10 RDA zienswijze inzake de rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn.pdf

 
 
 
   

   
    
 
      
 
 

 
                  
  
         

         
      

     
    
  
     

 
 
 
            

          
      
             


     
 
   

 
 
  

 

raad voor dierenaangelegenheden

Dieren in het huis van Thorbecke De rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn

Samenvatting DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 1

Doel en activiteiten van de Raad

Woord vooraf

De Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) is een onafhankelijke raad van deskundigen die de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gevraagd of op eigen initiatief adviseert over multidisciplinaire vraagstukken op het gebied van dierenwelzijn inclusief diergezondheid en ethische vraagstukken. De RDA bestaat uit ongeveer veertig leden met zeer uiteenlopende achtergrond en deskundigheid, die er op persoonlijke titel en zonder last of ruggespraak zitting in hebben.

De bestuurlijke indeling en taakafbakening van ons land is ontworpen door Thorbecke en vastgelegd in onze Grondwet van 1848. Bij het bouwen en inrichten van dit ‘huis van Thorbecke’ hebben de staatslieden destijds niet specifiek stilgestaan bij dieren en hun welzijn. Dat was in de 19e eeuw nog geen issue. De plek die dieren innemen in onze samenleving is echter behoorlijk veranderd. Nederlanders gunnen dieren een goed leven en inbreuken op dierenwelzijn worden minder geaccepteerd. Burgers spreken decentrale overheden daarop aan. Veel bestuurders en ambtenaren in de regio willen zich inzetten voor dierenwelzijn, maar voelen zich in de uitvoering van het beleid beknot. Uit eerder onderzoek (Staat van het Dier, 2019) werd dit benoemd als schurende kwestie. Waar liggen in het huis van Thorbecke kansen, wat zijn belemmeringen van lagere overheden als het gaat om dierenwelzijn? De Raad heeft zich over dit thema gebogen op verzoek van de minister van LNV, die daarmee invulling geeft aan een wens van de Tweede Kamer. Voor de voorliggende zienswijze is literatuuronderzoek uitgevoerd en zijn een groot aantal betrokkenen uit verschillende bestuurslagen geïnterviewd. Dit leverde veel interessante en inspirerende gesprekken op. Op basis daarvan zien we nu geen noodzaak voor het creëren van nieuwe decentrale bevoegdheden voor

De Raad voor Dierenaangelegenheden behandelt vraagstukken over de volle breedte van het dierbeleid: over gehouden en niet-gehouden, dus ‘in het wild levende’ dieren, over hobbydieren, over gezelschapsdieren, en over productie- en proefdieren. De RDA legt het resultaat van zijn beraadslagingen neer in een zogenaamde zienswijze. Die geeft een overzicht van wetenschappelijke en maatschappelijke achtergronden van een vraagstuk, en adviseert over beleidsrichtingen en oplossingsrichtingen voor dilemma’s. Consensus is niet noodzakelijk: een zienswijze van de Raad kan minderheidsstandpunten bevatten.

dierenwelzijnsbeleid. De RDA vindt dat de randvoorwaarden voor dierenwelzijn op landelijk niveau moeten worden bepaald. Voor het welzijn van een dier mag het niet uitmaken waar het leeft. We zien dat de problemen op het decentrale niveau meestal zijn te herleiden op de capaciteit van de handhaving, de onduidelijkheden in de landelijke wetgeving en een gebrek aan afstemming. Het rijk zou daarin meer kunnen faciliteren. Lagere overheden kunnen belangrijk zijn bij het versterken van het welzijn van dieren in Nederland, maar ze hebben hiervoor een stevigere regie nodig vanuit het Rijk. Deze publieksuitgave is een beknopte weergave van de zienswijze. De integrale versie is beschikbaar op de website van de RDA. Den Haag, maart 2022

Jan Staman, voorzitter

Marc Schakenraad, secretaris

raad voor dierenaangelegenheden

Dieren in het huis van Thorbecke De rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn

Samenvatting

Interview forumvoorzitter Jeroen Candel

‘Rijk moet lage overheden beter faciliteren in ambities voor dierenwelzijn’ Veel decentrale overheden zijn gemotiveerd zich in te zetten voor dierenwelzijn, maar voelen zich in de uitvoering van het beleid beknot. Een overdracht van taken is volgens de RDA niet zinvol, maar de rijksoverheid zou meer kunnen investeren in haar regierol op dit gebied. Dat adviseert de RDA aan de minister van LNV in de zienswijze ‘Dieren in het huis van Thorbecke - De rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn’. De zienswijze is voorbereid door een RDA-forum onder voorzitterschap van Jeroen Caldel, universitair docent bestuurskunde aan Wageningen University & Research. “In ‘Staat van het Dier’ heeft de RDA in 2019 al vastgesteld dat dierenwelzijn vaak tussen wal en schip raakt. Met zowel nationale als internationale wetgeving is geprobeerd om dierenwelzijn uitputtend te regelen, maar er is nog steeds veel onduidelijk. Hoe is bijvoorbeeld dierenwelzijn nu geregeld binnen het openbaar bestuur? Welke bevoegdheden heeft een gemeente en welke rol spelen boa’s en handhaving? Daarbij gaat het zowel om het welzijn van huisdieren en landbouwdieren als dat van wilde dieren.” Zo schetst Jeroen Candel de aanleiding voor de zienswijze.

Vraag De RDA heeft in eerste instantie op eigen initiatief zichzelf de vraag gesteld of dierenwelzijn in Nederland goed is geregeld voor de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende overheidslagen – van Rijk tot gemeenten. De minister heeft vervolgens formeel de vraag gesteld of de RDA redenen ziet om de bestaande bevoegdheden en verantwoordelijkheden

van de overheidslagen aan te passen en om een zienswijze te maken over de (on)mogelijkheden voor lagere overheden om beleid te ontwikkelen op dierenwelzijn.

Overheidslagen ervaren belemmeringen “De verschillende overheidslagen ervaren belemmeringen en worstelen met hun rol als het gaat om dierenwelzijn, dat blijkt ook uit een brief van de VNG en een brief van verschillende grote gemeentes waarin ze hun zorgen uitspreken. Ook in de Tweede Kamer heeft dit geleid tot Kamervragen en moties”, zegt Candel. “De RDA was benieuwd welke ideeën leven bij verschillende bestuurders en heeft geïnventariseerd hoe dierenwelzijn nu is geregeld in de wet en waar de verschillende bestuurslagen zoal tegenaan lopen. Ook heeft ze gevraagd naar de wensen van bestuurders.” Uit het onderzoek van de RDA komt naar voren dat er geen acute problemen zijn die aanleiding geven voor een herziening van de bevoegdheden – er zijn geen systemische misstanden ontdekt. Dat betekent volgens de forumvoorzitter niet dat er niets gedaan hoeft te worden, maar wel dat decentralisatie niet voor de hand ligt vanuit het belang van het dier. “Uitgangspunt is steeds geweest dat het voor het welzijn van een dier niet mag uitmaken waar in Nederland het zich bevindt. Er moet dus op het hoogste niveau, dat wil zeggen het Rijk, geregeld zijn dat dierenwelzijn geborgd is. De vraagstukken díe er liggen zijn overkoepelende vraagstukken die op nationaal niveau opgepakt moeten worden.“

4 – DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN

Foto: Paul Voorham Fotografie Forum-voorzitter Jeroen Candel.

Handhaving

delijke ambitie om dierenwelzijn te versterken, niet in de laatste plaats omdat een gemeente als eerste wordt aangesproken bij misstanden. Het is belangrijk om de ambities te erkennen, alleen geeft de aard van de problematiek geen aanleiding om de bevoegdheden lager neer te leggen.”

“Vaak gaat het bij problemen niet over het ontbreken van regelgeving, maar van handhaving. Daar ligt een taak voor het Rijk, al kunnen boa’s een signalerende functie vervullen en kan er meer samenwerking gezocht worden met professionele instanties als het gaat om dierenwelzijn en het signaleren van misstanden.”

Evenementenbeleid mogelijke uitzondering

De zienswijze toont dat er op gemeentelijk niveau steeds meer beleid op dierenwelzijn ontwikkeld wordt. Candel: “Er is een dui-

Een mogelijke uitzondering is volgens de RDA het evenementenbeleid waar dieren en dierenwelzijn bij komt kijken. “Het evenementenbeleid is plaats- en context-specifiek en dus

DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 5

geschikt om op gemeentelijk niveau een afweging te maken. Het kan een overweging zijn om een gemeente te kunnen laten toetsen op dierenwelzijn als het gaat om vergunningen voor evenementen.” Meer nog dan het aanpassen van bevoegdheden is het volgens Candel belangrijk om helder te krijgen wie welke bevoegdheden heeft. “Er is regelmatig onduidelijkheid over welk overheidsniveau verantwoordelijk is voor de organisatie of financiering van specifieke taken, zoals de opvang van wilde dieren.”

Aanbevelingen

Foto: Valerie Kuypers/ANP Foto

Hoewel de RDA geen aanleiding ziet voor een aanpassing in de bevoegdheden als het gaat om dierenwelzijn, is het wel van belang dat de lagere overheden gefaciliteerd worden in hun

ambities om dierenwelzijn hoger op de agenda te plaatsen en manieren te zoeken om door alle bestuurslagen heen dierenwelzijn beter te borgen. Dit moet landelijk opgepakt worden, stelt Candel. “In de Wet dieren is dierenwelzijn vastgelegd, maar niet geconcretiseerd. Dit leidt tot te veel onduidelijkheid – we zien een behoefte aan verdere concretisering van dierenwelzijn in beleid. Voor gemeenten ligt vooral een meerwaarde in het onderling uitwisselen van kennis en ervaring en daarnaast het creëren van duidelijke aanspreekpunten in elke bestuurslaag. Daarnaast bevelen wij aan om de handhavingslacune te verhelpen en het evenementenbeleid verder te onderzoeken. Het uitbreiden van bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn is in onze ogen niet direct nodig, als we duidelijkheid scheppen en inzetten op handhaving en bovendien de mogelijkheden tot vergunningsverstrekking en -toetsing te onderzoeken.”

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor vergunningen van evenementen zoals dierenkeuringen, maar hebben geen bevoegdheden voor de dierenwelzijnsaspecten ervan.

6 – DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN

Korte weergave van de zienswijze Op 25 februari 2021 ontving de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) een verzoek van de minister om een zienswijze te maken over de (on)mogelijkheden voor lagere overheden om beleid te ontwikkelen op dierenwelzijn. Deze vraag sloot aan bij het onderzoek naar dierenwelzijn in de verschillende bestuurslagen dat de Raad al op eigen initiatief was gestart.

Vragen De gecombineerde startvragen van RDA (eerste vier vragen) en minister (overige vragen) betreffen: • Hoe is het dierenwelzijnsbeleid in Nederland geregeld en hoe verloopt dat? • Welke mogelijkheden en belemmeringen ervaren gemeentelijke, provinciale, functioneel bestuurlijke (zoals waterschappen) en landelijke portefeuillehouders dierenwelzijn bij het formuleren en uitvoeren van dierenwelzijnsbeleid? • Hoe reflecteert de RDA op de huidige verdeling van bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn bij bestuurslagen (en de relatie tot het Rijksbeleid)? • Welke aanbevelingen heeft de RDA ten aanzien van de verdeling van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het dierenwelzijnsbeleid? • Wat zijn de consequenties, bijvoorbeeld voor de borging van het dierenwelzijn, van het creëren van gemeentelijke bevoegdheden op dierenwelzijnsterrein? • Zijn er dierenwelzijnsbevoegdheden ten aanzien waarvan de RDA aanbeveelt om deze bij de gemeenten neer te leggen? Zo ja, welke en in hoeverre bevordert of verslechtert dit de mogelijkheden van het borgen van dierenwelzijn? • In welke mate besteden de gemeentelijke boa’s in hun taakoefening ook aandacht aan aspecten van dierenwelzijn?

• In hoeverre heeft de RDA aanbevelingen omtrent de versterking van handhaving van dierenwelzijn door gemeentelijke boa’s? Voor deze zienswijze heeft de RDA bureauonderzoek gedaan en betrokkenen uit verschillende bestuurslagen geïnterviewd. De RDA blijft dicht bij de door de gemeenten genoemde onderwerpen die ook in het verzoek van de minister naar voren komen. Landbouwhuisdieren en veehouderij bleken hier beperkt onderdeel van te zijn.

Foto: Reyer Boxem/ANP Foto

Achtergrond

Lokale tradities met dieren, zoals Kallemooi op Schiermonnikoog, roepen discussie op.

DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 7

Foto: andyborodaty/Adobe Stock Gemeenten ondersteunen activiteiten voor dieren, zoals opvang van (zwerf)dieren.

Bevoegdheden voor dierenwelzijn Regels omtrent dieren en dierenwelzijn zijn op verschillende manieren ingebed in internationale verdragen en in Europese, nationale, regionale en lokale wet- en/of regelgeving. De belangrijkste nationale wet voor gehouden (landbouw)huisdieren is de Wet dieren, voor wilde dieren is dit de Wet natuurbescherming en voor proefdieren de Wet op de dierproeven. Met het stelsel van de Wet dieren en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen is beoogd om dierenwelzijn ‘uitputtend’ te regelen. Daardoor hebben decentrale overheden, zoals provincies en gemeenten, geen ruimte om autonoom regels te stellen ter bescherming van het dierenwelzijn; de Wet dieren schept hiervoor momenteel geen bevoegdheden (rechtsbasis). Aantasting of bescherming van het dierenwelzijn kan geen zelfstandig, als zodanig te behartigen belang zijn in een autonome verordening van een decentrale overheid. Evenmin kan het belang van dierenwelzijn een zelfstandige (toetsings-)grond of

voorwaarde zijn voor weigering of toekenning van een vergunning voor bijvoorbeeld een lokaal evenement. Tegelijkertijd had in 2021 ongeveer een derde (32%) van alle 352 gemeenten een portefeuillehouder dierenwelzijn en ongeveer een vijfde (19%) van de gemeenten een nota dierenwelzijn. Mogelijke verschillen tussen gemeenten zijn verklaard aan de hand van de politieke kleur, de grootte van de gemeente, de mate van stedelijkheid en de betrokkenheid van bestuurders of het ambtelijk apparaat.

Wensen en mogelijkheden Hoewel de zorgplicht voor dieren is vastgelegd in de genoemde wetten, raakt deze in de praktijk vaak ‘tussen wal en schip’, stellen verschillende geïnterviewden. De wet zegt dat ‘een ieder’ verantwoordelijk is, zoals bij hulpbehoevende dieren, maar het is lastig om de organisatorische en financiële gevolgen van die (eind)verantwoordelijkheid te bepalen.

8 – DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN

Decentrale overheden voelen zich ‘beknot’ in het formuleren en uitvoeren van dierenwelzijnsbeleid. Zij gaan op innovatieve manieren om met dierenwelzijn, niet alleen door middel van portefeuillehouders en nota’s. Ze zijn ook op andere manieren actief. Voorbeelden zijn: extra ondersteuning van wildopvangcentra, dierenambulances en doelgerichte acties van (dierenwelzijns)organisaties; extra ondersteuning door gemeentelijke boa’s; het agenderen van problematiek en verbinden met andere portefeuilles en het nemen van een faciliterende rol door partijen samen te brengen en te verbinden.

Inbedding dierenwelzijn De RDA constateert dat bestuurders en ambtenaren grote betrokkenheid tonen bij het onderwerp dierenwelzijn. Ook ziet de Raad de uiteenlopende aard van initiatieven die lagere overheden op het gebied van dierenwelzijn oppakken. Het is duidelijk te merken dat het onderwerp dierenwelzijn leeft in de verschillende bestuurslagen. Er lijkt geen expliciete urgente problematiek aan de orde, zoals structureel schrijnende situaties op het gebied van dierenwelzijn, die een gevolg zijn van de manier waarop dierenwelzijn nu op systeemniveau geregeld is. De RDA concludeert dat de wensen vanuit gemeenten doorgaans voortkomen uit een intrinsieke motivatie om dierenwelzijn te verbeteren.

Foto Lex van Lieshout/ANP Foto

Voor de toekomst zien zij oplossingen voornamelijk in: duidelijkheid over verantwoordelijkheden en financiering; meer bevoegdheden voor lagere overheden op specifieke dossiers zoals gezelschapsdieren, evenementen met dieren en opvang

van dieren; hulp en informatie vanuit het Rijk/ministerie en het delen van kennis en informatie met andere overheden.

Een beurs voor reptielen en insecten is een regionaal evenement, maar dierenwelzijnsregels zijn een landelijke verantwoordelijkheid. DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 9

Foto: Ron Krotwaar / Nationale Beeldbank Extra bevoegdheden bij vergunningverlening voor evenementen zouden lagere overheden in staat kunnen stellen te sturen op dierenwelzijn.

Twee categorieën Wat betreft wensen en behoeften op het gebied van dierenwelzijn, die met name gemeenten hebben geuit in brieven en in de interviews, onderscheidt de RDA twee categorieën: 1) Gemeenten pakken zaken op het gebied van dierenwelzijn op omdat het Rijk of andere instanties dat niet doen. Dit zijn vraagstukken op nationaal of provinciaal niveau die doorwerken op lokaal niveau. Problemen ontstaan door de ontoereikende capaciteit van handhaving, het ontbreken van gedragsregels (open normen) en het gebrek aan mogelijkheden om informatie uit te wisselen en te delen. 2) Gemeenten willen zelf meer bevoegdheden om te kunnen toetsen op het gebied van dierenwelzijn. Dit gaat over vraagstukken die op lokaal niveau leven, zoals evenementen. Hier ligt een uitdrukkelijke wens om decentraal meer te kunnen doen dan nu mogelijk is, zodat dierenwelzijn in concrete situaties verbeterd zou kunnen worden.

Conclusies Geen uitbreiding bevoegdheden Het is voor de RDA niet evident dat het toebedelen van meer bevoegdheden aan decentrale overheden de meest opportune weg is om dierenwelzijn te waarborgen. Dit betreft problemen onder categorie 1. Decentralisatie komt het dier niet automatisch ten goede: om dierenwelzijn te waarborgen zijn op allerlei vlakken extra stappen nodig, en dat kan het beste nationaal geregeld worden, zoals ook uit de evaluatie Wet dieren is gebleken. Al lijkt de gemeentelijke of provinciale arena soms het strijdtoneel van dierenwelzijnskwesties, sommige dierenwelzijnsdiscussies moeten juist op een landelijk of hoger niveau gevoerd worden.

10 – DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN

Uitzondering evenementen De RDA ziet vooralsnog vanuit het perspectief van het dier geen (zwaarwegende) redenen om de bestuurlijke basis (oftewel de systeemverantwoordelijkheid) van dierenwelzijn op een andere manier te beleggen dan nu het geval is. Evenementen lijken hierbij een te beredeneren en nader te overwegen uitzondering. In concrete, context-gebonden situaties zouden lagere overheden goede mogelijkheden kunnen hebben voor het sturen op dierenwelzijn als ze explicieter kunnen beoordelen, toetsen en handhaven bij het uitgeven van een vergunning.

dierenwelzijn verder te brengen. Dit zal tevens een groot deel van de onduidelijkheden en vragen bij de andere bestuurslagen weg nemen. De nadere invulling wordt momenteel door LNV op een aantal onderwerpen opgepakt; • De RDA signaleert een handhavingslacune. Deze dient op nationaal niveau te worden aangepakt met behulp van een grotere capaciteit bij betrokken diensten. De Raad beveelt aan daarnaast de mogelijkheden voor informatie-uitwisseling tussen handhavingsdiensten te onderzoeken. De RDA ziet dat gemeentelijke boa’s een signalerende functie heb-

Aanbevelingen Omdat het welzijn van het dier niet is gebaat bij een decentralisatie1 van bevoegdheden en uitvoerende taken, roept de RDA het Rijk op om te investeren in haar regierol. Het scheppen van duidelijkheid over bevoegdheden is volgens de RDA belangrijker dan het creëren van nieuwe bevoegdheden. Wel zijn er andere mogelijkheden om het welzijn van het dier te versterken op decentraal niveau. Het Rijk kan hiervoor wetgeving verduidelijken of aanscherpen en tevens een faciliterende rol spelen om decentrale overheden te bereiken en betrekken.

Foto: eleonimages/Adobe Stock

De RDA doet de minister van LNV hiervoor aanbevelingen voor vraagstukken op twee niveaus: voor vraagstukken op nationaal niveau die doorwerken op lokaal niveau en voor vraagstukken op lokaal niveau, om meer te kunnen doen voor dierenwelzijn. Aanbevelingen voor vraagstukken op nationaal niveau • Zorg – door alle bestuurslagen heen – voor een betere borging van dierenwelzijn. Dit is primair een nationale verantwoordelijkheid. Aansluitend bij de evaluatie Wet Dieren ziet de RDA de nadere invulling en concretisering van ‘open normen’ in meer algemene zin als belangrijke eerste stap om 1

Anderzijds kan decentralisatie innovatie van beleid bevorderen, door experimenten met nieuwe maatregelen op kleine schaal uit te zetten.

Circussen zijn een voorbeeld van kwesties waarop lokale bestuurders worden aangesproken, maar die op landelijk niveau moeten worden geadresseerd.

DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 11

ben als ogen en oren op straat. Daarin kunnen zij gefaciliteerd worden door een landelijke (Rijk-VNG) handreiking dierenmishandeling/dierenwelzijn. Onderzoek tevens de mogelijkheden voor ondersteuning van bestaande inspecteurs/boa’s (NVWA, LID en politie) door het opleiden van boa’s op MBO-niveau (signaleringsfunctie). Bij de NVWA is hier bijvoorbeeld een begin mee gemaakt. Naar aanleiding van de verkenning van de RDA komt naar voren dat het onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, bevoegdheden en onderscheid tussen diverse boa’s (inclusief domeinen) in relatie tot dierenwelzijnstaken nadere reflectie behoeft; • Richt vanuit het Rijk, samen met de VNG en het IPO (en eventueel waterschappen) een landelijk informatie-/kennisplatform op, waar gemeenten en andere overheden terecht kunnen met vragen op het gebied van dierenwelzijn. Zoek hiervoor aansluiting bij bestaande werkgroepen, zoals DierVizier. Overweeg hierbij om een vertegenwoordiger vanuit de VNG dit dossier onder zich te laten houden en zorg ervoor dat er op het platform praktische informatie te vinden is, zoals een blauwdruk voor een nota dierenwelzijn; • Zorg ervoor dat er binnen elke bestuurslaag een duidelijk aanspreekpunt voor dierenwelzijn is, zowel ten behoeve van burgers en maatschappelijke organisaties als voor de interne coördinatie binnen de overheid.

Signalen over misstanden die binnenkomen bij lagere overheden kunnen zo sneller hun weg vinden naar bevoegde instanties. Stimuleer en faciliteer zowel verticaal als horizontaal in de bestuurslagen uitwisseling van ervaringen, kennis en expertise op het gebied van dierenwelzijn tussen gemeenten, provincies, andere overheden en maatschappelijke partijen, bijvoorbeeld via netwerken, kennisdagen, digitale fora, etc. Faciliteer het samenkomen van veiligheidsregio’s om het thema dierenwelzijn te bespreken en ervaringen uit te wisselen.

Aanbevelingen voor vraagstukken op lokaal niveau • Zorg ervoor dat dierenwelzijn explicieter kan worden meegenomen in verschillende fasen van besluitvormingsprocessen in een of meer bestuurslagen. Dat kan bijvoorbeeld door het opstellen van een dierenwelzijnstoets als integraal onderdeel van elk beleid of door vooraf een toetsingskader dierenwelzijn en/of een diereffectrapportage op te stellen. Zeker voor evenementen met dieren lijkt dit op gemeenteniveau een goede verbetering voor de vergunningverlening. Dit zou wel een expliciete, nieuwe rechtsbasis vereisen in de Wet dieren, en deze moet landelijk worden gerealiseerd; • Faciliteer een betere zichtbaarheid van provincies en hun rol op het gebied van dierenwelzijn richting gemeenten en burgers. Gedeputeerden zouden lokale bestuurders bijvoorbeeld op het thema kunnen uitnodigen om daarover met elkaar van gedachten te wisselen. Een ambtelijk netwerk zou ook helpen, evenals het noemen van dierenwelzijn in provinciale portefeuilles; • De RDA constateerde in 2017 in de zienswijze Wegen van Welzijn van Dieren in de Natuur dat er onduidelijkheid bestaat over het onderscheid tussen dierenwelzijnsbeleid voor gehouden dieren (een verantwoordelijkheid van het Rijk) en niet-gehouden dieren (grotendeels een verantwoordelijkheid van provincies). De Raad vroeg daarom hoe het welzijn van dieren in de natuur wordt geborgd.

Deze onduidelijkheid is vooralsnog niet weggenomen. Antwoord op deze vragen zou een deel van de onduidelijkheden weg kunnen nemen en de verantwoordelijkheden voor het welzijn van wilde dieren verhelderen. De RDA brengt in 2022 een zienswijze uit over de noodhulp en de opvang van in het wild levende dieren.

12 – DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN

Foto: Olga/Adobe Stock Een aantal gemeentelijke dierenwelzijnsnota’s besteedt aandacht aan impulsaankopen.

Begin werkzaamheden forum

Startdocument gereed

Vraag van minister

Concept-zienswijze in Raad

Aanbieding aan minister van LNV

juni 2020

september 2020

februari 2021

november 2021

maart 2022

DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 13

Bijlage Samenstelling forum en de Raad Forum

De concept zienswijze is ter beoordeling voorgelegd aan de gehele raad en aan Jong RDA. Deze zienswijze is daarmee een product van de hele Raad.

Foto: Robin van Lonkhuijsen/ANP Foto

Deze zienswijze van de Raad voor Dierenaangelegenheden is voorbereid door een forum bestaande uit de raadsleden dr. J.L.L. Candel (voorzitter), mr. A.G. Dijkhuis, M.A.A.M. van Gerwen MSc. (Jong RDA-netwerk), mr. C.W. Ripmeester en dr. ir. J.W.G.M. Swinkels.

Het forum is bij hun werkzaamheden ondersteund door secretaris ir. M.H.W. Schakenraad en adjunct-secretarissen bc. D. de Neef (tot 1 maart 2021) en drs. R.L. van Oudheusden van het RDA-team. De voorliggende zienswijze van de Raad is op verzoek van de minister van LNV, aansluitend bij een onderzoek dat reeds op eigen initiatief was gestart.

Dierenwelzijn is geen zelfstandige grond voor het weigeren van een vergunning van een evenement.

14 – DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN

De RDA bestond op 1 oktober 2021 uit de volgende leden Prof. dr. J.J.M. van Alphen Dr.ir. G.B.C. Backus J.P. van den Berg W.T.A.A.G.M. van den Bergh Prof.dr.ir. I.J.M. de Boer Dr. J.J.L. Candel MA Drs. H.R. Chalmers Hoynck van Papendrecht Prof.dr.ir. G.M. van Dijk Dr. N. Endenburg PhD Prof.dr.ir. J.W. Erisman Prof. dr. R. Gehring Drs. D. van Gennep Prof. dr. M.A.M. Groenen Prof. dr. S. Haring Prof.dr.ir. L.A. den Hartog A.L. ten Have-Mellema Prof.dr.ir. J.A.P. Heesterbeek Drs. G. Hofstra J.A.M. Huijbers Prof.dr.ir. A. van Huis Prof.dr.ir. B. Kemp

A. Kemps Dr. L.J.A. Lipman Dr. F.L.B. Meijboom Drs. F.E. Rietkerk Mr. C.W. Ripmeester Prof.dr.ir. T.B. Rodenburg Dr. M.C.Th. Scholten Prof. dr. Y.H. Schukken Ir. G.C. Six Drs. M. Slob Prof. dr. G.R. de Snoo Mr. drs. J. Staman, voorzitter Dr.ir. J.W.G.M. Swinkels Drs. R.A. Tombrock Prof.dr.ir. J.C.M. van Trijp Dr. H.A.P. Urlings Dr. J.B.F. van der Valk J. van de Ven Drs. F.A.L.M. Verstappen Secretaris van de Raad is ir. M.H.W. Schakenraad.

DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – RAAD VOOR DIERENAANGELEGENHEDEN – 15

2022, Raad voor Dierenaangelegenheden, Den Haag © Sommige rechten zijn voorbehouden / Some rights reserved Voor deze uitgave zijn gebruiksrechten van toepassing zoals vastgelegd in de Creative Commons licentie Naamsvermelding 3.0 Nederland. Voor de volledige tekst van deze licentie zie http://www.creativecommons.org/licenses/by/3.0/nl/ Productie en eindredactie: Bert Kleiboer Tekst: Rosanne van Oudheusden, Erica Pierik Foto omslag: GAPS Photography Foto’s binnenwerk: Copyright vermeld bij de foto Opmaak en drukwerk: Xerox/Osage, Den Haag www.rda.nl Raad voor Dierenaangelegenheden Bezuidenhoutseweg 73 2594 AC Den Haag

Bij de productie van deze samenvatting is gebruik gemaakt van papier dat het keurmerk Forest Stewardship Council® (FSC®) draagt. Bij dit papier is het zeker dat de productie niet tot bosvernietiging heeft geleid. Ook is het papier 100% chloorvrij gebleekt en 100% gerecycled.

Dieren in het huis van Thorbecke De rol van lagere overheden ten aanzien van dierenwelzijn

Inhoudsopgave Procedure

4

Leeswijzer

4

Samenvatting

5

1. Inleiding

9

1.1 Vraagstelling 1.2 Aanleiding en achtergrond 1.2.1 Staat van het Dier 1.2.2 Ontwikkelingen lagere overheden 1.3 Uitgangspunten, afbakening en werkwijze

9 10 10 11 12

2. Binnen en buiten de bevoegdheden voor dierenwelzijn

13

2.1 Dierenwelzijn in wet- en regelgeving 2.2 Bevoegdheden overheden dierenwelzijn 2.3 Naast de wettelijke bevoegdheid 2.4 Coördinatie, samenwerking en afstemming 2.5 Dierenwelzijn op de kaart 2.5.1 Gemeenten 2.5.2 Provincies en waterschappen 2.5.3 Veiligheidsregio’s 2.5.4 Totaaloverzicht portefeuillehouders en nota’s dierenwelzijn 2.6 Verklaringen verschillen 2.6.1 Persoonlijke affiniteit en inzet 2.6.2 Stad en platteland 2.6.3 Grootte van de gemeente 2.6.4 Politieke kleur 2.6.5 Andere drijfveren

13 14 17 19 21 21 23 24 25 25 25 26 27 27 28

3. Wensen en mogelijkheden

29

3.1 Wensen voor de toekomst 3.1.1 Duidelijkheid 3.1.2 Meer bevoegdheden 3.1.3 Hulp en informatie vanuit ministerie 3.1.4 Delen van kennis en ervaringen 3.1.5 Overige wensen 3.2 Mogelijkheden – casuïstiek 3.2.1 Evenementen met dieren 3.2.2 Handhaving en optreden bij signalen dierenleed

29 29 30 32 32 33 33 34 35

4. Fundamentele vragen over inbedding dierenwelzijn

39

4.1 Is dierenwelzijn in de basis goed belegd? 4.2 Komen lokale vernieuwingen dierenwelzijn ten goede? 4.3 Wat is in het belang van het dier?

39 40 41

5. Conclusies en aanbevelingen

42

5.1 Conclusies 5.1.1 Algemene conclusie 5.1.2 Antwoorden op startvragen 5.2 Aanbevelingen

42 42 43 44

Geraadpleegde Bronnen

46

Bijlage 1 Verzoek minister aan RDA

48

Bijlage 2 Brieven gemeenten en VNG

51

Bijlage 3 Aanvullende informatie quick scan

56

Samenstelling van de Raad

58

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 3

Procedure Deze zienswijze van de Raad voor Dierenaangelegenheden is voorbereid door een forum bestaande uit de raadsleden dr. J.L.L. Candel (voorzitter), mr. A.G. Dijkhuis, M.A.A.M. van Gerwen MSc. (Jong RDA-netwerk), mr. C.W. Ripmeester en dr. ir. J.W.G.M. Swinkels. De zienswijze is een product van de hele Raad. Ter voorbereiding op deze zienswijze is het forum 8 maal bijeen geweest. Het forum is bij hun werkzaamheden ondersteund door secretaris ir. M.H.W. Schakenraad en adjunct-secretarissen bc. D. de Neef (tot 1 maart 2021) en drs. R.L. van Oudheusden van het RDA-team. De voorliggende zienswijze van de Raad is op verzoek van de minister van LNV, aansluitend bij een onderzoek dat reeds op eigen initiatief was gestart.

Leeswijzer Hoofdstuk 1 start met een inleiding, waarin vraagstelling, aanleiding, achtergrondinformatie en uitgangspunten van deze zienswijze zijn opgenomen. Hoofdstuk 2 geeft een beknopt overzicht van dierenwelzijn in wet- en regelgeving en de bevoegdheden die daarbij horen. Daarnaast is opgenomen wat lagere overheden al extra doen op het gebied van dierenwelzijn en wordt er een aantal verklaringen voor waargenomen verschillen tussen overheden benoemd. In hoofdstuk 3 worden de wensen van met name gemeenten beschreven, zoals die naar voren zijn gekomen uit verschillende brieven en de interviews die de RDA voor deze zienswijze heeft afgenomen. De RDA reflecteert op deze wensen en bespreekt de mogelijkheden binnen twee voorbeelden, evenementen en handhaving. In hoofdstuk 4 komen vragen aan bod die de RDA fundamenteel vindt om te stellen als het gaat om inbedding van dierenwelzijn. Hoofdstuk 5 sluit af met uit deze zienswijze voortkomende conclusies; tevens doet de RDA de minister van LNV een aantal aanbevelingen voor het verbeteren van dierenwelzijn binnen het huidige beleid.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 4

Samenvatting Op 25 februari 2021 ontving de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) een verzoek van de minister om een zienswijze te maken over de (on)mogelijkheden voor lagere overheden om beleid te ontwikkelen op dierenwelzijn. Deze vraag sloot aan bij het onderzoek naar dierenwelzijn in de verschillende bestuurslagen dat de Raad al op eigen initiatief was gestart. De gecombineerde startvragen van RDA (eerste vier vragen) en minister (overige vragen) betreffen: • Hoe is het dierenwelzijnsbeleid in Nederland geregeld en hoe verloopt dat? • Welke mogelijkheden en belemmeringen ervaren gemeentelijke, provinciale, functioneel bestuurlijke (zoals waterschappen) en landelijke portefeuillehouders dierenwelzijn bij het formuleren en uitvoeren van dierenwelzijnsbeleid? • Hoe reflecteert de RDA op de huidige verdeling van bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn bij bestuurslagen (en de relatie tot het Rijksbeleid)? • Welke aanbevelingen heeft de RDA ten aanzien van de verdeling van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het dierenwelzijnsbeleid? • Wat zijn de consequenties, bijvoorbeeld voor de borging van het dierenwelzijn, van het creëren van gemeentelijke bevoegdheden op dierenwelzijnsterrein? • Zijn er dierenwelzijnsbevoegdheden ten aanzien waarvan de RDA aanbeveelt om deze bij de gemeenten neer te leggen? Zo ja, welke en in hoeverre bevordert of verslechtert dit de

mogelijkheden van het borgen van dierenwelzijn? • In welke mate besteden de gemeentelijke boa’s in hun taakoefening ook aandacht aan aspecten van dierenwelzijn? • In hoeverre heeft de RDA aanbevelingen omtrent de versterking van handhaving van dierenwelzijn door gemeentelijke boa’s? Voor deze zienswijze heeft de RDA bureauonderzoek gedaan en betrokkenen uit verschillende bestuurslagen geïnterviewd. De RDA blijft dicht bij de door de gemeenten genoemde onderwerpen die ook in het verzoek van de minister naar voren komen. Landbouwhuisdieren en veehouderij bleken hier beperkt onderdeel van te zijn. Regels omtrent dieren en dierenwelzijn zijn op verschillende manieren ingebed in internationale verdragen en in Europese, nationale, regionale en lokale wet- en/of regelgeving. De belangrijkste nationale wet voor gehouden (landbouw)huisdieren is de Wet dieren, voor wilde dieren is dit de Wet natuurbescherming en voor proefdieren de Wet op de dierproeven. Met het stelsel van de Wet dieren en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen is beoogd om dierenwelzijn ‘uitputtend’ te regelen. Daardoor hebben decentrale overheden, zoals provincies en gemeenten, geen ruimte om autonoom regels te stellen ter bescherming van het dierenwelzijn; de Wet dieren schept hiervoor momenteel geen bevoegdheden (rechtsbasis).

Aantasting of bescherming van het dierenwelzijn kan geen zelfstandig, als zodanig te behartigen belang zijn in een autonome verordening van een decentrale overheid. Evenmin kan het belang van dierenwelzijn een zelfstandige (toetsings-) grond of voorwaarde zijn voor weigering of toekenning van een vergunning voor bijvoorbeeld een lokaal evenement. Tegelijkertijd had in 2021 ongeveer een derde (32%) van alle 352 gemeenten een portefeuillehouder dierenwelzijn en ongeveer een vijfde (19%) van de gemeenten een nota dierenwelzijn. Mogelijke verschillen tussen gemeenten zijn verklaard aan de hand van de politieke kleur, de grootte van de gemeente, de mate van stedelijkheid en de betrokkenheid van bestuurders of het ambtelijk apparaat.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 5

Hoewel de zorgplicht voor dieren is vastgelegd in de genoemde wetten, valt deze in de praktijk vaak ‘tussen wal en schip’, stellen verschillende geïnterviewden. De wet zegt dat ‘een ieder’ verantwoordelijk is, zoals bij hulpbehoevende dieren, maar het is lastig om de organisatorische en financiële gevolgen van die (eind)verantwoordelijkheid te bepalen. Decentrale overheden voelen zich ‘beknot’ in het formuleren en uitvoeren van dierenwelzijnsbeleid. Zij gaan op innovatieve manieren om met dierenwelzijn, niet alleen door middel van portefeuillehouders en nota’s. Ze zijn ook op andere manieren actief. Voorbeelden zijn: extra ondersteuning van wildopvangcentra, dierenambulances en doelgerichte acties van (dierenwelzijns)organisaties; extra ondersteuning door gemeentelijke boa’s; het agenderen van problematiek en verbinden met andere portefeuilles en het nemen van een faciliterende rol door partijen samen te brengen en te verbinden. Voor de toekomst zien zij oplossingen voornamelijk in: duidelijkheid over verantwoordelijkheden en financiering; meer bevoegdheden voor lagere overheden op specifieke dossiers zoals gezelschapsdieren, evenementen met dieren en opvang van dieren; hulp en informatie vanuit het Rijk/ministerie en het delen van kennis en informatie met andere overheden.

De RDA constateert dat bestuurders en ambtenaren grote betrokkenheid tonen bij het onderwerp dierenwelzijn. Ook ziet de Raad de uiteenlopende aard van initiatieven die lagere overheden op het gebied van dierenwelzijn oppakken. Het is duidelijk te merken dat het onderwerp dierenwelzijn leeft in de verschillende bestuurslagen. Er lijkt geen expliciete urgente problematiek aan de orde, zoals structureel schrijnende situaties op het gebied van dierenwelzijn, die een gevolg zijn van de manier waarop dierenwelzijn nu op systeemniveau geregeld is. De RDA concludeert dat de wensen vanuit gemeenten doorgaans voortkomen uit een intrinsieke motivatie om dierenwelzijn te verbeteren. Wat betreft wensen en behoeften op het gebied van dierenwelzijn, die met name gemeenten hebben geuit in brieven en in de interviews, onderscheidt de RDA twee categorieën: 1) Gemeenten pakken zaken op het gebied van dierenwelzijn op omdat het Rijk of andere instanties dat niet doen. Dit zijn vraagstukken op nationaal of provinciaal niveau die doorwerken op lokaal niveau. Problemen ontstaan door de ontoereikende capaciteit van handhaving, het ontbreken van gedragsregels (open normen) en het gebrek aan mogelijkheden om informatie uit te wisselen en te delen. 2) Gemeenten willen zelf meer bevoegdheden om te kunnen toetsen op het gebied van dierenwelzijn.

Dit gaat over vraagstukken die op lokaal niveau leven, zoals evenementen. Hier ligt een uitdrukkelijke wens om decentraal meer te kunnen doen dan nu mogelijk is, zodat dierenwelzijn in concrete situaties verbeterd zou kunnen worden. Het is voor de RDA niet evident dat het toebedelen van meer bevoegdheden aan decentrale overheden de meest opportune weg is om dierenwelzijn te waarborgen. Dit betreft problemen onder categorie 1. Decentralisatie komt het dier niet automatisch ten goede: om dierenwelzijn te waarborgen zijn op allerlei vlakken extra stappen nodig, en dat kan het beste nationaal geregeld worden, zoals ook uit de evaluatie Wet dieren is gebleken. Al lijkt de gemeentelijke of provinciale arena soms het strijdtoneel van dierenwelzijnskwesties, sommige dierenwelzijnsdiscussies moeten juist op een landelijk of hoger niveau gevoerd worden. De RDA ziet vooralsnog vanuit het perspectief van het dier geen (zwaarwegende) redenen om de bestuurlijke basis (oftewel de systeemverantwoordelijkheid) van dierenwelzijn op een andere manier te beleggen dan nu het geval is. Evenementen lijken hierbij een te beredeneren en nader te overwegen uitzondering. In concrete, context-gebonden situaties zouden lagere overheden goede mogelijkheden kunnen hebben voor het sturen op dierenwelzijn als ze explicieter kunnen beoordelen, toetsen en handhaven bij het uitgeven van een vergunning.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 6

Omdat het welzijn van het dier niet is gebaat bij een decentralisatie1 van bevoegdheden en uitvoerende taken, roept de RDA het Rijk op om te investeren in haar regierol. Het scheppen van duidelijkheid over bevoegdheden is volgens de RDA belangrijker dan het creëren van nieuwe bevoegdheden. Wel zijn er andere mogelijkheden om het welzijn van het dier te versterken op decentraal niveau. Het Rijk kan hiervoor wetgeving verduidelijken of aanscherpen en tevens een faciliterende rol spelen om decentrale overheden te bereiken en betrekken. De RDA doet de minister van LNV hiervoor de volgende aanbevelingen: 1) Voor vraagstukken op nationaal niveau die doorwerken op lokaal niveau: • Zorg – door alle bestuurslagen heen – voor een betere borging van dierenwelzijn. Dit is primair een nationale verantwoordelijkheid. Aansluitend bij de evaluatie Wet Dieren ziet de RDA de nadere invulling en concretisering van ‘open normen’ in meer algemene zin als belangrijke eerste stap om dierenwelzijn verder te brengen. Dit zal tevens een groot deel van de onduidelijkheden en vragen bij de andere bestuurslagen weg nemen. De nadere invulling wordt momenteel door LNV op een aantal onderwerpen opgepakt; • De RDA signaleert een handhavingslacune. Deze dient op nationaal niveau te worden aangepakt met behulp van een grotere capaciteit bij betrokken diensten.

Onderzoek daarnaast de mogelijkheden voor informatie-uitwisseling tussen handhavingsdiensten. De RDA ziet dat gemeentelijke boa’s een signalerende functie hebben als ogen en oren op straat. Daarin kunnen zij gefaciliteerd worden door een landelijke (Rijk-VNG) handreiking dierenmishandeling/dierenwelzijn. Onderzoek tevens de mogelijkheden voor ondersteuning van bestaande inspecteurs/boa’s (NVWA, LID en politie) door het opleiden van boa’s op MBO-niveau (signaleringsfunctie) Bij de NVWA is hier bijvoorbeeld een begin mee gemaakt. N.a.v. de verkenning van de RDA komt naar voren dat het onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, bevoegdheden en onderscheid tussen diverse boa’s (inclusief domeinen) in relatie tot dierenwelzijn(staken) nadere reflectie behoeft; • Richt vanuit het Rijk, samen met de VNG en het IPO (en eventueel waterschappen) een landelijk informatie-/kennisplatform op, waar gemeenten en andere overheden terecht kunnen met vragen op het gebied van dierenwelzijn. Zoek hiervoor aansluiting bij bestaande werkgroepen, zoals DierVizier (nog relatief nieuw en onbekend).

Overweeg hierbij om een vertegenwoordiger vanuit de VNG dit dossier onder zich te laten houden en zorg ervoor dat er op het platform praktische informatie te vinden is, zoals een blauwdruk voor een nota dierenwelzijn; • Zorg ervoor dat er binnen elke bestuurslaag een duidelijk aanspreekpunt voor dierenwelzijn is, zowel ten behoeve van burgers en maatschappelijke organisaties als voor de interne coördinatie binnen de overheid. Signalen over misstanden die binnenkomen bij lagere overheden kunnen zo sneller hun weg vinden naar bevoegde instanties. Stimuleer en faciliteer zowel verticaal als horizontaal in de bestuurslagen uitwisseling van ervaringen, kennis en expertise op het gebied van dierenwelzijn tussen gemeenten, provincies, andere overheden en maatschappelijke partijen, bijvoorbeeld via netwerken, kennisdagen, digitale fora, et cetera. Faciliteer het samenkomen van veiligheidsregio’s om het thema dierenwelzijn te bespreken en ervaringen uit te wisselen.

1

Anderzijds kan decentralisatie innovatie van beleid bevorderen, door experimenten met nieuwe maatregelen op kleine schaal uit te zetten.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 7

2) Voor vraagstukken op lokaal niveau, om meer te kunnen doen voor dierenwelzijn: • Zorg ervoor dat dierenwelzijn explicieter kan worden meegenomen in verschillende fasen van besluitvormingsprocessen in een of meer bestuurslagen. Dat kan bijvoorbeeld door het opstellen van een dierenwelzijnstoets als integraal onderdeel van elk beleid of door vooraf een toetsingskader dierenwelzijn en/of een diereffectrapportage op te stellen. Zeker voor evenementen met dieren lijkt dit op gemeenteniveau een goede verbetering voor de vergunningverlening. Dit zou wel een expliciete, nieuwe rechtsbasis vereisen in de Wet dieren, en deze moet landelijk worden gerealiseerd; • Faciliteer een betere zichtbaarheid van provincies en hun rol op het gebied van dierenwelzijn richting gemeenten en burgers. Gedeputeerden zouden lokale bestuurders bijvoorbeeld op het thema kunnen uitnodigen om daar met elkaar van gedachten over uit te wisselen. Een ambtelijk netwerk zou ook helpen, evenals het noemen van dierenwelzijn in provinciale portefeuilles; • De RDA constateerde in 2017 in de zienswijze Wegen van Welzijn van Dieren in de Natuur dat er onduidelijkheid bestaat over het onderscheid tussen dierenwelzijnsbeleid voor gehouden dieren (een verantwoordelijkheid van het Rijk) en niet-gehouden dieren (grotendeels een verantwoordelijkheid van provincies).

De Raad vroeg daarom hoe het welzijn van dieren in de natuur wordt geborgd. Deze onduidelijkheid is vooralsnog niet weggenomen. Antwoord op deze vragen zou een deel van de onduidelijkheden weg kunnen nemen en de verantwoordelijkheden voor het welzijn van wilde dieren verhelderen. De RDA brengt in 2022 een zienswijze uit over de noodhulp en de opvang van in het wild levende dieren.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 8

1. Inleiding 1.1 Vraagstelling De Raad voor Dierenaangelegenheden is geïnteresseerd in de positie van het dier in verschillende bestuurslagen en is meerdere malen geconfronteerd met vragen over bevoegdheden en verantwoordelijkheden aangaande dierenwelzijn van de verschillende bestuurslagen, van Rijk tot gemeenten in Nederland. Daarom heeft de Raad besloten zich verder te verdiepen in dit onderwerp aan de hand van de volgende startvragen: • Hoe is het dierenwelzijnsbeleid in Nederland geregeld en hoe verloopt dat? • Welke mogelijkheden en belemmeringen ervaren gemeentelijke, provinciale, functioneel bestuurlijke (zoals waterschappen) en landelijke portefeuillehouders dierenwelzijn bij het formuleren en uitvoeren van dierenwelzijnsbeleid? • Hoe reflecteert de RDA op de huidige verdeling van bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn bij bestuurslagen (en de relatie tot het Rijksbeleid)? • Welke aanbevelingen heeft de RDA ten aanzien van de verdeling van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het dierenwelzijnsbeleid? Ook de minister herkent deze vragen, uit bijvoorbeeld brieven2 met vragen van gemeenten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hierover.

De minister heeft de RDA daarom op 25 februari 2021 gevraagd3 om een zienswijze te maken over de (on)mogelijkheden voor lagere overheden om beleid te ontwikkelen op dierenwelzijn en, aanvullend op de eigen startvragen, mede gelet op de toezeggingen en moties4, de volgende vragen toe te voegen: • Wat zijn de consequenties, bijvoorbeeld voor de borging van het dierenwelzijn, van het creëren van gemeentelijke bevoegdheden op dierenwelzijnsterrein? • Zijn er dierenwelzijnsbevoegdheden ten aanzien waarvan de RDA aanbeveelt om deze bij de gemeenten neer te leggen? Zo ja, welke en in hoeverre bevordert of verslechtert dit de mogelijkheden van het borgen van dierenwelzijn? • In welke mate besteden de gemeentelijke boa’s in hun taakoefening ook aandacht aan aspecten van dierenwelzijn? • In hoeverre heeft de RDA aanbevelingen omtrent de versterking van handhaving van dierenwelzijn door gemeentelijke boa’s?

2 3 4

Zie bijlage 2 voor brieven gemeenten en VNG Zie bijlage 1 voor verzoek minister In aanloop naar het Algemeen Overleg Dierenwelzijn van 29 september 2020 is door de minister aan D66 toegezegd de RDA te vragen om een zienswijze te maken over de (on)mogelijkheden voor lagere overheden om beleid te ontwikkelen op dierenwelzijn. Hierop is in overleg met de RDA besloten om aan te haken bij de lopende – ongevraagde – zienswijze van de RDA en daar een gevraagde zienswijze van te maken. Ook heeft de minister in het aangehaalde Algemeen Overleg toegezegd dat de RDA zal worden verzocht het traject zoveel mogelijk te versnellen en om de RDA te verzoeken (n.a.v. vraag Kamerlid Bromet van Groen Links) de consequenties van het creëren van gemeentelijke bevoegdheden op dierenwelzijn bij de zienswijze te betrekken (zie ook brief begrotingsbehandeling van 20 november 2020 (28 286 nr. 1137)). De op 8 december 2020 ingediende motie Futselaar van de SP, waarin de regering wordt verzocht om ‘met een plan van aanpak te komen waarin staat omschreven of en hoe gemeentelijke boa’s kunnen worden betrokken bij versterking van de handhaving op het domein dierenwelzijn’ is overgenomen (28 286, nr. 1155). Ook de kwestie van handhaving zal daarom bij de vraagstelling betrokken worden.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 9

Voorliggende zienswijze geeft een eerste verkennende indruk van dierenwelzijn als bestuurlijk thema in verschillende bestuurslagen, waarbij zeker niet beoogd is om een uitputtend, beschrijvend overzicht van bestaande regels, onderwerpen en bevoegdheden te geven. Ook geeft de zienswijze een eerste overzicht van de centrale thema’s, de ontwikkelingen hiervan op kwantitatief en kwalitatief niveau en hoe dit uitpakt voor het dier in z’n algemeenheid. Tot slot geeft de zienswijze weer hoe de RDA daarop reflecteert, welke vervolgstappen mogelijk zijn en hoe deze vervolgstappen concreet kunnen worden ingevuld. Daarvoor doet de RDA een aantal aanbevelingen aan de minister van LNV.

1.2 Aanleiding en achtergrond 1.2.1 Staat van het Dier Staat van het Dier is een verzamelwerk (inclusief uitkomsten publieksenquête) naar aanleiding van het 25-jarig bestaan van de RDA in 2019, met als centrale vraag: wat is de positie van het dier in de afgelopen 25 jaar? Eén van de hoofdstukken gaat over ‘dieren tussen de regels door’ – de positie van het dier en dierenwelzijn in verschillende bestuurslagen. Dit hoofdstuk werd toen al aangemerkt als schurende kwestie. ‘Er zijn verschillende regels voor verschillende diergroepen. Bovendien verschillen de mogelijkheden van de drie Nederlandse bestuurslagen – landelijk, provinciaal en gemeentelijk – om regels over dierenaangelegenheden op te stellen, implementeren en handhaven.’ ‘Dieren blijken bijvoorbeeld in verschillende provincies of gemeenten niet even goed beschermd te zijn.’ Uit: Staat van het Dier, 2019

Ook op het RDA-congres van 14 februari 2019 is het onderwerp aan de orde geweest in een workshop in de vorm van een brainstorm met aanwezigen. De brainstorm ging over de grote verscheidenheid in de manier waarop gemeenten dierenwelzijnsbeleid vorm geven. Er is onduidelijkheid over het juridisch kader voor het stellen van extra dierenwelzijnseisen. De vraag werd gesteld of het Rijk lagere overheden op een duidelijkere manier zou moeten faciliteren om dit te verhelpen. Er werden door de aanwezigen problemen geconstateerd in de handhaving, zowel met oog op capaciteit als met oog op de te handhaven normen. In Staat van het Dier is benoemd dat er toenemende aandacht lijkt voor dierenwelzijn op lokaal, provinciaal en regionaal niveau. Burgers worden in hun woon- en leefomgeving dikwijls geconfronteerd met dieren, zoals bij evenementen met dieren, dieren in nood, uitbreidingsplannen van veehouders en woningbouwplannen op plekken waar beschermde wilde dieren leven. Burgers doen dan een beroep op gemeenten, vanwege een sterke betrokkenheid bij dieren en hun welzijn. Het zijn meestal de gemeentelijke en provinciale overheid die toestemming kunnen geven voor dergelijke zaken. Daarnaast hebben gemeenten en provincies meer taken gekregen van het Rijk, waardoor ze meer maatregelen kunnen of moeten treffen die (het welzijn van) dieren raken.

Zo is de verantwoordelijkheid voor de natuurbescherming, met inbegrip van de dieren in de natuur goeddeels gedecentraliseerd naar de provincies. Bij gemeenten komen vragen over hulpdieren vaker aan de orde, door de decentralisatie van jeugdzorg en zorg aan langdurige zieken en ouderen. Daarnaast zorgt het principe van de ‘open huishouding5’ ervoor dat gemeenten zich in beginsel met elk onderwerp bezig kunnen houden, zolang het niet botst met regels of beleid van een hogere overheid, of met de grondrechten. 5

“Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten”. Artikel 124 Grondwet lid 1; zie ook artikel 108 Gemeentewet; Binnenlands bestuur, 2014.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 10

1.2.2 Ontwikkelingen lagere overheden Aangespoord door hun actieve burgers en vanuit hun eigen betrokkenheid willen gemeenten in toenemende mate een bijdrage leveren aan het verbeteren van dierenwelzijn (RDA, Staat van het Dier, 2019). Vanuit veranderingen in de politiek en door druk vanuit de maatschappij leven er bij gemeenten wensen en ambities rondom bevoegdheden waarmee dierenwelzijn verbeterd zouden kunnen worden op lokaal niveau. In 2017 schreven 36 gemeentelijke portefeuillehouders dierenwelzijn een brief aan de Vaste Kamercommissie Economische Zaken om het welzijn van dieren onder aandacht te brengen (zie bijlage 2). In de brief geven zij aan dat er inmiddels meer dan 70 burgemeesters en wethouders zijn met een portefeuille dierenwelzijn. Ze vragen aandacht voor de discrepantie tussen de bevoegdheden en de behoeften die zij als gemeentelijke portefeuillehouders hebben op het gebied van dierenwelzijn. Daarnaast gaat de brief over de beperkingen die zij ervaren vanwege landelijke dierenwelzijnswetgeving. Gemeenten willen graag duidelijkheid over welke ruimte en mogelijkheden er zijn om binnen het landelijke beleid en bestaande juridische kaders eigen beleid en regels op te stellen omtrent dieren(welzijn). Een groot aantal gemeenten en twee provincies hebben de afgelopen jaren portefeuillehouders dierenwelzijn aangesteld (quick scan RDA, zie ook bijlage 3).

Ook zijn er gemeentelijke dierenwelzijnsnota’s opgesteld. Plannen en wensen op het gebied van dierenwelzijn in deze nota’s liggen bijvoorbeeld op het gebied van: • Gezelschapsdieren (zwerfkatten, bijtincidenten met honden, tegengaan van impulsaankopen, beperkingen bij het houden van dieren); • Evenementen met dieren (paardenmarkten, roofvogeldemonstraties, reptielenshows, kleine huisdierenshows, lokale culturele tradities met dieren zoals ‘de haan van Kallemooi’ en kerststallen met levende dieren); • De opvang van dieren. In een brief van 8 september 2020 reageert de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op de bevindingen in Staat van het Dier. De VNG vraagt aan de minister van LNV “geef de gemeenten meer wettelijke mogelijkheden om een eigen dierenwelzijnsbeleid te voeren” (zie bijlage 2). Voorbeelden die in deze brief worden genoemd zijn evenementen met dieren, het optreden bij signalen van dierenleed en bevoegdheden voor het verbieden van de verkoop van levende dieren. Provincies hebben te maken met welzijn van dieren in de natuur en in de veehouderij. Voorbeelden zijn de grote grazers in de Oostvaarderplassen in Flevoland en de eisen aan dierenwelzijn in de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij, gelinkt aan de Verordening Ruimte.

Gemeenten, provincies en ook waterschappen hebben allemaal te maken met dierenwelzijn bij het bestrijden van overlast door dieren en het beheren van (water)werken en -wegen. Ze worstelen met het diervriendelijk aanpakken van (ervaren) overlast en schade van dieren zoals muskusratten, muizen, meeuwen, ganzen, kraaien, roeken, duiven en steenmarters. De vraag dringt zich op: wat kan en mag een lagere overheid (inclusief al dan niet aanwezige portefeuillehouder dierenwelzijn) nu precies (RDA startdocument, 2020)? De bevindingen in Staat van het Dier en brieven van gemeenten en VNG waren voor de RDA aanleiding om op eigen initiatief in september 2020 een startdocument op te stellen om, vanuit het perspectief van het dier, onderzoek te doen naar de discrepanties tussen bevoegdheden en behoeften van lagere overheden op het gebied van dierenwelzijn en wat daar eventueel aan gedaan kan worden.

RDA.2022.021

ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 11

1.3 Uitgangspunten, afbakening en werkwijze De eigen startvragen en de later door de minister toegevoegde vragen vormen tezamen het uitgangspunt voor de zienswijze. De wensen van gemeenten op het gebied van dierenwelzijn liggen met name op het terrein van de gezelschapsdieren (zie hoofdstuk 3 en bijlage 2). De RDA blijft in deze zienswijze dan ook dicht bij de onderwerpen die gemeenten in eerdere brieven hebben aangegeven en die ook in het verzoek van de minister van LNV naar voren komen. Wensen op het gebied van landbouwhuisdieren en veehouderij komen daarin beperkt aan de orde. De RDA zal hier dan ook niet nader op ingaan, alleen waar dit relevant is gebleken vanuit de interviews. De RDA heeft aan het begin van het traject met behulp van een quick scan onderzocht hoeveel gemeenten, provincies, waterschappen (en veiligheidsregio’s in mindere mate) een actief dierenwelzijnsbeleid voeren door middel van een nota dierenwelzijn en/of een aangewezen portefeuillehouder. Op basis van dit onderzoek heeft de RDA een selectie gemaakt van gemeenten voor het houden van interviews. Hierbij is gestreefd naar variatie op het gebied van: • De aanwezigheid van een nota dierenwelzijn en/of portefeuillehouder dierenwelzijn; • De grootte van de gemeenten qua inwonersaantallen; • De verhouding stedelijk en landelijk gebied.

Bij andere bestuurslagen en samenwerkingsverbanden zoals provincies, veiligheidsregio’s en waterschappen is ook gekeken welke wel of niet een actief dierenwelzijnsbeleid voeren. Besloten is om zogenaamde ‘koplopers’ eerst te interviewen: lagere overheden die concreet een actief dierenwelzijnsbeleid voeren. Daarna zijn minder actieve lagere overheden geselecteerd. In totaal zijn er 13 interviews gehouden, waarvan 9 met wethouders van gemeenten, 1 met een portefeuillehouder dierenwelzijn bij een provincie, 1 met een portefeuillehouder dierenwelzijn bij een waterschap, 1 met een veiligheidsregio en 1 met de NVWA. Doel van deze interviews was om een eerste indruk te krijgen van de aard en omvang van de vragen en eventuele problemen rond dierenwelzijn die op lagere overheidsniveaus spelen. De selectie van geïnterviewden is daarbij slechts een klein deel van het totale aantal en niet per se een representatieve steekproef van alle Nederlandse gemeenten, provincies, waterschappen en veiligheidsregio’s. De RDA houdt hier in zijn analyse rekening mee door bevindingen niet te generaliseren naar de totale populatie en, waar relevant, ook in te gaan op (mogelijke) andere perspectieven of resultaten die misschien wel waren verwacht maar niet naar voren zijn gekomen.

Ook houdt de RDA rekening met het feit dat het enkel gaat om het perspectief vanuit de betreffende lagere overheden; er zijn geen andere betrokken partijen of burgers geïnterviewd voor deze zienswijze. Ook zijn er geen bijzondere gemeenten uit het Caribisch deel van het koninkrijk betrokken bij het onderzoek. Dierenwelzijn op internationaal- en EU-niveau alsmede Europese regie op dierenwelzijnseisen zijn in de zienswijze evenmin meegenomen.

RDA.2022.021 ZIENSWIJZE DIEREN IN HET HUIS VAN THORBECKE – 12

2. Binnen en buiten de bevoegdheden voor dierenwelzijn Los van de oproepen van gemeenten voor meer bevoegdheden, pakken lagere bestuurslagen momenteel al een behoorlijk aantal dierenwelzijnszaken op. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de huidige wet- en regelgeving en bevoegdheden op het gebied van dierenwelzijn en geeft weer wat lagere overheden daar al ‘extra’ aan doen.

2.1 Dierenwelzijn in wet- en regelgeving Regels omtrent dieren, dierenwelzijn en diergezondheid zijn op verschillende manieren ingebed in internationale, Europese6, nationale, regionale en lokale wet- en/of regelgeving. Dat kan zijn op het gebied van (het houden van) dieren, natuur of bijvoorbeeld veterinaire wetgeving. De Wet dieren heeft als uitgangspunt de erkenning van de intrinsieke waarde van (gehouden) dieren, alsook de noodzaak om hier ten volle rekening mee te houden in regels en besluiten. Inbreuk op integriteit of het welzijn van dieren dient zoveel mogelijk te worden voorkomen en dieren dienen verzekerd te zijn van passende zorg (Wet dieren, artikel 1.3). De Wet dieren en de daarop gebaseerde regelgeving kent heel veel specifieke (welzijns-)bepalingen, bijvoorbeeld over het verrichten van lichamelijke ingrepen bij dieren of hun huisvesting, die zich richten tot de houder van het dier. Voor lagere overheden is met name rechtstreeks relevant dat de Wet dieren ook een algemene zorgplichtbepaling ten aanzien van alle dieren bevat, die nog wel in werking moet treden (Wet dieren, artikel 1.4)7 en dat de Wet dieren een verbod bevat op dierenmishandeling van alle dieren (inclusief wilde dieren) en in dat verband ook de plicht om alle hulpbehoevende dieren zorg te verlenen (Wet dieren, artikel 2.1).