Rekenkameronderzoek Quickscan afval gemeente Sittard-Geleen
Tekst van het document
RWM
NV
4
70.000
146.000
128
12
Inwoners
Werknemers
Omzet (€ mln)
Tabel 6.2 Benchmark RWM met andere GR’s en NV’s.
Het verschil in taken is in de volgende paragraaf verder uitgewerkt. 24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
38
B. Het takenpakket van RWM versus de benchmark De meeste overheidsbedrijven en gemeenschappelijke regelingen hebben een breder takenpakket dan de inzameling van huishoudelijk afval alleen. De volgende tabel geeft een overzicht: Afvalinzameling Naam
Inzameling
Milieustraat
Area
X
ROVA
X
Circulus-Berkel
X
RD4
X
DAR
X
Saver
X
AVRI
Overig
BOR GladOnkruid heid
Mach. vegen
Zwerfafval
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
RD Maasland
X
X
X
GAD
X
X
X
X
RMN
X
X
X
X
X
X
RWM
X
X
X
X
X
X
X
Kringloop
Reiniging
X
Ver- BedrijfsOverig werking afval
X
X
X
X
X
X
X
Tabel 6.3 Benchmark takenpakket RWM met andere NV’s en GR’s.
De informatie in de tabel is verzameld op basis van de websites, jaarverslagen en brochures van genoemde organisaties. De gegevens hebben betrekking op 2019 of 2020. Uit de taakomschrijvingen in de bovenstaande tabel blijkt dat RWM een gemiddeld aantal activiteiten uitvoert in relatie tot vergelijkbare organisaties. Taken die enkele andere GR’s en NV’s wel uitvoeren en RWM niet zijn bijvoorbeeld beheertaken in de openbare ruimte (IBOR) en de inzameling van bedrijfsafval. Aanvullend: in de vorige paragraaf (waar op een aantal zaken meer is ingezoomd) is aangegeven dat in tegenstelling tot de meeste andere NV’s en GR’s in Sittard-Geleen de voorlichtingstaken, KCC-functie en eigendomssituatie voor (delen van) ondergrondse containers en de milieuparken bij de gemeente ligt in plaats van bij de NV (RWM). C. Dienstverlening van RWM in Sittard-Geleen De dienstverlening van RWM aan gemeente Sittard-Geleen bestaat uit meerdere taken: • Afval: o Inzameling o Beheer milieuparken o Vermarkten afvalstromen o Afvaltransport • Reiniging: o Machinale en handmatige reiniging o Onkruidbestrijding en beheer o Bladverwijdering o Kolkenreiniging 24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
39
•
Overig: o Gladheidsbestrijding o Afval afval/spullen bij huisuitzetting o Communicatie o.a. de afvalkalender
Opvallende zaken In de vorige paragraaf zijn onder punt B enkele opvallende zaken m.b.t. de DVO benoemd, zoals de rolverdeling tussen gemeente en RWM. Aantal milieuparken RWM beheert op dit moment zes milieuparken. Dit zijn ca 11.600 huishoudens per milieupark. In de benchmark huishoudelijk afval klasse B (zie volgende paragraaf over uitleg van deze benchmark) is dat gemiddeld 27.800 huishoudens per milieupark. Dit betekent dat gemeente kiest voor een hoog serviceniveau voor haar inwoners. Daar staat echter een prijskaartje tegenover: de exploitatiekosten om een milieupark open de houden (exclusief de afvoer en verwerking van afvalstromen) kost op jaarbasis tussen de circa € 0,4 tot € 0,6 miljoen per milieupark. Uit de interviews blijkt dat de gemeente al sinds de oprichting van RWM voornemens is om het aantal milieuparken terug te brengen. Hiertoe zijn ook diverse onderzoeken gedaan, maar een besluit is nog niet genomen (die onderzoeken wezen uit dat dit er eigenlijk twee zouden moeten zijn in het hele RWM-gebied).
De huidige aantallen en opzet lijkt niet toekomstvast: investeringen in de bestaande milieuparken zijn noodzakelijk, de bestaande milieuparken hebben onvoldoende ruimte om gewenste nieuwe (circulaire) functies en afvalstromen te kunnen accommoderen (transformatie naar circulair ambachtscentrum) en de milieuparken kunnen volgens RWM niet meer voldoen aan alle eisen van het activiteitenbesluit. RWM heeft al verschillende keren aan de gemeente aangegeven hier graag over in gesprek te gaan. D. Kernbevindingen uitvoering RWM versus de benchmark •
•
•
•
De omvang van overheidsvennootschappen varieert sterk. RWM is vergelijking met andere overheidsvennootschappen (NV’s) en samenwerkingsverbanden (GR’s) een relatief kleine speler. Dit geldt zowel voor de omvang van het verzorgingsgebied als de omvang van de organisatie (gemeten naar omzet en werknemers). Het takenpakket dat RWM biedt kan worden beschouwd als “standaard” voor overheidsvennootschappen en samenwerkingsverbanden. Wel zijn er mogelijkheden (net als andere NV’s en GR’s) om het takenpakket te verbreden. Meest voor de hand liggen dan de inzameling van bedrijfsafval en beheertaken in de openbare ruimte. Een aantal zaken vallen op inzake hoe dienstverlening en taakverdeling is georganiseerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor eigendomssituatie rondom ondergrondse containers en milieuparken (deze is gesplitst), de KCC-functie (zit bij gemeente i.p.v. uitvoerende organisatie) en communicatietaken (zit vooral bij de gemeente). Er zijn in vergelijking met de benchmark veel milieuparken in Sittard-Geleen (en het RWM-gebied). Dit leidt tot hogere kosten: de kosten van dienstverlening door RWM om een milieupark open te houden zijn ca € 0,4 tot 0,6 miljoen per jaar volgens de jaarrapportage 2020. Dat is ca € 9 tot € 14 aan extra afvalstoffenheffing per huishouden.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
40
6.3
Gerealiseerde prestaties afvalbeheer: de milieuresultaten
In deze paragraaf over de gerealiseerde milieuresultaten in Sittard-Geleen gaan we nader in op: A. Prestaties restafval B. Prestaties afvalscheiding C. Benchmark milieuprestaties D. Kernbevindingen milieuresultaten A. Prestaties restafval De hoeveelheid restafval bestaat uit fijn restafval, grof restafval en verbouwingsrestafval 22. We gaan in op: • De totale hoeveelheid restafval • Prestaties fijn restafval • Prestaties grof restafval De totale hoeveelheid restafval In figuur 5.1 is de hoeveelheid restafval voor Sittard-Geleen en het gemiddelde in Nederland weergegeven voor de periode tussen 2001 en 2019 23. De figuur toont aan dat de hoeveelheid restafval in Nederland gestaag is gedaald in de periode tussen 2001 en 2019: van 304 kg/inw naar 199 kg/inw ofwel een gemiddelde daling van 5 tot 6 kg/inw per jaar. In SittardGeleen is een heel andere lijn te zien die gekoppeld kan worden aan maatregelen die in het verleden zijn genomen: in 2002 is in Sittard-Geleen met succes diftar ingevoerd en in 2009/2010 de (grootschalige) gescheiden inzameling van plastic verpakkingen (later PMD). Na die maatregel is de hoeveelheid restafval in Sittard-Geleen min of meer constant gebleven en is sinds 2014 zelfs sprake van een licht stijgende trend van 150 kg/inw in 2014 naar 160 kg/inw in 2019.
Echter mogelijke verklaringen voor deze stijgende trend staan in paragraaf 4.1 en 5.1: uitblijven van (uitvoering van nieuwe) beleidsmaatregelen, niet de optimale strategie en beperkte communicatie en voorlichting aan inwoners. Hierdoor is mogelijk de aandacht voor afvalscheiding bij inwoners in de loop der jaren verzwakt. Restafval in totaal in kg per inwoner: Sitterd-Geleen versus Nederland 310 Sittard-Geleen Nederland
250
PMD
220 190
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
100
2001
130
COVID
diftar
160
2002
Restafval in kg/inw
280
Figuur 6.1 Totale hoeveelheid restafval in Sittard-Geleen in vergelijking met het Nederlands gemiddelde.
22 23
In Sittard-Geleen werd de stroom (in 2019 en 2020) verbouwingsrestafval niet separaat geregistreerd (onderdeel grof restafval). Bron: CBS Statline
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
41
De landelijke doelstelling is maximaal 100 kg/inw restafval in 2020. Deze doelstelling wordt zowel landelijk als in Sittard-Geleen bij lange na niet gehaald. Ongeveer een kwart van de gemeenten in Nederland haalt de doelstelling wel. Door het COVID-effect (meer afval) zijn de doelen in 2020 verder uit zicht geraakt. COVID-19 effecten afvalhoeveelheden 2020 Uit de jaarrapportage kunnen de effecten van COVID-19 op de afvalhoeveelheden worden afgeleid. In de jaarrapportage kunnen de hoeveelheden van 2019 en 2020 met elkaar worden vergeleken. Deels kunnen hier ook andere effecten inzitten dan COVID-19 effecten. COVID-19 effecten van enkele stromen zijn: • Restafval: +7% (zie ook figuur 6.1) • GFT: +9% • PMD: +13% • Glas: +11% • Papier/karton: -2% RWM heeft ook een rapportage opgesteld met daarin coronamaatregelen en daaraan gerelateerd ontwikkelingen op de afvalmarkt opgesteld. COVID-19 effecten op de RWM bedrijfsvoering zijn: • Toename inzamelcapaciteit GFT en huishoudelijk restafval: RWM is structureel met één extra huisvuilwagen gaan rijden om het extra aanbod te kunnen inzamelen. • Inzameling oud papier en karton: de huis-aan-huis inzameling van oud papier en karton met vrijwilligers van verenigingen ’s avonds en in het weekend heeft in heel Zuid-Limburg medio maart tot 1 juni stilgelegen.
Deze inzameling werd in deze periode overgenomen door professionele inzamelteams van RWM en de private inzamelaar Renewi. • Milieuparken: de milieuparken hebben een hogere bezetting gehad (door extra aanbod en Corona maatregelen). Om de drukte op de milieuparken op te vangen op zaterdagen zijn voor de inzameling van oud papier en karton inzamelvoertuigen met bemanning in de directe nabijheid van de milieuparken opgesteld. De extra inzet (diensten) en hoeveelheden afval hebben ook geleid tot hogere kosten in 2020 blijkt uit rapportages van RWM. Prestaties fijn restafval De hoeveelheid fijn restafval is in Sittard-Geleen in 2019 133 kg/inw. Uit de jaarrapportage blijkt dat de hoeveelheid restafval met 7% is gestegen in 2020. Het fijne restafval is het afval dat via minicontainers aan huis of verzamelcontainers wordt ingezameld. Via een sorteeranalyse kan de samenstelling van het restafval worden bepaald. De grootste nog aanwezige stromen in het restafval (die ook brongescheiden kunnen worden) in Sittard-Geleen zijn 24: 1. 48% is GFT (68 kg/inw) 2. 15% is PMD (21 kg/inw) 3. 11% is hygiënisch papier (16 kg/inw) 4. 5% is textiel ( 7 kg/inw) 5. 4% is recyclebaar papier ( 6 kg/inw) 6. 2% is glas ( 3 kg/inw) Dit geeft aan waar nog potentieel zit voor aanvullende bronscheiding en voor welke stromen het zinvol kan zijn om aanvullende maatregelen te nemen.
Voor Sittard-Geleen zijn dit GFT en PMD. Bij de meeste gemeenten in Nederland zit vaak het meeste potentieel bij GFT (30 tot 35%) 25. Het aandeel GFT in SittardGeleen is daarmee met 48% bijzonder hoog. Verklaringen voor de hoge aandelen GFT en PMD zitten mogelijk in het diftar tarief dat inwoners moeten betalen om GFT aan te bieden (€ 0,10 per kg – zie paragraaf 7.2) en het lage serviceniveau voor de aan huis inzameling van PMD (4-wekelijkse zakken inzameling i.p.v. 2-wekelijks of inzameling via een minicontainer – zie ook paragraaf 6.4). 24 25
Bron: Sorteeranalyses uit Regionaal Beleidskader 2021-2025 en hoeveelheid fijn restafval in Sittard-Geleen 2020. Bron: RWS, 2019. Samenstelling van het huishoudelijk restafval, sorteeranalyses 2019.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
42
Prestaties grof restafval Grof restafval is het grofvuil dat op afspraak aan huis tegen betaling (€ 100,- voorrijkosten plus een bedrag afhankelijk van de soort en hoeveelheid afval) wordt opgehaald door RWM en Het Goed of wordt gebracht naar één van de milieuparken van RWM in onder andere Sittard of Geleen (grof restafval aanbieden op het milieuparkkost € 0,20 per kilo). Vanwege de kosten voor de haalservice, wordt hiervan nauwelijks gebruik gemaakt. De haalservice wordt ook niet gepromoot (ingezameld afval wordt verwerkt als grof restafval). De hoeveelheid grof restafval in Sittard-Geleen in 2019 was 27 kg/inw (CBS Statline). De hoeveelheid in de benchmark huishoudelijk afval in 2019 voor gemeenten in dezelfde (hoogbouw-)klasse als Sittard-Geleen was 20 kg/inw. De zes milieuparken van RWM zijn toegankelijk voor alle inwoners uit de Westelijke Mijnstreek (een inwoner uit Sittard-Geleen mag ook gebruik maken van een milieupark in een andere RWM-gemeente). De (vaste) kosten van de milieuparken worden op basis van het aantal aansluitingen toegerekend aan de gemeenten. De kapitaallasten van de milieuparken staan op de gemeentelijke begroting (zie paragraaf 7.3). B. Prestaties afvalscheiding Het percentage afvalscheiding die we beschouwen is gebaseerd op de ingezamelde hoeveelheid afvalstromen exclusief eventuele extra scheiding door nascheiding van (grof) restafval.
Figuur 6.2 laat wederom het landelijk gemiddelde en prestaties van Sittard-Geleen en bijbehorende trends zien. De figuur toont dat het bereiken van de landelijke VANG-doelstelling om in 2020 75% van het huishoudelijk afval te scheiden onhaalbaar is op basis van de huidige trend. Dit geldt zowel voor Sittard-Geleen als het landelijk gemiddelde. Aanvullende beleidsmaatregelen zijn noodzakelijk om het bronscheidingspercentage verder te verbeteren. Zowel in Sittard-Geleen als landelijk is een gestaag stijgende lijn te zien van het bronscheidingspercentage. Na 2012 is hierin een versnelling opgetreden. Vanaf 2012 is het landelijke VANG-beleid 26 van kracht geworden dat veel gemeenten heeft aangezet om beleidsmaatregelen te nemen, zoals de implementatie van omgekeerd inzamelen of invoering van een diftar systeem. Percentage afvalscheiding: Sittard-Geleen versus Nederland
65% 60% 55% 50%
Sittard-Geleen
45%
Figuur 6.2 Afvalscheiding in Sittard-Geleen in vergelijking met het Nederlands gemiddelde.
26
De VANG-doelstellingen zijn ook onderdeel van het LAP3 (Landelijk Afvalbeheerplan 2017-2029).
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
43
2019
2018
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
40%
Nederland 2017
Afvalscheiding
70%
PMD
diftar
75%
In Sittard-Geleen is een trendlijn te zien van het bronscheidingspercentage met twee duidelijke “knikken” op dezelfde momenten als in de figuur voor de hoeveelheid restafval: de implementatie van diftar in 2002 en de implementatie van de inzameling van plastic verpakkingen (nu PMD) in 2009/2010. Ook is te zien dat de landelijke trendlijn vanaf 2012 sterker stijgt dan in Sittard-Geleen: 9% stijging landelijk vs. 2% stijging in Sittard-Geleen in de periode 2012-2019. C. Benchmark milieuprestaties Om te kunnen beoordelen of de milieuprestaties in de pas lopen met die van andere gemeenten doen we drie benchmarks met: • Het Nederlandse gemiddelde (al verwerkt in de eerdere grafieken). • De landelijke benchmark huishoudelijk afval. • Gemeenten in de regio. Landelijke benchmark huishoudelijk afval De benchmark is gegroepeerd naar het aandeel hoogbouw in het verzorgingsgebied. Sittard-Geleen valt in klasse B (30 t/m 49% hoogbouw). In de benchmark worden gemeenten in die klasse met elkaar vergeleken. Sittard-Geleen valt met een aandeel hoogbouw van 32% aan de onderkant van de klasse. Over het algemeen zijn afvalmaatregelen in gemeenten met een hoog aandeel hoogbouw en een hoge stedelijkheidsklasse moeilijker door te voeren en minder effectief dan in gemiddelde Nederlandse steden.
Het dashboard op de volgende pagina (figuur 5.3) geeft de prestaties weer van Sittard-Geleen ten opzichte van de benchmark. Uit het dashboard blijkt dat Sittard-Geleen op veel stromen goed scoort (relatief veel gescheiden ingezameld). Minder goed scoort Sittard-Geleen op: • GFT: inwoners van Sittard-Geleen moeten betalen (diftar) voor het aanbieden van GFT. Dat is een verklaring voor de lage hoeveelheid GFT. Tegelijkertijd kent de gemeente een hoog serviceniveau op tuinafval. Hiervan wordt juist ruim 3x zoveel als gemiddeld ingezameld t.o.v. de benchmark. Dit is bewust beleid: houtig tuinafval is brandstof voor de bio-energie centrale 27 (GFT is daarvoor niet geschikt). Daarnaast is het verwerken van tuinafval ook goedkoper dan het verwerken van GFTafval. Het beleid om veel tuinafval in te zamelen werkt dus in de praktijk. • Grof restafval: Inwoners kunnen hun grof restafval bij zes milieuparken brengen waar zij een diftar tarief betalen voor grof restafval (€ 0,20 per kg). Een oorzaak hiervoor is niet direct naar voren komen uit dit Rekenkameronderzoek. Mogelijke verklaringen kunnen zijn dat bewoners beter begeleid kunnen worden op de milieuparken (welk afval moet in welke bak) en er onvoldoende ruimte is om alle te scheiden afvalstromen te accommoderen (zie ook 6.4).
• Puin: De lage hoeveelheid puin kan worden verklaard door het diftar tarief dat voor puin betaald moet worden (€ 0,08 per kg). Uit de interviews komt naar voren dat veel puin wordt gebracht naar een privaat bedrijf in de buurt die een lager tarief hanteert voor het innemen van puin.
27
Tot 2047 heeft de gemeente een aanleverplicht voor houtig tuinafval en snoeiafval.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
44
2019
Sittard-G.
Klasse B
Scheidingspercentage totaal
66%
64%
Restafval totaal (kg/inw)
160
173
Scheidingspercentage fijn huishoudelijk afval
56%
55%
Fijn restafval (kg/inw)
133
153
Groente-, fruit- en tuinafval (kg/inw)
52
87
Oud papier en karton (kg/inw)
55
49
Plastic, metalen en drankenkartons
29
25
Glas verpakkingen (kg/inw)
26
22
Textiel (kg/inw)
7,7
5,1
Scheidingspercentage grof huishoudelijk afval
84%
85%
Grof restafval (kg/inw)
27
20
Tuinafval (kg/inw)
76
21
Hout A/B (kg/inw)
32
27
Puin (kg/inw)
10
25
Score
Fijn huishoudelijk afval
Grof huishoudelijk afval
Legenda: Boven het klasse-gemiddelde (>5%) Gelijk aan klasse-gemiddelde (-5%-5%) Onder het klasse-gemiddelde (<-5%) Figuur 6.3 Dashboard milieuprestatie Sittard-Geleen in vergelijking met de landelijke afvalbenchmark klasse B.
Gemeenten in de regio We vergelijken de prestaties van Sittard-Geleen ook met enigszins vergelijkbare gemeenten uit de provincie Limburg. Dit zijn de Heerlen, Kerkrade, Maastricht, Venlo, Roermond en Weert. Zie tabel 5.1 voor de kenmerken van deze gemeenten. Het dashboard (figuur 6.4) op de volgende pagina geeft een overzicht van de belangrijkste prestaties. Uit het dashboard kan worden opgemaakt dat Sittard-Geleen op de meeste parameters gemiddeld presteert qua milieuprestaties ten opzichte van de gemeenten in de regio. De gemeente doet het relatief goed bij het scheidingspercentage, PMD en papier. Minder goed is de hoeveelheid GFT. De verklaring hiervoor (zie ook boven) is dat de gemeente inzet op de inzameling van tuinafval als brandstof voor de bio-energiecentrale in Sittard-Geleen (en dat blijkt in de praktijk ook zo te gaan). Verder valt op dat de twee RD4 gemeenten (Heerlen en Kerkrade) vergelijkbaar presteren aan SittardGeleen. De twee RD4 gemeenten presteren wel duidelijk beter op grof restafval. Ook kan worden opgemaakt dat vrijwel alle gemeenten in de regio ongeveer vergelijkbaar presteren qua milieuprestaties als n de klasse B benchmark (zie dashboard in figuur 6.3).
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
45
Figuur 6.4 Dashboard milieuprestatie Sittard-Geleen in vergelijking met gemeenten in de regio.
D. Kernbevindingen milieuresultaten •
•
•
•
•
•
De eigen en landelijke doelstellingen om in 2020 75% van het afval (bron) te scheiden en maximaal 100 kg/inw restafval te produceren zijn niet haalbaar gebleken. Door COVID-19 zijn de doelstellingen verder uit beeld gekomen. In het nieuwe afvalbeleid zijn deze doelstellingen dan ook in de tijd naar achteren geschoven. Na de invoering van diftar in 2002 was Sittard-Geleen lange tijd een koploper in Nederland als het gaat om milieuprestaties. Omdat sindsdien uitvoering van grote (beleids-)maatregelen zijn uitgebleven, beweegt de gemeente zich steeds meer richting de “middenmoot”. De hoeveelheid restafval (in kg/inw) en het afvalscheidingspercentage is sinds 2010 (na de verzelfstandiging van RWM) stabiel gebleven. Landelijk is juist een gestage verbetering van de prestaties te zien. Hiervoor zijn twee verklaringen: de uitgangspositie van Sittard-Geleen was al relatief goed in vergelijking met het Nederlands gemiddelde en (zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven) is er na de verzelfstandiging van RWM wel nieuw beleid ontwikkeld, maar niet of beperkt uitgevoerd (vanwege beperkte uitvoeringscapaciteit bij de gemeente, zie 6.1). Er zit nog relatief veel GFT en PMD in het restafval. Daar liggen de grootste kansen om de hoeveelheid restafval te verminderen.
Mogelijke verklaringen voor de relatief grote hoeveelheden komen door het geboden serviceniveau (lage haalservice voor PMD) en diftar prikkel (€ 0,10 per kg voor GFT). In vergelijking met de benchmark scoort Sittard-Geleen over het algemeen goed qua milieuprestaties: gemiddeld iets meer scheiding en iets minder restafval. Opvallend is de kleine hoeveelheid GFT: dat is echter een effectieve beleidskeuze om zoveel mogelijk tuinafval beschikbaar te krijgen voor de bioenergiecentrale. Een aandachtspunt is de grote hoeveelheid grof restafval. Dat is ook een dure stroom om te verwerken (zie hoofdstuk 7). In vergelijking met andere grotere gemeenten in Limburg scoort Sittard-Geleen gemiddeld op de milieuprestaties. Sittard-Geleen scoorde van oudsher samen met Maastricht het beste van de grote gemeenten in Limburg, maar wordt ingelopen door de twee RD4 gemeenten (Heerlen en Kerkrade).
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
46
6.4
Serviceniveau in Sittard-Geleen
De kwaliteit van de dienstverlening van RWM (prestaties afvalservice) wordt bepaald op basis van de methode die ook wordt gebruikt bij de landelijke benchmark afval. De prestaties van Sittard-Geleen worden hiermee vergeleken (met hoogbouw klasse B), net zoals bij de milieu- en kostenprestaties. De service wordt uitgesplitst in de volgende onderdelen: 1. Service aan huis (bijv. minicontainers). 2. Service brengvoorzieningen (bijv. ondergrondse containers en brengparkjes). 3. Service milieuparken. Het serviceniveau wordt door de gemeente bepaald en vastgelegd in de DVO met RWM. De uitvoering wordt gedaan door RWM. Het dashboard hieronder geeft in één oogopslag de serviceprestaties weer. Sittard-Geleen
Klasse B
Score
Service aan huis (ophaal frequentie) Groente-, fruit- en tuinafval
26
27
Oud papier en karton
12
15
Plastic-, metalen en drankenkartons
12
22
Textiel
0
4
Fijn restafval
26
22
Service Brengvoorzieningen (aantal huishoudens per container) 28 Groente-, fruit- en tuinafval
n.v.t.
135
Oud papier en karton
1.045
929
Plastic, metalen en drankenkartons
1.314
672
451
606
1.095
2.588
38
50
Glas verpakkingen Textiel Fijn restafval
n.v.t.
Service Milieupark Milieustraat
14.700
30.137
Aantal afvalstromen milieustraat
18
25
Openingsuren doordeweeks
40
35
Openingsuren zaterdag
7,5
7
Legenda: Boven het klasse-gemiddelde (>5%) Gelijk aan klasse-gemiddelde (-5%-5%) Onder het klasse-gemiddelde (<-5%)
28
Bron: Containeroverzicht van RWM en een totaal van 46.000 aansluitingen totaal en 10.214 aansluitingen op restcontainer.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
47
Service aan huis De service aan huis is in het dashboard weergegeven als de inzamelfrequentie: het aantal keer per jaar dat een container aan huis wordt opgehaald. Het getal 26 voor GFT betekent dat de minicontainer 26 maal per jaar aan huis wordt opgehaald. De aan huis service (laagbouw) in Sittard-Geleen is redelijk laag vergeleken met die van de benchmark. De lage service voor PMD op. Veel andere gemeenten met zakkeninzameling (zoals Sittard-Geleen) kiezen voor een tweewekelijke inzameling i.p.v. maandelijks in Sittard-Geleen. Ook zetten steeds meer gemeenten in Nederland in op een minicontainer voor PMD om meer PMD in te zamelen. RWM geeft via de interviews aan hier bewust niet voor te kiezen om de kwaliteit van PMD op niveau te houden. Ook Nedvang (uitvoerder producentenverantwoordelijkheid verpakkingen) geeft aan dat met zakken de hoogste kwaliteit PMD wordt gerealiseerd. Het lage serviceniveau voor PMD aan huisinzameling kan een verklaring vormen voor: • De grote hoeveelheden PMD die naar de milieuparken wordt gebracht. In vrijwel geen enkele andere gemeente in Nederland wordt zoveel (31%) PMD naar milieuparken gebracht. • de grote hoeveelheid PMD in het restafval (zie paragraaf 6.3). Veel gemeenten die goed presteren op gebied van milieuprestaties passen een strategie toe met een hoger service op grondstoffen en een lage service op restafval (zie ook paragraaf 5.1).
In Sittard-Geleen wordt juist de omgekeerde strategie toegepast (welke in het verleden gangbaar was in de meeste gemeenten in Nederland). In het nieuwe regionale afvalbeleidskader is nog geen servicestrategie of richting gekozen. Service brengvoorzieningen Het dashboard laat zien dat Sittard-Geleen een hoog serviceniveau heeft voor de brengvoorzieningen voor glas en textiel. Het serviceniveau wordt uitgedrukt als het aantal aansluitingen dan gebruik moet maken van één brengvoorziening (voor textiel bijv. 1.095 Wha’s op één container). Het serviceniveau voor de grondstofstromen PMD en Oud papier en karton is juist wat lager dan het benchmarkgemiddelde. In Sittard-Geleen hebben laagbouwbewoners de mogelijkheid tot gebruik van enkele overloop containers voor OPK en PMD wanneer daar behoefte aan is (o.a. de recycleparkjes). Daarnaast laat het dashboard zien dat de service op restafval voor hoogbouw hoger is in vergelijking met de benchmark. Ook hiervoor geldt dus (net als bij de aan huis service) dat de gemeente een strategie toepast met een relatief hoge service op restafval en minder hoge service op grondstoffen. Gemeenten die goed presteren op milieuprestaties passen juist de omgekeerde strategie toe (relatief lage service voor restafval en hoge service op grondstoffen). Ook laat het dashboard zien dat er voor hoogbouw geen service is voor GFT.
Dat kan mede verklaren waarom er nog zoveel GFT in het restafval zit (zie 6.3 onder punt A). Service grofvuil / Milieupark De gemeente Sittard-Geleen heeft drie milieuparken: Born, Geleen en Sittard. Dit betekent dat ruim 44.000 huishoudens gebruik maken van deze parken ofwel ca. 14.700 per milieupark. In de benchmark met klasse B gemeenten maken gemiddeld ruim 30.000 Wha’s gebruik van één milieupark. In Sittard-Geleen is dat tweemaal zo weinig. In vergelijking met andere gemeenten hebben de milieuparken in Sittard-Geleen relatief ruime openingstijden en kunnen er iets minder afvalstromen worden aangeboden dan bij vergelijkbare gemeenten. Met betrekking tot het laatste is al eerder aangegeven dat de milieuparken in Sittard-Geleen verouderd zijn en kampen met ruimtegebrek. Daardoor kunnen er minder stromen worden geaccommodeerd.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
48
7
Bevindingen Financiële Prestaties
In dit hoofdstuk staan de bevindingen met betrekking tot de financiële prestaties van het afvalbeheer in Sittard-Geleen. We gaan nader in op: 1. De kostenstructuur van RWM 2. Opbouw en trend afvalstoffenheffing 3. Benchmark financiële prestaties
7.1
De kostenstructuur van RWM
In deze paragraaf over de kostenstructuur van het afvalbeheer in Sittard-Geleen gaan we nader in op: A. Totale kosten afvalbeheer B. Kosten per afvalstroom C. Trends in afvalbeheerkosten D. Kernbevindingen kostenstructuur A. Totale kosten afvalbeheer Met betrekking tot de afvalbeheerskosten gaan we nader in op: • Het kostenallocatiemodel van RWM. • Overzicht totale (inzamel-)kosten RWM. Het kostenallocatiemodel van RWM Alle kosten voor het afvalbeheer (de inzameling en verwerking) verlopen via de DVO met RWM. Dat is iets dat bij veel gemeenten met een overheidsNV in Nederland op die manier is geregeld. In de Basisovereenkomst tussen de gemeenten Beek, Schinnen, Sittard-Geleen en Stein met RWM is op hoofdlijnen beschreven hoe de kostenallocatie plaatsvindt. De geprognosticeerde inzamel- en verwerkingskosten brengt RWM per maand in rekening. Binnen vier maanden na het kalenderjaar vindt de eindafrekening plaats. Extra werkzaamheden voor een gemeente worden in rekening gebracht op basis van vaste meerwerktarieven en werkelijk gemaakte kosten. Aan het einde van deze paragraaf wordt nader ingegaan op het verschil tussen de begrote en daadwerkelijke kosten. •
•
Diensten: per taak, zoals omschreven in de productovereenkomst, wordt een vergoeding betaalt. Deze vergoeding wordt jaarlijks geactualiseerd in de “voorschot brief” (het tarief- en dienstenblad). Actualisatie van de vergoeding vindt plaats op basis van een gemixte index en is voor sommige producten gebaseerd op het aantal woonhuisaansluitingen. Verwerking: de Gemeente betaalt een maandelijks voorschot aan RWM. Na afloop van een kalenderjaar vindt verrekening plaats in de eindafrekening op basis van de werkelijk gerealiseerde afvalhoeveelheden en de werkelijk gerealiseerde verwerkingstarieven voor dat kalenderjaar.
Jaarlijks (in april) stelt RWM de tarieven voor de dienstverlening vast conform de Basisovereenkomst en geleverde diensten (Productovereenkomst 29) voor het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval. Deze worden jaarlijks geïndexeerd op grond van een gemixte index. Dit gebeurt in de praktijk vaak in overleg/afstemming met de gemeenten. Op basis van deze kostenstructuur en het jaarlijkse “tarief- en dienstenblad” ontstaat een transparant inzicht in de kosten voor het afvalbeheer in Sittard-Geleen. De Nedvang vergoeding voor PMD-verpakkingen was tot en met 2019 ook onderdeel van de DVO en stond ook in de jaarlijkse tarief en dienstenbladen. Sinds 2020 wordt deze buiten de DVO gehouden en direct binnen de gemeente geboekt. Daardoor neemt de som van de DVO met de RWM toe (minder opbrengsten). 29
Omdat de Basisovereenkomst en Productovereenkomst zijn verouderd (zijn niet meer geactualiseerd na oprichting RWM), bieden deze geen goede basis meer voor de kostenallocatie. In de praktijk si dat nu alleen nog het tarief- en dienstenblad.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
49
Overzicht totale (afvalbeheers-)kosten RWM De totale geprognotiseerde kosten voor de afvalinzameling en -verwerking via de DVO met RWM in 2021 bedragen bijna € 9 miljoen (excl. btw, incl. verbrandingsbelasting en excl. Nedvang vergoedingen) 30. Dit komt neer op € 193,- per woonhuisaansluiting (Wha). Via de jaarlijkse brief “tarief- en dienstenbladen” van RWM kunnen deze geprognotiseerde kosten worden weergegeven per afvalstroom en type kostenpost (begroting waarop de facturatie wordt gebaseerd). Er wordt door RWM onderscheid gemaakt in de twee kostenposten: diensten en verwerkingskosten. De volgende tabel geeft een overzicht van de totale kosten (excl. btw) die voor 2021 als voorschot in rekening gebracht worden (door RWM) voor de complete dienstverlening: Diensten RWM Kostenpost
Totaal
(x € 1.000)
Per Wha
Verwerking derden Totaal
(x € 1.000)
Per Wha
Totaal Totaal
(x € 1.000)
Per Wha
Restafval en GFT
2.250
48,9
1.548
33,7
3.798
82,6
Overige afvalstromen
2.037
44,3
590
12,8
2.627
57,1
Milieuparken
1.577
34,3
893
19,4
2.470
53,7
Subtotaal Afvalbeheer
5.864
127,5
3.031
65,9
8.895
193,4
Reiniging
1.601
34,8
333
7,2
1.934
42,0
Overige producten
510
11,1
7
0,2
517
11,2
Neerwaartse bijstelling + desint
-258
-5,6
0
0,0
-258
-5,6
€ 7.718
€ 167,8
€ 3.371
73,3
€ 11.089
€ 241,1
TOTAAL
Tabel 7.1 Overzicht begrote afvalbeheerskosten in Sittard-Geleen 2021: totaal en per woonhuisaansluiting (Wha).
In de tabel zijn alle kostenposten uit de DVO met RWM opgenomen. RWM verricht alleen de post “diensten” voor de RWM- gemeenten. De verwerking wordt door derden gedaan, deels via ASL-contracten. Naast de kosten voor het afvalbeheer zijn ook de overige kosten uit de DVO opgenomen: • Reiniging: hieronder vallen onder andere straatreiniging (€ 548.000), onkruidbestrijding (€ 415.000) en bladverwijdering (€ 378.000). De kosten voor reiniging worden grotendeels verrekend via de afvalstoffenheffing (zie paragraaf 7.2). • Overige producten: dit betreft onder andere gladheidsbestrijding (€ 400.000). • Neerwaartse bijstelling: op verzoek van de RWM-gemeenten is de begroting neerwaarts bijgesteld. Voor Sittard-Geleen gaat het om € 291.000. Dit is een optimalisatie taakstelling die RWM moet realiseren binnen de huidige begroting in 2021 31. De overheadkosten zijn verwerkt in de tarieven voor de RWM diensten. Het gaat om drie doorbelastingen die samen circa 21 à 22% bedragen (voor de benchmarking hiervan zie paragraaf 7.3): • Uitvoerende teams overhead - ca. 8% over de directe kosten. • RWM organisatie overhead - ca. 10% over de directe kosten. • Fee voor contractmanagement afvalstromen - € 350.000 per jaar (te verdelen over de deelnemende RWM-gemeenten o.b.v. aangeboden hoeveelheden). 30
Bron: Tarief- en dienstenblad RWM voor 2021. Deels was dit ook het bedrag dat RWM had geraamd t.b.v. verminderen eerder genoemde kwetsbaarheid en verhoging van kwaliteit van de organisatie (bijv. ondernemingsraad en KAM-coördinator) . Die investering is later tijdens de aandeelhoudersvergadering teruggedraaid. Het betrof een structurele (dus meerjarig kostenverhogende) uitbreiding van de RWM organisatie die niet is gehonoreerd door de gemeenten. 31
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
50
B. Kosten per afvalstroom In de volgende tabel staan de inzamel- en verwerkingskosten per afvalstroom voor zover die nader gespecificeerd kunnen worden (totaal en per woonhuisaansluiting). Dit kan op basis van de tarief- en dienstenbladen alleen voor de “fijne” afvalstromen die in de stad zelf worden ingezameld aan huis of via brengpunten (voor grof vuil kan deze uitsplitsing niet worden gemaakt). Diensten RWM Afvalstroom
Totaal
(x € 1.000)
Restafval en GFT (via ASL)
Verwerking
Per Wha
Totaal
(x € 1.000)
Totaal
Per Wha
Totaal
(x € 1.000)
Per Wha
2.250
48,9
1.548
33,7
3.798
82,6
Kringloopgoederen
150
3,3
40
0,9
190
4,1
Kerstbomen
23
0,5
0
0,0
23
0,5
Grof tuinafval
26
0,6
4
0,1
30
0,7
Oud papier en karton
700
15,2
-159
-3,5
541
11,8
Textiel (Reshare)
141
3,1
80
1,7
222
4,8
Glas
180
3,9
-54
-1,2
127
2,7
PMD (excl. Nedvang vergoeding)
806
17,5
674
14,7
1.480
32,2
€ 4.276
€ 93
2.133
€ 47
6.411
€ 140
TOTAAL
Tabel 7.2 Uitgesplitste kosten per afvalstroom voor de fijne afvalstromen (begroting 2021).
De kosten voor de diensten van RWM om de fijne afvalstromen in te zamelen zijn € 93 per woonhuisaansluiting (Wha). De kosten om de ingezamelde afvalstromen te verwerken zijn € 47 per Wha. Restafval en GFT Uit de tabel blijkt dat de kosten voor de inzameling en verwerking van restafval en GFT met 59% de grootste kostenpost vormt voor de fijne afvalstromen. Het gewichtsaandeel is 61%. Daarmee zijn de kosten voor de inzameling en verwerking van restafval en GFT (€ 223 per ton) in lijn met het gemiddelde per afvalstroom (€ 225 per ton). In de onderstaande tabel zijn de kosten voor restafval en GFT nader gespecificeerd voor verschillende inzamelsystemen: Minicontainer (restafval en GFT)
Ondergrondse container (alleen rest)
Zakken
34.103
10.214
984
Inzamelkosten totaal
€ 1.743.720
€ 465.000
€ 41.640
Inzamelkosten per Wha
€ 51,13
€ 45,53
€ 42,32
Verwerkingskosten totaal
€ 1.140.120
€ 226.200
€ 13.560
Verwerkingskosten per Wha
€ 33,43
€ 22,15
€ 13,78
TOTAAL per Wha
€ 84,56
€ 67,67
€ 56,10
Aantal Wha
Tabel 7.3 Kosten per inzamelsysteem voor restafval en GFT 32.
32
Bron: Email van RWM (op verzoek van RHDHV) dd 3 oktober 2021.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
51
Uit de tabel blijkt dat de inzameling met minicontainers (over het algemeen bij laagbouw) over het algemeen het meeste kost (€ 84,56 per Wha). Dit is om twee redenen logisch: hier worden twee stromen ingezameld met twee minicontainers en de huishoudens zijn gemiddeld groter in een laagbouwwoning. Ondergrondse containers zijn met name voor de hoogbouw en de zakken worden met name in het centrum gebruikt. Dit zijn de gele zakken die vooraf betaald moeten worden (een “dure zak” zoals in Maastricht). Uit de tabel blijkt dat met een dure zak gemiddeld 38% minder restafval wordt opgehaald per Wha dan bij woningen die een ondergrondse container gebruiken (o.b.v. de verwerkingskosten per Wha). Het gaat om 247 kg/Wha restafval bij minicontainers, 199 kg/Wha bij ondergrondse containers en 124 kg/Wha bij de zakken. RWM geeft aan dat er daarnaast nog 651 woningen zijn die niet zijn gekoppeld aan een inzamelmiddel, maar wel afvalstoffenheffing betalen. Deze adressen zijn volgens BsGW als woning aangemerkt (dus afvalstoffenheffing verschuldigd zijn) en dus een afvalwijzer krijgen, maar geen inzamelmiddel hebben voor rest- en gft. Blijkbaar zijn er dus huishoudens die daar geen gebruik van maken. Deze huishoudens kunnen wel o.a. PMD, oud papier en andere stromen aanbieden en gebruik maken de milieuparken.
Overige afvalstromen Buiten PMD zijn de kosten voor inzameling en verwerking van de overige stromen relatief beperkt. Grootste kostenposten vormen de inzamelkosten voor oud papier en karton en textiel. Verder worden er relatief veel kosten gemaakt voor de inzameling en verwerking van PMD. Dit is ook een dure stroom om in te zamelen en te verwerken (via Veolia): dit kost € 555 per ton. Daar tegenover staat de ketenvergoeding van Nedvang van ca. € 770 per ton over de netto uitgesorteerde verpakkingen. Vanaf 2022 vervalt de huidige constructie en ontvangt de gemeente alleen de inzamelvergoeding voor al het ingezamelde PMD van ca. € 245 per ton (de nieuwe raamovereenkomst verpakkingen gaat dan in). C. Trends in afvalbeheerkosten De totale afvalbeheerskosten bestaan uit de inzamelkosten, verwerkingskosten en de overige kosten voor het afvalbeheer (som van onderdelen A t/m C).In de onderstaande figuur staat de trend van de afgelopen jaren, gebaseerd op de tarief- en dienstenbladen uit de DVO met RWM.
Inzamel- en verwerkingskosten (via RWM DVO)
Kosten (x € 1.000)
€ 8.000 € 6.000 € 4.000 € 2.000 €0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
-€ 2.000 Inzameling GFT en rest
Inzameling overig
Milieuparken
Verwerking GFT en rest
Verwerking overig
Verwerking milieuparken
Figuur 7.1 Kostenontwikkeling inzameling en verwerking via DVO RWM. 24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
52
Uit de figuur blijkt dat de kosten sinds 2019 behoorlijk zijn gestegen. Het totaaloverzicht laat zien dat dit niet zozeer zit in de kostencomponent “inzameling” door RWM, maar vooral in de kostencomponent “verwerking” van de afvalstromen. Trend verwerkingskosten Tot 2019 leverden de ingezamelde afvalstromen per saldo geld op, maar vanaf 2019 moet Sittard-Geleen netto betalen om afvalstromen te laten verwerken. De stijging van de verwerkingskosten komt met name door: • Invoering en verhoging van de verbrandingsbelasting: in 2015 is de verbrandingsbelasting ingevoerd. Inmiddels is deze € 33,15 per ton. In totaal kost dit de gemeente bijna € 0,5 miljoen per jaar. • Lagere marktprijzen voor grondstofstromen: met name voor papier (marktprijs hersteld zich in 2021), textiel (marktprijs herstelt zich in 2021) en A/B afvalhout. • Andere systematiek PMD verrekening: vanaf 2020 worden de kosten voor inzameling en verwerking voor PMD anders geadministreerd. Tot en met 2019 waren de kosten voor inzamelen (RWM) en sorteren (Veolia via ASL) onderdeel van onderdeel van de post “diensten”. Vanaf 2020 valt de post van sorteren door Veolia onder de post “verwerking”. Daarnaast zijn vanaf 2020 de opbrengsten van de Nedvang vergoeding niet meer geadministreerd via de DVO met RWM: deze loopt nu direct via gemeentelijke administratie. Figuur 6.1 is hiervoor gecorrigeerd.
• Hogere kosten PMD-sorteren: de kosten van Veolia om PMD te sorteren zijn toegenomen de afgelopen jaren (o.a. door vervuiling Limburg-breed). • Volume effecten: de hoeveelheid oud papier en karton neemt jaarlijks met enkele procenten af. De opbrengsten daarvan dalen mee. Daarnaast is er meer aanbod van afval op de milieuparken waardoor de verwerkingskosten van die stromen toenemen. Trends inzamelkosten De begrote kosten voor inzameling zijn tussen 2015 en 2021 op jaarbasis gemiddeld 1,5% gestegen. Opvallende trends met betrekking tot de inzamelkosten: • De kosten voor de inzameling van restafval en GFT zijn in de periode 2015 tot en met 2021 niet gestegen (zelfs iets gedaald). Dat heeft twee hoofdoorzaken: (1) de zogenaamde safe-harbour premie 33 die RWM moest betalen (vanwege financieringsgaranties die de gemeente gaf) zijn na 2011 gedaald van ca € 300.000,- op jaarbasis naar € 0 in 2021 en (2) door de inzet van zijladers konden de kosten van inzameling met minicontainers worden verlaagd. • Tussen 2018 en 2019 is een “sprongetje” in de kostentrend voor inzameling te zien (zie figuur 7.2). Dit komt o.a. door de nieuwe verwerkingsroute voor oud papier en karton (+ ca € 300.000,-). Sindsdien wordt het oud papier gebracht naar Simpelveld (RD4) om het daar te sorteren, zodat een hogere marktprijs verkregen kan worden.
Daartegenover staan extra logistieke kosten: de reistijd is met circa 45 minuten per vol inzamelvoertuig toegenomen 34. • De kosten voor de exploitatie van de milieuparken zijn in de periode 2015-2021 (exclusief de verwerking van afvalstromen) wel bovengemiddeld gestegen met gemiddeld circa 7% op jaarbasis. 33
Wanneer een onderneming een niet marktconform voordeel ontleent aan een overheidsgarantie, kan het staatssteun zijn. De Europese Commissie heeft ‘vrijhavenpremies’ geïntroduceerd om de marktconformiteit van garanties beter te kunnen bepalen. Als de decentrale overheid deze premie jaarlijks in rekening brengt bij de kredietnemer, is de garantie marktconform. Bron: website Europa decentraal. 34 In 2016 werd de inzameling, sortering en vermarkting van oud papier en karton opnieuw integraal Europees aanbesteed voor de periode 2018-2025. De resultaten waren dusdanig ongunstig dat besloten werd de processen uit elkaar te trekken en opnieuw apart aan te besteden in 2017. Voor de inzameling en sortering schreef geen enkele partij in en werd na een marktoriëntatie onderhands gegund volgens het principe ‘economisch meest gunstige aanbieding’. Feit bleef echter dat het integrale resultaat ongunstiger was dan in bij het oude contract (ca. € 300.000,- per jaar). Sindsdien wordt het oud papier gebracht naar Heerlen (RD4) om het daar te sorteren. RD4 beschikt over de modernste sorteerinstallatie in de regio. Daardoor kan RD4 hogere papierkwaliteiten sorteren waardoor RWM een hogere opbrengst krijgt voor het papier van de verwerker Peute. De sortering wordt tegen de laagste prijs in de regionale markt uitgevoerd, omdat RD4 dankzij het tonnage OPK van RWM hun sorteerlijn maximaal kan benutten.
Daartegenover staan extra logistieke kosten: de reistijd is gemiddeld over alle inzamelroutes in de regio met ca. 45 minuten per vol inzamelvoertuig toegenomen t.o.v. het voorheen sorteren in Sittard. 24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
53
Deze bovengemiddelde stijging wordt veroorzaakt door groter aanbod van afval (meer tonnen) en hoger gebruik (meer bezoekers) van de milieuparken. Om de extra bezoekers te kunnen verwerken, is de personele bezetting vergroot (extra personele kosten). Ook was extra transport nodig om ingezamelde afvalstromen af te voeren en te verwerken. Afvalcijfers bevestigen dat beeld: de hoeveelheid grof vuil is tussen 2015 en 2019 jaarlijks met bijna 17% gegroeid.
Totaaloverzicht € 7.000
Kosten (x € 1.000)
€ 6.000 € 5.000 € 4.000
Inzameling (begroot) Inzameling (realisatie) Verwerking (begroot) Verwerking (realisatie)
€ 3.000 € 2.000 € 1.000 €0 -€ 1.000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Figuur 7.2 Begrote kosten RWM vs. gerealiseerde kosten RWM periode 2015-2020.
In de figuur 7.2 zijn ook de begrote kosten (via het tarief en dienstenblad) en de daadwerkelijk gerealiseerde kosten te zien. Hieruit blijkt dat de inzamelkosten redelijk goed te voorspellen zijn: de daadwerkelijke kosten wijken in de regel beperkt af van de begrote kosten. 2020 vormt daarbij een uitzondering onder meer vanwege de extra inzet door corona (corona-effect). Vanaf 2019 zijn de verwerkingskosten wel behoorlijk hoger dan begroot. Dat komt door dalende marktprijzen voor grondstoffen en door de brand in 2019 bij de PMD-sorteerinstallatie van Veolia. Daardoor kon er een aantal maanden geen PMD gesorteerd worden waardoor de gemeente een behoorlijk deel van de Nedvang inkomsten is misgelopen in 2019. Omdat tot en met 2019 de sorteerkosten van Veolia werden geadministreerd onder “diensten”, pakten de inzamelkosten in 2019 daardoor lager uit. Het is op zich logisch dat RWM de inzamelkosten beter kan voorspellen dan de verwerkingskosten: de inzamelkosten heeft RWM grotendeels zelf in de hand en bij de verwerkingskosten is RWM afhankelijk van gedrag van bewoners en marktprijzen van afvalverwerkers. NB. In 2020 heeft een inhaalslag plaatsgevonden waarbij het PMD alsnog is gesorteerd. Door de eerder aangegeven administratieve wijziging m.b.t. verrekening van PMD komen de (extra) baten van PMD niet meer terug in de DVO van RWM maar vloeien direct van Nedvang naar de gemeente.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
54
E. Kernbevindingen kostenstructuur • • •
•
Op basis van de jaarlijkse tarief- en dienstenbladen en eindafrekeningen van RWM kan een helder beeld worden geschetst van de inzamel- en verwerkingskosten. De totale DVO voor afvalbeheer van RWM bedraagt € 8,9 miljoen (begroting 2021). Hiervan is € 5,9 voor de diensten van RWM en € 3 miljoen voor de verwerking uitgevoerd door derden. Tussen 2015 en 2021 is de totale begrote som van de DVO met RWM gestegen van € 5 miljoen naar € 8,9 miljoen in 2021. Deze stijging zit voor € 0,5 miljoen in gestegen inzamelkosten (vooral indexatie), € 2 miljoen door gestegen verwerkingskosten en € 1,4 miljoen door het boeken van de Nedvang baten buiten de DVO (dat is geen feitelijke kostenstijging). De inzamel- en verwerkingskosten van woningen met minicontainers (voor restafval en GFT) is met € 85 per woning relatief duur in vergelijking van inzameling met ondergrondse containers (€ 68 per woning) en zakken (€ 56 per woning). De hoeveelheid restafval per woning is bij woningen met (betaal)zakken ca 38% lager dan bij woningen die gebruik maken van een ondergrondse container.
7.2
Opbouw en trend afvalstoffenheffing
In deze paragraaf over de afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen gaan we nader in op: A. Opbouw afvalstoffenheffing B. Dekking van de afvalstoffenheffing C. Trend hoogte afvalstoffenheffing Sittard-Geleen D. Kernbevindingen afvalstoffenheffing A. Opbouw afvalstoffenheffing De afvalstoffenheffing die huishoudens betalen moeten de kosten die de gemeente maakt voor het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval dekken. De afvalstoffenheffing mag maximaal kostendekkend zijn. De opbrengst van de afvalstoffenheffing hoeft niet toereikend te zijn: eventuele extra kosten voor de inzameling mogen ook vanuit andere geldstromen worden gedekt. De uitvoering (inning) van de afvalstoffenheffing wordt gedaan door BsGW (Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg). Sittard-Geleen hanteert een gedifferentieerd tariefsysteem (diftar) voor de afvalstoffenheffing waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen één vast tarief per huishouden (€ 193,- per jaar) en een variabel tarief afhankelijk van de aangeboden hoeveelheid afval 35: • Restafval: o Minicontainer: € 0,80 per lediging + € 0,26 per kilo. o Verzamelcontainer: € 1,49 per 60 liter inworp of € 0,75 per 30 liter inworp. • GFT Minicontainer: gratis lediging + € 0,10 per kilo. De volgende tabel geeft een overzicht van de kosten- en opbrengsten die zijn geraamd in het kader van de afvalstoffenheffing 2021:
35
Bron: https://bsgw.nl/nl/veel-gestelde-vragen/belastingen/wat-zijn-de-belastingtarieven-in-2021
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
55
Opbrengsten
€ x 1.000 Kosten
€ x 1.000
Heffing vast tarief
8.526 Afval
8.187
Heffing variabel tarief restafval (kg)
2.340 Toerekening kosten straatreiniging
1.715
Heffing variabel tarief GFT (kg)
490 btw
Heffing aanbiedingen minicontainers
383 Kwijtscheldingen
950
Heffing inworpen ondergrondse cont.
478 Personeelskosten gemeente
583
Heffing milieuparken
850 Overhead gemeente
208
Verkochte centrumzakken
31 Belastingen overig (o.a. BsGW)
196
Overige inkomsten
151 Onttrekking voorziening
-267
TOTAAL
1.672
13.246
13.246
Tabel 7.4 Onderbouwing Afvalafvalstoffenheffing 2021 (begroting).
Het vaste tarief vormt met 65% van de inkomsten de grootste inkomstenbron. Daarna volgen de inkomsten voor het aanbieden van restafval en inkomsten voor het aanbieden van bepaalde afvalstromen op het milieupark (zoals grof restafval, houtafval en puin). De overige inkomsten bevatten o.a. de vergoeding van gemeente Echt-Susteren voor gebruik van de milieuparken (€ 139.000,-). Kostenpost Afval Aan de kostenkant is de post “Afval” verreweg de grootste post. Onder deze post vallen: • DVO met RWM: € 9,321 miljoen toegerekend • Kosten sociaal plan gemeente: € 0,379 miljoen toegerekend • Overige directe kosten gemeente: € 0,324 miljoen toegerekend • Kapitaallasten gemeente: € 0,121 miljoen toegerekend • Opbrengsten Nedvang: - € 1,910 miljoen toegerekend In totaal telt het niet op tot precies € 8,187 miljoen, omdat de gegevens die door de gemeente zijn verstrekt voor deze onderbouwing inclusief btw waren. Het verschil is nu 1,7%. Binnen de toegerekende voor 2021 begrote kosten van de DVO met RWM (zie ook paragraaf 7.1) gaat het om € 5,864 miljoen aan inzamelkosten (diensten) en € 3,031 aan verwerkingskosten. Daarnaast zijn € 0,426 aan andere kosten uit de DVO toegerekend. De directe kosten van de gemeente betreffen onder andere de kosten voor de milieuparken (grondhuur en eventuele aanschaf van (on)roerende goederen) en communicatiekosten (zoals drukwerk).
De kapitaallasten betreffen de kapitaalkosten (rente en aflossing) van de (civieltechnische) kosten van de betonputten voor de ondergrondse containers en gedane investeringen in de milieuparken. Als eerder aangegeven worden sinds 2020 de Nedvang opbrengsten direct geboekt via de gemeente i.p.v. de DVO met RWM. Dit zijn de stromen waar de gemeente een vergoeding voor ontvangt in het kader van productenverantwoordelijkheid (vooral PMD en een beetje voor glas en oud papier en karton). Toerekening kosten straatreiniging In de heffing worden bijna 50% van de kosten voor reiniging toegerekend aan de afvalstoffenheffing. De andere bijna 50% wordt toegerekend aan de rioolheffing en voor circa 1% aan parkeren. De raad heeft hiertoe in 2012 besloten in de belastingmaatregelen 2013 (in het kader van bezuinigingen is besloten om
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
56
alle kosten van reiniging toe te rekenen aan de afvalstoffen- en rioolheffin 36 ). Daarvoor werd 1/3 toegerekend aan de afvalstoffen- en de rioolheffing. De totale gebudgetteerde kosten voor reiniging zijn: • Kosten reiniging uit DVO RWM € 1,807 miljoen toegerekend • Kosten personeel gemeente € 0,512 miljoen toegerekend • Handmatige straatreiniging Wijkteams € 0,570 miljoen toegerekend • Eigen materieel € 0,077 miljoen toegerekend • Algemene kosten (o.a. melddesk) € 0,036 miljoen toegerekend Van het totale bedrag van € 3,001 miljoen wordt € 1,485 miljoen toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Daarbovenop komt ook nog de helft van de € 0,462 miljoen aan overhead die over het eigen personeel (9,8 fte van team Wijkbeheer waaronder 6 fte meewerkend voormannen) moet worden afgedragen, zodat het totaal komt op € 1,716 miljoen aan toegerekende kosten in de heffing. In Sittard-Geleen worden naar verhouding veel reinigingskosten toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Zowel het percentage is hoog (50%) als de posten die onder reiniging die worden meegenomen (zoals ook de DVO kosten voor onkruidbestrijding en bladverwijdering). Dit blijkt ook uit een benchmark met andere Limburgse gemeenten (zie tabel 7.5). Niet alle gemeenten rekenen kosten van straatreiniging toe aan de heffing: drie doen dat wel en drie doen dat niet.
Van de gemeenten die deze kosten wel toerekenen, is de gemiddelde toerekening 5% versus 13% in Sittard-Geleen. Die 8% extra toerekening leidt tot een ca. € 24,hogere heffing per huishouden. Gemeente regio
% AFH kosten straatreiniging
Heerlen
5,7%
Kerkrade (2018)
2,1%
Maastricht
7,1%
Roermond
0%
Venlo
0%
Weert
0%
Sittard-Geleen
13%
Uit de tabel blijkt dat niet alle gemeenten in de regio een deel van de kosten voor straatreiniging toerekenen aan de afvalstoffenheffing. Sittard-Geleen doet dat wel en in vergelijking met andere gemeentes is de regio vormen deze kosten ook een relatief groot aandeel in de totale afvalstoffenheffing.
Tabel 7.5 Benchmark toerekening kosten straatreiniging in de regio.
Het Hof Amsterdam oordeelde op 12 november 2009 dat een derde van de totale kosten van straatreiniging en reinigingspolitie mag worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing 37. Er zijn ook andere gerechtelijke uitspraken omtrent toerekening van kosten van straatreiniging. Belangrijk hierbij is dat er een duidelijk verband is tussen de inzameling van huishoudelijk afval en de kosten die gemaakt moeten worden m.b.t. straatreiniging 38. De gemeente Sittard-Geleen heeft in 2019 een adviesaanvraag gedaan naar de toerekening van reinigingskosten aan de rioolheffing 39. Uit het gekregen advies bleek dat de toerekening, zoals Sittard-
36
Bron: Belastingmaatregelen 2013 Sittard-Geleen Bron: Hof Amsterdam 12 november 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BK3181 38 Bron: Rekenkamer Rotterdam, 2017. Scheiding van waarde. Onderzoek naar de afvalstoffenheffing en het afvalbeleid. 39 Bron: Gesprek met controller Sittard-Geleen dd. 14 september 2021. 37
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
57
Geleen die doet, voor de rioolheffing is toegestaan. Volgens het onderzoeksbureau hoeft het verband tussen een kostenpost onder de noemer “reiniging” en de rioolheffing niet groot te zijn. Het lijkt erop dat Sittard-Geleen “straatreiniging” heeft verbreed naar “reiniging”. De vraag is of er een verband is tussen een aantal posten uit de DVO met RWM onder de post “reiniging” (zoals bladverwijdering, onkruidbestrijding, marktreiniging, evenementen en reinigen straatkolken) tot de inzameling van huishoudelijk afval. Totaal gaat het om een bedrag van € 1.024.000 waarvan de helft wordt toegerekend aan huishoudelijk afval. Allen al door toerekening van deze DVO posten pakt de heffing ca. € 11,- per huishouden hoger uit. Toerekening kosten kwijtschelding Als een belastingplichtige als gevolg van financiële omstandigheden niet in staat is een belastingaanslag geheel of gedeeltelijk te betalen, kan gehele of gedeeltelijke kwijtschelding worden verleend. Op basis van de programmabegrotingen van enkele gemeenten en eerdere RHDHV-onderzoeken is een kleine benchmark samengesteld met gemeenten en de hoogte van de kwijtschelding (zie tabel 7.6 onder). Hieruit blijkt dat het aandeel kwijtschelding in de afvalstoffenheffing in vergelijking met gemeentes uit de regio niet bijzonder hoog is. Onder de kwijtschelding zit ook een vast bedrag voor korting vanwege incontinentie (€ 50.000,-).
Gemeente regio
% AFH kwijtschelding
Heerlen
10,6%
Kerkrade (2018)
10,9%
Maastricht
11,3%
Roermond
7,5%
Venlo
Via algemene middelen
Weert
3,9%
Sittard-Geleen
7,2%
Uit de tabel blijkt dat het percentage kwijtschelding in de afvalstoffenheffing bij andere grote gemeenten in Limburg over het algemeen hoger is dan in Sittard-Geleen. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om dit te bekostigen uit de algemene middelen, zoals in Venlo (onderdeel armoedebeleid).
Tabel 7.6 Benchmark kwijtschelding in de afvalstoffenheffing in de regio.
Toerekening personeelskosten en overhead De toegerekende gemeentelijke personeelskosten bedragen € 583.000,- (zie tabel 7.4). Hieronder vallen 4,4 fte’s van Team planning en opdrachten (0,9 fte), Team Wijkbeheer (1,3 fte), KCC (0,1 fte), Vergunningen (0,1 fte), handhaving (2 fte). De personeelskosten hiervan zijn € 274.000,-. Over deze personeelskosten wordt ook een bedrag van € 207.240,- aan overhead betaald. Daarnaast wordt ook toegerekend aan de personeelskosten: • € 277.000 voor kosten openbare ruimte, groen en wegen • € 33.000 voor detachering RWM De post van € 277.000 heeft in het verleden betrekking gehad op structurele kosten die gemaakt worden voor de openbare ruimte t.b.v. de inzameling van afval en zijn geboekt op de producten wegen en groen en doorbelast. Er zitten geen fte’s onder. Vanuit het verleden is deze post altijd doorgeboekt via het nummer voor de personeelskosten 40. De gemeente geeft aan dat na nader onderzoek op dit moment niet meer te 40
Bron: E-mails met aanvullende informatie van de controllers Sittard-Geleen dd 4 oktober 2021 op verzoek van RHDHV.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
58
herleiden is waarom deze post onder personeelskosten is verantwoord en dat deze post voor de volgende berekening van de afvalstoffenheffing nader wordt bezien 41. B. Dekking van de afvalstoffenheffing Voor de afvalstoffenheffing geldt in Sittard-Geleen het principe van kostendekkende tarieven. Dat betekent dat het beleid erop is gericht dat de kosten van afvalverwerking volledig in rekening worden gebracht bij de gebruikers. De gemeente Sittard-Geleen streeft, net als de meeste andere gemeenten, een 100% dekking van de afvalstoffenheffing na. Tot 2019 waren het meestal overschotten (meer inkomsten dan kosten). Die overschotten zijn belandt in de voorziening 42. Vanaf 2019 is sprake van tekorten. C. Trend hoogte afvalstoffenheffing Sittard-Geleen Gemeenten in Nederland beslissen zelf hoe ze afvalstoffenheffing aan hun inwoners opleggen. In tabel 7.7 staat een overzicht van de vorm en hoogte van de afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen. Deze zijn vergeleken met de gemiddelde heffing per huishouden in Limburg en Nederland 43. De tabel laat de gemiddelde afvalstoffenheffing in € per huishouden zien. Te zien is dat vanaf 2014 de heffing in Sittard-Geleen steeds zo’n 5 tot 10% lager is dan het landelijk gemiddelde en zo’n 10% hoger is dan het gemiddelde in Limburg. Gemeente
Type heffing
Sittard-Geleen
Diftar
249
224
222
235
229
228
227
Gem. Limburg
Divers
233
208
200
198
203
206
206
Gem. NL
Divers
263
244
232
235
239
242
242
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
Tabel 7.7 Benchmark gemiddelde afvalstoffenheffing (o.b.v. rapport Rijkswaterstaat).
In vergelijking met andere grotere gemeenten in Limburg scoort Sittard-Geleen in 2020 met een gemiddelde afvalstoffenheffing van € 249 per huishouden per jaar gemiddeld: • Venlo: € 217 • Roermond: € 235 • Weert: € 236 • Heerlen: € 252 • Kerkrade: € 259 • Maastricht: € 317 NB. In de eigen programmabegroting 2021 44 staat een gemiddeld tarief van € 270 voor 2020 en € 306 voor 2021. Ten behoeve van de benchmark zijn de getallen van Rijkswaterstaat in de tabel aangehouden. Het verschil wordt veroorzaakt door de definities van de diftar en gemiddeld aantal kilo's per huishouden. 41
Bron: Gesprek met medewerkers van de gemeente Sittard-Geleen dd 5 november en toelichting per email 26 november. Bron: Gesprek met controller Sittard-Geleen dd. 14 september 2021. 43 Bron: Rijkswaterstaat, 2020. Afvalstoffenheffing 2020. 44 Bron: Sittard-Geleen, 2020. Programmabegroting 2021. 42
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
59
Tussen 2010 en 2018 is de gemiddelde afvalstoffenheffing in Nederland gemiddelde met 1% per jaar gedaald. Dat kwam door gunstige verwerkingstarieven, de implementatie van systemen gericht op extra afvalscheiding en de implementatie van diftar. Sinds 2019 stijgt de gemiddelde afvalstoffenheffing in Nederland weer, net als in Sittard-Geleen en Limburg. Landelijk bedroegen de stijgingen in 2020 rond de 8% en in 2021 rond de 10%. Landelijk zijn de belangrijkste oorzaken voor deze stijgingen onder andere stijgende verwerkingstarieven voor (grof) restafval, de gestegen verbrandingsbelasting voor restafval en toename van het afvalaanbod door COVID. In SittardGeleen ging het in 2020 om een stijging van bijna 12% (in Limburg was de stijging gemiddeld ook 12% in 2020) en in 2021 om een stijging van bijna 11%. Met de huidige tariefstelling is de afvalstoffenheffing van Sittard-Geleen nog lager dan gemiddeld in Nederland en in lijn met andere grote gemeenten in Limburg. D. Kernbevindingen afvalstoffenheffing •
•
•
• • •
• •
De gemeente Sittard-Geleen heeft een gedifferentieerde afvalstoffenheffing: een vast tarief van € 193,plus variabele tarieven voor het aanbieden van restafval, GFT en enkele stromen op de milieuparken. Het vaste tarief zorgt voor 65% van de opbrengsten van de afvalstoffenheffing. De totale (kosten) begroting van de afvalstoffenheffing is € 13,2 miljoen. Hiervan is € 5,9 miljoen voor de diensten van RWM (44%). Andere grote kostenposten zijn de verwerkingskosten, toerekening kosten straatreiniging, btw en kwijtscheldingen. Sittard-Geleen rekent veel kosten toe aan de afvalstoffenheffing. Dat is met name te zien bij de toerekening van de kosten van straatreiniging. Zowel het toerekeningspercentage is hoog (50% i.p.v. 33% gebruikelijk) als de kostenposten die worden toegerekend (niet straatreiniging, maar alle posten onder reiniging m.u.v. gladheidsbestrijding). Dit zorgt voor een hogere afvalstoffenheffing. Door de forse toerekening van de kosten van straatreiniging (13% van de totale kosten van de heffing i.p.v. 5% in de benchmark) is de afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen € 24,- per huishouden hoger. De kosten voor kwijtschelding in Sittard-Geleen zijn min of meer in lijn met de benchmark. In de personele kosten zit een post van € 277.000 die niet meer herleidbaar is als personele kosten.