10 RDA zienswijze inzake de rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn.pdf

Ook de Wet natuurbescherming heeft een zorgplichtbepaling voor alle in het wild levende planten en dieren en hun leefomgeving (Wet natuurbescherming, artikel 1.11). Iedereen dient handelingen die hierop nadelige gevolgen hebben achterwege te laten. De memorie van toelichting van de Wet natuurbescherming gaat in op de verplichting om zorg te verlenen aan een hulpbehoevend wild dier. Voor proefdieren is het welzijn uitgebreid geregeld in de Wet op de dierproeven. Voor lagere overheden is er bij de uitvoering van de Wet op de dierproeven geen ruimte, en dit onderwerp zal daarom verder niet worden genoemd. Met het stelsel van de Wet dieren en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen is beoogd om dierenwelzijn (van gehouden dieren) ‘uitputtend’ te regelen (net als in de voorloper Gezondheidsen Welzijnswet voor Dieren, Gwwd). In de volgende paragraaf worden de gevolgen hiervan voor de bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn (van gehouden dieren) beschreven.

6

7

Europese richtlijnen die betrekking hebben op dierenwelzijn moeten door de nationale overheden vertaald worden in nationale wetgeving. De Wet natuurbescherming kent een vergelijkbaar, maar meer preventief bedoeld artikel, zoals hierna vermeld.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 13

2.2 Bevoegdheden overheden dierenwelzijn Algemeen Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Provincies en gemeenten vormen als decentrale lagen van algemeen bestuur samen met het Rijk de bestuurlijke hoofdstructuur van ons land. Provincies en gemeenten zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan het Rijk, maar voeren hun taken zelfstandig uit binnen de kaders van de wet en de Grondwet. Zij hebben autonome bevoegdheden (tot regeling en bestuur), open huishouding, maar kunnen ook bij wet worden verplicht bepaalde taken uit te voeren (medebewind). Ook op decentraal niveau bevinden zich de waterschappen, die eveneens zowel autonome als medebewindstaken hebben. De waterschappen hebben een gesloten huishouding, hun taak is beperkt tot de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. De autonomie van de decentrale overheden is begrensd: verordeningen van deze lichamen mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving en grondrechten (artikel 121 Grondwet).

Taken en bevoegdheden dierenwelzijn Vanuit wet- en regelgeving zijn de verschillende bevoegdheden op het gebied van dieren verdeeld over gemeenten, waterschappen, provincies, het Rijk en de EU. De minister van LNV heeft landelijke bevoegdheid voor het dierenwelzijn en draagt in die zin systeemverantwoordelijkheid. Dat betreft verantwoordelijkheden die op nationaal lidstaat-niveau volgen uit internationale verdragen en EU-wetgeving (bijvoorbeeld Habitat- en Vogelrichtlijn). Daarnaast wordt de minister van LNV in de Wet dieren (voor huisdieren en landbouwhuisdieren), in de Wet op de dierproeven (voor proefdieren) en in de Wet natuurbescherming (voor in het wild levende dieren) telkens expliciet aangemerkt als het bevoegde gezag, en krijgt deze regelgevende bevoegdheden toebedeeld. In de laatstgenoemde wet krijgen de provincies wettelijk verankerde (uitvoerings)taken toebedeeld waardoor zij in de praktijk goeddeels over deze dieren ‘gaan’. Het is niet geheel duidelijk of en hoe de verantwoordelijkheid voor dierenwelzijn daar dan (deels) ook onder valt8. Het is primair de landelijke overheid die middels de uitvoeringsregelgeving de kaders stelt voor bijvoorbeeld het gebruik van vangst- en dodingsmiddelen, en het aanwijzen van de jachtsoorten. Ook is het zo dat de plicht om hulpbehoevende dieren zorg te verlenen uit art.

2.1 lid 6 uit de Wet dieren een verantwoordelijkheid van iedereen is, ook van overheden. De Wet dieren is primair gericht op gehouden dieren, maar er zijn gedeelten die zich daartoe niet beperken en ook gelden voor dieren in het wild9. Gemeenten hebben weer andere, wettelijk toebedeelde bevoegdheden ten aanzien van dieren en normen die ze moeten handhaven. Deze volgen echter, behoudens de hiervoor aangehaalde hulpverleningsplicht niet uit dierenwelzijnswetgeving, maar uit het regelen van andere (onder meer menselijke) verhoudingen en belangen. Zo kennen zij op grond van de gevonden voorwerpenregeling in het Burgerlijk Wetboek als verantwoordelijkheid een bewaarplicht van 14 dagen voor zwervend aangetroffen (huis)dieren.

8

9

Met één expliciete uitzondering: voor het dierenwelzijn van dieren in de Oostvaardersplassen is de verantwoordelijkheid overgedragen aan het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland (Ministerie van Economische Zaken en Provincie Flevoland, 2017). Memorie van Toelichting Wet Dieren, pag. 82. “De regels die bij en krachtens dit voorstel worden gesteld, zijn dan ook alle terug te voeren op de volledige beschikkingsmacht van de mens, en de verantwoordelijkheid van de mens die dat met zich brengt. Desalniettemin bevat het wetsvoorstel bepalingen ter bescherming van het dier die los staan van het houderschap. Genoemd kunnen worden het verbod op dierenmishandeling. De mens hoort een dier niet te mishandelen, of het nu gaat om een gehouden dier of een wild dier. Artikel 2.1, zesde lid, van het wetsvoorstel bepaalt daarom dat het verbod op dierenmishandeling ook ten aanzien van in het wild levende dieren geldt. Hetzelfde geldt voor het in artikel 2.8 voorgestelde verbod op lichamelijke ingrepen bij dieren. Ook de plicht tot het verlenen van de nodige zorg aan hulpbehoevende dieren is ten aanzien van wilde dieren van toepassing (artikel 2.1, vijfde lid).

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 14

In meer algemene zin, los van specifiek het onderwerp ‘dierenwelzijn’, en in het kader van hun autonome regelgevende bevoegdheden, zoals zij deze toebedeeld hebben gekregen in artikel 124 van de Grondwet, kunnen gemeenten met betrekking tot hun eigen huishouding verschillende zaken regelen met Algemeen Plaatselijke Verordeningen (APV’s). De Model-APV van de VNG kent wat dat betreft ook bepalingen die te maken hebben met dieren, en vaak met name het tegengaan van overlast door dieren, of het bewaken van de openbare orde en veiligheid zoals bijvoorbeeld in het geval van bijtincidenten (artikel 2.59 van de model-APV van de VNG, over ‘gevaarlijke honden’). Meer specifiek geeft de Gemeentewet (art. 174) daarbij een basis om zaken te regelen in het kader van – kort gezegd – lokale evenementen, hetgeen dan eveneens vaak zijn beslag krijgt in de plaatselijke APV. Zoals hiervoor opgemerkt is met de dieren(welzijns)wetgeving (m.n. Wet dieren) beoogd het onderwerp dierenwelzijn ‘uitputtend’ te regelen. Dit maakt dat er voor decentrale overheden zoals provincies en gemeenten geen ruimte is om in autonomie regels te stellen ter bescherming van het dierenwelzijn; de Wet dieren schept hiervoor momenteel geen bevoegdheden.

In het kader van hun (autonome regelgevende) bevoegdheden kunnen gemeenten, met name via de APV en met oog op hun eigen huishouding, regels stellen in het belang van de gronden ‘openbare orde’ en ‘veiligheid’. Echter, aantasting of bescherming van het dierenwelzijn kan geen zelfstandig doel zijn van een autonome gemeentelijke verordening en kan op zichzelf ook geen zelfstandige (toetsings) grond of voorwaarde zijn bij de weigering of toekenning van een vergunning zoals voor een lokaal evenement10 met dieren c.q. waarbij dierenwelzijn mogelijk in het geding komt. Het voorkomen van aantasting van dierenwelzijn heeft naar oordeel van de Raad van State ingeval van de ‘haan van Kallemooi11, bijvoorbeeld te weinig relatie met de openbare orde12. Bij een en ander speelt tevens een rol, dat een gemeente niet bevoegd is om kaders te stellen met oog op dierenwelzijn, louter omdat de landelijke wetgever (nog) niet in specifieke kaders heeft voorzien; dit doet niet af aan diens toebedeelde, uitputtend bedoelde bevoegdheden terzake. Dit bleek uit de uitspraak inzake een door de gemeente Winschoten eerder beoogd lokaal verbod – toetsing evenementenvergunning – op het gebruik van (wilde) dieren in het circus, waarvoor op dat moment nog geen landelijk verbod bestond13. E.e.a.

betekent ook dat het alleen – hooguit – mogelijk is om op lokaal niveau bestuursrechtelijk toezicht te houden op landelijk vastgestelde kaders. Nu is ook dat alleen mogelijk op grond van de APV, en geldt ook hier dat zelfs dat lastig kan worden als de landelijke wet- en regelgeving al iets over het betreffende onderwerp heeft vastgesteld. Hoewel het op papier dus duidelijk lijkt wie welke bevoegdheid heeft, blijkt het in de praktijk vaak verwarrend. Uit interviews met wethouders van verschillende gemeenten blijkt althans dat er wisselende beelden bestaan over de verantwoordelijkheden en dat gemeenten en provincie ook regelmatig naar elkaar verwijzen bij concrete casuïstiek14. 10 11

12 13 14

Zie ook RvS, 2009. ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075 Op pinksterzaterdag wordt op Schiermonnikoog een haan 'gestolen' van een van de eilandbewoners. De haan wordt met eten en drinken in een mand aan een paal voorzien van een speciale vlag gehangen; de Kallemooi. De naam is waarschijnlijk een verbastering van kale mei(boom). De paal wordt op pinksternacht om ongeveer 23:30 uur geplant door de feestcommissie, herkenbaar aan hun half-hoge hoed met wit-groen lint en een rozet op de revers. Na het planten van de paal wordt het Kallemooibitter geschonken in het nabijgelegen hotel. Op pinsterdrie wordt de boom weer ontmanteld (Meertens Instituut, 2021). Uitspraak 201903390/1/A3 van de Raad van State, van 24 december 2019. ECLI:NL:RVS:2019:4391 Uitspraak 200808846/1/H3 van de raad van State, d.d. 26 augustus 2009. ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075 Zoals de al langer lopende discussie dat sommige gemeenten vinden dat de verantwoordelijkheid voor wildopvang bij de provincie zou moeten liggen. Provincies zijn het daar echter niet altijd mee eens, omdat dierenwelzijn geen taak vanuit de Wet natuurbescherming is en dierenwelzijn primair een taak van het Rijk is. Hierover stelt de RDA op verzoek van de minister een aparte zienswijze op.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 15

Een en ander is een uitvloeisel van het in de titel van deze zienswijze aangehaalde ‘Huis van Thorbecke’, oftewel de bestuurlijke indeling en taakafbakening van ons land, zoals deze ooit door Thorbecke is ontworpen en welke zijn beslag heeft gekregen in onze Grondwet van 1848. Hij en zijn tijdsgenoten zullen destijds niet specifiek hebben stilgestaan bij dieren, en we kunnen in die zin niet echt spreken over de ‘huisdieren van Thorbecke’. We hebben het onderwerp van deze zienswijze echter wel aan de hand van het destijds bedachte stelsel te beschouwen. Deze verticale scheiding der machten oftewel bevoegdheidsverdeling tussen de diverse overheidslagen laat wel ruimte voor verandering en ontwikkeling. Zo is er in toenemende mate sprake van decentralisatie, vanwege het (politieke) streven c.q. de beweging naar een terugtredende (rijks-) overheid.

Decentralisatie Veel taken zijn de afgelopen jaren naar lagere overheden gedecentraliseerd, zoals onderdelen van ouderen- en jeugdzorg naar gemeenten. Belangrijke motivaties voor decentralisatie zijn onder andere om politiek-bestuurlijke keuzes dichter bij bewoners te leggen, om ‘maatwerk’ in afwegingen te kunnen leveren. Tegelijkertijd constateert de Raad voor het Openbaar Bestuur in het online adviesrapport ‘RustReinheid-Regelmaat. Evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen’ (ROB, 2021), dat er sprake is van een disbalans tussen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Gemeenten als politiek lokaal bestuur komen in de verdrukking, door dominantie van landelijke politiek en sectorale belangen, aldus de ROB. Zo wordt de gemeente een uitvoeringskantoor in plaats van een politiek orgaan. De ROB ziet het als noodzakelijk dat deze beweging wordt tegengegaan; “…moet bij elke taaktoedeling of andere ingreep in het decentraal bestuur de expliciete keuze worden gemaakt waaróm een taak toegedeeld wordt aan een bepaalde laag, met welke beleidsruimte, vanuit welke rol, en met welke financiële mogelijkheden. Het is daarbij van belang dat ook de consequentie wordt getrokken uit de mate van beleidsvrijheid die decentrale overheden bij het uitvoeren van de taak hebben voor de bekostigingswijze.

Deze fundamentele vragen vereisen wettelijke borging, evenals een uitwerking van wat “de gemeente”, “de provincie” of “de regio” karakteriseert, in termen van taak, rol en democratische legitimatie”. Beleidsvrijheid gaat volgens de ROB om “de mogelijkheden van decentrale overheden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen. Decentrale overheden voelen zich daarin vaak beknot. Er is voortdurend discussie over de mate van beleidsvrijheid van decentrale overheden. Dat is onvermijdelijk. Het zorgt voor dynamiek. Het houdt overheden onderling scherp over de vraag welke taken, hoe en door wie het meest democratisch en doelmatig kunnen worden uitgevoerd”. Vertaald naar het onderwerp ‘dierenwelzijn’ kan in relatie tot voorgaande in de eerste plaats gedacht worden aan de decentralisatie van – grote delen van – het natuurbeleid van Rijk naar provincies middels de Wet natuurbescherming (2017). Hierbij verdient tevens vermelding, dat met de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, 2010) B&W van de gemeenten is aangewezen als eerst bevoegde gezag (loketfunctie) inzake de vergunningen in het domein van de fysieke leefomgeving – hetgeen ook betrekking kan hebben op de aanwezigheid van wilde dieren (-soorten).

Gekeken naar gehouden (landbouw)huisdieren zijn er vanuit de landelijke overheid bezien geen voornemens om het onderwerp ‘dierenwelzijn’ te gaan decentraliseren. In de Wet dieren (2013) heeft de overheid er wel voor gekozen, om te werken met ‘open normen15’ (gedragsregels) en in die zin meer over te laten aan de dierhouders alsmede de totstandkoming van zelfregulering te stimuleren.

15

Bron. De minister heeft aan de Tweede Kamer toegezegd dat er zeven open normen, die aangemeld zijn door de toezichthouders, nader worden geconcretiseerd (Kamerstuk, 2021).

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 16

Er is (nog) geen sprake van een voortdurende discussie over de mate van beleidsvrijheid door – met name – gemeenten op dit onderwerp. De in deze zienswijze meermaals aangehaalde brief van een aantal burgemeesters en wethouders lijkt een dergelijke discussie c.q. heroriëntatie op het onderwerp wel te bepleiten. Ook andere elementen die de ROB noemt en die hiervoor worden aangehaald, kwamen terug in de in het kader van deze zienswijze afgenomen interviews. Voor wat betreft het ook in de brief genoemde onderwerp ‘chippen en registreren van katten’ geldt, dat het ministerie van LNV een pilot is gestart inzake het mogelijk introduceren van een lokale chipplicht voor katten (zie o.a. Kamerbrief van de Minister van LNV, d.d. 2 februari 2021). Indachtig hetgeen de ROB opmerkt, speelt het argument van ‘(lokaal) maatwerk’ daarbij een rol. Waarbij overigens tegelijkertijd opgemerkt kan worden, dat identificatie & registratie van honden nu juist eerder al bewust op uniforme wijze en door het Ministerie zélf is geregeld. Om dit ter illustratie aangehaalde onderwerp af te ronden; mocht er op enig moment inderdaad voor gekozen worden om de chipplicht voor katten lokaal te beleggen, dan zal hiervoor in de Wet dieren een specifieke wettelijke basis/bevoegdheid moeten worden gecreëerd.

Wordt de chipplicht opgepakt op grond van ‘overlast’, dan biedt de bevoegdheid om regels te stellen in het kader van de APV mogelijk al voldoende basis, en dan zou er geen wetswijziging nodig zijn. Andere kwesties die in het dit verband nog genoemd kunnen worden zijn onder meer: 1) Nadat meerdere gemeenten probeerden om zelf het gebruik van (wilde) dieren bij een lokale circusvertoning te verbieden, maar dit juridisch niet mogelijk bleek, stelde de landelijke wetgever hierover in de Wet dieren uniforme, beperkende regels op; 2) Het lopende dossier over vuurwerk(verboden) waarbij nog niet geheel duidelijk is hoe en door wie dit in de toekomst zal worden geregeld – en welk onderwerp een relatie heeft met vuurwerkoverlast voor zowel wilde- als gehouden dieren.

2.3 Naast de wettelijke bevoegdheid Alle bestuurders van gemeenten die voor de zienswijze zijn geïnterviewd voeren hun wettelijk toebedeelde taken16 uit, zoals opvang van (zwerf)dieren. Daarnaast lopen sommige gemeenten een stap harder en kunnen worden aangemerkt als koplopers wat betreft dierenwelzijn. Dat kan zijn door bestuurlijke inbedding of innovaties op het gebied van dierenwelzijn (voorbeelden verderop in deze paragraaf). Dat betekent echter niet dat gemeenten die dat niet doen onverschillig zijn op het gebied van dierenwelzijn: dit heeft vooral te maken met capaciteit, geld en andere middelen (met name bij kleinere gemeenten). Een van de geïnterviewden geeft bijvoorbeeld aan dat de gemeente al moeite genoeg heeft om aan de wettelijke eisen te voldoen rondom vergunningsverlening, toezicht en handhaving. Anderzijds blijkt uit de interviews dat ook in klein gemeenten voorbij de wettelijke verplichtingen wordt gekeken. Door bijvoorbeeld een samenloop van enerzijds een ambtelijk apparaat of een zeer betrokken ambtenaar die zich al jarenlang gedreven inzet voor het welzijn van dieren en anderzijds een gemeenteraad/college en/of persoonlijke en politieke ambities van een betrokken bestuurder om meer te doen dan de wet voorschrijft. Soms zijn er zelfs een of meerdere fte’s beschikbaar aan ambtelijke ondersteuning.

Dit komt vaker voor bij grotere gemeenten dan bij kleinere, in verband met verschillen in capaciteiten en mogelijkheden. Vaak heeft een beleidsmedewerker dierenwelzijn als deeltijd-dossier. In dat geval moet deze de aandacht verdelen over verschillende thema’s.

16

Er zijn overigens meer wettelijke taken die raken aan dieren(welzijn) zoals huisuitzettingen, kadavers gezelschapsdieren, (wild)aanrijdingen gemeentelijke en provinciale wegen, berm- en waterbeheer, gemeentelijke gedragscodes fauna, taken gemeentelijke brandweer- en politiezorg, toets ruimtelijke ordening/wabo etc.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 17

Wat gebeurt er bij gemeenten buiten de wettelijke taken? Bijna alle gesproken gemeenten hebben een potje voor dierenwelzijn, maar sommigen maken ook gebruik van andere budgetten waarin ruimte is voor dierenwelzijn. Uit de interviews van de RDA blijkt dat meerdere gemeenten de wildopvangcentra en dierenambulances extra steunen (financieel of op andere wijze, buiten wettelijke verplichtingen). Ook dragen zij bij aan doelgerichte acties van organisaties (zoals acties voor nieuwe benodigde middelen voor opvangcentra) of voor specifieke doelen (zoals bijdragen aan hulp aan dieren bij gevallen van botulisme). Sommige provincies hebben soortgelijke mogelijkheden. Dierenwelzijn raakt zo beter ingebed in het gemeentelijke en provinciale beleid. Uit de interviews met wethouders van grote, middelgrote en kleine gemeenten blijkt dat er meerdere vertrekpunten zijn voor het ondersteunen van dierenwelzijn in het beleid. Dit komt verder aan de orde in paragraaf 2.6.

Andere manieren van extra ondersteuning van dierenwelzijn in de interviews genoemd zijn onder andere: • Alert zijn op situaties in de praktijk (ogen en oren open houden, soms ondersteuning/handhaving door gemeentelijke boa’s); • Het agenderen van problematiek door bestuurders en ambtenaren; • Verbinden met andere portefeuilles (sociaal, minimabeleid huisdieren en dierenartsen, veiligheid, duurzaamheid, biodiversiteit, bouwen en wonen); • Aanjagen en verbinden van partijen in het netwerk en sturen op samenwerking, werkgroepen, commissies, rondetafelgesprekken. Naast de handhavende rol (zie ook Hoofdstuk 3) bestaat er ook een faciliterende rol. Zo kunnen overheden (als intermediair) bij uitdagingen of conflicten het gesprek aangaan en tot gezamenlijke afspraken komen. Dat kan incidenteel, maar ook in werkgroepen en samenwerkingsverbanden. Zo heeft Rotterdam een werkgroep waarin dierenwelzijn op kinderboerderijen en hertenkampen wordt besproken. De gemeente heeft ook een Adviescommissie Dierenwelzijn en Stadsnatuur, bestaande uit 5 mensen van naam die op specifieke vragen advies geven. Delft heeft Gebiedstafels en in Leeuwarden is naar aanleiding van een raadsinitiatief in een Open Podium met deskundigen en initiatiefnemers het onderwerp verkend.

Hulp aan dieren in nood (vervoer, opvang) en preventie (zoals dierenvoedselbanken) draaien meestal op particuliere initiatieven, vaak wel een warm hart toegedragen door gemeenten, al dan niet blijkend uit ondersteuning. Zwolle heeft, zoals meerdere gemeenten, een Dierenvoedselbank (niet in eigen beheer) en sommige gemeenten dragen bij aan uitgebreide dierenopvang die verder gaat dan de wettelijke taken, zodat dieren niet de dupe worden van gebrek aan sturend beleid. Maastricht heeft een sluitende dierennoodhulpketen voor dierenoverlast en uit moreel oogpunt een noodfonds in het leven geroepen voor aangereden wilde dieren. Diemen draagt bovenop de vaste bijdrage bij aan opvang van bijzondere (zeldzame) dieren die bijzondere zorg nodig hebben. Naast dergelijke inspanningen zijn er incidentele, soms meer symbolische acties17. Van het uitreiken van een burgemeesterslintje aan een basisschoolleerling voor het inzamelen van geld voor de egelopvang tot een financiële bijdrage aan acties tegen botulisme (bijvoorbeeld voor het welzijn van watervogels).

17

Ook ngo’s schenken aandacht aan lokale dierenwelzijnsinitiatieven. Zo reikt Stichting Dierenlot vanaf 2018 een prijs uit voor de meest diervriendelijke gemeente van het jaar.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 18

Voor deze aanvullende manieren van het aanjagen of borgen van dierenwelzijn – de ‘bovenwettelijke taken’ – is (nog) geen wettelijke verankering. Het is ook de vraag of zaken per definitie beter gaan op gebied van dierenwelzijn als er een dierenwelzijnsnota of een portefeuillehouder is, en wanneer zaken aangaande dieren beter verankerd zijn. Dit staat open voor discussie en komt later in dit rapport terug.

Bestuurders aan het woord: voorbeelden van koplopergemeenten Wethouder Krabbendam (Maastricht): “Als er iets met dieren in de gemeente is dan wordt de gemeente daarop aangesproken; ook als zij daar geen bevoegdheden voor heeft. Onze bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn redelijk beperkt. We zijn strikt genomen enkel verantwoordelijk voor de op straat wandelende dieren die van niemand zijn en dieren die voor overlast zorgen. Bij aanvragen waar dieren bij betrokken zijn gaan we het gesprek aan en helpen partijen tot een oplossingen en gezamenlijke afspraken te komen. Dit is dus niet gebaseerd op bevoegdheden, maar goodwill en persoonlijke aanpak.” Voormalig wethouder Wijbenga-van Nieuwenhuizen (Rotterdam): “We hebben sinds 2009 een Adviescommissie Dierenwelzijn en stadsnatuur”. De commissie is gebaseerd op artikel 84 van de Gemeentewet. Hierdoor liggen de bevoegdheden van de adviescommissie en de onafhankelijkheid en status van de adviezen wettelijk vast. De verdere invulling van taken en bevoegdheden is geregeld in het Reglement Adviescommissie Dierenwelzijn en Stadsnatuur. Dit is vastgesteld door het college van B&W (Gemeente Rotterdam, 2021).

“Zo geven wij dierenwelzijn een plek in onze gemeente, evenals met de eigen beleidsnota.” Wethouder Dogger (Zwolle): “Wij hebben sinds 2000 een dierenwelzijnscommissie, met één keer per jaar rondetafelgesprekken waarbij de gemeente met alle dierenwelzijnsorganisaties en betrokken inwoners ideeën uitwisselen en de dialoog aangaan. Ook hebben we het dierenteam Zwolle, een samenwerkingsverband van 15 dierenwelzijnsorganisaties. Sinds 2020 hebben wij een dierenwelzijnsnota en is dierenwelzijn verankerd in het coalitieakkoord.” Wethouder Wassink (Leeuwarden): “We hebben formeel geen dierenwelzijnsbeleid, maar bekijken nu of we verandering in die situatie zouden moeten brengen. Dat heeft ook te maken met het initiatief van GroenLinks en de Partij voor de Dieren om een open podium met de gemeenteraad te organiseren over dit onderwerp. Bij die gelegenheid is gesproken met deskundigen om te kijken hoe dat beleid eruit zou moeten zien. Uiteindelijk is afgesproken eerst te inventariseren wat we allemaal al doen op het gebied van dierenwelzijn en de resultaten van dat onderzoek voor te leggen aan de raad.”

2.4 Coördinatie, samenwerking en afstemming Binnen een bestuurslaag (horizontale coördinatie) lijkt de mate van afstemming afhankelijk van de beschikbaarheid van kennis en de aanwezigheid van experts. Ook het aantal fte bepaalt voor een deel de mate van samenwerking. Daarnaast speelt de integratie met andere beleidsvelden een rol. Soms is dierenwelzijn een apart domein, soms juist verweven met andere domeinen, zoals duurzaamheid, biodiversiteit, vergunningenbeleid, voedsel, klimaat, energietransitie, (kringloop) landbouw en/of hondenbeleid. Sommige geïnterviewden merken op dat dit weliswaar scheelt in de kosten, maar dat dierenwelzijn zo wel ondergeschikt raakt aan andere ambities.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 19

Er bestaan veel verschillen tussen gemeenten in de manier van samenwerking en ondersteuning op gebied van dierenwelzijn. Sommige gemeenten hebben (beperkt) fte’s voor dierenwelzijn vrijgemaakt (onder andere Rotterdam, Amsterdam, Leeuwarden), andere gemeenten zetten in op speciale samenwerkingsverbanden met omringende gemeenten of lokale organisaties zoals politie, boswachters, Faunabeheereenheid, dierenorganisaties, IVN et cetera. Rotterdam bijvoorbeeld werkt al met zo’n 20-30 partijen samen op gebied van dierenwelzijn. De vier grootste gemeenten (G4) hebben ook onderling contacten over dierenwelzijn. Andere gemeenten hebben naar eigen zeggen veel minder of alleen zijdelings contacten hierover en vaak gaat dit vooral over specifieke, actuele onderwerpen waar dieren bij betrokken zijn zoals evenementen, vergunningen, overlast et cetera. Afstemming tussen provincies, het waterschap en de veiligheidsregio’s is er niet of nauwelijks op het gebied van dierenwelzijn. Waterschappen doen dit wel op projectbasis, zoals bij vismigratie. Met het IPO is op het gebied van natuur (wolf/faunabeheer) wel overleg over dieren, zoals bij het Overleg Vitaal Platteland. Dierenwelzijn komt bij zo’n overleg zijdelings aan de orde, maar niet in brede zin. Het gaat meer over beheer van dieren in het wild en landbouwhuisdieren of gezelschapsdieren, maar dan niet in relatie tot hun welzijn.

Het contact tussen gemeenten en provincies (verticale coördinatie) wordt door geïnterviewden vanuit gemeenten verschillend ervaren. Voor sommigen zijn de contacten heel goed, met korte lijnen. Anderen de provincies als belemmerend (bij vergunningverlening), dwingend, sturend en frustrerend, met grote onduidelijkheid over wie welke rol heeft. Een voorbeeld hiervan is de aanpak bij overlast gevende diersoorten waar gemeenten door hun burgers vaak op aan worden gesproken maar de provincie aan zet is voor vergunningverlening. Ook bestaat er volgens meerdere geïnterviewden onduidelijkheid over of nu de provincie of de gemeente de primaire verantwoordelijkheid heeft voor wildopvang. Daarnaast zijn er volgens enkele geïnterviewden verschillende verwachtingen over betrokkenheid van gemeenten bij faunabeheer. De verwachtingen van en over de verantwoordelijkheid en coördinatie tussen Rijk (LNV), provincies/waterschappen en gemeenten verschillen volgens de geïnterviewden hierbij. Verschillende gemeenten hebben zich gebogen over manieren om dierenwelzijn te verankeren in beleid en samenwerkingsverbanden. Zo werden er door de jaren heen verschillende kennisdagen, congressen en bijeenkomsten georganiseerd en bestaan er bij enkele gemeenten informatieplatforms voor burgers over bijvoorbeeld het houden en verzorgen van dieren.

Ook bestaan er initiatieven voor een kennisplatform en een actief netwerk voor gemeenten. Diervizier is inmiddels een bekendere naam. Oorspronkelijk gestart als projectgroep in opdracht van gemeente Zaanstad om te werken aan een actief netwerk voor kennisdeling voor gemeenten en andere overheden (DisGover, 2021) en nu een werkgroep die bezig is een kennisbank/platform op het gebied van dierenwelzijn voor gemeenten te lanceren en uit te rollen over het land. De meeste geïnterviewde gemeenten geven aan dat ze met alle relevante partijen goed proberen samen te werken; professionals, vrijwilligers en deskundigen binnen de gemeente, en met relevante contacten bij de provincies en de waterschappen. Ook de provincies experimenteren met nieuwe vormen van samenwerking en kaders voor dierenwelzijn. De provincie Noord-Holland bijvoorbeeld probeert ook via andere onderwerpen, zoals kringlooplandbouw, indirect aandacht te besteden aan dierenwelzijn, als integraal aspect van bijvoorbeeld regeneratieve landbouwsystemen. Ook bij waterschappen vindt innovatie plaats. Bij vismigratie bijvoorbeeld zijn waterschappen bezig met een nieuwe nota vanuit het perspectief van de vis, waarbij een discussie over dierenwelzijn niet kan worden ontlopen.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 20

Er is behoefte om van elkaar te leren, onder andere samen met kansen en belemmeringen om leren gaan. Alle geïnterviewden zagen meerwaarde in kennisdeling, dialoog en samen optrekken als het gaat om dierenwelzijn. Deze behoefte is niet alleen horizontaal (binnen een bestuurslaag), maar ook verticaal. Waar verticale coördinatie/afstemming nu al plaats vindt, is dat op informele basis en met eigen contacten – niet structureel. Er is weinig beleidsmatige afstemming tussen de bestuurslagen over dierenwelzijn; alleen soms tussen gemeenten en provincies (op bestuurlijk niveau), maar ook dan gaat het altijd over specifieke onderwerpen (bijvoorbeeld ganzenoverlast).

2.5 Dierenwelzijn op de kaart De RDA heeft in 2021 op eigen initiatief een een quick scan uitgevoerd om te inventariseren hoeveel Nederlandse gemeenten een portefeuillehouder dierenwelzijn of een nota dierenwelzijn hebben. Daarvoor is op de websites van de gemeenten gekeken of er melding wordt gemaakt van portefeuillehouders en nota’s dierenwelzijn. Per gemeente is via de zoekmachine (niet alle gemeentelijke sites bleken up to date) een extra check gedaan op gemeente met zoektermen zoals ‘dieren’, ‘dierenwelzijn’ en ‘nota dierenwelzijn’. Voor provincies en waterschappen is op een vergelijkbare wijze gezocht op hun websites. Per provincie is gekeken of er een gedeputeerde is met dierenwelzijn in de portefeuille en wie dat is. Bij waterschappen is dit onderzocht voor leden van het dagelijks bestuur. Voor de 25 veiligheidsregio is geen uitgebreid overzicht opgesteld per regio, maar is er voor gekozen één interview te houden met de enige veiligheidsregio (Twente) waar dierenwelzijn specifiek in stukken/op de website van de regio te vinden is. Deze paragraaf gaat in op de belangrijkste resultaten van dit onderzoek. In bijlage 3 is een uitgebreidere weergave van de resultaten opgenomen.

2.5.1 Gemeenten In 2017 ondertekenden 36 gemeenten met portefeuillehouders dierenwelzijn onder leiding van toenmalige wethouder Ivens van Amsterdam een brief met de vraag om meer bevoegdheden omtrent dierenwelzijn, gericht aan de Vaste Kamercommissie Economische Zaken. In 2020 volgde een brief van de VNG met hetzelfde verzoek, met voorbeelden van soorten bevoegdheden voor gemeenten als het gaat om dierenwelzijn. Naast de 36 ondertekenaars van de brief uit 2017, zijn er ook andere gemeenten die dierenwelzijn op de agenda hebben staan met een wethouder/burgemeester met portefeuille dierenwelzijn, een Nota dierenwelzijn en soms allebei. Onderzoek van HAS-studenten (Bullens, Lieshout en Vedder, 2012) gaf aan dat er in 2012 72 gemeenten waren met een wethouder dierenwelzijn (destijds was dat 17% van alle gemeenten). In de hierboven beschreven kamerbrief van 2017 is aangegeven dat er meer dan 70 burgemeesters en wethouders zouden zijn met een portefeuille dierenwelzijn. De RDA heeft in voorjaar-zomer 2021 onderzocht hoeveel van de 352 Nederlandse gemeenten een portefeuillehouder dierwelzijn hebben en hoeveel een Nota dierenwelzijn. In onderstaande tabel worden de uitkomsten vergeleken.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 21

Bron

Jaartal

Portefeuille dierenwelzijn

Nota dierenwelzijn

Bullens, Lieshout en Vedder

2012

72 gemeenten met wethouder dierenwelzijn (volgens bron 17% van destijds 415 gemeenten)

7,5% gemeenten heeft nota dierenwelzijn (31 nota’s)

Kamerbrief dierenwelzijn

2017

Meer dan 70 gemeenten (volgens CBS ging in 2017 het aantal gemeenten van 388 naar 380, dus meer dan 18%)

Onbekend

Onderzoek RDA

2021

114 gemeenten met portefeuillehouder dierenwelzijn (ongeveer 32% van alle 352 gemeenten)

ongeveer 19% van de gemeenten heeft nota dierenwelzijn (65 nota’s)

Gemeenten met portefeuille en/of nota dierenwelzijn 2021 Meer informatie staat hierover in bijlage 3, hierin zijn ook tabellen te vinden waarin specifiek informatie is opgenomen over de 36 ondertekenaars uit 2017. Tevens zijn daar gemeenten per provincie uitgesplitst). Van de in totaal 352 gemeenten: • Hebben er 114 (32%) een portefeuillehouder dierenwelzijn; • Zijn 105 portefeuillehouders wethouder; • Zijn 11 portefeuillehouders burgemeester; • Zijn er in totaal 65 nota's dierenwelzijn (19%); in zeker 34 andere gemeenten komt dierenwelzijn aan de orde in andere nota’s/regelingen. Er zijn meer gemeenten die niets geregeld hebben dan gemeenten die wel iets geregeld hebben; • Blijkt dat er meer portefeuillehouders dan nota’s zijn (62 gemeenten met alleen een portefeuillehouder, 52 met zowel portefeuillehouder als nota, 13 met een nota zonder portefeuillehouder, en 225 gemeenten die geen van beiden hebben). Wanneer de gemeenten per provincie bekeken worden (bijlage 3), blijkt dat ten opzichte van 2012: • 2 provincies een afname hebben in het aantal portefeuillehouders (Limburg en Friesland); • 1 provincie gelijk is gebleven in het aantal portefeuillehouders (Drenthe); • 9 provincies een toename hebben in het aantal portefeuillehouders (overige provincies).

Voor het aantal dierenwelzijnsnota’s geldt dat die voor: • 3 provincies gelijk zijn gebleven (Limburg, Drenthe en Friesland); • 1 provincies zijn afgenomen (Groningen); • 8 een toename hebben (overige provincies). De conclusie is dat voor beiden sprake is van een totale toename (2021 versus 2012) en dat portefeuillehouders en nota’s in de lift zitten. Wel is daarin voornamelijk ‘Randstedelijke groei’ te zien. Het noorden en zuiden van het land is die groei niet of minder zichtbaar.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 22

De nota’s dierenwelzijn zijn divers in omvang en inhoud. Bij een eerste beschouwing lijken ze in zijn algemeenheid redelijk uitgebreid en opgetrokken uit een uitgesproken politieke en bestuurlijke wil om dierenwelzijnsbeleid te betrekken in een integraal gemeentelijk discours. Sommige gemeenten ervaren het, naar eigen zeggen, als een stukje extra beschaving. Het valt op dat de stedelijke gebieden de meeste nota’s tellen. Dit blijft niet beperkt tot de Randstad, want ook in de kop van Overijssel kunnen dieren rekenen op warme aandacht vanuit de verstedelijkte gemeenten aldaar. De regierol die gemeenten met een dierenwelzijnsnota zich toe-eigenen, naast de toebedeelde verplichtingen vanuit het Rijk, is gericht op bijvoorbeeld evenementen met dieren, verkeersmaatregelen om dieren te beschermen, dierenambulance, botulisme, stadsnatuur, borging van dierenwelzijn in een lokaal rampenplan, registratie van huisdieren en voorlichting (voor ouderen en mensen met een krappe portemonnee die een huisdier willen). In de nota’s worden niet alleen gezelschapsdieren behandeld: ook het welzijn van landbouwhuisdieren en van dieren in het wild komt aan de orde. De nota’s van de gemeenten die geïnterviewd zijn door de RDA hebben ruwweg de volgende opbouw. Ze starten met een achtergrondschets van dieren in de gemeente, al dan niet opgesplitst in categorieën dieren.

Dat kan zijn ingedeeld naar de relatie tot dieren, zoals dieren in het wild en gezelschapsdieren, maar de categorisering kan ook gekoppeld zijn aan problematiek zoals dieren in nood of diervriendelijke bestrijding van overlast. Vaak volgt in de nota een onderdeel over wetgeving en/of een theoretisch kader. Daarna ontvouwen zich plannen van de gemeenten voor dierenwelzijn, in de vorm van ambities, acties, speerpunten, maatregelen of iets dergelijks. Ook is er altijd een overzicht van financiën toegevoegd. Een aantal gemeenten heeft dierenwelzijn ondergebracht bij andere politieke besluitvormingsprocessen, bijvoorveeld de behandeling van de voorjaarsnota, de omgevingsvisie, het welstandsbeleid, het minima- en ouderenbeleid of een ‘paraplubestemmingsplan’. Ook komt het voor dat het dierenwelzijnsbeleid louter toegespitst op concrete situaties ter plekke zoals het creëren van schuilstallen voor dieren in de wei of het organiseren van paardenmarkten.

2.5.2 Provincies en waterschappen Uit het onderzoek van de RDA van 2021 blijkt dat 3 provincies een proactief dierenwelzijnsbeleid voeren. Als belangrijkste komt naar voren dat: • De provincie Noord-Holland als enige een gedeputeerde heeft met expliciet dierenwelzijn genoemd in de portefeuille; • De provincie Utrecht een Beleidsimpuls Dierenwelzijn18 kent, onder leiding van de gedeputeerde; • De provincie Flevoland in het coalitieakkoord expliciet dierenwelzijn in de Oostvaardersplassen (OVP) noemt en een gedeputeerde heeft met OVP specifiek in de portefeuille. In de andere provincies zijn wel portefeuilles op het gebied van natuur, soortenbeleid en faunabeheer, dus ook daar komen vraagstukken over dierenwelzijn natuurlijk aan bod in de dagelijkse praktijk. Of er eveneens ambtenaren/beleidsmedewerkers met dierenwelzijn in het dossier zijn, is niet uitgezocht.

18

“Met deze beleidsimpuls Dierenwelzijn wil de provincie een wezenlijke verbetering in het welzijn van de dieren in de provincie Utrecht bereiken”. Binnen de 3 thema’s wilde dieren, gehouden dieren, en voorlichting/educatie verwoordt de beleidsimpuls 6 acties (over dierenopvang; stroperij; voorkomen schade ganzen; dierenwelzijn koppelen aan subsidie; kattenpredatie in natuurterreinen en stimuleren diervriendelijke methoden landbouw) inclusief onderbouwing over de financiering ervan (Beleidsimpuls Dierenwelzijn Provincie Utrecht, 2009).

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 23

Van de 21 waterschappen hebben 2 waterschappen een portefeuillehouder dierenwelzijn in het dagelijks bestuur: waterschap Amstel, Gooi en Vecht en waterschap Brabantse Delta. Verder komt naar voren dat: • Waterschap Hunze en Aa’s als enige een beleidsvisie dierenwelzijn19 heeft. Hiervoor is een senior beleidsmedewerker aanspreekpunt; • De meeste andere waterschappen hebben wel portefeuillehouders op het gebied van muskus- en beverrattenbeheer, biodiversiteit of ecologisch beheer. Of er eveneens ambtenaren of beleidsmedewerkers met dierenwelzijn in het dossier zijn is niet uitgezocht; • De Unie van Waterschappen heeft een aparte commissie muskus- en beverratten. Deze heeft dan weer een ambtelijk voorportaal: een werkgroep bestaande uit sectorhoofden en directeuren die het muskusrattenbeheer uitvoeren. Er is aandacht voor het terugdringen van dierenleed bij bestrijding en meer diervriendelijke vangmethoden.

2.5.3 Veiligheidsregio’s Veiligheidsregio’s hebben niet specifiek dierenwelzijn in ‘een portefeuille’ en geen nota’s over dierenwelzijn. Wel hebben ze zorg voor mens en dier onder hun hoede tijdens (grootschalige) rampen en crises. Hierbij komt dierenwelzijn aan de orde, bijvoorbeeld bij het in veiligheid brengen van dieren. Bij calamiteiten zorgt de Veiligheidsregio dat mensen en dieren die in gevaar zijn in veiligheid worden gebracht. Ze hebben hierbij een coördinerende rol, ze coördineren de zorg voor dieren ter plekke door bijvoorbeeld dierenartsen of brandweer in te schakelen. Zo heeft de Veiligheidsregio Twente (VRT) in regionale risicoprofielen een aantal casussen waar dieren expliciet aan de orde komen, zoals bij overstromingen of dierziektenuitbraken. In stukken staat volgens de geïnterviewde van de VRT: ‘bereiken dat verminderd zelfredzamen tijdelijk opgevangen kunnen worden door noodhulp voor getroffenen en dieren die tijdelijk niet in hun levensbehoefte kunnen voorzien en het in veiligheid brengen van mensen en dieren door deze te (laten) verplaatsen van een getroffen of bedreigde plaats naar een veilige plaats’. Als een incident klein is, zorgt een particulier vaak zelf voor een oplossing. De VRT komt pas bij een echt grootschalig incident in actie en coördineert dan alles; ook de opvang voor dieren.

Natuurlijk komt de brandweer hulpverlenen als er dieren vast zitten. Dat staat bij de VRT allemaal niet in draaiboeken beschreven, ze lossen de situatie ter plekke pragmatisch op. Ook bij evenementen komen dieren aan de orde (zie paragraaf 3.2.1). Volgens het interview met de VRT is er voor wat betreft dierenzaken weinig uitwisseling met andere veiligheidsregio’s. Veiligheidsregio’s hebben volgens de VRT allemaal met ongeveer dezelfde structuur te maken en dieren komen daar nauwelijks aan bod. Wat dat betreft zou het een aanvulling kunnen zijn om als Veiligheidsregio’s eens samen te komen om dit onderwerp, en dan juist ook inclusief het aspect ‘dierenwelzijn’, te bespreken en ervaringen uit te wisselen.

19

Met als doelstellingen: “1. Wij willen laten zien en uitdragen wat wij allemaal doen op het brede terrein van diervriendelijkheid, c.q. dierenwelzijn (‘be good en tell it’); 2. We tonen dat ‘respect hebben voor de natuur en kennis daarvan’ een kernwaarde van onze organisatie is waar we continue mee bezig zijn; 3. We tonen dat we daarover graag met onze partners in dialoog willen blijven; 4. We tonen dat we slagvaardig willen en kunnen handelen om de voorwaarden voor ons beleid te verbeteren”. Voor een aantal onderwerpen – waterkwaliteit; inrichtingsprojecten; vismigratie en visbeleid; beheer en onderhoud; schade door gravers; gevaarlijke situaties voor dieren en faunabeheer – zijn ambities en acties voor dierenwelzijn opgesteld (Beleidsvisie Dierenwelzijn 2017).

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 24

2.5.4 Totaaloverzicht portefeuillehouders en nota’s dierenwelzijn SVZ oktober 2021

Portefeuillehouder dierenwelzijn

Aantal nota’s dierenwelzijn

352 Gemeenten

• 114 portefeuillehouders dierenwelzijn (32%)

• 65 nota’s dierenwelzijn (19%)

12 Provincies

• 1 of 2 dierenwelzijn algemeen • 1 dierenwelzijn OVP (17-25%)

• 1 beleidsimpuls dierenwelzijn • 1 perspectiefnota dierenwelzijn OVP (17%)

21 Waterschappen

• 2 portefeuillehouders dierenwelzijn (10%)

• 1 beleidsvisie dierenwelzijn (5%)

2.6 Verklaringen verschillen Deze paragraaf gaat in op mogelijke verklaringen voor gevonden verschillen tussen overheden met en zonder portefeuillehouders en nota’s dierenwelzijn.

2.6.1 Persoonlijke affiniteit en inzet De extra inzet voor dierenwelzijn binnen een gemeente – door het instellen van een portefeuillehouder, het vaststellen van een nota dierenwelzijn of anders – kan voortkomen vanuit de persoonlijke of politieke motieven van bestuurders, vanuit politieke positionering of vanuit de wil en wens van de gemeenteraad. De meeste bestuurders die de RDA heeft gesproken hebben een persoonlijke affiniteit met dieren en voelen betrokkenheid bij hun welzijn. Een enkeling geeft dat niet specifiek aan. Vrijwel alle geïnterviewde bestuurders gaven aan als kind te zijn opgegroeid met (huis)dieren. Sommigen hebben in het bestuur van dierenwelzijnsorganisaties gezeten of politieke jongerenorganisaties waarbij dierenwelzijn een rol speelde. Enkele bestuurders gaven tijdens het interview aan dat dierenwelzijn ook een onderwerp is om zich politiek mee te profileren. Het ligt gevoelig bij inwoners, heeft een hoge ‘gunfactor’ en het maakt een bestuurder ook ‘aaibaar’. De betrokkenheid met dieren komt vanuit verschillende hoeken. Zo is de ene wethouder groot dierenliefhebber met de wil en wens om dierenwelzijn overal in de gemeentelijke organisatie te borgen en is de andere vooral geïnteresseerd in biodiversiteitsherstel waarbij dieren in samenhang met andere natuur worden gekoesterd.

Inwoners weten portefeuillehouders te vinden voor onderwerpen die met dierenwelzijn te maken hebben. Ook spreken betrokken burgers of dierenwelzijnsorganisaties de gemeente, lokale bestuurders of raadsleden aan op bijvoorbeeld incidenten of evenementen met dieren. Dit gebeurt zowel vanuit dierenliefde als vanuit angst voor overlast van dieren. De vraag is dan wanneer de gemeente verantwoordelijk is, en wanneer de provincie. Dit zorgt voor spanningen, omdat betrokken burgers de gemeente makkelijker weten te vinden dan de provincie. Meestal voelen niet alleen de bestuurders betrokkenheid. Vaak is er kruisbestuiving van de bestuurder en de beleidsadviseurs – en andere ambtenaren. Deze laatsten werken doorgaans langere tijd bij de lokale of provinciale overheid en hebben een groot en relevant netwerk opgebouwd. Enthousiaste beleidsmedewerkers en -adviseurs die dierenwelzijn meerdere bestuursperiodes beheren, dragen bij aan een betrokken dierenwelzijnsbeleid. Deze persoonlijk gemotiveerde beleidsmedewerkers kunnen de spil zijn van een lokaal dierenwelzijnsnetwerk, waarbinnen alle lokale en regionale instanties op elkaar zijn aangesloten.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 25

Dat is ook gelijk het kwetsbare punt: wat gebeurt er na het vertrek van betrokken initiators? Hoe wordt dierenwelzijn voor de langere termijn geborgd? In sommige gemeenten werken bestuurders en beleidsmedewerkers aan de borging van dierenwelzijn in het beleid, uit vrees dat de aandacht voor het onderwerp verslapt zodra een nieuwe collegeperiode begint. Is een bestuurder enthousiast over dierenwelzijn, dan wordt dit verknoopt met meerdere portefeuilles en geniet het onderwerp meer aandacht. Soms is een bestuurder wel enthousiast, maar de raad wat minder. Daardoor kan een bestuurder minder doen dan hij/zij wil. Daarnaast kan een op dit thema (lokaal) actieve politieke partij helpen om dierenwelzijn meer onder de aandacht te brengen.

2.6.2 Stad en platteland Vanwege de regionale spreiding van de nota’s dierenwelzijn en de bestuurders met dierenwelzijn in hun portefeuille, is het interessant om te kijken welke verschillen en overeenkomsten kunnen worden gevonden tussen stedelijke gemeenten en die van het platteland. Als we kijken naar de 36 ondertekenaars van de brief van gemeenten20 aan de minister, blijkt dat de meeste uit een stedelijke omgeving en meestal zelfs Randstad komen (zie bijlage). Vrijwel alle grote (Rand)stedelijke gemeenten hebben uitgebreide nota’s dierenwelzijn. Er zijn in de Randstad (Noord- en Zuid-Holland) aanmerkelijk meer gemeenten met portefeuillehouders en/of nota’s dierenwelzijn dan bijvoorbeeld Limburg, Friesland en Drenthe. Ook worden in de Randstedelijke gemeenten dierenwelzijnsonderwerpen (sneller) verknoopt met andere portefeuilles zoals woningbouw en sociale zaken/minimabeleid. De provincie Friesland heeft geen portefeuillehouders en geen nota’s en de Waddeneilanden evenmin. De provincies Zeeland21, Drenthe, Limburg hebben zeer beperkt nota’s en/of portefeuillehouders. Op basis van deze gegevens lijkt er een relatie te bestaan tussen verstedelijking en aanwezigheid van portefeuillehouders en/of nota’s.

Figuur 1 Overzicht portefeuillehouders en nota's Rood = alleen nota Blauw = alleen portefeuillehouder Paars = zowel nota als portefeuillehouder

20 21

Van dit initiatief zijn de specifieke opzet en de achtergronden echter niet bekend. Dat in de provincie Zeeland weinig wordt ingezet op dierenwelzijn, was ook Omroep Zeeland opgevallen. In een eigen onderzoek in 2021 met een rondje langs de Zeeuwse gemeenten kwamen ze tot de conclusie dat 12 van de 13 Zeeuwse gemeenten geen dierenwelzijnsbeleid hebben en ook niet van plan zijn om dat op korte termijn te veranderen (Omroep Zeeland, 2021).

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 26

2.6.3 Grootte van de gemeente Van de 5 grootste gemeenten – (meer dan 100.000 inwoners) Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven – heeft alleen Eindhoven geen nota en geen portefeuillehouder. De andere vier (G4) hebben zowel een nota als een portefeuillehouder. De vijf kleinste gemeenten (minder dan 5000 inwoners) – Schiermonnikoog, Vlieland, Rozendaal, Ameland en Terschelling – hebben geen portefeuillehouders en geen nota’s. Het lijkt erop – maar ook dit is niet onderzocht, dat de grootte qua inwoneraantallen uit lijkt te maken. Wellicht heeft dit te maken met de capaciteit van grotere gemeenten, of dat meer inwoners zorgen voor meer vragen over dierenwelzijn of dat de stedelijkheid van de 5 grootste gemeenten van invloed is (type interactie met dieren). Aan de andere kant behoren er wel 4 Waddeneilanden tot de 5 kleinste gemeenten, dus ook de geografische ligging/status van die eilanden (in dezelfde provincie) of andere gemeenschappelijke invloeden kunnen natuurlijk van invloed zijn22. Ook de geografische grootte zou invloed kunnen hebben. Een groter grondoppervlak zou kunnen zorgen voor meer dieren, zowel gehouden als niet gehouden, of meer interacties met dieren. De 5 grootste gemeenten qua grondoppervlak zijn Sudwest Fryslan, Het Hogeland, Noordoostpolder, Hollands Kroon en de Friese meren.

Van deze gemeenten heeft alleen Hollandse Kroon (NoordHolland) een portefeuillehouder. Geen van deze gemeenten heeft een nota. De vijf kleinste gemeenten qua oppervlak zijn Westervoort, Oegstgeest, Krimpen aan de IJssel, Maassluis en Alblasserdam. Hier hebben Westervoort en Oegstgeest (de 2 kleinste) een portefeuillehouder. Geen enkele van deze kleine gemeenten heeft een nota dierenwelzijn. De grootte qua oppervlak lijkt dus niet per se iets uit te maken. Dit is niet statistisch onderzocht. Wellicht spelen aanwezigheid van natuurgebieden en intensiteit van landbouw een rol. Aan de andere kant liggen de grootste gemeenten allen in het noorden van het land, geografische ligging kan ook een factor zijn.

2.6.4 Politieke kleur Tot slot is het interessant om te kijken of er iets valt er iets te ontdekken aan de relatie tussen politieke kleur van een gemeente en de aanwezigheid van portefeuillehouders en/of nota’s. Dit levert een gemengd beeld op. Portefeuillehouders zijn van alle partijen, zie het lijstje hieronder, maar een nota lijkt vaak te worden geagendeerd door de Partij voor de Dieren (geen kwantitatieve data). Van alle portefeuillehouders zijn er: • 36 van lokale partijen; • 26 van GL; • 19 van CDA; • 11 van D66; • 12 van VVD; • 4 van PvdA; • 3 van CU; • 1 van SP; • 2 partijloos. Hieruit blijkt dat lokale partijen en GroenLinks de meeste portefeuillehouders leveren (samen meer dan de helft van het totaal). Uit interviews komt meerdere keren naar voren dat de Partij voor de Dieren een aanjaagfunctie heeft om dierenwelzijnsonderwerpen op de kaart te zetten. 22

Ook de 5 volgende kleinste gemeenten, Renswoude, Baarle Nassau, Noord-Beveland, Mook en Middelaar en Zoeterwoude hebben geen portefeuillehouders en nota’s dierenwelzijn.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 27

2.6.5 Andere drijfveren Naast bovengenoemde factoren als stedelijkheid, politieke kleur en persoonlijke drijfveren zijn er nog enkele andere mogelijke redenen voor een gemeente om dierenwelzijn wel of niet op de politieke agenda te plaatsen. Dit kunnen bijvoorbeeld (cultuur)historische redenen en tradities zijn, waarbij dieren of gebeurtenissen met dieren in de gemeente aandacht hebben gekregen. Zoals circussen in provincie en gemeenten in Noord-Holland23. Of het bijzondere verhaal van Jo de beer in de kuil van het stadspark in Maastricht24. Van oudsher een echte berenkuil met meerdere beren vanaf 1920 tot 1993 in de stad, daarna ter herinnering een beeld en monument op de oorspronkelijke plek. Door dierenwelzijn te verweven of te integreren met andere portefeuilles of beleidsvelden zoals duurzaamheid of biodiversiteit, raakt het onderwerp beter ingebed in de bestuurlijke organisatie. Volgens sommige geïnterviewden worden daardoor tevens de kosten gedrukt. Of dit daadwerkelijk zo is of hierdoor de kosten alleen anders worden gelabeld is niet achterhaald. Tijdens een interview stelde een geïnterviewde dat het ‘slim’ is om dierenwelzijnsonderwerpen in andere kostenposten te ramen, om het beleid te borgen zonder dat dit een aparte kostenpost is.

Tot slot zijn er in de interviews nog enkele inhoudelijke redenen genoemd voor het (wel of niet) opstellen van een nota dierenwelzijn: • Het borgen van dierenwelzijn mag niet enkel afhangen van betrokken mensen (zonder documenten om het in vast te leggen). De nota is ook wel genoemd als symbolische functie, dan kunnen college en raad er niet meer omheen; • Een nota helpt om concrete stappen op het gebied van dierenwelzijn te maken (functie nota: aanzet tot een stappenplan voor komende x jaar, daarna worden weer nieuwe speerpunten opgesteld); • Een nota is op zichzelf niet noodzakelijk voor actief beleid omtrent dierenwelzijn. Zoals in Leeuwarden, waar wel actief beleid is op het gebied van dierenwelzijn, maar (nog) geen nota.

23

24

Na het verbod op wilde zoogdieren in circussen van 2015 was er jarenlange discussie over olifant Buba, een vrouwtjesolifant die al jarenlang meereisde met een circusfamilie die daar een ontheffing voor had. Uiteindelijk stemde de Tweede Kamer in dat Buba bij de familie mocht blijven. Onder andere in Noord-Holland was er veel aandacht voor het verblijf van Buba (zie bijvoorbeeld https://www.rtvzaanstreek.nl/verbijstering-over-olifant-buba/nieuws/item?832002). In Maastricht was lange tijd een berekuil met echte beren. Toen de laatste beer, Jo, werd overgebracht naar het Ouwehands Dierenpark in Rhenen, is op de plek van de oude berekuil een monument opgericht, ter ere van de beren. Beer Jo kreeg een bronzen standbeeld (zie https://maastricht.mustsee.today/nr-6-berenkuil/)

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 28

3. Wensen en mogelijkheden 3.1 Wensen voor de toekomst25 3.1.1 Duidelijkheid Duidelijkheid over de verantwoordelijkheden op het gebied van dierenwelzijn en daarmee ook voor de financiering is een belangrijk speerpunt, dat zowel vanuit Rijk, provincies als gemeenten wordt genoemd. Hier ligt een grote uitdaging voor alle bestuurslagen. Vanuit de huidige wet- en regelgeving hebben gemeenten en provincies verplichtingen en bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn26. Dit blijkt uit de algemene artikelen uit de Wet dieren, de Wet natuurbescherming en het Burgerlijk Wetboek (opvangplicht). Toch bestaan hierover ‘tussen de regels door’ verschillende beelden. Het ministerie geeft hierover geen duidelijkheid volgens de geïnterviewden uit andere bestuurslagen. Een geïnterviewde bestuurder van de provincie bijvoorbeeld ziet zich wel als hoeder van het belang van dieren, zowel bij landbouwbeleid als bij natuurbeleid en hoe dat beleid invloed heeft op dieren. Wat er aan dierenwelzijn wordt opgepakt gebeurt omdat de provincie het belangrijk en relevant vindt, daar waar het Rijk geen rol speelt en waar wel ondersteuning nodig is (zoals bij bijvoorbeeld wildopvang). Over het beleid op het gebied van dierenwelzijn wordt door verschillende geïnterviewden geopperd: ‘niemand is of voelt zich verantwoordelijk’.

Ook wanneer de wet stelt dat ‘een ieder27’ verantwoordelijk is, zoals bij hulpbehoevende dieren, is het lastig om de organisatorische en financiële gevolgen van die verantwoordelijkheid te bepalen. De geïnterviewde gemeenten zien de primaire rol voor dierenwelzijn bij het Rijk. Het is in de ogen van de meeste geïnterviewde partijen belangrijk dat een bestuurslaag volledige en duidelijke verantwoordelijkheid krijgt. Nu komt het volgens hen voor dat een gemeenteraad of Provinciale Staten een motie aanneemt die niet kan worden waargemaakt, terwijl de bestuurder of uitvoerende macht dat wel zou willen (regelen). Het zou enorm helpen als het duidelijk is wie wat wel en niet kan doen op het gebied van dierenwelzijn. Alle geïnterviewde gemeenten zijn het erover eens dat er meer duidelijkheid moet komen over de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden. Sommigen geïnterviewden hebben een duidelijke voorkeur voor een bepaalde bestuurslaag, anderen zeggen juist: ‘het maakt me niet uit wie het regelt, zij of wij, als het maar geregeld wordt’ of ‘als het maar gebeurt’. Over de vraag wie dan wat moet doen lopen de meningen uiteen. Sommige zien duidelijk voor zich wie wat zou moeten doen, anderen laten dat in het midden.

De meeste geïnterviewde gemeenten zien een (gedeeltelijke) rol voor zichzelf weggelegd als het gaat om dierenwelzijn, maar zien deze rol wel graag vastgelegd in wet- en regelgeving. Ze willen helpen met dialoog en ook dossiers koppelen, bijvoorbeeld om te kijken hoe het landschap anders kan worden ingericht om meer ruimte te bieden aan bepaalde diersoorten om aanrijdingen en overlast te voorkomen. Hoe dit zich verhoudt tot de wens om ‘volledige en duidelijke’ verantwoordelijkheid bij een bestuurslaag, wordt uit de interviews niet helder. 25

Deze paragraaf is gebaseerd op de door de RDA gehouden interviews en de eerder door gemeenten en VNG opgestelde brieven. 26 Er zijn wel andere relevante verplichtingen in het kader van kadaverregelingen, huisontruimingen, brandweer- en politiezorg, en rampenbestrijding/calamiteiten. 27 Memorie van Toelichting Wet dieren, pag. 22: “Deze voorgestelde bepaling beoogt dat een ieder, of hij nu houder, handelaar, vervoerder, fabrikant van voeders of geneesmiddelen, of dierenarts is, zich bij zijn doen en laten rekenschap geeft van zijn eigen verantwoordelijkheid voor dieren en van de eigen, zelfstandige waarde van het dier, en om altijd vanuit dit bewustzijn te handelen. Dat kan bijvoorbeeld meebrengen dat hij besluit om een bepaalde handeling of activiteit, die op zich is toegestaan, toch niet uit te voeren. Niet alles wat kan, hoeft”.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 29

Uit de interviews blijkt dat gemeenten vooral te maken hebben met huisdieren en wilde dieren (al dan niet in relatie tot overlast) en provincies vooral met wilde dieren in relatie tot de natuur. Er zou wat dat betreft volgens één van de geïnterviewden best nog meer aandacht voor dierenwelzijn in faunabeheer kunnen zijn. Zo zit in de huidige faunabeheereenheid (FBE) van Noord-Holland geen afgevaardigde vanuit dierenwelzijn. Een andere bijdrage van de provincie zou kunnen zijn om meer (regionaal) maatwerk te leveren. Nu komt het volgens een geïnterviewde bijvoorbeeld in relatie tot biodiversiteit en soortenbeheer vaak neer op de particuliere ambities (van grondeigenaren of andere initiatiefnemers) en is er geen zicht op de overkoepelende kwaliteit hiervan.

3.1.2 Meer bevoegdheden Duidelijkheid over bevoegdheden staat voorop, maar de meningen verschillen over welke en hoeveel dat er moeten zijn. Sommige gemeenten willen meer bevoegdheden zodat ze bijvoorbeeld zelf evenementen28 met dieren zouden kunnen verbieden, zoals ook blijkt uit brieven van de gemeenten en de VNG. Anderen willen die bevoegdheden juist niet omdat ze daarvoor de taak primair bij het Rijk zien zoals blijkt uit interviews. Sommige gemeenten vinden dat de VNG en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hierin ‘een taak kunnen pakken’, een rol die deze organisaties nu niet op zich nemen. Deze kunnen werken als verbindende partijen om een gemeente te informeren wat deze kan doen als deze een actief dierenwelzijnsbeleid wil oppakken. Dat kan door bijvoorbeeld een commissie in te stellen die het onderwerp explicieter maakt, of een databank. Ook een kader voor een dierenwelzijnsnota wordt, door de gemeenten die zo’n nota nog niet hebben, op prijs gesteld. Gemeenten kijken hiervoor vaak naar buurgemeenten die al wel een nota hebben, die op hun beurtvoorbeeld hebben genomen aan andere gemeenten of voorbeeldnota’s zoals die van de Dierenbescherming29. Er zou meer regionale samenwerking kunnen zijn, waarbij gemeenten ook elkaar helpen.

Voor kleine tot middelgrote gemeenten is het vaak lastiger om dierenwelzijn een (prominente) plek te geven in het beleid, omdat het aan voldoende kennis en capaciteit ontbreekt. Toch ontslaat dat een gemeente niet van de wettelijke verplichtingen op het gebied van dierenwelzijn. Sommige zaken kunnen volgens een geïnterviewde ook efficiënt en goedkoop. Maar wat hebben gemeenten nodig om dierenwelzijn een goede plek te kunnen geven? Veel van de geïnterviewde gemeenten zien graag dat ze een bepaald evenement of initiatief kunnen verbieden op grond van dierenwelzijn (“Als de minister stelt dat Buba mag blijven, kan ik hem niet wegsturen.”). Gemeenten willen dan graag meer mandaat hebben. (“Het is beter om aan de voorkant (bij de vergunningverlening) duidelijkheid te bieden”). Een enkele gemeente ziet dat er binnen haar organisatie nu al problemen zijn om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen, laat staan als er extra eisen op het gebied van dierenwelzijn bijkomen. Ook meer budget om de capaciteit bij toezicht en handhaving te vergroten wordt genoemd als voorwaarde voor het inbedden van dierenwelzijn in een gemeente.