10 RDA zienswijze inzake de rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn.pdf

Voor het verruimen van de gemeentelijke handhavende taakstelling specifiek met dierenwelzijn, is volgens een geïnterviewde van de NVWA (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit) echter specialistische kennis nodig voor het constateren van overtredingen, ook vanwege open normen. (“Dat is voor de NVWA al lastig genoeg”).

28

Recent voorbeeld van evenement waarbij dierenleed voor de gemeente geen grond was om vergunning te weigeren: https://www.duic.nl/algemeen/gemeente-utrecht-over-wk-streetfishing-dierenleed-geen-reden-om-vergunning-te-weigeren/ en https://www.ad.nl/utrecht/voor-een-keer-is-een-wereldkampioenschap-niet-welkom-in-utrecht-maar-het-gaat-tochdoor~a819989f/ 29 Zie bijvoorbeeld: https://www.dierenbescherming.nl/userfiles/pdf/GemeentelijkDierenwelzijnsbeleid/ NotaAanbevelingenGemeentelijkDierenwelzijnsbeleid2018.pdf ?r=7597751 en https://www.dierenbescherming.nl/wat-kan-jijdoen/als-gemeente/de-gemeente-maakt-het-verschil/praktijkvoorbeelden?r=2026996

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 30

Toch zijn er voorbeelden die gemeenten noemen waar het Rijk volgens hen een rol zou moeten hebben, zoals bij de online verkoop van dieren of het fokken van hoogrisico30 honden. Mensen kopen deze dieren online en leveren ze weer in bij het asiel als ze onhandelbaar blijken. Dan ervaren gemeenten het naar eigen zeggen als ‘hun eigen probleem’, ook al is het een probleem van het asiel en niet van de gemeente. Het Rijk kan volgens hen zijn rol pakken door dierenwelzijnsbeleid met campagnes landelijk onder de aandacht te brengen. Het onderwerp wordt daarmee ook bij gemeenten beter op de kaart gezet. Bovendien vinden sommige gemeenten dat er hierover een breder maatschappelijk debat moet worden gevoerd, vanuit zowel dierenwelzijnsoptiek als milieu en klimaat. De provincies hebben volgens gemeenten een grotere rol bij de opvang en bescherming van wilde dieren dan nu door de provincies wordt erkend. Wildopvang is in de interviews zo’n punt waarin dit naar voren komt; (financiële) ondersteuning van wildopvang wordt nu door meerdere gemeenten opgepakt. Er bestaan echter grote verschillen tussen gemeenten in de manier waarop ze bijdragen aan de dierenambulance en de wildopvang. Ook zijn er maar twee provincies die wildopvang oppakken. Ook hier is de rolverdeling onduidelijk, vooral als het gaat om financiering. Vaak betalen gemeenten wel de opvang maar niet het vervoer, of andersom.

De meeste van de geïnterviewden vanuit gemeenten vinden dat provincies hun rol en verantwoordelijkheid ten aanzien van dieren in de natuur en wildopvang niet (altijd) nemen als het gaat om financiën, samenwerking en afstemming. Andere geïnterviewden geven aan dat echter niet altijd als een taak van de provincie te zien. De provincie heeft volgens hen geen verplichtingen op het gebied van dierenwelzijn. Wel zien sommige provincies de uitdagingen waar gemeenten voor staan. Deze geven in het voorbeeld van de wildopvang, waar de opvangcentra uit hun voegen barsten, extra (financiële) steun. Het wordt dus wel gezien door de provincie, maar er is geen structurele oplossing voor31. Gedeputeerden zouden lokale bestuurders bijvoorbeeld op thema kunnen uitnodigen om daar met elkaar van gedachten over uit te wisselen. Een ambtelijk netwerk zou ook helpen, evenals het noemen van dierenwelzijn in provinciale portefeuilles. De meeste wrijving ontstaat volgens de geïnterviewden van enkele gemeenten bij gevallen van (structurele) ervaren overlast van dieren, zoals bijvoorbeeld meeuwen en ganzen. Ongebreidelde populatiegroei kan serieuze nadelige gevolgen op de rest van de flora en fauna hebben. Tegelijkertijd dient de overlast op een diervriendelijke manier te worden aangepakt. Dat kan lastig zijn.

Bij overlast kost het volgens enkele geïnterviewden veel tijd om toestemming te krijgen om er wat aan te doen – gemeenten mogen volgens eigen zeggen daarin te weinig zelf regelen en ervaren daarom frustratie. Zij kunnen dat niet alleen, omdat de regelgeving in de provinciale verordening zit en ontheffingen moeten daarvandaan komen. Het Rijk zou zich volgens enkele geïnterviewden landelijk ook actiever mogen tonen bij zoiets als de meeuwen- en ganzenoverlast en een diervriendelijke aanpak daarvan. Dat is in het verleden naar de provincie overgeheveld. Maar niet iedere provincie is even gemotiveerd om er iets mee te doen, ervaren sommige gemeenten. Een enkele ziet regionale samenwerking nog in de kinderschoenen staan. Vanuit de gemeenten is een duidelijke behoefte aan meer afstemming, samenwerking en steun op dit gebied. Sommige gemeenten worstelen ook met hun rol in de handhaving. Hier wordt in paragraaf 2.4 nader op ingegaan.

30 31

Zie RDA zienswijze, 2017 De RDA stelt in het kader van de wildopvang een aparte gevraagde zienswijze op.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 31

3.1.3 Hulp en informatie vanuit ministerie De geïnterviewden uit gemeenten constateren dat er juist nu groeiende aandacht is voor dierenwelzijn en dat dit het moment is om door te pakken, met behulp van het Rijk en eventueel VNG. Het Rijk en de VNG zouden deze beweging kunnen ondersteunen zodat meer gemeenten en bestuurders zich geroepen of uitgedaagd voelen hier (meer) mee aan de slag te gaan. Dierenwelzijn is volgens sommige geïnterviewden wel meer een gemeentelijke/decentrale taak; wanneer die alleen bij het ministerie wordt gelegd, gaan de lokale bestuurders achterover leunen. Geïnterviewden vinden het juist belangrijk dat zij geënthousiasmeerd moeten worden om dit onderwerp op te pakken. Belangrijk hierbij is volgens hen vooral de financiële kant. Er is onder de geïnterviewden verschil van mening wie welke competenties zou moeten hebben en wie daarvoor financiële verantwoordelijkheid zou moeten dragen; het Rijk, de provincies of de gemeenten. Toch geven enkele gemeenten ook aan dat dierenwelzijn eerst een hoofdtaak moet worden, in plaats van een neventaak in de politieke en ambtelijke agenda. De minister zou volgens hen een kader kunnen maken voor wat gemeenten op zijn minst kunnen doen in casu dierenwelzijn. Eén van de geïnterviewden geeft aan dat het heel beperkt is wat gemeenten voor dieren kunnen doen ten opzichte van het beleid wat gemeenten voor ménsen doen.

Een geïnterviewde ziet de mogelijkheden daarvoor vooral als repressief; er zijn vooral regels voor wat niet met dieren gedaan mag worden, maar er is weinig preventief beleid, zoals bijvoorbeeld bij ganzenoverlast. Daarvoor zou het ministerie volgens deze geïnterviewde bijvoorbeeld spelregels kunnen geven, zodat provincie en gemeenten dit beter kunnen beheersen. Een geïnterviewde van een waterschap is van mening dat het waterschap in eerste instantie ervoor moet zorgen dat dierenwelzijn een integraal onderdeel wordt van zijn beleid. Het Rijk zou die heroverweging van het takenpakket kunnen afdwingen, zoals deze volgens de geïnterviewde ook doet op andere terreinen. Het ministerie van I&W is verantwoordelijk voor het technisch domein zoals de dijken, maar zou ook meer maatschappelijke vraagstukken in zijn takenpakket mee kunnen nemen. Dat is ook vanuit de Kamer opgemerkt. Het gaat nu nog vaak over ruimte, maar daar kan volgens de geïnterviewde ook dierenwelzijn bijkomen.

3.1.4 Delen van kennis en ervaringen De meeste geïnterviewden vanuit gemeenten geven aan dat het zeer wenselijk zou zijn dat bestuurslagen meer kennis en expertise delen, zowel horizontaal als verticaal. Vooral het leren van elkaar door het delen van kennis en ervaring, maar ook het gesprek aangaan over dierenwelzijn, zodat er minder fragmentarisch en eenzijdig beleid is. Enkele geïnterviewde bestuurders gaven aan dat er bij hun ambtelijke organisatie een kennistekort is over dierenwelzijn en dat ambtenaren echt uitgedaagd moeten worden om verder te kijken. Ook is het zo dat wat positief is voor het dier, niet ook positief hoeft te zijn voor het milieu, of voor andere maatschappelijke gebieden. Dit is voor veel gemeenten een lastig dilemma en het gesprek hierover wordt volgens één van de geïnterviewden al snel uit de weg gegaan, zowel binnen de gemeente als tussen gemeente en provincie. Dat gebeurt bijvoorbeeld op het gebied van veehouderij. Naast kennis delen zien de gemeenten het ook zitten om meer samen te werken. Niet alleen met elkaar, maar ook met meer (verschillende) partners. Sommige partners zijn goed georganiseerd zoals de politie, anderen zijn kwetsbaar zoals kinderboerderijen of vogelopvang. Door samenwerking, onder andere ook met de Dierenbescherming, kan daar meer balans in komen.

Sommige geïnterviewden vragen zich hierbij af: wat hebben kleine initiatieven nodig? Maar ook: welke initiatieven komen dierenwelzijn niet ten goede en zouden moeten stoppen?

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 32

Tot slot zien meerdere geïnterviewden meerwaarde in een (al dan niet digitaal) platform speciaal voor het delen van kennis en (goede) ervaringen, zoals een databank of een bestuurlijk netwerk. Sommige geïnterviewden benoemen hierbij hun betrokkenheid bij het Diervizier-initiatief.

3.1.5 Overige wensen Tot slot geven enkele gemeenten in de interviews wensen aan die vooral in die gemeente spelen, maar ook breder van belang kunnen zijn, zoals een lijst met hoogrisico honden (rassen) (“Het kost nu veel energie om hondeneigenaren te bewegen om gevaarlijke honden af te staan”); een landelijke publiekscampagne vanuit het Rijk over het voeren van wilde dieren in de stad (“Heel veel dieren lijden onder het slechte voedsel; dit zorgt voor ziektes en ongezonde populaties”) en een algemene positieflijst van huisdieren. Voor de rol- en taakverdeling is er vooral een wens om duidelijkheid, steun vanuit het Rijk voor meer capaciteit bij de taakaccenthouders dierenwelzijn bij de politie en een grotere rol voor de provincie bij de zorg voor en opvang van wilde dieren. Ook zou het wenselijk zijn dat er landelijke eenduidigheid ontstaat over gemeente-overstijgende onderwerpen, waardoor men zich lokaal kan laten inspireren. De volgende paragraaf gaat in op de mogelijkheden om bovengenoemde wensen te vervullen.

3.2 Mogelijkheden – casuïstiek De meeste van bovengenoemde wensen van vooral gemeenten zijn voor de RDA geen nieuw geluid. Ook bij eerdere zienswijzen kwamen deze naar boven. Zoals bij de zienswijze over zwerfkatten (RDA, 2016), die door hun verwilderde status tussen de regels voor gehouden en niet-gehouden dieren vallen. Discussies over eigenaarschap en verantwoordelijkheid voor katten en welzijn van katten en andere dieren in de natuur lopen vaak door elkaar. Privaatrechtelijke regels hebben betrekking op de verantwoordelijkheid van de burger/eigenaar. Wie vanuit overheidswege aan zet is, is een soms ingewikkelde bestuurlijke kwestie. De bovengenoemde wensen kunnen ook in relatie staan tot lokale evenementen. De RDA zag specifiek bij paardenmarkten onduidelijkheden bij de interpretatie en de invulling van een aantal onderdelen van wet- en regelgeving32. Voor (uniforme) naleving en handhaving van dierenwelzijn, en daarmee een beter gegarandeerd basisniveau aan bescherming, is dit vanuit het dier gezien onwenselijk33. Bij de zienswijze over het ‘Wegen van welzijn van dieren in de natuur’ (RDA, 2017) vroeg de Raad zich, naast zaken over verschillend beleid tussen provincies, zelfs specifiek af hoe het welzijn van dieren in de natuur wordt geborgd en wanneer Rijk en provincies daarover tevreden zijn.

En in de recente discussies over de opvang van wilde dieren bestaan bij gemeenten en provincies verschillende beelden over elkaars verantwoordelijkheden ( zie ook voetnoot 14). In de aangehaalde brieven van gemeenten en VNG zijn voorbeelden genoemd van onderwerpen waarvan gemeenten vinden dat ze aan hen overgelaten kunnen worden. Twee daarvan worden hieronder als voorbeeld besproken: bevoegdheden op het gebied van evenementen met dieren en de inzet van gemeentelijke boa’s in de handhavingsketen van dierenwelzijn.

32 33

RDA, 2017 en RDA, 2018. Als elke lokale overheid zelf zou kunnen bepalen welke aanvullende eisen aan dierenwelzijn gesteld worden op een paardenmarkt, kunnen er in theorie ook verschillen tussen gemeenten ontstaan. Dit kan voor- en nadelen hebben.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 33

3.2.1 Evenementen met dieren Gemeenten zouden graag bevoegdheden willen krijgen om in een gemeentelijke verordening diverse evenementen met dieren in de eigen gemeente al dan niet toe te staan. Zoals het om dierenwelzijnsredenen al dan niet mogen verbieden van bijvoorbeeld circussen met levende dieren (bepaalde wilde zoogdiersoorten zijn al verboden), kerststallen met levende dieren, roofvogelshows, pop-up kinderboerderijen bij braderieën, reclame-uitingen met dieren en de tradities met levende dieren, zoals de haan van Kallemooi (zoals aangegeven in brief VNG 2020). Een ander voorstel van de gemeenten is dat de Rijksoverheid een onderzoek zou moeten laten uitvoeren naar de (on)geschiktheid van het gebruik van andere dieren bij evenementen, in het bijzonder roofvogels en reptielen en dieren die op de CITES-lijst staan (brief gemeenten 2017). Om aan deze wensen van de gemeenten34 tegemoet te komen zijn er verschillende uitwerkingen waar aan gedacht kan worden, zoals: • Toetsingsmogelijkheid op dierenwelzijn vastleggen in gemeentelijke verordeningen (vooraf); • Opstellen van dierenwelzijnseisen evenementen met dieren (vooraf); • Toetsingskader voor evenementen met welzijnstoets dieren bij het verstrekken van vergunningen voor evenementen (vooraf); • Mogelijkheden voor handhaving op dierenwelzijn tijdens evenementen (achteraf).

Er liggen bij de gemeenten duidelijk zorgen over het welzijn van dieren die aanwezig zijn op evenementen en de wens om daar als gemeente iets aan te kunnen verbeteren, bijvoorbeeld door het verruimen van de bevoegdheden. De geïnterviewden tonen allen hun betrokkenheid bij dit onderwerp. De RDA heeft uit eerdere zienswijzen en de gehouden interviews alleen een algemeen beeld van redenen waarom gemeenten dit willen. Aangedragen casuïstiek hierover is divers en de specifieke zorgen voor welzijnsaantasting van dieren worden niet altijd benoemd. Wat wel vaak overeenkomt is dat gemeenten door burgers, dierenwelzijnsorganisaties of in lokale politiek en de gemeenteraad worden aangesproken op evenementen met dieren binnen de gemeentegrenzen. Zo kreeg een gemeente waar een hondenshow zou plaatsvinden foto’s van kortsnuitige honden van een dierenwelzijnsorganisatie, met de mededeling dat deze dieren verboden zijn en de gemeente dit niet mag toestaan. Of als een vuurwerkshow met provinciale vergunning wordt gehouden in een park tijdens het broedseizoen van vogels, wordt de gemeente daarop aangesproken, maar kan deze naar eigen zeggen niets doen. Soms geeft de provincie ook subsidie aan evenementen met dieren, zoals landbouwshows of een evenement als Jumping Amsterdam. Dat zorgt voor debat.

En ook al bepaalt de minister dat er een landelijke ontheffing wordt verleend voor het meevoeren van een niet meer daadwerkelijk optredende (oude) olifant bij een circus, dan nog wordt de lokale bestuurder van de gemeente waar het circus neerstrijkt hierop aangesproken. Een inschatting maken is ook niet voor iedere gemeente even makkelijk. Is een levende kerststal vanuit dierenwelzijnsoptiek een goed idee en zo ja, onder welke voorwaarden? Hoe zit het met kortebaandraverijen? Duidelijkheid aan de voorkant bij het verlenen van vergunningen is volgens één van de geïnterviewden de beste manier om dierenwelzijn bij organisatoren te ‘laten landen’ en problemen later te voorkomen. Alleen al de vraag oproepen: ‘wat kan er eigenlijk niet bij evenementen?’, helpt al voor de gedachtevorming.

34

Eerder benoemd RDA in het kader van paardenmarkten: “De gemeente heeft de ruimte om aanvullende voorwaarden te stellen aan een paardenmarkt. Om maatschappelijk draagvlak en de meerwaarde voor de gemeente te behouden, maakt een gemeente afwegingen onder welke voorwaarden zij een vergunning af wil geven en hoe zij hierop toeziet. Het opnemen van het Protocol Welzijn Paardenmarkten in de APV en daaruit voortkomende vergunning is voor de Raad een expliciete eis”. (RDA, 2017)

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 34

Veiligheidsregio’s adviseren burgemeesters wel bij grote evenementen (categorie B en C) met dieren, zoals een boerenmarkt, kermissen en paardenraces, maar het gaat hen dan niet zozeer om het welzijn van de dieren als wel het risico van de dieren voor mensen (ongelukken). Bij calamiteiten komt de Veiligheidsregio pas in actie bij een grootschalig incident (interview Veiligheidsregio Twente en zie ook paragraaf 2.5.3). Gemeenten hebben nu geen specifieke mogelijkheden voor regelgeving op grond van dierenwelzijn rondom evenementen. Desondanks zijn er wel een aantal gemeenten die een rol voor zichzelf zien en met een (alternatieve) aanpak daar nu invulling aan geven: • Gemeente pakt rol als intermediair of gesprekspartner tussen evenementenorganisatie en dierenwelzijnsorganisaties: er samen uitkomen; • Gemeente stimuleert en voert bemoedigingsbeleid voor evenementen zonder dieren (of ontmoedigingsbeleid evenementen met dieren zoals toezeggingen in gemeenten Amsterdam en Den Haag). De RDA zet hieronder voor- en nadelen van lokale bevoegdheden voor evenementen op gebied van dierenwelzijn op een rijtje (handhaving komt ook in de volgende paragraaf aan de orde).

Voordelen: • Maatwerk mogelijk (aanvullend op een landelijke basis) met meer lokale betrokkenheid en verantwoordelijkheid; • Gemeenten die méér willen doen qua dierenwelzijn, zijn niet langer alleen afhankelijk van landelijke (lage) standaard; • Duidelijkheid kunnen geven bij specifieke lokale evenementen over wat wel en niet mag in het kader van dierenwelzijn; • Verbeteringen van welzijn van dieren bij evenementen door lokale afstemming en afspraken tussen gemeente en organisator; • Zeggenschap over doorgang van evenementen met dieren in eigen gemeente en eventuele voorwaarden waaronder. Nadelen: • Verschillen tussen gemeenten in afspraken en regelingen waar dieren bij betrokken zijn; niet altijd duidelijk voor gebruikers of organisatoren van initiatieven die bij meer gemeenten plaatsvinden (zoals bijvoorbeeld roofvogelshows); • Discussie over wenselijkheid zou op een landelijk (of hoger) niveau gevoerd moeten worden (zoals eerder bij het verbod op wilde zoogdiersoorten in het circus). Het zou niet zo mogen zijn dat het welzijn van dieren afhankelijk is van de gemeente waar ze zich bevinden; • Onvoldoende specifieke kennis en vaardigheden bij gemeenten op gebied van dierenwelzijn.

3.2.2 Handhaving en optreden bij signalen dierenleed Gemeenten vragen in de brief van de VNG om bevoegdheden om sneller en effectiever te kunnen optreden bij signalen van dierenleed. “Enerzijds constateren wij dat handhavende instanties als LID en NVWA op dit moment te weinig capaciteit/tijd hebben om signalen van dierenleed in gemeenten op te volgen, anderzijds beschikken gemeenten met de boa’s over de ‘dagelijkse oren en ogen op straat’. Door boa’s een rol te geven in de handhavingsketen dierenwelzijn kan de handhavingsketen worden versterkt”. De gemeente is in algemene zin geen toezichthouder voor de Wet dieren, een uitzondering zijn de gemeentelijke Boa’s in Domein II v.w.b. het strafrecht (zie ook voetnoot 35). De geïnterviewden vanuit gemeenten zijn specifiek bevraagd over dit onderwerp. Op de vraag of de gemeentelijke

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 35

boa’s in hun taakoefeningen ook aandacht gaven aan dierenwelzijn, antwoordden de meeste geïnterviewden dat het slechts zijdelings was. Er zijn wel gemeenten die hebben onderzocht welke rol boa’s kunnen spelen als het gaat om dierenwelzijn. Volgens de meeste geïnterviewde bestuurders van gemeenten ontbreekt het aan bevoegdheden en financiën om boa’s in te zetten voor dierenwelzijn. Boa’s in domein I (openbare ruimte) en II (Milieu) hebben geen bestuursrechtelijke bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn (voor specifiek de Wet dieren)35, maar gemeenten experimenteren met andere manieren. Op het gebied van hoog-risico honden bestaan er bijvoorbeeld gemeentelijke meldpunten en hiervoor opgeleide handhavers. Zo heeft Rotterdam taakaccenthouders voor ‘agressieve’ honden, maar geen algemene dierenboa’s. Die bevoegdheid moet volgens gemeenten via het Rijk worden gegeven – dit kan op dit moment wettelijk niet op gemeentelijk niveau. De meeste gesproken gemeenten hebben wel hun handhavers en medewerkers sociale zaken kennis bijgebracht over dierenmishandeling en verwaarlozing met als doel signalen hieromtrent te herkennen. De geïnterviewden denken verschillend over de mogelijkheid van de inzet van gemeentelijke boa’s voor dierenwelzijn en gaan daar in de praktijk al verschillend mee om.

In de ene gemeente hebben boa’s taken met betrekking tot dierenwelzijn (ogen en orenfunctie bij het aantreffen van verwaarloosde dieren; optreden tegen voeren van dieren/verontreinigingen), en soms een door de gemeente zelf opgestelde handreiking dierenmishandeling – en verwaarlozing36 hebben (Gemeente Rotterdam, 2020). In de andere gemeente vinden ambtenaar en bestuurder het een slecht idee om dierenwelzijn bij de boa’s neer te leggen. Deze zijn volgens hen vaak al overbelast en dierenwelzijn is ‘niet iets erbij maar een vak apart’ en vereist kennis en expertise (interviews RDA). Het capaciteitsprobleem dat in de VNG-brief wordt aangehaald wordt bij de NVWA wel herkend. Er is vaak roep om meer inzet, maar de mensen die nodig zijn kunnen niet altijd worden gevonden. Er waren bij de NVWA alleen inspecteurs op Hbo-niveau. Volgens de geïnterviewde van de NVWA bleef daardoor op Mbo-niveau talent liggen: in de Mbo-opleiding (domein II) wordt op hoofdlijnen aandacht besteed aan dieren en wetgeving (zij het niet specifiek dierenwelzijn) en krijgen ze een basis in bestuursrecht en strafrecht. Deze mensen zouden volgens een van de geïnterviewden best een rol kunnen hebben naast de inspecteur. Bij de NVWA is hier bijvoorbeeld een begin mee gemaakt met werving op Mbo-niveau.

Om de taakstelling specifiek en volwaardig met dierenwelzijn te verruimen is echter vaak specialistische kennis nodig voor het constateren van overtredingen, ook in verband met de open normen. Dat is voor de NVWA37 vaak al lastig en daar zijn dierenartsen voor nodig. Maar (gemeentelijke) boa’s zouden wel een aanvulling kunnen leveren vanuit hun signalerende en informerende functie, bijvoorbeeld via handreikingen hoe ze goed hun oren en ogen open kunnen houden voor dierenwelzijn, bijvoorbeeld als ze toch bezig zijn met andere maatregelen. Voor sommige zaken is specifieke deskundigheid ook niet nodig, bijvoorbeeld het vaststellen van de volkomen afwezigheid van drinkwater, of overtreding van het verbod om dieren te huisvesten in de etalage van een dierenwinkel. 35

36

37

Onderverdeling boa’s (MinJ&V, 2018): “De strafbare feiten die een boa mag opsporen staan in de domeinenlijst en in zijn/haar takenpakket. Er zijn 6 domeinen waarin een boa kan werken: 1) Openbare Ruimte: aanpak van overlast en kleine ergernissen die de leefbaarheid aantasten in de openbare ruimte. 2) Milieu, welzijn en infrastructuur: natuur en milieu, arbeidsinspectie, voedsel- & warencontroles, dierenwelzijn, openbare gezondheid, fysieke leefomgeving (zoals gebouwen, parken, schone lucht, rivieren, bossen) en infrastructuur. 3) Onderwijs: handhaving leerplichtwet en andere wet- en regelgeving die daarmee te maken heeft. 4) Openbaar vervoer: strafbare feiten opsporen binnen het domein openbaar vervoer. 5) Werk, Inkomen en Zorg: strafrechtelijke handhaving op het gebied van werk, inkomen, belastingen en sociale zaken. 6) Generieke Opsporing: restcategorie boa’s met meestal algemene opsporingsbevoegdheid. Elk domein heeft zijn eigen opleidingseisen en bevoegdheden. Officieel hebben boa’s alle bevoegdheden van het domein, maar de werkgever bepaalt welke de boa daadwerkelijk gaat gebruiken. Dat heeft te maken met de taken die de boa gaat uitvoeren”. Deze handreiking kan handhavers en wijkteams helpen die met dierenmishandeling of verwaarlozing geconfronteerd worden bij de uitoefening van hun taken helpen om te weten waar ze met de signalen terecht kunnen.

Nagenoeg alle inspecteurs bij de NVWA zijn ook boa.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 36

Sommige gemeenten gaven aan dat er ook maar weinig meldingen binnenkwamen die met dierenwelzijn te maken hebben en dat die meestal via de LID (Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming) gaan. Het is dus de vraag of het wel een gemeentelijke rol is of dat het beter is om dit te laten bij LID, maar ook bij andere twee landelijke gespecialiseerde toezichthouders (via de meldkamer van 144): de dierenpolitie en de NVWA (Nederlandse Voedsel- en warenautoriteit). Zij werken in de praktijk samen op grond van een voorgaand convenant uit 2011 en een conceptconvenant uit 2019. Recent zijn de toezichthouders en de ministeries van LNV en J&V met elkaar gesprek gegaan over het versterken van deze samenwerking. Investeren in fte’s van deze gespecialiseerde landelijke toezichthouders/handhavers zou volgens sommigen doeltreffender zijn dan uitbreiding van het takenpakket van gemeentelijke boa’s38. De huidige complexiteit van de samenwerking tussen LID, (dieren)politie en NVWA is één van de redenen waarom uitbreiding van gemeentelijke taken onwenselijk kan zijn. Boa’s hebben een smalle taak en volgens een Coördinerend Specialistisch Inspecteur van de NVWA39 “is dierenwelzijn nooit simpel, maar juist complex”.

Samen naar een handhavingslocatie gaan met verschillende handhavende partijen die allen met hun eigen bril kijken, van elkaar leren maar wel hun eigen rol en functie houden wordt positief ervaren door deze inspecteur. Wat het in de samenwerking met toezichthouders (NVWA, LID, RVO, politie, et cetera) volgens haar extra lastig maakt is dat informatie die de partijen afzonderlijk hebben verzameld, niet zomaar onderling mogen worden gedeeld of uitgewisseld (genoemd in interview NVWA). Daardoor is er informatieachterstand, ook bij gemeenten (ambtenaren) en politiek-bestuurlijk. De Coördinerend Specialistisch Inspecteur vraagt zich af of daar geen mogelijkheden voor te vinden zijn. In het algemeen gaat veel werk zitten in voorlichting en informatieverstrekking. Wie zou dat kunnen trekken? In de interviews is geopperd om dit een informatieloket vanuit LNV te laten zijn, maar het kan ook met een meer centrale rol voor de website van de VNG als platform voor informatie, met een uitgebreider dossier dierenwelzijn dan wat nu voor handen is.

Ook de open normen die in de Wet dieren zijn gesteld, zorgen daarbij voor onduidelijkheid: wat is er minimaal nodig voor dieren? Hoe geeft een gemeente dan concreet eisen mee voor (schuil)stallen en wat mag er wel en niet gebouwd worden? Maar ook andersom: wat kan een gemeente doen als er ergens puppy’s worden verkocht zonder vergunning? Vanuit de wet is er maar weinig bewegingsruimte. De RDA zet hieronder voor- en nadelen van uitbreiden van lokale bevoegdheden voor gemeentelijke boa’s op gebied van dierenwelzijn op een rijtje. Voordelen: • Plaatselijk handhavingsprioriteiten kunnen stellen bijvoorbeeld naar aanleiding van specifiek lokale problemen en debat;. • Lokale handhavers kennen plaatselijke situatie en lokale bevolking vaak beter dan landelijke handhavers met grotere geografische werkregio’s, en kunnen daar beter op inspelen (incl. lokale inbedding overleg- en werkinstructies etc.); • Meer ogen en oren direct ter plaatse die situaties in de gaten kunnen houden (signaalfunctie); • Meer partijen om mee samen te werken en informatie uit te wisselen (versterking capaciteit en informatie); • Bestaande handhavingsketen rondom dierenwelzijn wordt versterkt met extra schakel. 38

39

Bij incidenten met verwaarlozing wordt samenwerking met gemeenten door hen wel gewenst gezien vanwege de vaak onderliggende sociale problematiek bij eigenaren. Het enige geïnterviewde waterschap wil meer zeggenschap in ieder geval bespreekbaar maken. In de Unie van waterschappen zou bijvoorbeeld een commissie dierenwelzijn kunnen komen. Specifiek van cluster toezicht(ontwikkeling) op dierenwelzijn van landbouwhuisdieren op het primair bedrijf en gezelschapsdieren (honden en katten).

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 37

Nadelen: • Zonder goede afstemming is de inzet op lokale handhaving een risico voor de positie van landelijke handhaving en de landelijke uniformiteit van handhaving dierenwelzijn (verzwakking daarvan); • Dierenwelzijn is complex en vraagt specifieke kennis en expertise (is niet iets voor ‘erbij’); • Angst voor mogelijke represailles van lokale bevolking (in privésfeer); • Meer partijen om mee samen te werken en informatie uit te wisselen (risico op bureaucratie, minder vlot kunnen schakelen); • Onduidelijkheden in rollen en taken (landelijk of lokaal?) verzwakken handhavingsketen. N.a.v. de verkenning van de RDA komt naar voren dat het onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, bevoegdheden en onderscheid tussen diverse boa’s (inclusief domeinen) in relatie tot dierenwelzijn(staken) nadere reflectie behoeft.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 38

4. Fundamentele vragen over inbedding dierenwelzijn 4.1 Is dierenwelzijn in de basis goed belegd? Voor de RDA is het belangrijkste dat dierenwelzijn in de basis goed geregeld is in wet- en regelgeving. De borging van dierenwelzijn moet op orde zijn; duidelijke regelgeving moet voorkomen dat er dingen verkeerd gaan en goede handhaving is nodig in geval het toch mis gaat. In de basis moet het voor het dier niet uitmaken waar het leeft; op het gebied van welzijn zijn grote verschillen tussen dieren ongewenst. De bestaande onduidelijkheden over dierenwelzijnsbevoegdheden bij decentrale overheden betekenen dan ook niet per se dat dierenwelzijn op zichzelf in de basis40 niet goed belegd is. Dat de wens tot meer eigenstandige bevoegdheden er is lijkt duidelijk. Ook komen zorgen over het welzijn van dieren binnen de grenzen van gemeenten of andere bestuurslagen in verschillende situaties duidelijk naar voren. Zowel bij burgers als bij bestuurders en ambtenaren komt er steeds meer aandacht voor dierenwelzijn. Welke redenen er nu precies zijn om meer bevoegdheden te willen, blijft uit de gehouden interviews desondanks wat onduidelijk (ook bekeken vanuit het perspectief van het welzijn van het dier).

Zijn er gesignaleerde problemen op het gebied van dierenwelzijn die gevolg zijn van onduidelijke of niet goed belegde bevoegdheden? Of gaat het vooral ergens anders mis, bijvoorbeeld aan de handhavende kant? Welke (systeem)fouten zouden dan precies de oorzaak moeten zijn van de geconstateerde problemen? De geïnterviewden zitten wat dat betreft niet per se op één lijn met de inhoud van de brieven van de gemeenten en VNG. Uit de interviews die de RDA heeft gehouden komt geen urgente expliciete problematiek aan de orde, zoals structureel schrijnende situaties op het gebied van dierenwelzijn, die een gevolg zijn van de manier waarop dierenwelzijn nu op systeemniveau geregeld is. Op basis van de wensen en behoeften uit de brieven en de interviews ziet de RDA twee dingen duidelijk naar voren komen: 1) Gemeenten pakken zaken op het gebied van dierenwelzijn op omdat het Rijk of anderen dat niet doen. Dit zijn vraagstukken op nationaal of provinciaal niveau die doorwerken op lokaal niveau. Problemen die de RDA is tegengekomen, ontstaan door de capaciteit van handhaving, ontbreken van gedragsregels (open normen) en het gebrek aan mogelijkheden om informatie uit te wisselen en te delen. Die problemen lijken vooralsnog meer voort te komen uit lacunes in nationaal beleid. Daar is meer regie van de rijksoverheid nodig ener moet orde op zaken worden gesteld.

40

Zoals in hoofdstuk 2 al is benoemd, is het de bedoeling dat dierenwelzijn vanuit Wet dieren uitputtend geregeld is. Daardoor hebben decentrale overheden geen ruimte om in autonomie regels te stellen. Wel geldt overal de zorgplicht. In de Wet natuurbescherming is dierenwelzijn op zichzelf niet specifiek geregeld. Het komt zijdelings terug in aantal wetsartikelen, onder andere welzijn bij middelen bij doden, gebruik van geweer, voedseltekort, ontheffing, CITES regeling.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 39

2) Gemeenten willen zelf meer bevoegdheden om te kunnen toetsen op het gebied van dierenwelzijn. Dit gaat over vraagstukken die op lokaal niveau leven, zoals evenementen. Hier ligt een uitdrukkelijke wens om decentraal meer te kunnen doen dan nu mogelijk is41, zodat dierenwelzijn in concrete situaties verbeterd zou kunnen worden. Deze wens lijkt geconcentreerd te zijn in (Rand)stedelijke gebieden. Daarbij moet rekening worden gehouden dat de RDA deze wens, van met name de gemeenten, niet bij alle gemeenten is nagegaan of heeft geënquêteerd. Het is voor de RDA niet evident dat het toebedelen van meer bevoegdheden aan decentrale overheden de meest opportune weg is die moet worden ingeslagen voor de onderwerpen die in de brieven van de gemeenten aan de orde komen. Die bevoegdheden komen het dier niet automatisch ten goede. Om dierenwelzijn te waarborgen zijn er flinke stappen extra nodig, op allerlei vlakken, die het beste op nationaal niveau geregeld kunnen worden. Ook uit de evaluatie Wet dieren kwamen hierover zaken naar voren, zoals de problemen met de ‘open normen’ op gebied van dierenwelzijn (Berenschot, 2021). Al lijkt de gemeentelijke of provinciale arena soms het strijdtoneel van dierenwelzijnskwesties, sommige dierenwelzijnsdiscussies moeten juist op een landelijk (of hoger) niveau gevoerd worden.

Dat geldt bijvoorbeeld bij het eerder genoemde voorbeeld van het verbod op bepaalde wilde dieren in het circus. Denk bijvoorbeeld aan de verkoop van dieren via dierenwinkels en verkooppunten. Het lijkt onlogisch om dit op lokaal niveau te willen regelen. Aan de andere kant zijn bijvoorbeeld sommige evenementen met dieren lokaal geworteld en verknoopt met lokaal vergunningenbeleid en -verlening. In die gevallen lijkt een landelijke discussie overbodig. Het explicieter kunnen beoordelen, toetsen en handhaven van dierenwelzijn bij het uitgeven van een vergunning zou dan juist wel een goede mogelijkheid zijn42. Dat zou een expliciete, nieuwe rechtsbasis vereisen in de Wet dieren, en deze moet wel eerst landelijk worden gerealiseerd. In alle gevallen zal blijven gelden, dat lokale besluiten niet in strijd mogen zijn met hoger recht. De RDA ziet vooralsnog geen zwaarwegende redenen om de bestuurlijke basis van dierenwelzijn op een andere manier te beleggen dan nu het geval is. Evenementen lijken hierbij een te beredeneren en nader te overwegen uitzondering. De RDA ziet duidelijkheid over de bevoegdheden als belangrijker dan de bevoegdheden zelf. Wel zijn er andere mogelijkheden om het welzijn van het dier te versterken, waarin het Rijk een faciliterende rol speelt om decentrale overheden te bereiken en betrekken. Deze zullen in het laatste hoofdstuk (H5) worden besproken.

4.2 Komen lokale vernieuwingen dierenwelzijn ten goede? De RDA ziet weliswaar geen zwaarwegende redenen om dierenwelzijn op bestuurlijk niveau anders te beleggen, maar beoogde verbeteringen en vernieuwingen die decentrale overheden doorvoeren, kunnen dierenwelzijn wel ten goede komen. Nota’s dierenwelzijn en portefeuillehouders lijken ervoor te zorgen dat gemeenten anders gaan nadenken over verankering van dierenwelzijn binnen hun gemeente. Er wordt überhaupt nagedacht over waaraan de gemeente wil bijdragen om dierenwelzijn te versterken en te verbeteren. Door dit concreet te maken in nota’s en andere stukken wordt geprobeerd om weg te stappen uit de politieke en bestuurlijke ‘waan van de dag’ en worden visies, doelen en andere acties vastgelegd 41 42

In hoofdstuk 2 zijn hiervan al enkele voor- en nadelen benoemd. Dit is in lijn met eerdere bevindingen van de RDA in het kader van paardenmarkten, zie voetnoot 30.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 40

en geëvalueerd. Deze innovaties lijken ervoor te zorgen dat dierenwelzijn ‘beter op de agenda komt’. De portefeuillehouder dierenwelzijn is doorgaans betrokken bij het onderwerp en wil graag een verschil maken voor dieren. Samen met betrokken medewerkers probeert deze het onderwerp onder de aandacht te brengen. Als een gemeente eenmaal een nota of portefeuillehouders heeft, lijken die niet zomaar te verdwijnen, ook al is er soms achterstand met het vernieuwen van verlopen nota’s. De nota zorgt voor langere termijn doelen. Dat biedt continuïteit, ook bij personele wisselingen. Het is voor de RDA lastig te beoordelen, is hoe gemeenten die geen nota’s of portefeuillehouder hebben, omgaan met dierenwelzijn binnen hun grenzen. Het ontbreken daarvan hoeft, gezien het voorbeeld van de gemeente Leeuwarden, zeker niet te betekenen dat er ‘niets’ gebeurt op het gebied van dierenwelzijn. Overal spelen kwesties op het gebied van dieren en hun welzijn. Anderzijds is de aandacht voor dierenwelzijn via een nota of een portefeuillehouder geen garantie dat het ‘goed’ of ‘beter’ gaat, net zoals dat geldt voor andere portefeuilles (bijvoorbeeld sociale zaken). Sommige bestuurders kijken naar dierenwelzijn ook vanuit politieke en profileringsmogelijkheden (interviews).

Goede bedoelingen en aandacht alleen zorgen niet voor verbetering van dierenwelzijn (en zouden in theorie ook verkeerd kunnen uitpakken). Voor verbetering van dierenwelzijn is meer nodig, zoals de juiste kennis en expertise op het gebied van dierenwelzijn en drijvende kracht in de vorm van kundige en betrokken mensen en organisaties. Dit verschilt nu erg per lagere overheid (gemeente, provincie of anderszins). Daarom ziet de RDA mogelijkheden voor het verbeteren van dierenwelzijn op decentrale niveaus primair binnen de huidige kaders. Deze zullen in het laatste hoofdstuk (H5) aan bod komen.

4.3 Wat is in het belang van het dier? Hoewel de RDA op dit moment geen aanleiding ziet om ten principale de bestuurlijke verdeling van de bevoegdheden te herwaarderen, ziet de RDA duidelijke ontwikkelingen in het denken over dieren. Eerder zijn al ontwikkelingen genoemd in bijvoorbeeld Staat van het Dier (2019), ook in het kader van de evaluatie van de Wet dieren komen aandachtspunten naar voren. Uit de evaluatie van bureau Berenschot (2021) blijkt bijvoorbeeld dat de intrinsieke waarde van dieren in belangenafwegingen rondom het gehouden dier in de afgelopen jaar slechts een beperkte rol heeft gespeeld. Tevens is de wijze waarop de intrinsieke waarde meetelt in belangenafwegingen onduidelijk. Om de intrinsieke waarde van dieren te waarborgen zijn er stappen nodig. Er zijn in dit kader ook opkomende discussies over onder andere de rechtspositie van dieren en nieuwe instituties die de belangen van het dier beter dienen te borgen. Daarbij komt het neer op de vraag: wat is in het belang van het dier? Zo bezien zijn er natuurlijk tal van mogelijkheden om binnen de huidige kaders dierenwelzijn te versterken en verbeteren.

Vanuit het perspectief van het dier kan worden geredeneerd: hoe zou het voor het dier geregeld moeten zijn? Vanuit dit perspectief kan worden nagedacht over welke bestuurlijke structuur het beste past, zodat het welzijn van het dier gegarandeerd wordt en hoe in het huis van Thorbecke meer plek kan worden gemaakt voor dieren. Hoe ver we hierin willen of kunnen gaan, staat open voor discussie. Het is voor de RDA duidelijk dat de plek die het dier in onze samenleving inneemt verandert. Het is belangrijk dat de overheid rekening houdt met de koerswijzigingen in dit debat. Waar mogelijk zou ze deze ontwikkelingen moeten verkennen en hierop anticiperen. Dit reikt verder dan het bestek van voorliggende zienswijze. De Raad denkt graag mee om te zien waar het dier in de praktijk wat mee opschiet. Zo verkent de Raad momenteel de mogelijkheden van een vervolgtraject over (mogelijke) veranderingen op het gebied van de juridische en institutionele inbedding van het dier.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 41

5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies 5.1.1 Algemene conclusie De RDA constateert dat bestuurders en ambtenaren betrokkenheid tonen bij het onderwerp dierenwelzijn. Ook ziet de Raad de uiteenlopende aard van initiatieven die lagere overheden op het gebied van dierenwelzijn op eigen initiatief oppakken. Het is duidelijk te merken dat het onderwerp dierenwelzijn leeft bij de verschillende bestuurslagen. Voor de specifieke wensen en behoeften op het gebied van dierenwelzijn, die met name gemeenten hebben geuit in brieven en in de interviews, onderscheidt de RDA twee categorieën: 1) Gemeenten pakken zaken op het gebied van dierenwelzijn op omdat het Rijk of andere instanties dat niet doen. Dit zijn vraagstukken op nationaal of provinciaal niveau die doorwerken op lokaal niveau. Deze problemen ontstaan vooral door de ontbrekende capaciteit van handhaving, ontbreken van gedragsregels (open normen) en het gebrek aan mogelijkheden om informatie uit te wisselen en te delen. 2) Gemeenten willen zelf meer bevoegdheden om te kunnen toetsen op het gebied van dierenwelzijn. Dit gaat over vraagstukken die op lokaal niveau leven, zoals evenementen. Hier ligt een uitdrukkelijke wens om decentraal meer te kunnen doen dan nu mogelijk is, zodat dierenwelzijn in concrete situaties verbeterd zou kunnen worden.

Het is voor de RDA niet evident dat het toebedelen van meer bevoegdheden aan decentrale overheden de meest opportune weg is om dierenwelzijn te waarborgen., zeker niet als het gaat om problemen onder categorie 1. Decentralisatie komt het dier niet automatisch ten goede43: om dierenwelzijn te waarborgen zijn er op allerlei vlakken extra stappen nodig, en dat kan het beste nationaal geregeld worden. Dat bleek ook uit de evaluatie Wet dieren. Al lijkt de gemeentelijke of provinciale arena soms het strijdtoneel van dierenwelzijnskwesties, sommige dierenwelzijnsdiscussies moeten juist op een landelijk (of hoger) niveau gevoerd worden. De RDA ziet naar aanleiding van deze verkenning en de in dat verband uitvoerde interviews en deskresearch geen (zwaarwegende) redenen om de bestuurlijke basis (oftewel de systeemverantwoordelijkheid) van dierenwelzijn op een andere manier te beleggen dan nu het geval is. Evenementen lijken hierbij een te beredeneren en nader te overwegen uitzondering. In concrete, context-gebonden situaties zouden lagere overheden goede mogelijkheden kunnen hebben voor het sturen op dierenwelzijn als ze explicieter kunnen beoordelen, toetsen en handhaven bij het uitgeven van een vergunning. Verder ziet de RDA mogelijkheden voor het verbeteren van dierenwelzijn op decentrale niveaus primair binnen de huidige kaders (zie 5.2 aanbevelingen).

43

Anderzijds kan decentralisatie innovatie van beleid bevorderen, door experimenten met nieuwe maatregelen op kleine schaal uit te zetten.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 42

5.1.2 Antwoorden op startvragen Hoe is het dierenwelzijnsbeleid in Nederland geregeld en hoe verloopt dat? Regels omtrent dieren en dierenwelzijn zijn op verschillende manieren ingebed in internationale, nationale, regionale en lokale wet- en regelgeving. De belangrijkste wet voor gehouden dieren is de Wet dieren, voor wilde dieren is dat de Wet natuurbescherming. Met het stelsel van de Wet dieren en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen is beoogd om dierenwelzijn ‘uitputtend’ te regelen. Daardoor hebben decentrale overheden, zoals provincies en gemeenten, geen ruimte om autonoom regels te stellen ter bescherming van het dierenwelzijn; de Wet dieren schept hiervoor momenteel geen bevoegdheden (rechtsbasis). Aantasting of bescherming van het dierenwelzijn kan geen zelfstandig, als zodanig te behartigen belang zijn in een autonome verordening van een decentrale overheid. Evenmin kan het belang van dierenwelzijn een zelfstandige (toetsings-) grond of voorwaarde zijn voor weigering of toekenning van een vergunning voor bijvoorbeeld een lokaal evenement. Desondanks had in 2021 ongeveer een derde (32)% van alle 355 gemeenten een portefeuillehouder dierenwelzijn en ongeveer een vijfde (19%) van de gemeenten een nota dierenwelzijn.

Welke mogelijkheden en belemmeringen ervaren gemeentelijke, provinciale, functioneel bestuur­ lijke (zoals waterschappen) en landelijke portefeuillehouders dierenwelzijn bij het formuleren en uitvoeren van dierenwelzijnsbeleid? Betrokken burgers of dierenwelzijnsorganisaties spreken de gemeente, lokale bestuurders of raadsleden op dierenwelzijnskwesties aan. Decentrale overheden voelen zich ‘beknot’ in het dierenwelzijnsbeleid (interviews RDA; ROB, 2021), bijvoorbeeld op het gebied van lokale en regionale evenementen. Voor de toekomst zien zij oplossingen voornamelijk: duidelijkheid over verantwoordelijkheden en financiering; meer bevoegdheden voor lagere overheden op specifieke dossiers; hulp en informatie vanuit het Rijk/ministerie en het delen van kennis en informatie. Hoe reflecteert de RDA op de huidige verdeling van bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn bij bestuurslagen (en de relatie tot het Rijksbeleid)? De RDA ziet vanuit het perspectief van het dier geen zwaarwegende redenen om de bestuurlijke basis van dierenwelzijn op een andere manier te beleggen dan nu het geval is, evenementen uitgezonderd. Duidelijkheid over de bevoegdheden ziet de RDA als belangrijker dan het creëren van nieuwe bevoegdheden. Wel zijn er andere mogelijkheden om het welzijn van het dier te versterken.

Het Rijk kan hiervoor wetgeving verduidelijken of aanscherpen en tevens een faciliterende rol spelen om decentrale overheden te bereiken en betrekken (zie aanbevelingen). Wat zijn de consequenties, bijvoorbeeld voor de borging van het dierenwelzijn, van het creëren van gemeentelijke bevoegdheden op dierenwelzijnsterrein? De RDA vindt het niet wenselijk om gemeentelijke en andere overheden een extra takenpakket te geven voor dierenwelzijn. Wel ziet de RDA mogelijkheden voor het verbeteren van dierenwelzijn op decentrale niveaus primair binnen de huidige kaders (zie aanbevelingen). In welke mate besteden de gemeentelijke boa’s in hun taakoefening ook aandacht aan aspecten van dierenwelzijn? Op dit moment is ‘dierenwelzijn’ in algemene zin niet bij de gemeentelijke boa’s neergelegd. Sommige gemeenten hebben speciale taakaccenthouders ingesteld (bijvoorbeeld in verband met agressieve honden) om dierenwelzijn te bevorderen of geven hun ’handhavers en wijkteams handreikingen dierenwelzijn mee.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 43

5.2 Aanbevelingen De Raad ziet specifieke mogelijkheden om het welzijn van het dier te versterken binnen de huidige kaders en doet de minister van LNV hiervoor een aantal aanbevelingen ten aanzien van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het dierenwelzijnsbeleid. Deze zijn onderverdeeld in de twee categorieën zoals in de conclusie weergegeven. De RDA ziet voor het Rijk een faciliterende rol om decentrale overheden te bereiken en betrekken. 1) Voor vraagstukken op nationaal niveau die doorwerken op lokaal niveau: • Zorg – door alle bestuurslagen heen – voor een betere borging van dierenwelzijn. Dit is primair een nationale verantwoordelijkheid. Aansluitend bij de evaluatie Wet dieren ziet de RDA de nadere invulling en concretisering van ‘open normen’ (in meer algemene zin) als belangrijke eerste stap om dierenwelzijn een stap verder te brengen. Dit zal tevens een groot deel van de onduidelijkheden bij de andere bestuurslagen weg nemen. De nadere invulling wordt momenteel door LNV op een aantal onderwerpen opgepakt. • De RDA signaleert een handhavingslacune. Deze dient op nationaal niveau te worden aangepakt met een grotere capaciteit bij betrokken diensten. Onderzoek daarnaast de mogelijkheden voor informatie-uitwisseling tussen handhavingsdiensten.

De RDA ziet dat (gemeentelijke) boa’s (1) een signalerende functie hebben als ogen en oren op straat, zij kunnen signalen op het gebied van dierenwelzijn doorgeven aan NVWA en LID. Daarin kunnen zij gefaciliteerd worden door een landelijke (Rijk-VNG) handreiking dierenmishandeling/dierenwelzijn. Onderzoek tevens de mogelijkheden voor ondersteuning van bestaande inspecteurs/boa’s (NVWA, LID en politie) door boa’s op MBO-niveau op te leiden (signaleringsfunctie). Bij de NVWA is hier bijvoorbeeld een begin mee gemaakt. Naar aanleiding van de verkenning van de RDA komt naar voren dat het onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, bevoegdheden en onderscheid tussen diverse boa’s (inclusief domeinen) in relatie tot dierenwelzijn(staken) nadere reflectie behoeft. • Richt vanuit het Rijk met de VNG en het IPO (eventueel waterschappen) een landelijk informatie-/kennisplatform op, waar gemeenten en andere overheden terecht kunnen met vragen op het gebied van dierenwelzijn. Zoek hiervoor aansluiting bij bestaande werkgroepen, zoals DierVizier (nog relatief nieuw en onbekend). Overweeg hierbij om een vertegenwoordiger vanuit de VNG dit dossier onder zich te laten houden en zorg dat er op het platform praktische informatie te vinden is zoals een blauwdruk voor een nota dierenwelzijn.

• Zorg ervoor dat er binnen elke bestuurslaag een duidelijk aanspreekpunt voor dierenwelzijn is, zowel ten behoeve van burgers en maatschappelijke organisaties als voor de interne coördinatie binnen de overheid. Signalen over misstanden die binnenkomen bij lagere overheden kunnen zo sneller hun weg vinden naar bevoegde instanties. Stimuleer en faciliteer zowel verticaal als horizontaal in de bestuurslagen uitwisseling van ervaringen, kennis en expertise op het gebied van dierenwelzijn tussen gemeenten, provincies, andere overheden en maatschappelijke partijen, bijvoorbeeld via netwerken, kennisdagen, digitale fora, etc. Faciliteer het samenkomen van veiligheidsregio’s om het thema dierenwelzijn te bespreken en ervaringen uit te wisselen. 2) Voor vraagstukken op lokaal niveau, om meer te kunnen doen voor dierenwelzijn: • Zorg ervoor dat dierenwelzijn explicieter kan worden meegenomen in besluitvormingsprocessen in een of meer bestuurslagen. Dat kan bijvoorbeeld door het opstellen van een dierenwelzijnstoets als integraal onderdeel van elk beleid of door vooraf een toetsingskader dierenwelzijn of een diereffectrapportage op te stellen. Zeker voor evenementen met dieren lijkt dit op gemeenteniveau een goede verbetering voor de vergunningverlening. Dit zou wel

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 44

een expliciete, nieuwe rechtsbasis vereisen (in de Wet dieren), en deze moet landelijk worden gerealiseerd. • Faciliteer een betere zichtbaarheid van provincies en hun rol op het gebied van dierenwelzijn richting gemeenten en burgers. Gedeputeerden zouden lokale bestuurders bijvoorbeeld op het thema kunnen uitnodigen om daar met elkaar van gedachten over uit te wisselen. Een ambtelijk netwerk zou ook helpen, evenals het noemen van dierenwelzijn in provinciale portefeuilles. • De RDA constateerde in 2017 in de zienswijze Wegen van Welzijn van Dieren in de Natuur dat er onduidelijkheid bestaat over het onderscheid tussen dierenwelzijnsbeleid voor gehouden dieren (een verantwoordelijkheid van het Rijk) en niet-gehouden dieren (grotendeels een verantwoordelijkheid van provincies). De Raad vroeg daarom hoe het welzijn van dieren in de natuur wordt geborgd. Deze onduidelijkheid is vooralsnog niet weggenomen. Antwoord op deze vragen zou een deel van de onduidelijkheden weg kunnen nemen en de verantwoordelijkheden voor het welzijn van wilde dieren verhelderen. De RDA brengt in 2022 een zienswijze uit over de noodhulp en de opvang van in het wild levende dieren.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 45

Geraadpleegde Bronnen Berenschot, 2021. Evaluatie van de Wet Dieren. Eindrapport. Bram Berkhout, Il Shik Sloover, Wubbo Wierenga, Eva Starmans, Suzanna van Baardewijk, Floris van Dam, 2020 Bullens, Lieshout en Vedder, 2012. ‘Zorg voor dierenwelzijn komt ten goede aan de burger’. Inventarisatie van de dierenwelzijnsactiviteiten van Nederlandse gemeenten en onderzoek naar burgers onder de armoedegrens in bezit van huisdieren. Mw. E.A.C. Bullens, Mw. A.D. van Lieshout en Mw.L. Vedder, Has Kennistranfer onderzoek advies en opleiding, ‘s Hertogenbosch, 2012 Beleidsimpuls Dierenwelzijn, 2009. Beleidsimpuls Dierenwelzijn. Provincie Utrecht. Geraadpleegd via: https://www.stateninformatie.provincie-utrecht.nl/Vergaderingen/Provinciale-Staten/2009/ 6-juli/09:30/Statenvoorstel-actieprogramma-Dierenwelzijn--PS2009RGW14/PS2009RGW14-BijlageBeleidsimpuls-dierenwelzijn.pdf Beleidsvisie dierenwelzijn, 2017. Beleidsvisie dierenwelzijn. Januari 2017. Waterschap Hunze en Aa’s. Geraadpleegd via: https://www.hunzeenaas.nl/app/uploads/2020/01/BeleidsvisieDierenwelzijn-Hunze-en-Aas.pdf Binnenlands bestuur, 2014. Toezichtswet holt lokale democratie uit. Artikel door Margot Limburg Burgerlijk Wetboek. Boek 5. Geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005288/2018-09-19 DisGover, 2021. Informatie over het action learning project Diervizier.

Website DisGover, bezocht najaar 2021, https://disgover.nl/action-learning-project-dierenwelzijn/?fbclid=IwAR2CjCvqiTHVJfv59a U69DWifSd55xxoEvVuim2iRCuukyyjousfYlvkUpM Elzinga, 2014. Omgevingsdiensten onder de bestuurlijk-juridische loep. Het wetsvoorstel ‘verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving’ in het licht van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de Wet revitalisering generiek toezicht. Prof. mr. D.J. Elzinga, mr. R.J.M.H. de Greef en mr. dr. S.A.J. Munneke, Rijksuniversiteit Groningen en Vrije Universiteit Amsterdam, 2014 Gemeente Rotterdam, 2021. Website Gemeente Rotterdam met informatie over de Adviescommissie Dierenwelzijn en Stadsnatuur. Geraadpleegd najaar 2021, https://www.rotterdam.nl/wonen-leven/ adviescommissie-dierenwelzijn-stadsnatuur/ Gemeente Rotterdam, 2020. Handreiking signalering dierenmishandeling en -verwaarlozing. Voor gemeentelijke handhavers en wijkteams o.a. Van Grietje Maters, Anneli Huber, Stadsbeheer, Projectbureau Schone Stad. In samenwerking met: Dierenbescherming, Politie regio Rijnmond. Gemeente Rotterdam, 2020 Gemeentewet, 1992. Geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2021-07-10 Grondwet, 1815. Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden van 24 augustus 1815. Geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0001840/2018-12-21 Kamerbrief Tweede Kamer, 2021.

Kamerbrief van Minister van LNV Schouten inzake Pilot chippen van katten. Kenmerk DGA-DAD/21030629 Kamerbrief Tweede Kamer 2020. Kamerbrief van Minister van LNV Schouten. Dierenwelzijn, Nr. 113728 286 nr. 1137 Kamerstuk, 2021. 9 Evaluatie Wet Dieren. Aan de orde is het tweeminutendebat Evaluatie Wet dieren, (28286, nr. 1183), 10 juni 2021. Kamerstuk, 2020. Motie Futselaar over de rol van boa's bij het verbeteren van de handhaving op het gebied van dierenwelzijn – Dierenwelzijn. KST282861155 Kenmerk 28286, nr. 1155

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 46

Kamerstuk Tweede Kamer, 2008. Een integraal kader voor regels over gehouden dieren en daaraan gerelateerde onderwerpen (Wet dieren). Memorie van Toelichting. Tweede Kamer vergaderjaar 2007–2008, 31 389, nr. 3 Meertens Instituut, 2021. Online artikelen inzake vieringen rondom Pinksteren. Website Meertens Instituut, Onderzoek en documentatie van Nederlandse taal en cultuur. Bezocht najaar 2021, https://www.meertens.knaw.nl/cms/nl/component/content/article/42-feesten/141189-pinksteren Ministerie van Economische Zaken en Provincie Flevoland, 2017. Overeenkomst tussen de staatssecretaris van Economische Zaken en het College van Gedeputeerde Staten van Flevoland. Dierenwelzijn in de Oostvaarderplassen. Ministerie van Economische Zaken en Provincie Flevoland, 2017 Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2021. Wat is een boa? Website van Ministerie van Justitie en Veiligheid: https://www.justis.nl/producten/boa/index.aspx. Achtergrond te vinden in Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar (2018). Geraadpleegd via: https://wetten.overheid. nl/BWBR0041447/2021-07-01 Raad van State, 2009. Uitspraak Raad van State ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075. Raad van State 2009. Raad voor Dierenaangelegenheden, 2020. Startdocument dierenwelzijn in de bestuurslagen. Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor Dierenaangelegenheden, 2019. Staat van het Dier.

Beschouwingen en opinies over de verschuivende relatie tussen mens en dier in Nederland. Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor Dierenaangelegenheden, 2018. Brief aan de Minister van LNV inzake deel 2 Paardenmarkten (RDA.2018.094). Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor Dierenaangelegenheden, 2017. Hondenbeten aan de kaak gesteld. Preventie van ernstige hondenbeten bij mens en dier. Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor Dierenaangelegenheden, 2017. Paardenmarkten in Nederland. Man en paard noemen. Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor Dierenaangelegenheden, 2017. Wegen van Welzijn van Dieren in de Natuur. Toepassing afwegingskader voor fauna. Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor Dierenaangelegenheden, 2016. Vat op de Zwerfkat. Het terugdringen van gezondheidsrisico’s voor mens en dier. Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag Raad voor het Openbare Bestuur, 2021. Rust-Reinheid-Regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijkfinanciële verhoudingen. Raad voor het Openbare Bestuur, 2021 Wet Dieren, 2011. Geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0030250/2021-07-01 Wet natuurbescherming, 2015. Geraadpleegd via: https://wetten.overheid.nl/BWBR0037552/2021-07-01

Diverse nieuwsberichten van websites Omroep Zeeland 2021, over dierenwelzijn in Zeeland: https://www.omroepzeeland.nl/ nieuws/13567949/dierenwelzijn-heeft-voor-de-meeste-zeeuwse-gemeenten-geen-prioriteit Olifant Buba: https://www.rtvzaanstreek.nl/verbijstering-over-olifant-buba/nieuws/item?832002 Beer Jo in Maastricht: https://maastricht.mustsee.today/nr-6-berenkuil/ WK streetfishing in Utrecht: https://www.duic.nl/algemeen/gemeente-utrecht-over-wk-streetfishingdierenleed-geen-reden-om-vergunning-te-weigeren/en https://www.ad.nl/utrecht/voor-een-keer-is-eenwereldkampioenschap-niet-welkom-in-utrecht-maar-het-gaat-toch-door~a819989f/

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 47

Bijlage 1 Verzoek minister aan RDA

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 48

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 49

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 50

Bijlage 2 Brieven gemeenten en VNG

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 51

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 52

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 53

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) T.a.v. mw. C. Schouten Postbus 20401 2500 EK 'S-GRAVENHAGE

Datum

8 september 2020 Kenmerk

TLE/U202000615 Bijlage(n)

Onderwerp

Dierenwelzijn

Geachte mevrouw Schouten, Dieren hebben een bijzondere plek in de samenleving. Het welzijn van dieren gaat mensen aan het hart. Burgers doen dan ook steeds meer een beroep op gemeenten vanwege dierenwelzijn. Aangespoord door actieve burgers willen gemeenten een bijdrage leveren aan het vergroten van het dierenwelzijn, maar hun bestuurlijke mogelijkheden hiertoe zijn heel beperkt. Bovenstaande zinnen, rechtsreeks overgenomen uit het in 2019 door de Raad voor Dierenaangelegenheden gepubliceerde rapport ‘Staat van het dier’, vatten kort maar krachtig samen wat gemeenten via deze brief aan u willen vragen: geef de gemeenten meer wettelijke mogelijkheden om een eigen dierenwelzijnsbeleid te voeren. Naar onze mening is de tijd er rijp voor om gemeenten bevoegdheden op dit beleidsterrein te geven. Als democratisch gekozen overheidsorgaan weet een gemeenteraad het beste wat er speelt onder de eigen inwoners. En kan hier ook goed en snel op inspelen. Binnen kaders zoals aangegeven in de Wet Dieren zouden gemeenten op onderdelen van het dierenwelzijnsbeleid moeten kunnen kiezen voor een meer op een door de gemeente zelf afgestemde invulling van dat beleid. Voorbeelden van onderwerpen die aan gemeenten overgelaten kunnen worden zijn: • Bevoegdheden met betrekking tot het al dan niet toestaan van evenementen met dieren in de gemeente.