ontwikkellocaties worden gerealiseerd. Hier raakt het grondbeleid derhalve het woningbouwbeleid van de gemeente. Er is momenteel geen structureel overleg tussen beide beleidsvelden. Om inzichtelijk te maken wat de kosten zijn die de gemeente voor haar rekening neemt ten gunste van de ontwikkelende partijen door haar eigen ontwikkellocaties in te zetten voor het realiseren van minder rendabele programmaonderdelen, is dit in onderstaand voorbeeld inzichtelijk gemaakt. In dit voorbeeld wordt de casus Banningstraat 5 t/m 11 als uitgangspunt genomen.

Bij de ontwikkeling van de Banningstraat 5 t/m 11 worden in totaal 49 woningen gerealiseerd. Hiervan worden er 10 in het sociale segment en 39 in de vrije sector gerealiseerd. De doelgroepenverordening gemeente Soest 2021 schrijft voor dat bij woonbouwontwikkelingen in de kern Soesterberg van meer dan tien woningen minimaal 20% van de woningen in het sociale huur-, sociale koop- of middenhuursegment gerealiseerd moet worden. Conform de doelgroepenverordening mag de overige 80% vrij worden ingevuld. Over het algemeen wordt 40% in het middenkoopsegment en 40% in de vrije sector gerealiseerd. Tabel 3 geeft weer wat ongeveer de grondopbrengsten zijn van het programma zoals dat gerealiseerd is in de casus Banningstraat 5 t/m 11. Tabel 3: Opbrengsten daadwerkelijke programma Banningstraat 5 t/m 11

Aantal Woonwoningen te Grondwaarde Totale segment compenseren per woning grondwaarde sociaal 10 € 15.000 € 150.000 midden € 78.000 € VS 39 € 130.000 € 5.070.000 Totaal 49 € 5.220.000

2

Sociale huurwoning: huurwoning met een aanvangshuurprijs onder de grens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag,

waarbij de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor ten minste tien jaar na ingebruikname is verzekerd. Sociale koopwoning: koopwoning met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste € 250.000, waarbij de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor een in de verordening vastgesteld tijdvak van ten minste een jaar en ten hoogste tien jaar na ingebruikname is verzekerd. 3

Geliberaliseerde woning voor middenhuur: huurwoning met een aanvangshuurprijs van ten minste het bedrag, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van

de Wet op de huurtoeslag, en ten hoogste € 1.000 per maand, jaarlijks te indexeren aanvangshuurprijs, waarbij de instandhouding in die verordening voor ten minste tien jaar na ingebruikname is verzekerd. Betaalbare koopwoningen: koopwoningen met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste de NHG-grens (€ 355.000 in 2022). Vrij sector woningen: huur- en koopwoningen met een prijsniveau hoger dan die van de bovenstaande woningsegmenten.

20 / 60

Tabel 4 geeft weer wat de grondopbrengsten voor de initiatiefnemer zouden zijn indien deze het programma had gerealiseerd zoals is voorgeschreven in de doelgroepenverordening. Door hier een ander woningbouwprogramma te mogen realiseren dan wordt voorgeschreven in de doelgroepenverordening stijgen de grondopbrengsten voor de initiatiefnemer met € 925.000, --. Tabel 4: Grondopbrengsten conform doelgroepenverordening Banningstraat 5 t/m 11

WoonAantal segment woningen sociaal midden VS

Grondwaarde Totale per woning grondwaarde 9 € 15.000 € 135.000 20 € 78.000 € 1.560.000 20 € 130.000 € 2.600.000 49 € 4.295.000

Om op gemeentelijk niveau toch de verdeling tussen de verschillende woningsegmenten zoals voorgeschreven is in de doelgroepenverordening te kunnen bewerkstelligen, dient de gemeente haar eigen ontwikkellocaties in te zetten om woningen in het sociale segment en middensegment te realiseren. In tabel 5 is weergegeven welk woningbouwprogramma de gemeente dient te ontwikkelen om op gemeentelijk niveau aan de normen te voldoen. Tevens is in deze tabel een inschatting gemaakt van de bijbehorende grondopbrengsten voor de gemeente. Tabel 5: Te compenseren woningbouwprogramma op andere locatie

Aantal Woonwoningen te Grondwaarde Totale segment compenseren per woning grondwaarde sociaal 10 € 15.000 € 150.000 midden 39 € 78.000 € 3.042.000 VS € 130.000 € Totaal 49 € 3.192.000 Indien de initiatiefnemer conform de doelgroepenverordening ontwikkelt dan hoeft de gemeente haar eigen ontwikkellocaties niet in te zetten om bepaalde woningsegmenten te compenseren. In dat geval kan de gemeente haar eigen locatie met 49 woningen ook ontwikkelen conform de gemeentelijke normen. In tabel 6 is in kaart gebracht wat in dat geval de grondopbrengsten zouden zijn. Tabel 6: Gemeentelijke grondopbrengsten conform doelgroepenverordening Banningstraat 5 t/m 11

WoonAantal segment woningen sociaal midden VS

Grondwaarde Totale per woning grondwaarde 9 € 15.000 € 135.000 20 € 78.000 € 1.560.000 20 € 130.000 € 2.600.000 49 € 4.295.000

21 / 60

Het compenseren van woningbouwprogramma om op gemeentelijk niveau te voldoen aan de doelgroepenverordening leidt ertoe dat de gemeente in dit voorbeeld € 1.103.000, -- aan grondopbrengsten misloopt. Hierbij moet nog worden opgemerkt dat minister De Jonge een voorstel heeft gedaan om vanaf 2025 de verdeling tussen de verschillende woningsegmenten landelijk vast te stellen. De voorgestelde verdeling ziet er als volgt uit: sociale segment (28%), middensegment (39%) en vrije sector (33%). Indien dit inderdaad de nieuwe norm wordt dan zou dit betekenen dat de gemeente nog meer betaalbare woningen moet compenseren op de gemeentelijke locaties en dat daarmee ook het bedrag dat de gemeente misloopt nog verder oploopt. Analyse Afspraken programma: Ondanks dat het niet contractueel is afgedwongen worden er in de voorbeeld casussen meer woningen in het sociale segment gerealiseerd. Er worden verder geen afspraken gemaakt over andere programmaonderdelen en de verhouding tussen koop en huur. Het beeld is dat de gemeente haar eigen ontwikkellocaties inzet om te compenseren voor deze programmaonderdelen. Met het compenseren van onrendabele en minder rendabele programmaonderdelen laat de gemeente grondopbrengsten liggen. Deze komen nu toe aan de initiatiefnemer in plaats van aan de gemeenschap.

Anterieure overeenkomst en onderhandelingen Uit de interviews met de verschillende medewerkers van de gemeente Soest komt naar voren dat de gemeente een strakke lijn hanteert wat betreft het opstellen van de anterieure overeenkomst en de daaruit voorkomende onderhandelingspositie. Er wordt niet gewerkt met een modelovereenkomst, maar de consistentie wordt geborgd door bouwstenen uit bestaande anterieure overeenkomsten te gebruiken. Indien er argumenten zijn die het legitimeren of vereisen om van de standaardartikelen af te wijken dan is deze ruimte er en deze wordt dan ook benut door de juristen van grondzaken. De juristen zijn ook degene die de onderhandelingen met de initiatiefnemer voeren. Er is derhalve geen sprake van een werkverdeling tussen onderhandelaar (in veel gemeenten een projectleider) en opsteller van de overeenkomsten. Tijdens de onderhandelingen ontstaat er nóóit discussie over de hoogte van de exploitatiebijdrage die de gemeente in rekening brengt. Binnen de gemeentelijke organisatie heerst sterk de overtuiging dat men er in de onderhandelingen niet in slaagt om de volledige gemeentelijke kosten te verhalen.

Analyse Anterieure overeenkomsten en Onderhandelingen: • De planjuristen en medewerkers van afdeling grondzaken geven nu het stokje aan elkaar over. Hierdoor heeft niemand zicht op het gehele proces en is er grote kans dat zaken verloren gaan. Er is momenteel geen structureel overleg. Dit verzwakt de positie van de gemeente tijdens de onderhandelingen met de initiatiefnemer. • Geen ‘’zakelijke’’ cultuur tegenover marktpartijen; overeenstemming is belangrijker dan het uitonderhandelen van een zo hoog mogelijke financiële afdracht van de ontwikkelaar. • Onderhandelingen met betrekking tot de anterieure overeenkomsten worden gevoerd door de juristen van afdeling grondzaken. • Ontwikkelaren en particulieren zijn het, op een enkele keer na, zelden oneens over de hoogte van de exploitatiebijdrage. • Ondanks een strakke onderhandelingslijn is er voldoende ruimte voor het leveren van maatwerk om in specifieke gevallen tot overeenstemming te komen. • Projecten worden gedragen door personen en zijn niet geborgd in een geformaliseerd proces.

22 / 60

Ambtelijke capaciteit De gemeente loopt tegen de eigen mogelijkheden aan. Er is grote werkdruk op de afdelingen en in de teams, mede door de toename aan initiatieven. Om die reden zijn er geen middelen voor gecentraliseerde aansturing. Er is geen meerjarenplanning gebaseerd op een prognose van de ingediende initiatieven en op basis daarvan is het niet mogelijk de ambtelijke capaciteit (structureel) aan te passen. Analyse Capaciteit: • Afdeling Ruimte heeft te weinig capaciteit om uitvoering te geven aan beleidsambities (bijv. Postiljon School). Het niet kunnen bedienen van alle opgaven werkt demotiverend. • Externe inhuur is een risico voor continuïteit, maar er is erkenning dat het essentieel is voor de inbreng van vaardigheden in de organisatie. • De laatste jaren heeft er een forse toename van initiatieven plaatsgevonden. Dit komt vaak onverwachts en is dus niet te plannen. Dit drukt zwaar op het gemeentelijk apparaat. • Er is geen sprake van een gecentraliseerde aansturing particuliere initiatieven, met projectfasering, besluitvormingsmomenten en grip op middelen.

Onvolledig kostenverhaal via de legesverordening De interviews met de verschillende medewerkers van de gemeente Soest leveren een beeld op waarbij de gemeente stelselmatig te veel werk levert voor de bijdrages die zij ontvangen voor de verschillende fases binnen het proces van begeleiden van een particulier initiatief. De gesprekken tonen aan dat het eigenlijk al mis gaat bij het Omgevingsloket waar een initiatief binnenkomt. Uit de praktijk blijkt dat de toetsing of een initiatief wel of niet strijdig is met het bestemmingsplan niet goed plaatsvindt. Dit zorgt ervoor dat er geen goed onderscheid gemaakt wordt tussen a) initiatieven waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is, b) initiatieven waarvoor zonder planologische wijziging een omgevingsvergunning aangevraagd kan worden en c) initiatieven waarbij sprake is van een afwijking op het bestemmingsplan als activiteit binnen de omgevingsvergunning. Dit ongefilterd doorzetten van initiatieven zorgt voor een opstapeling van werk bij de planjuristen. Bovendien wordt op deze manier extra werk gecreëerd waarvan achteraf blijkt dat het niet nodig is en waarvoor geen kosten verhaald kunnen worden. Daarnaast zorgt het ongefilterd doorzetten van initiatieven ervoor dat bij een verzoek tot vooroverleg de eerst toetsing nog moet plaatsvinden. Deze extra handeling zit niet in de kosten voor het verzoek tot vooroverleg inbegrepen.

Zodra in tweede instantie inderdaad is vastgesteld dat het om een initiatief gaat dat niet past binnen het vigerende bestemmingsplan gaan de planjuristen aan de slag met een checklist, halen relevante informatie op bij de verschillende vakspecialisten, voeren eventueel een gesprek met de initiatiefnemer en stellen een memo op, aan de hand waarvan het college een principebesluit neemt over de haalbaarheid en wenselijkheid van het initiatief. Het bedrag dat de initiatiefnemer betaald voor het verrichten van deze handelingen - € 516,50 - staat in geen verhouding tot de verrichte werkzaamheden. Dit zorgt voor een onwenselijke situatie die vraagt om een aanpassing van hoe het proces momenteel is georganiseerd of een aanpassing van de hoogte van de legeskosten die in rekening worden gebracht bij het verzoek tot vooroverleg.

23 / 60

Analyse onvolledig kostenverhaal legesverordening: • De centrale ingang voor particuliere initiatieven werkt niet naar behoren. Er worden regelmatig casussen doorgezet naar de planjuristen waarbij er geen sprake is van een bestemmingsplanwijziging. Dit zijn plannen die zonder tussenkomst van de planjuristen met of zonder omgevingsvergunningaanvraag tot uitvoering gebracht kunnen worden. Het belasten van de planjuristen met dit soort plannen zorgt voor een opstapeling van werk. Bovendien vindt er geen kostenverhaal plaats voor deze onnodige extra werkzaamheden. • Ook voor de plannen die wel terecht zijn doorgezet naar de planjuristen moet de planjurist de initiële controle of dit inderdaad zo is nog uitvoeren. Dit zijn extra werkzaamheden die niet zijn meegenomen in de legeskosten voor het verzoek tot vooroverleg. • De legeskosten die in rekening worden gebracht voor het verzoek tot vooroverleg staan totaal niet in verhouding tot de werkzaamheden die de gemeente Soest ervoor uitvoert. • Er is geen integraal afwegingsmoment ingebouwd waar de discussie wordt gevoerd over de wenselijkheid van een initiatief. Dit gebeurt nu individueel via een checklist.

2.2.4. Status omgevingswet De Omgevingsvisie: ‘’Stap voor stap ver komen’’ is vastgesteld. In het omgevingsplan is het kostenverhaal onduidelijk Bij het opstellen van het omgevingsplan wordt gekozen om een basis regelset te creëren. Dit wordt de regelbibliotheek genoemd. Deze bevat alle algemene regels die van toepassing zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen. Er wordt één omgevingsplan voor de gehele gemeente ontwikkeld waarbij uitwerkingen mogelijk zijn in gespecificeerde werkingsgebieden. Kostenverhaal moet een plek krijgen in het casco van de regelset in het omgevingsplan. Het Casco Omgevingsplan van de gemeente Amsterdam is als voorbeeld genomen. Een extern bureau helpt bij het opstellen van dit casco. Het is vooralsnog onduidelijk hoe het kostenverhaal precies een plek gaat krijgen en hoe dit georganiseerd gaat worden. Verder is het onduidelijk of de gemeente Soest van plan is om gebieden aan te wijzen die via organische gebiedsontwikkeling tot ontwikkeling gebracht zullen worden. Indien de gemeente van deze optie gebruik wil maken dan heeft dit ook implicaties voor de manier waarop het kostenverhaal wordt ingericht. Er dient in dat geval namelijk vooraf bewust te worden gekozen voor kostenverhaal zonder tijdvak en hiervoor dienen andere soorten kostenverhaalregels opgenomen te worden in het omgevingsplan dan bij kostenverhaal met tijdvak.

Analyse Omgevingswet: Bij de invoering van de Omgevingswet wordt vooralsnog onvoldoende rekening gehouden met het kostenverhaal. De omgevingsvisie of -programma’s moeten de basis vormen voor het verhalen van de vrijwillige financiële bijdrage. Voor de afdwingbare financiële bijdrage moeten kostenverhaalregels zijn opgenomen in het omgevingsplan. Deze onderbouwing lijkt vooralsnog niet verankerd te zijn in de omgevingsvisie, de tot nu toe uitgewerkte omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. Hier loopt de gemeente Soest een risico voor het niet volledig kunnen verhalen van een deel van de gebiedsoverstijgende kosten.

24 / 60

3. Systematiek in andere gemeenten In dit hoofdstuk wordt voor de verschillende onderdelen binnen de kostentoerekeningssystematiek een vergelijking met andere gemeenten uitgevoerd. Deze benchmarks geven globaal inzicht in de mate waarin Soest bij particuliere initiatieven veel of weinig kosten verhaalt. Verder worden de verschillende methodieken die door gemeenten worden gehanteerd beschreven. In de eerste paragraaf worden de legeskosten voor het verzoek tot vooroverleg tegen het licht gehouden. Hierbij wordt ingegaan op de methodiek waarop andere gemeenten de legeskosten voor het verzoek tot vooroverleg bepalen. In paragraaf twee worden de plankosten die de gemeente Soest verhaalt bij particuliere initiatieven vergeleken met wat andere gemeenten aan plankosten verhalen. In paragraaf drie vindt een vergelijking plaats tussen de gemeente Soest en andere gemeenten op het gebied van de gebiedsoverstijgende kosten die zij in rekening brengen bij particuliere initiatieven.

3.1. Legeskosten Overheidsinstanties gebruiken de legesverordening om de vergoedingen vast te leggen die zij in rekening brengen voor geleverde diensten. Deze leges worden geheven om de kosten van de overheidsinstanties te bekostigen. Uitgangspunt hierbij is dat de opbrengsten uit de leges de totale kosten niet mogen overtreffen. Een overheidsinstantie kan dus geen winst maken op de geleverde diensten. Voor allerlei zaken worden er legeskosten in rekening gebracht. Zo worden er ook legeskosten in rekening gebracht voor het in behandeling nemen van een verzoek in verband met het verkrijgen van een indicatie of er medewerking zal worden verleend aan een voorgenomen project in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en/of de Wro. In de door de gemeenteraad van de gemeente Soest vastgestelde legesverordening is vastgesteld dat er € 516,50 in rekening wordt gebracht voor het zogenaamde ‘verzoek tot vooroverleg’. Dit bedrag is onafhankelijk van het programma of de complexiteit van een initiatief. In het vorige hoofdstuk is in dit verband reeds geconstateerd dat de legeskosten die betaald worden voor het verzoek tot vooroverleg niet in verhouding staan tot de werkzaamheden die ervoor moeten worden uitgevoerd. Dit betekent dat er voor een groot deel van de werkzaamheden geen directe dekking aanwezig is.