Rekenkameronderzoek Quickscan afval gemeente Sittard-Geleen
Tekst van het document
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
18
DEEL II: NOTA VAN BEVINDINGEN
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
19
5
5.1
Bevindingen Beleid en Governance
Stap 1
Stap 4 Beleidsevaluatie
Beleidsvorming
Stap 3 Beleidsuitvoering
Stap 2 Besluitvorming
Gemeenten werken idealiter (bewust en onbewust) aan de hand van de stappen van de beleidscyclus (zie de figuur hiernaast). De figuur geeft de dynamiek weer van beleidsvorming, uitvoering, evaluatie en bijsturing in een cirkel die telkens opnieuw doorlopen wordt. In dit hoofdstuk staan de bevindingen over het onderwerp Beleid en Governance inzake het afvalbeheer in Sittard-Geleen. Nader uitgewerkt zijn: 1. Afvalbeleid van Sittard-Geleen. 2. Monitoring van de resultaten van het afvalbeleid. 3. Rol gemeenteraad bij afvalbeheer in Sittard-Geleen.
Afvalbeleid van Sittard-Geleen
In deze paragraaf over afvalbeleid gaan we in op: A. Landelijk afvalbeleid B. Afvalbeleid in Sittard-Geleen C. Afvalbeleid in vergelijkbare gemeenten en bewezen strategieën D. Kernbevindingen afvalbeleid Ad A) Landelijk afvalbeleid en bewezen strategieën De landelijke doelstellingen voor huishoudelijk afval zijn in 2014 vastgelegd in het VANG-programma (Van Afval Naar Grondstof). Dit programma is onderdeel geworden van het Rijksbrede programma circulaire economie en valt onder de Transitieagenda consumptiegoederen. De belangrijkste streefwaarden ten aanzien van huishoudelijk afval zijn: • Maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020. • Minimaal 75% afvalscheiding in 2020. • Maximaal 30 kg restafval per inwoner per jaar in 2025. De landelijke doelen waren de afgelopen jaren vooral gericht op “kwantiteit”: verminderen van het aantal kg restafval per inwoner. Vanwege het teruglopen van de kwaliteit van afvalstromen (vervuiling met restafval) is er tegenwoordig meer aandacht voor de “kwaliteit” van afvalstromen. Kwaliteit wordt ook een belangrijk onderdeel van het landelijke Circulair Materialenplan. Dat wordt de opvolger van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3). Ad B) Afvalbeleid in Sittard-Geleen Voor het afvalbeleid in Sittard-Geleen zijn de volgende beleidsdocumenten relevant: • Regionaal Afvalplan 2016-2019. • Grondstoffenvisie 2050.
• Actieplan Afval Sittard-Geleen 2018-2021. • Regionaal Afvalbeleidskader Van Afval naar grondstof 2021-2025.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
20
Regionaal Afvalplan 2016-2019 In het Regionaal Afvalplan 2016-2019 staat de landelijke doelstelling van 100 kg/inw restafval centraal. Andere ambities zijn het versterken van de regionale samenwerking, optimalisatie van de wijkvoorzieningen en milieuparken en het kostenneutraal doorvoeren van benodigde maatregelen. In het Regionaal Afvalplan staat dat geen fundamentele systeemwijzigingen nodig zijn om de 100 kg/inw doelstelling te bereiken: Sittard-Geleen presteert al goed t.o.v. de benchmark. Dit is later bijgesteld (zie hierna). Grondstoffenvisie 2050 De Grondstoffenvisie 2050 (uit 2017) geeft een doorkijk hoe in 2050 er geen (te verbranden) restafval meer is en alleen maar grondstoffen t.b.v. recycling. In de visie wordt geconcludeerd dat de lange termijn doelstellingen (0 kg/inw restafval in 2050) alleen op een wenselijke en haalbare manier bereikt kunnen worden door in te zetten op “service”. Een kosten-baten analyse is geen onderdeel van de grondstoffenvisie. Actieplan Afval Sittard-Geleen 2018-2021 Uit een eerste evaluatie in 2017 van het Regionaal Afvalplan 2016-2019 blijkt dat de 100 kg/inw doelstelling nog niet in zicht was en dat nog niet alle maatregelen uit het Regionaal Afvalplan in uitvoering waren, met name de maatregelen gericht op communicatie en verbetering van de service voor inzameling van grondstofstromen.
Daarom is in 2018 het Actieplan Afval Sittard-Geleen opgesteld met daarin 22 concrete acties om de gestelde doelen te halen. Veel acties zijn gericht op het verhogen van de service op grondstofstromen, zoals uitbreiding van de wijkbrengvoorzieningen, GFT-inzameling hoogbouw, GFT gratis en PMD vaker inzamelen. Daarnaast wordt voorgesteld de service voor restafval te verminderen. De kosten van deze maatregelen zijn op hoofdlijnen doorgerekend. In paragaaf 5.4 wordt nader ingegaan op het serviceniveau in Sittard-Geleen m.b.t. de afvalinzameling. Hieruit blijkt dat de beoogde serviceverhoging grotendeels nog niet is gerealiseerd. Regionaal Afvalbeleidskader ‘Van afval naar Grondstof 2021-2025’ Het vigerende beleidskader voor Sittard- Geleen is het in 2021 vastgestelde Regionaal Afvalbeleidskader ‘Van afval naar Grondstof 2021-2025’. Dit plan is door de raden van de gemeenten Sittard-Geleen, Beek en Stein vastgesteld om de visie, doelen en vertrekpunten vast te leggen én op grootschalige regionale ontwikkelingen aan te vliegen. De gemeenten ambiëren een gezonde en aantrekkelijke leefomgeving te bieden die economisch en sociaal floreert. Afvalbeleid kan daaraan bijdragen, bijvoorbeeld door via afvalscheiding de CO2-uitstoot te reduceren (1 kg plastic recyclen bespaart circa 3 kg CO2 uitstoot).
Dit beleid beoogd bij te dragen aan een volledige circulaire economie in 2050 en heeft de volgende doelen: 1. Restafvalreductie: o maximaal 100 kg per inwoner per jaar (fijn en grof) restafval in 2025; o maximaal 30 kg per inwoner per jaar (fijn en grof) restafval in 2030. 2. het verkrijgen van grondstoffen van goede kwaliteit (Van Afval Naar Grondstof); 3. het creëren van maatschappelijke meerwaarde; 4. het streven naar kostenbeheersing. De 100 kg/inw en 30 kg/inw doelen voor restafval zijn gelijk aan de landelijke streefwaarden. Alleen is de mijlpaal in het Regionaal Afvalbeleidskader 5 jaar naar achteren getrokken. Dat heeft verder geen directe consequenties voor de gemeenten. Daarnaast is in het plan niet alleen aandacht voor kwantiteit, maar ook voor kwaliteit van afvalstromen. Ook landelijk is hier steeds meer aandacht voor. Net als in de voorgaand genoemde plannen wordt ingezet om via een hoog serviceniveau voor inwoners de bovenstaande doelen te bereiken. Ook in het vingerende beleid blijft het kostenaspect van service onderbelicht. De RWM-gemeenten streven naar een inzamelsysteem dat voor de inwoners inzichtelijk en goed hanteerbaar is. Het regionaal afvalbeleidskader geeft nog geen specifieke richting of strategie om de doelen te halen. Op dit moment wordt gewerkt aan het opstellen van een uitvoeringsplan.
Daarin moeten de (concrete) maatregelen worden opgenomen om de vastgestelde doelen te bereiken. 24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
21
Ad C) Afvalbeleid in vergelijkbare gemeenten In dit rapport worden de prestaties van Sittard-Geleen steeds vergeleken met de groep gemeenten in de onderstaande tabel. Dit zijn de grootste gemeenten in Limburg gerelateerd aan aantal inwoners. In de onderstaande tabel staan enkele kenmerken relevant voor afvalprestaties van deze gemeenten. Gemeente 2
Inwoners
Stedelijkheid
Hoogbouw
Uitvoering
Heerlen
87.000
2
37% (B)
RD4
Kerkrade
45.000
2
36% (B)
RD4
Maastricht
120.000
2
48% (B)
Eigen dienst
Roermond
59.000
2
32% (B)
Van Kaathoven
Venlo
102.000
2
31% (B)
RENEWI
Weert
50.000
3
26% (C)
Van Kaathoven
Sittard-Geleen
92.000
3
32% (B)
RWM
Tabel 5.1 Groep gemeenten uit de regio waarmee de prestaties van Sittard-Geleen worden vergeleken.
In de onderstaande tabel staan de beleidsdoelen en de belangrijkste kenmerken met betrekking tot het afvalbeheer in de groep grootste gemeenten. Gemeente
Doelstelling restafval
Doelstelling afvalscheiding
Overige doelstellingen
Heerlen
100 kg 2020 30 kg 2025
75% 2020 100% 2030
Tariefdifferentiatie op volume en frequentie Laagfrequent rest
Kerkrade
100 kg 2020 30 kg 2025
75% 2020 100% 2030
Tariefdifferentiatie op volume en frequentie Laagfrequent rest
Maastricht 3
57 kg 2020 0 kg 2030
>85% 2020 100% 2030
Roermond
100 kg 2020 30 kg 2025
75% 2020 100% 2030
Wekelijks PMD zakken (geen diftar)
Soc. werkgelegenheid
Systeem / strategie
Tariefdifferentiatie (dure zak) Veel milieuparkjes
Venlo 4
75 kg 2017
85% 2017
Omgekeerd inzamelen Duobak voor PMD en rest (geen diftar)
Weert
100 kg 2020 30 kg 2025
75% 2020 100% 2030
Nascheiding PMD Duobak voor GFT en rest (geen diftar)
Sittard-Geleen
100 kg 2025 30 kg 2030
75% 2020 100% 2030
Tariefdifferentiatie op gewicht, soort en freq 4-wekelijks PMD zakken
Tabel 5.2 Overzicht doelen en maatregelen gemeenten in de regio. 2
Bron gegevens per gemeente: CBS Statline en rapport Afvalstoffenheffing 2020 van Rijkswaterstaat Bron: Beleidsplan Huishoudelijk Afval 2016-2020. Op weg naar een afvalloos Maastricht in 2030. 4 Bron: Materiaalbeleidsplan gemeente Venlo 2015-2020 3
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
22
Niet alle gemeenten hebben een actueel beleidsplan. Gemeenten met een actueel beleidsplan hanteren over het algemeen net als Sittard-Geleen de landelijke VANG-doelen. Hoe de gemeenten presteren m.b.t. kg/inw restafval en afvalscheiding staat in paragraaf 5.3. Diftar en de Limburgse gemeenten Vier van de zeven grootste gemeenten in Limburg waaronder Sittard-Geleen passen een vorm van diftar toe. Bijna 50% van de Nederlandse gemeenten hanteren momenteel dit systeem met diftar en dat percentage is groeiende. Sittard-Geleen is de enige grote Limburgse gemeente die “tariefdifferentiatie op basis van gewicht en frequentie” hanteert. In Nederland zijn er 15 gemeenten (2020) die een tariefdifferentiatie o.b.v. gewicht hebben. Daarnaast is Sittard-Geleen ook de enige gemeente die ook diftar op GFT heeft: de andere drie gemeenten hebben alleen diftar op restafval (m.u.v. enkele stromen op de milieustraten). De drie gemeenten zonder diftar hebben het meeste restafval (zie paragraaf 6.3). Uit deze vergelijking blijkt dat Sittard-Geleen een andere vorm van diftar hanteert dan de andere gemeenten, maar dat diftar wel effectief is om restafval te reduceren.
Inzamelstrategieën De (inzamel-)strategieën die de grootste Limburgse gemeenten inzetten zijn verschillend, zoals nascheiding in Weert, omgekeerd inzamelen in Venlo, laagfrequent restafval inzamelen in Heerlen en zeer hoge dichtheid van brengpakjes voor grondstoffen in Maastricht. Opvallend is dat veel Limburgse gemeenten PMD net als Sittard-Geleen met zakken inzamelen (Heerlen, Kerkrade en Roermond). Landelijk wordt steeds vaker gekozen voor een minicontainer voor PMD (van 140 of 240 liter) met als doel de service en daarmee de hoeveelheid in te zamelen PMD te verhogen. Het serviceniveau van de inzameling van zakken voor PMD is in Sittard-Geleen (1x per 4 weken) lager dan in de twee RD4 gemeenten (1x per 2 weken) en Roermond (wekelijks). Sittard-Geleen heeft ervoor gekozen om het serviceniveau voor PMD te verhogen door ook voorzieningen bij de hoogbouw en in diverse wijken te bieden. Bewezen landelijke strategieën voor afvalreductie Landelijk worden er twee type “hoofd strategieën” ingezet om de hoeveelheid restafval te verminderen: • Servicedifferentiatie: de service op grondstofstromen (meestal GFT, PMD en papier) verhogen en de service op restafval verlagen.
De service op restafval kan worden verlaagd door dit niet meer aan huis in te zamelen, maar weg te laten brengen naar (meestal) een ondergrondse container (systeem omgekeerd inzamelen) of door de inzamelfrequentie van de minicontainer voor restafval te verlagen. • Tariefdifferentiatie (diftar): het gratis kunnen aanbieden van (de meeste) grondstofstromen en moeten betalen voor het aanbieden van restafval. Er zijn verschillende mogelijkheden voor een betaalsysteem voor restafval. Via de landelijke benchmark waaraan in totaal 156 gemeenten meedoen zijn de effecten van deze strategieën in beeld gebracht (zie figuur 5.1). Dit zijn gemeenten van verschillende stedelijkheidsklassen, diverse groottes en percentages hoogbouw. Desalniettemin geeft het figuur een goede indruk van de positie van Sittard-Geleen t.a.v. de andere gemeenten. Sittard-Geleen past de strategie “diftar” toe. De figuur laat zien dat de kosten in Sittard-Geleen dicht bij het benchmarkgemiddelde 5 zit met gemeenten die ook alleen de strategie ”diftar” toepassen. De figuur toont dat de milieuprestatie (hoeveelheid restafval) wel wat achterblijft in vergelijking met andere diftar 5
De benchmark huishoudelijk afval van de NVRD met ca 150 deelnemende gemeenten.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
23
gemeenten. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat onder de groep diftar gemeenten ook veel kleine gemeenten met minder hoogbouw zitten (die presteren over het algemeen beter m.b.t. milieuprestatie). Gezien de aard van dit onderzoek (quickscan) is hier niet verdere verdieping in aangebracht. 220
Restafval (kg/inw)
200
geen strategie
servicedifferentiatie
180 160
Sittard-Geleen
140 diftar
120 100
diftar + servicedifferentiatie
80 60 € 100
€ 125
€ 150
€ 175
€ 200
€ 225
€ 250
Afvalbeheerkosten (€ per woonhuis aansluiting) Figuur 5.1 Kosteneffectiviteit inzamelstrategieën t.b.v. restafvalreductie (peiljaar 2019) 6.
Ad D) Kernbevindingen Afvalbeleid • •
•
•
•
•
6
Zowel landelijk als lokaal komt er steeds meer aandacht voor kwaliteit van afvalstromen naast de kwantitatieve aandacht. In de beleidsdocumenten die tussen 2016 en 2020 zijn opgesteld voor huishoudelijk afval vormen maatregelen gericht op verhoging van het serviceniveau en communicatie belangrijke onderdelen van de strategie van Sittard-Geleen om de vastgestelde doelen te bereiken (maximaal 100 kg/inw restafval in 2020). De beleidsdocumenten bevatten geen fundamentele systeemwijzigingen. Een deel van de beoogde maatregelen is gerealiseerd. De doelstelling van maximaal 100 kg restafval is echter niet gerealiseerd. Het kostenaspect van service en maatregelen blijft in de beleidsdocumenten van SittardGeleen vaak onderbelicht: kostenoverzichten ontbreken. Vaak wordt alleen genoemd dat “kostenneutraliteit” wordt nagestreefd. De doelstellingen van Sittard-Geleen voor restafval, zoals in 2021 vastgesteld in het nieuwe afvalbeleidskader, zijn concreet en in lijn met de landelijke VANG-doelen en met die van veel andere gemeenten. Deze doelen zijn voor 2025 (100 kg/inw restafval) en 2030 vastgesteld (max 30 kg/inw restafval). Landelijk is de mijlpaal 5 jaar eerder in de tijd (respectievelijk 2020 en 2025). De andere doelstellingen uit het afvalbeleidskader (m.b.t. kwaliteit grondstoffen, maatschappelijke meerwaarde en kostenbeheersing) zijn minder concreet.
Er zijn ook geen indicatoren genoemd om de uitgangssituatie en voortgang op deze doelen vast te stellen. De grote Limburgse gemeenten hebben allemaal grotendeels overeenkomstige doelstellingen ten aanzien van de hoeveelheid restafval, maar hanteren vrijwel allemaal een andere (service)strategieën om de doelstellingen te behalen. De strategie van de meeste grote Limburgse gemeenten is het bieden van hoge service aan huis voor grondstofstromen en een lagere (aan huis) service voor restafval. In Sittard-Geleen wordt deze strategie (nog) niet toegepast. Gemeenten met een afvalstoffenheffing met diftar, waaronder ook Sittard-Geleen, hebben het minste restafval. Sittard-Geleen zet op dit moment in op de strategie “tariefdifferentiatie o.b.v. gewicht, afvalsoort en frequentie”. Deze vorm van diftar komt relatief weinig voor in Nederland (ruim 4% van de Bron: NVRD en RWS, 2020, Benchmark Huishoudelijk Afval. Analyse peiljaar 2019.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
24
•
gemeenten). Uit een brede landelijke benchmark blijkt echter dat met een strategie gebaseerd op alleen tariefdifferentiatie de vastgelegde doelen niet of moeilijk haalbaar zijn: ook een servicestrategie is noodzakelijk. Om de doelstellingen voor 2025 en 2030 te halen, moeten er verdergaande maatregelen worden genomen dan tussen 2016 en 2020 in de diverse beleidsdocumenten zijn benoemd. De brede benchmark laat zien dat een systeemwijziging noodzakelijk is: een strategie op basis van servicedifferentiatie (hoge service voor grondstoffen aan of nabij huis, lage service voor restafval). In de gedefinieerde vertrekpunten in het recent vastgestelde afvalbeleidskader wordt aangegeven dat het aspect service belangrijk is. Een richting of strategie rondom serviceniveau om de gestelde doelen te bereiken is niet beschreven. Dit moet onderdeel worden van het nog vast te stellen Uitvoeringsplan.
5.2
Monitoring van de resultaten van het afvalbeleid
In deze paragraaf over monitoring van het afvalbeleid gaan we in op: A. Huidige monitoringmethodiek en KPI’s B. Trend gerealiseerde resultaten per KPI C. Rapportage van de monitoring resultaten D. Kernbevindingen monitoring In dit onderzoek is alleen de monitoring met betrekking tot huishoudelijk afval beschouwd. Reiniging is buiten beschouwing gelaten. A. Huidige monitoringmethodiek en KPI’s In het in 2021 vastgestelde regionaal beleidskader zijn de beleidsindicatoren vermeld aan de hand van People, Planet, Profit. Op basis van deze indicatoren wordt de huidige situatie in de RWM-gemeenten beschreven. Data voor deze indicatoren wordt “standaard” periodiek verzameld. Ook andere Nederlandse gemeenten gebruiken deze indicatoren om beleidsprestaties in beeld te brengen. People • Aantal en aard van de meldingen/klachten over dumpingen en bijplaatsingen (aantal). • Wensen van inwoners via enquêtes. Planet: • Hoeveelheid restafval (kg/inw). • Scheidingspercentage en -doelstelling (%). Profit • Afvalbeheerkosten (€). Eén van deze beleidsindicatoren heeft ook betrekking op de nieuwe doelstellingen (restafval). Van de vier doelstellingen uit het regionaal beleidskader (zie paragraaf 5.1) zijn er drie niet SMART en/of concreet gemaakt: er zijn geen prestatie-indicatoren benoemd en er wordt ook niet aangegeven hoe de voortgang op deze doelen gemonitord gaat of kan worden.
Alleen de doelstelling met betrekking tot restafval kan met bovenstaande indicatoren op dit moment worden gemonitord. B. Trend gerealiseerde resultaten per KPI In het kader van de scope van onderzoek zijn de prestaties op de volgende KPI’s inzichtelijk gemaakt: • Hoeveelheid restafval (zie paragraaf 6.3). • Scheidingspercentage en -doelstelling (zie paragraaf 6.3). • Afvalbeheerkosten (zie hoofdstuk 7). De trends per KPI worden in genoemde paragrafen uitgebreid beschouwd.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
25
C. Rapportage van de monitoring resultaten Resultaten worden op diverse manieren en momenten door RWM aan de gemeenten gerapporteerd. De voornaamste documenten zijn de jaarrapportages over inzameling van de afvalstromen, financiële rapportages en sorteeranalyse (deze meet de samenstelling van restafval). Daarnaast wordt er maandelijks en per kwartaal door RWM meer inzicht gegeven in afval- en containers hoeveelheden. In de dienstverleningsovereenkomst (DVO) tussen gemeente en RWM staat ook welke rapportages minimaal worden geleverd. Meer over de DVO staat in paragraaf 5.1. Meer informatie over deze rapportages staat in bijlage 1. Zowel gemeente als RWM zien verbeterkansen in de leesbaarheid en kwaliteit van de rapportages. Rapportages worden door RWM opgeleverd alhoewel soms wel later dan afgesproken. De gemeente geeft aan dat de rapporten sterk focussen op de financiën en soms lastig zijn te doorgronden, er wordt weinig aandacht gegeven aan de gehele afvalketen (alleen de schakel RWM wordt beschouwd en niet het effect daarvan verder in de keten) en er wordt een beperkte toelichting op de resultaten gegeven. Inmiddels worden hier de eerste stappen in gezet. Een verklaring waarom RWM soms niet tijdig en uitgebreid kan rapporteren is een gebrek aan personele capaciteit en de (bewerkelijke) handmatige dataverwerking 7.
Het ontbreken van aandacht voor de gehele afvalketen kan verklaard worden door de positionering van RWM, In de huidige rolverdeling is dit een gemeentelijke taak. De volgende tabel geeft een overzicht van de belangrijkste rapportages: Rapportage 8
Jaarrapportage
Tussentijds verantwoording
Door wie RWM
RWM
Getotaliseerde inzamelresultaten RWM per fractie
Voor wie
Type informatie
Frequentie
Gemeente
De product- en financiële prestaties van het voorafgaande jaar alsmede, voor zover van toepassing, meer- en minderwerk. Hieronder valt ook de sorteeranalyse.
Jaarlijks
Gemeente
De (realisatie van de) doelstelling(en), taken en resultaten afgelegd conform de Planning & Control cyclus van de opdrachtgevers (loopt niet altijd synchroon). Dit betreffen de kwartaalrapportages.
P&C Cyclus
Gemeente
De getotaliseerde inzamelresultaten per afvalfractie, het aantal meldingen per jaar alsmede de historische gegevens. Tevens wordt daarbij minimaal aangegeven in hoeverre is voldaan aan de gemeentelijke afvalscheiding doelstelling en de richtlijnen voor de belangrijkste afvalstromen.
Jaarlijks
Tabel 5.3 Rapportages en verantwoording (uit DVO 2011).
7 8
Bron: interviews met RWM. Dataverwerking is nog onvoldoende geautomatiseerd. Bron: Productovereenkomst tussen de gemeenten Beek, Schinnen, Sittard-Geleen, Stein en N.V. RWM2010.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
26
E. Kernbevindingen monitoring • •
• • • •
Drie van de vier doelen uit het nieuwe regionaal afvalbeleidskader 2021-2025 zijn nog niet SMART gemaakt: deze kunnen niet gemonitord worden. In de DVO is vastgelegd welke rapportages RWM moet leveren aan de gemeente. Dit zijn rapportages over afvalhoeveelheden, scheidingspercentages en samenstelling van (rest-)afval. Deze rapportages worden gebruikt om beleidsprestaties te volgen en bij te sturen in overleggen tussen gemeente en RWM. Naast de bovengenoemde rapportages levert RWM ook verschillende financiële rapportages (begrotingen en eindafrekeningen). De raad ontvangt jaarlijks de gemeentelijke programmabegroting en is het belangrijkste document m.b.t. monitoring (beleids-)prestaties voor de raad (zie ook paragraaf 5.3). Over het algemeen worden de afgesproken rapportages conform de gemaakte afspraken geleverd. Het door de gemeente plaatsen van de bevindingen in de RWM rapportages in het grotere geheel (hele keten) gebeurt nog onvoldoende. Zowel RWM als de gemeente zien verbeterpunten in de kwaliteit van de huidige rapportages. Zoals RWM en de gemeente zelf ook aangeven zitten de belangrijkste verbeteringen in: (1) het overzichtelijk maken van data (i.p.v. een grote Excel-sheet); (2) het toelichten van de data (wat betekent dit); (3) het verklaren van de data (hoe komt dit en hoe mogelijk bij te sturen).
5.3
Rol gemeenteraad bij het afvalbeheer in Sittard-Geleen
In deze paragraaf over de rol van de gemeenteraad bij het afvalbeleid gaan we in op: A. De wijze waarop de raad wordt geïnformeerd. B. De wijze waarop de raad in positie wordt gebracht. C. Sturingswensen die de raad heeft uitgesproken. D. Kernbevindingen rol gemeenteraad. A. De wijze waarop de raad wordt geïnformeerd De raad wordt geïnformeerd middels raadsbrieven, raadsavonden en de P&C cyclus. Als onderdeel van het laatste stelt de raad ook jaarlijks (meestal begin november) de programmabegroting vast met als onderdeel daarvan ook de (tarieven van de) verordening afvalstoffenheffing. Ter voorbereiding daarop zijn er (meestal in oktober) themabijeenkomsten voor de raad over de begroting. In de programmabegroting staan onder meer ook de milieuprestaties (restafval en scheiding). Het afgelopen jaar is de raad intensief betrokken bij het opstellen van het regionaal afvalplan 2021-2025. Hiervoor zijn er onder andere drie avonden met de raad georganiseerd. Begin dit jaar is het regionaal afvalbeleidskader door de raad vastgesteld. Daarnaast wordt de raad ook periodiek geïnformeerd over de nieuwe programmalijnen van ASL (zie paragraaf 6.1). B. De wijze waarop de raad in positie wordt gebracht De raad wordt momenteel vooral geïnformeerd (zoals hierboven beschreven).
De raad wordt dus voornamelijk betrokken bij de afvalvraagstukken wanneer daar vragen over zijn, afval staat niet regulier op de agenda. Verder is de gemeente is ook aandeelhouder van RWM, hierbij is een wethouder betrokken. De gemeente Sittard-Geleen heeft ervoor gekozen om het opdrachtgeverschap en het aandeelhouderschap op wethouders niveau te splitsen. De wethouder verantwoordelijk voor de verbonden partijen vult de rol van de aandeelhouder in. De wethouder verantwoordelijk voor de openbare ruimte vult de opdrachtgeversrol in.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
27
C. Sturingswensen die de raad heeft uitgesproken Sinds 2016 heeft het onderwerp huishoudelijk afval verschillende keren vragen opgeroepen bij de raad. Er zijn bijvoorbeeld bijna altijd vragen over de (hoogte van de) afvalstoffenheffing rondom de begrotingscyclus. Onderwerpen m.b.t. het afvalbeleid die door de raad zelf worden aangedragen en worden besproken (in de vorm van artikel 43 vragen 9) gaan voornamelijk over zorgen betreffende dumpingen in de openbare ruimte en het serviceniveau: • Raadsvragen 2017 art. 37 regl. van orde inzake handhaving afvaldumping. • Raadsvragen 2018 art. 43 RVO inzake opruimen en aanpak gedumpt afval. • Raadsvragen 2019 art. 43 RVO inzake dumpingen buitengebied. • Raadsvragen 2020 art. 43 RVO inzake dumpafval. • Raadsvragen 2020 art. 43 RVO inzake blikvangers t.b.v. zwerfaval. • Raadsvragen 2020 art. 43 RVO inzake het ophalen van oud-papier. • Raadsvragen 2020 art. 43 RVO inzake sluiten milieuparken, extra zwerfvuil en veiligheid. • Raadsvragen 2020 art. 43 RVO inzake toegang milieupark Born tractoren. • Raadsvragen 2021 art. 43 RVO inzake verbetering korte termijn informatie aan de inwoners. • Raadsvragen 2021 art. 43 RVO inzake ophalen gescheiden afval centrum Sittard. De raadsvragen betreffen voornamelijk vragen omtrent de handhaving op vervuiling in de openbare ruimte (bijplaatsingen en dumpingen).
De raad stelt vragen omtrent: • welke verantwoordelijkheden in de aanpak van dumpingen en bijplaatsingen bij wie liggen; • wat er wordt/kan worden gedaan om de dumpingen en bijplaatsingen terug te dringen; • hoe de maatregelen aanslaan en worden gemonitord; • waar de “hotspots” van dumpingen zich bevinden en of deze goed in beeld zijn gebracht? Zo niet, hoe kan dat worden georganiseerd? • hoe ervaren inwoners de bijplaatsingen en dumpingen? Verder is een enkele keer een vraag over de toegang voor tractoren bij milieupark Born, het gescheiden inzamelen van restafval en GFT in het stadscentrum van Sittard, en de wijze waarom het oud papier en karton wordt ingezameld. Aanpak vervuilingen, bijplaatsingen en dumpingen De afgelopen jaren zijn projecten geweest gericht op de reductie van bijplaatsingen. Door weinig capaciteit voor uitvoering van afvalbeleid (zie paragraaf 6.1) is de focus projectmatig en vaak tijdelijk. Een effectieve aanpak van bijplaatsingen en dumpingen vergt een structurele aanpak over een lange periode. Omdat de formatie voor beleidsuitvoering tijdelijk (voor 2021) is bijgeplust, is er in 2021 meer aandacht geweest voor de aanpak en om de basis op orde brengen: inzicht krijgen waar en waarom dit gebeurt, inzicht in aard en type bijplaatsing en dumping, juiste informatie en instructies (borden en stickers bij containers), etc.
Een voorbeeld van het “waarom” is de kleine inwerpopening in een PMD ondergrondse container. Hier past geen zak doorheen, zodat een deel van de zakken werd bijgeplaatst of PMD afval naast de bak viel, omdat inwoners toch de zak in de container proberen te proppen. Die kleine inwerpopening was juist bedoeld om vervuiling van de grondstofstroom PMD tegen te gaan. Sorteeranalyses wezen uit dat de stroom toch al behoorlijk vervuild was. De kleine inwerpopening hielp dus niet. Nu worden de inwerpopeningen als “preventiemaatregel” vergroot. De gemeente heeft, mede vanwege de artikel 43 vragen, geëxperimenteerd met verschillende mogelijkheden om bijplaatsingen en dumpingen tegen te gaan. In 2018 is bijvoorbeeld een pilot met cameratoezicht bij ondergrondse containers geweest 10. Ook is de handhavingscapaciteit opgeschaald. Er is meer aandacht 9 Artikel 43-vragen zijn vragen die raadsleden aan het college stellen en waarvan een antwoord binnen 6 weken na indiening dient te zijn gegeven. Deze worden meestal ingediend als de antwoorden op mondelinge en/of schriftelijke vragen naar de mening van één of meerdere raadsleden niet of onvoldoende blijken te zijn. 10 Bron: Interne memo handhaving bijplaatsingen/dumpingen dd 4 maart 2021.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
28
gekomen voor leefbaarheidsvraagstukken waaronder bijplaatsingen en dumpingen. Vanwege COVID-19 (handhaving Corona-maatregelen) kon die extra capaciteit niet (altijd) op afval worden ingezet. Het aantal handhavers dat wordt toegerekend aan de afvalstoffenheffing is wel iets verminderd in 2020 en 2021 t.o.v. eerdere jaren. Dat lijkt vreemd gezien de focus van de raad op de aanpak van vervuiling. De begroting hiervoor wordt gemaakt door het team Toezicht en Handhaving. Handhaving
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Fte
2,2
2,2
2,6
2,6
2,0
2,0
Tabel 5.4 Aantal toegerekende fte handhaving aan de afvalstoffenheffing.
Verder zijn er geen moties of amendementen rondom afval ingediend sinds 2010 11. D. Kernbevindingen rol gemeenteraad De raad wordt geïnformeerd over ontwikkelingen in het afvaldomein. De belangrijkste informatiebron voor de raad is de programmabegroting. De raad is intensief betrokken bij het opstellen van het nieuwe regionaal afvalbeleidskader en op dit moment bij het opstellen van het Uitvoeringsplan. De raad zelf had in het verleden voornamelijk vragen omtrent afvaldumpingen en bijplaatsingen. Daarnaast zijn er ook vaak vragen over de (hoogte van de) afvalstoffenheffing rondom de begrotingscyclus. De aandacht hiervoor nam in 2020 toe door de sterk stijgende (verwerkings-)kosten waardoor ook de afvalstoffenheffing behoorlijk omhoog moest. Over de resultaten van de aanpak tegen vervuiling (dumpingen en bijplaatsingen) wordt de raad niet op structurele basis geïnformeerd. Dit komt mede doordat er onvoldoende capaciteit is voor beleidsuitvoering. De financiële aspecten van de aanpak lijkt onderbelicht te blijven.
• • • •
•
11
Bron: ibabs systeem Sittard-Geleen.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
29
6
Bevindingen Uitvoering Afvalbeheer
In dit hoofdstuk staan de bevindingen over het onderwerp Uitvoering Afvalbeheer. Nader uitgewerkt zijn: 1. Organisatie van het afvalbeheer in Sittard-Geleen 2. Uitvoering in Sittard-Geleen versus de benchmark 3. Gerealiseerde prestaties afvalbeheer: de milieuresultaten 4. Serviceniveau in Sittard-Geleen
6.1
Organisatie van het afvalbeheer in Sittard-Geleen
In deze paragraaf over de organisatie van het afvalbeheer gaan we nader in op: A. De interne organisatie van Sittard-Geleen B. De uitvoerende partij voor afvalinzameling: RWM C. De (contracten rondom) afvalverwerking: ASL D. Kernbevindingen organisatie afvalbeheer A. De interne organisatie van de gemeente Sittard-Geleen Functies met betrekking tot huishoudelijk afvalbeheer binnen de gemeente Sittard-Geleen zijn 12: Toegerekend in heffing
Inzet in de praktijk (voor huishoudelijk afval)
0,25 (en overig via overhead)
0,6
0,65 13
0,65
KCC
Via overhead
n.b.
Communicatie
Via overhead
n.b.
Team Handhaving
2
1 14
Belastinginning (via BSGW)
0,2
0,2
Team Wijkbeheer 15
6,2
1,3
Vidar (handmatig reinigen)
Ca 5
0
Totaal
Ca 14,3
Ca 3,75
Functie Beleidsmedewerker Contractmanagement / juridisch
Tabel 6.1 Toegerekende inzet afvalstoffenheffing versus inzet in de praktijk (in fte).
De geraamde “inzet in de praktijk” is gebaseerd op indicaties van geïnterviewde medewerkers van de gemeente. Dit is de inzet voor huishoudelijk afvalbeheer en is exclusief de inzet voor reiniging. Uit de interviews blijkt dat de interne personele capaciteit in de praktijk als “krap” wordt ervaren. Doordat bij de verzelfstandiging van RWM ruim tien jaar geleden vrijwel alle medewerkers van de gemeente(n) overgingen naar de nieuwe RWM-organisatie, was er jarenlang te weinig ambtelijke capaciteit binnen de gemeentelijke organisatie om overgebleven werkzaamheden bij de gemeente adequaat te kunnen uitvoeren. 12
Bron: toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Uit gesprek 14 september 2021 met concernadviseur Dit zijn de contractmanager (0,25 fte), juridisch adviseur (o,2 fte) en functioneel beheerder (0,2 fte) 14 Twee BOA’s handhaven twee dagen per week (samen) gericht op afval. Daarnaast zit handhaving op afval ook in het algemene takenpakket van de BOA’s en nemen ze dit mee als onderdeel van hun overige werk. 15 Team wijkbeheer ruimde tot en met 30 september 2021 de bijplaatsingen en dumpingen i.r.t. huishoudelijk afval op in de openbare ruimte. Per 1 oktober 2021 is deze dienst weggezet bij RWM. Deze wijziging was bij de opstelling van de begroting 2021 en ook 2022 niet bekend. 13
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
30
Gevolgen van de beperkte ambtelijke capaciteit zijn onder andere: • Er zijn wel beleidsplannen gemaakt (met een extern bureau). Er zijn echter geen bijbehorende uitvoeringsplannen gemaakt. Er was mede daarom onvoldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld om (vastgesteld) beleid uit te voeren. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de aanpak van vervuiling, dumpingen en bijplaatsingen (zie paragraaf 5.3). • De uitvoeringsstrategie is na 2010 vanuit de gemeente slechts beperkt aangepast waardoor (milieu)prestaties sindsdien zijn gestagneerd en niet altijd is ingespeeld op ontwikkelingen. Dit komt omdat de capaciteit van de beleidsmedewerker in de praktijk opgaat in dagelijkse aansturing van RWM en afhandeling van operationele zaken. • Weinig toezicht op en aansturing van RWM vanuit gemeente. RWM maakte zelf de vertaalslag van (landelijk) beleid naar uitvoering. Beleidsvorming is een taak van de gemeente, niet van RWM. • De DVO met RWM is na verzelfstandiging in 2011 vrijwel niet geactualiseerd. • Optimalisatie van werkprocessen (en dat aanpassen in de DVO) is op sommige aspecten blijven liggen. • Matige communicatie en voorlichting richting bewoners. Beleidscommunicatie en voorlichting is primair een taak van de gemeente. Communicatie m.b.t. de uitvoering (bijv. de afvalkalender) is een taak van RWM.
In 2021 is de ambtelijke capaciteit tijdelijk opgeschaald met een beleidsmedewerker afval en grondstoffen (1 fte) voor beleidsuitvoering en tactische werkzaamheden. De werkzaamheden omvatten operationeel contact met en advies aan RWM, (beheer)advies, afhandeling complexe meldingen en uitvoering geven aan beleidsplannen. Ook is gestart met de basis op orde te brengen, door werkprocessen te optimaliseren en vast te leggen. Uit de interviews blijkt dat extra en structurele ambtelijke capaciteit wenselijk wordt geacht om bovenstaande werkzaamheden te borgen en om de basis (verder) op orde te krijgen en te houden. Bij veel andere gemeenten met een verbonden partij (Overheidsvennootschap zoals RWM) worden de functies KCC en Communicatie ook belegd bij de verbonden partij. Sittard-Geleen heeft daarvoor niet gekozen. De verbonden partij (RWM) geeft aan dat dit in de praktijk leidt tot inefficiënties (zie punt B). Uit de toerekening van de personele kosten in de afvalstoffenheffing (zie paragraaf 7.2) blijkt dat er wel meer fte’s worden toegekend aan de afvalstoffenheffing, maar dat die in de praktijk niet of nauwelijks werkzaamheden direct gerelateerd aan huishoudelijk afval uitvoeren. Het gaat bijvoorbeeld om 9,8 fte van team wijkbeheer en team planning (o.a.
6 meewerkend voormannen) waarvan de helft wordt toegerekend aan de afvalstoffenheffing en ingehuurd personeel via Vidar (zwerfafval verwijderen) waarvan eveneens de helft wordt toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Uit deze inventarisatie blijkt dat het aantal toegerekende gemeentelijke medewerkers plus inhuur die aan de afvalstoffenheffing worden toegerekend flink afwijkt (ca 14 fte) van het aantal medewerkers dat in de praktijk daadwerkelijk werkt aan het taakveld huishoudelijk afval (ca 4 fte). B. De uitvoerende partij voor afvalinzameling en vermarkting afval: RWM NV RWM (Reinigingsdienst Westelijke Mijnstreek) is de partij die voor de gemeente Sittard-Geleen onder andere de inzameling van huishoudelijk afval verzorgt. Naast de inzameling van huishoudelijk afval is RMW ook de uitvoerende partij voor reiniging van de verharde openbare ruimte en gladheidsbestrijding. Momenteel wordt onderzocht of RWM haar diensten kan aanbieden voor andere taken binnen de openbare ruimte. Onder dit kopje gaan we nader in op: • De voorgeschiedenis van RWM. • De relatie en DVO met RWM. • Het takenpakket van RWM. • De mate waarin conform de DVO wordt gewerkt. • Mogelijke optimalisaties in DVO. • Onderzoek toekomst RWM. 24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
31
De voorgeschiedenis van RWM In 2010 richtten de gemeenten Beek, Schinnen, Sittard-Geleen en Stein RWM NV op met als doelstelling. om afval efficiënter in te zamelen en beter te scheiden. Daarnaast was het belangrijk om een betere dienstverlening en mogelijkheden voor sociaal werkgeverschap te realiseren. In het begin nam RWM de inzameling van huishoudelijk afval en het beheer van de milieuparken integraal over (inclusief de aanbesteding en vermarkting van afvalstromen) waaronder ook het beheer van de nog tot 2012 en 2014 lopende contracten van private afvalinzamelaars bij de laag-en hoogbouw. RWM werd ook verantwoordelijk voor de reiniging van de openbare ruimte, inclusief gladheidbestrijding 16. De relatie en DVO met RWM De samenwerking tussen de gemeente Sittard-Geleen en RWM is vastgelegd in een DVO. De DVO met RWM is 2011 afgesloten en bestaat uit drie delen, te weten: • Basisovereenkomst (algemene bepalingen). • Productovereenkomsten (beschrijving van taken). • Tarief- en dienstenblad (specificatie van vergoedingen). RWM is een overheidsvennootschap met als aandeelhouders de gemeenten Beek, Beekdalen, SittardGeleen en Stein. Sittard-Geleen heeft 69% van de aandelen en 50% van de prioriteitsaandelen. Via de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) hebben de gemeenten zeggenschap over de bedrijfsvoering.
De portefeuillehouder voor deelnemingen en samenwerkingsrelaties (Judith Bühler) vertegenwoordigt de gemeente Sittard-Geleen in de AVA. De gemeenten zelf bepalen het door hun verlangde serviceniveau van de dienstverlening (via de DVO). Dit wordt in de opdrachtgever/nemer relatie geregeld. De portefeuillehouder voor leefomgeving (Leon Geilen) is hiervoor verantwoordelijk. Het takenpakket van RWM Taken die behoren tot RWM zijn vastgelegd in de DVO, die van kracht is sinds 1 januari 2011. Met betrekking op de inzameling van huishoudelijk afval is RWM verantwoordelijk voor het inzamelen van huishoudelijk afval aan huis, via brengvoorzieningen en milieuparken en tevens het zorg dragen voor de afzet en de eindverwerking van dat afval. Taken die hieronder vallen zijn: • Inzameling GFT en huishoudelijk restafval. • Inzameling grof huishoudelijk afval aan huis. • Inzameling overige afvalfracties: OPK, textiel, glas, KCA en PMD. • Inrichting van de milieuparken. • Containermanagement: de aanschaf, het uitgeven of plaatsen, de registratie, het voorraadbeheer, het (preventief) onderhoud, de reparaties en het eventuele schoonmaken van de benodigde inzamelmiddelen. • Opstellen en verstrekken afvalkalender. • De jaarlijkse sorteeranalyse. • Afsluiten verzamel- en wijkcontainers bij bijzondere gelegenheden.
Er is een aantal taken die expliciet niet bij RWM liggen, zoals beleidsvorming 17, beleidscommunicatie en voorlichting, handhaving en het KCC. Deze taakverdeling is niet geheel gebruikelijk: in veel andere gemeenten met een verbonden partij als RWM worden taken als communicatie en KCC ook grotendeels bij de verbonden partij belegd om efficiënte en effectieve dienstverlening mogelijk te maken.
16
Bron: www.rwm.nl/over-ons/bedrijfsinformatie. RWM heeft wel een rol in de beleidsvorming, zoals het doorrekenen van effecten op de bedrijfsvoering en advisering daaromtrent om (nieuwe) beleidsmaatregelen effectief onderdeel te kunnen laten zijn van de RWM-bedrijfsvoering. 17
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
32
Uit de opsomming van taken van RWM (de DVO) en de taakverdeling tussen de gemeente en RWM blijkt dat RWM een “uitvoeringsgerichte” organisatie is: de focus ligt sterk op de operatie. De organisatie van RWM is ook zo ingericht. Medewerkers zitten vooral in de buitendienst en niet in de binnendienst. De mate waarin conform de DVO wordt gewerkt De gemeente Sittard-Geleen is over het algemeen te spreken over de uitvoerende diensten van RWM (de operatie). Zo werkt RWM zelfstandig en is er weinig aansturing vanuit de gemeente nodig. Verder is het beeld dat focust op kosteneffectief, één van de doelstellingen van de verzelfstandiging in 2011. De kosteneffectiviteit is onderzocht in het kader van dit Rekenkameronderzoek. De bevindingen staan in hoofdstuk 6. Mogelijke optimalisaties in de DVO Op basis van de interviews is naar voren gekomen dat er mogelijkheden worden gezien om de DVO te optimaliseren. Er is hierbij een aantal aandachtspunten: 1. Actualisatie DVO 2. Monitoringrapportages (moeilijk leesbaar, zie paragraaf 5.2) 3. Tijdig leveren rapportage en input/adviezen t.b.v. beleidsvorming 4. Verwachtingen gemeente vs. taken DVO 5. Taakverdeling gemeente en RWM 6.
Meer maatwerkmogelijkheden in de DVO Ad 1) Actualisatie DVO De DVO (de Basisovereenkomst en Productovereenkomsten) uit 2010 is sindsdien (vrijwel) niet geactualiseerd waardoor de praktijk niet meer overeen komt met wat in de DVO is afgesproken. Inmiddels heeft de gemeente het initiatief genomen om samen met RWM de DVO te herzien. Ad 2) Monitoringrapportages Over de rapportages en verslagleggingen van RWM is de gemeente minder positief. Deze waren vaak slecht leesbaar (veel getallen, maar geen duiding). De documenten, zoals de tarief- en dienstenbladen en eindafrekeningen, die in het kader van dit onderzoek zijn beschouwd, bevestigen dat beeld: zonder aanvullende mondelingen toelichting zijn deze niet eenduidig te interpreteren. RWM heeft aangegeven dit ook als verbeterpunt te zien. Inmiddels pakt RWM dit verbeterpunt in de praktijk op en uit de interviews blijkt dat de gemeente daarover positief is. Ad 3) Tijdig leveren rapportages en adviezen Uit de interviews met medewerkers van de gemeente en RWM komt naar voren dat RWM vaak moeite heeft om tijdig invulling te geven aan informatieverzoeken of aanlevering van adviezen, bijvoorbeeld voor beleidsvorming. Dit heeft verschillende oorzaken. Hierbij speelt vooral dat RWM een relatief kleine “lean” organisatie is met weinig capaciteit van de binnendienst (zie ook het kopje takenpakket).
Zeker in periodes met calamiteiten, verzuim of niet-standaard omstandigheden is weinig “reserve” personele capaciteit beschikbaar. Daarnaast speelt dat in de DVO is overeengekomen dat RWM een uitvoerende organisatie is en beleidsvorming valt onder de verantwoordelijkheden van de gemeente. Ad 4) Verwachtingen gemeente vs. taken DVO Alhoewel gemeente en RWM beide aangeven dat RWM een uitvoerende organisatie is, blijkt uit de interviews dat de gemeente meer verwacht van RWM. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het geven van input voor beleidsadviezen of het verzorgen van (onderdelen van) communicatie. Alhoewel deze taken niet zijn vastgelegd in de DVO, probeert RWM hier de gemeente wel in tegemoet te komen. Dat moet dan iemand van de binnendienst dat “erbij” doen: er is daar in principe geen personele capaciteit voor beschikbaar (want geen DVO taak). Dit is een verklaring waarom RWM niet altijd tijdig kan leveren (zie bovenstaand kopje 3).
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
33
Ad 5) Taakverdeling gemeente en RWM Uit de interviews en analyse van de DVO zijn een aantal (niet uitputtende) aspecten rond de taakverdeling tussen gemeente en RWM naar voren gekomen die niet gebruikelijk zijn in de relatie tussen verbonden partij en een gemeente. Enkele aspecten die naar voren kwamen zijn: • Milieuparken: RWM exploiteert de milieuparken. Deze milieuparken en de onroerende goederen zijn eigendom van de gemeenten. In de praktijk leidt dat soms tot problemen wanneer iets stuk gaat: RWM kan dan niet zelfstandig het probleem oplossen, maar moet dat via de gemeente regelen (bijvoorbeeld als een slagboom stuk gaat). • KCC: de meeste gemeenten die het afvalbeheer uitbesteden, hevelen het KCC (klantcontact centrum) over naar de uitvoerende organisatie, zoals RWM. De andere RWM-gemeenten hebben dat bijvoorbeeld ook gedaan. In Sittard-Geleen is dat niet het geval: bewoners moeten nu naar het KCC van de gemeente bellen i.p.v. RWM. Voor opvolging moeten vragen/verzoeken worden doorgezet naar RWM. In de praktijk kan dit leiden tot vertraging in het oppakken van vragen of uitvoeren van acties 18. • Ondergrondse containers: de taakverdeling en verantwoordelijkheid bij de (plaatsing van) ondergrondse containers is verdeeld. De gemeente zorgt voor het graven van de put en het plaatsen van de buitenbak. RWM is verantwoordelijk voor de binnenbak.
Dit onderscheid werkt in de praktijk niet handig. Deze constructie komt vaker voor, maar is minder gebruikelijk in Nederland. • Handhaving: er is in toenemende mate sprake van dumpingen en bijplaatsingen in Sittard-Geleen. RWM kan daar zelf geen handhavende acties op zetten: de gemeente voert de handhaving uit (met BOA’s). Vanaf de start van RWM waren twee ‘milieu’- BOA’s vanuit de gemeente Sittard-Geleen gedetacheerd bij RWM die ook ’s avonds en in het weekend ingezet werden bij het bestrijden van bijplaatsingen/illegale stortingen. De BOA’s kregen de locaties ‘realtime’ door van de chauffeurs van de voertuigen die RWM op de weg had. Dit bleek succesvol, omdat er een ‘lik op stuk’ beleid gepraktiseerd kon worden. Het aantal bijplaatsingen/illegale stortingen daalde drastisch. Begin 2013 werden deze BOA’s door de gemeente Sittard-Geleen terug getrokken om ook ingezet te worden op andere handhavingstaken. Ad 6) Meer maatwerkmogelijkheden in de DVO Op dit moment is er op hoofdlijnen sprake van dezelfde DVO voor alle RWM-gemeenten. De gemeente geeft aan behoefte te hebben aan meer maatwerkmogelijkheden en een DVO per deelnemende gemeente. Onderzoek toekomst RWM RWM is een relatief kleine overheidsvennootschap in vergelijking met de benchmark (zie paragraaf 6.2). Daarnaast heeft RWM een kleine binnendienst, omdat het uitvoeringsgerichte organisatie is.
Uit de interviews blijkt dat in geval van calamiteiten dit kan leiden tot kwetsbaarheden. Deze kwetsbaarheid kwamen nadrukkelijk boven water in de Corona periode waarbij medewerkers uitvielen. De dienstverlening van RWM kon desondanks overeind gehouden worden (conform de Corona-richtlijnen). Sinds deze risico’s (relatief klein en kwetsbaar) zich in de praktijk openbaarden, ligt de vraag over het toekomstperspectief van RWM nadrukkelijk (weer) op tafel. In het recente verleden speelde dit ook al. In 2018 is verkend of een fusie tussen RD Maasland (een GR) en RWM mogelijk is. Door verschillen in inzicht over de samenwerking is dit niet doorgegaan. Het verschil in structuur (NV en GR) was één van de struikelblokken.
18
RWM en de gemeente onderzoeken momenteel hoe in de toekomst de communicatie naar de burger geoptimaliseerd kan worden. Hierbij speelt de rol en functie van het KCC een belangrijke rol. Uitgangspunt is dat het bedienen van de burger centraal staat en niet de positionering van het KCC.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
34
Zowel gemeente als RWM zijn het erover eens dat er wat moet gebeuren. Begin 2022 start daarom een extern onderzoek naar het toekomstperspectief van RWM. C. De (contracten rondom) afvalverwerking: ASL ASL (Afval Samenwerking Limburg) is een vereniging waar op één na alle (30) Limburgse gemeenten lid van zijn. Belangrijke besluiten worden door de Algemene Ledenvergadering genomen, waarin alle gemeenten via een lid van B&W, de portefeuillehouder afval, zijn vertegenwoordigd. Het algemeen bestuur bestaat uit zes leden waaronder een wethouder van Sittard-Geleen. Een programmamanager van ASL coördineert de dagelijkse gang van zaken.
ASL verzorgt onder andere de aanbesteding voor de afvalverwerking van enkele grotere afvalstromen. Onder dit kopje gaan we nader in op: • De voorgeschiedenis van ASL • De rol van ASL • De afvalcontracten van ASL • Overige afvalcontracten (buiten ASL) • De (nieuwe) programmalijnen van ASL De voorgeschiedenis van ASL De vereniging ASL is op 24 november 2004 ontstaan door wijziging van de statuten van de Vereniging van Contractanten AVL Sturing (VvC). Deze voorganger was in 1993 door de Limburgse gemeenten en de provincie Limburg opgericht om hun belangen op het vlak van de afvalverwerking te behartigen. De rol van ASL ASL heeft primair de volgende taken met betrekking tot het afvalbeheer voor Limburgse gemeenten 19: • Aanbestedingen voor verwerking van grotere huishoudelijk afvalstromen • Kennisdeling tussen de gemeenten (leden) • belangenbehartiging van gemeenten (leden) op nationaal niveau In 2019 is de nieuwe visie voor ASL vastgesteld met drie programmalijnen 20: 1. Circulaire aanbesteding: circulair aanbesteden van de drie hoofdstromen restafval, GFT en PMD 2. Grondstoffenmanagement: meer huishoudelijk afvalstromen circulair krijgen 3.
Bijdragen aan multi-helix: als katalysator bijdragen aan een samenwerking van partijen via een Limburgs circulair platform in wording De afvalcontracten van ASL ASL heeft voor de gemeente Sittard-Geleen de contractaanbesteding gedaan voor het restafval, GFT PMD. Het contract voor restafval en GFT zijn in 2012 aanbesteed. De afvalcontracten zijn als volgt ingericht: Afvalstroom
Looptijd Contract
Tarief per ton (2020) 21
Verwerker
Start
Einde
(incl. transport)
Restafval
1-1-2014
31-12-2023
€ 102,01
Attero (Wijster)
GFT
1-1-2014
31-12-2023
€ 40,03
Attero (Venlo en Maastricht)
PMD
-
31-12-2021
Ca € 350
Veolia
Tabel 6.1 Contracten en tarieven van de drie ASL-afvalstromen.
19
Bron: www.afvalsamenwerkinglimburg.nl/over-asl/ Bron: Raadsinformatiebrief 2 over project samenwerken en aanbesteden. ASL, 21 september 2020. 21 Herleidt uit de eindafrekening van RWM over 2020 en de begroting. Het verwerkingstarief voor PMD van Veolia is niet goed te herleiden. 20
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
35
Inmiddels worden de nieuwe aanbestedingen voor restafval en GFT voorbereid door ASL. Op dit moment hebben de ASL gemeenten nog gunstige tarieven voor de verwerking van restafval en GFT. De tarieven die de afgelopen jaren uit aanbestedingen komen zijn overwegend minder gunstig: ca € 60 tot 80 per ton voor GFT en € 120 tot 150 per ton voor restafval. Op basis van de tarieven van de afgelopen jaren en huidige hoeveelheden kan dit vanaf 2024 een extra kostenpost opleveren van ca € 170.000,- op jaarbasis voor GFT en ca € 300.000,- op jaarbasis voor restafval. Op dit moment lijken de omstandigheden juist weer gunstiger te zijn voor nieuwe contracten, vanwege hoge wereldwijde grondstofprijzen, hoge energieprijzen (meer opbrengsten voor energieopwekking afvalverbranding) en een importverbod voor brandbaar afval. PMD wordt vanaf 2022 aangeboden onder de nieuwe raamovereenkomst van Nedvang/Afvalfonds. De gemeente ontvangt dan een vaste vergoeding van € 245,- per ton PMD dat voldoet aan de kwaliteitseisen (vergoeding 2021). De gemeente loopt dan geen risico’s meer m.b.t. sorteerkosten. Nu krijgt de gemeente een vergoeding van circa € 770,- per ton uitgesorteerde output en vermarkt PMD (ca 60% van de input, de rest wordt verbrand). Daar gaan de sorteerkosten van Veolia per ton input vanaf (ca € 350 per ton).
Overige afvalcontracten (buiten ASL) De verwerking van alle andere huishoudelijk afvalstromen (ca 20-25 stromen die in 2019 ca 55% van de totale hoeveelheid huishoudelijk afval vormden) en het afval dat vrijkomt bij onderhoud en beheer van de openbare ruimte wordt gedaan door RWM. Daarvoor krijgt RMW een jaarlijkse “beheerfee” (onderdeel van de overheadkosten van RWM) welke evenredig over de deelnemende gemeenten wordt verrekend (zie ook paragraaf 7.1). Hierbij werkt RWM samen met RD Maasland en RD4. Stromen worden gezamenlijk aanbesteed en logistiek afgehandeld. Uitgangspunt daarbij is om zoveel mogelijk circulair en nabij te verwerken. Een voorbeeld hiervan is glas. Het glas gaat naar High Five naar Antwerpen. De gesorteerde scherven komen weer terug naar glasfabrieken in Maastricht (Owens Illinois). De nieuwe programmalijnen ASL De vereniging Afval Samenwerking Limburg (ASL) coördineert al vele jaren voor 30 gemeenten in Limburg de langjarige verwerkingscontracten van de drie grote huishoudelijke afvalstromen. De andere afvalstromen worden door RWM gecontracteerd (zie paragraaf 6.1). Om in te spelen op de transitie naar een circulaire economie zijn drie programmalijnen ontwikkeld (moeten nog worden vastgesteld): 1.
Circulaire aanbesteding van restafval, GFT en PMD Een uitgebreid onderzoekstraject heeft onder meer geleid tot een grondstoffenatlas en materiaalbalans voor Limburg. De Global Goals zijn een vertrekpunt voor verwerking van restafval en recycling van GFT en PMD. De circulaire aanbesteding voor alle Limburgse gemeenten staat gepland voor (het voorjaar van) 2022. 2. Grondstoffenmanagement Kennis en expertise van grondstofketens bundelen en opbouwen en grondstofregie organiseren. Daarmee verminderen we kwetsbaarheid en zijn circulaire kansen te verkennen en realiseren. Vooral kansrijke stromen (voor onder andere Limburgse circulaire verwerking) krijgen aandacht. Stromen die op andere niveaus en in andere regio’s al voldoende worden onderzocht, vallen niet binnen de scope. 3. Katalysator voor samenwerkende partijen Op dit moment is er nog geen gevestigd circulair platform voor Limburg, waarin bedrijfsleven, kennisinstellingen, overheden en (eventueel) burgers participeren (uiteraard zijn er wel allerlei verschillende circulaire initiatieven binnen Limburg). In het nieuwe regionale afvalbeleidskader worden deze programmalijnen ook benoemd. De programmalijnen raken ook aan kaders die Limburgse gemeenten kunnen vaststellen omtrent afvalbeleid: deze moeten
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
36
uiteindelijk passen binnen de contracten die in ASL-verband (langjarig) worden gesloten. Maatwerk is mogelijk per gemeente gedurende het aanbestedingstraject. Via de twee nieuwe programmalijnen (grondstoffenmanagement en katalysator) krijgt ASL een andere (grotere) rol op vlak van afval- en grondstoffenbeheer. Uit de interviews blijkt dat ASL niet is betrokken bij het opstellen van het nieuwe afvalbeleidskader. D. Kernbevindingen organisatie afvalbeheer •
•
•
•
• • •
•
•
•
•
De gemeente ervaart sinds de verzelfstandiging van RWM in 2011 een tekort aan personele capaciteit m.b.t. afvalbeheer. Hierdoor zijn een aantal zaken sinds de verzelfstandiging nauwelijks opgepakt/veranderd, zoals actualisatie van de DVO (die is verouderd), adequate aansturing van RWM en uitvoering van beleid (na de verzelfstandiging van RWM zijn er geen significante beleidsaanpassingen geïmplementeerd). Ook het rapporteren over de afvalketen als geheel is weinig tot niet gebeurd. Sinds 2015 is er wel beleid ontwikkeld (vaak met een extern bureau), maar is dat niet vertaald naar een uitvoeringsplan. Mede daardoor is er ook geen ambtelijke capaciteit beschikbaar gekomen om vastgesteld beleid uit te voeren. In totaal zijn er in de praktijk ca 4 fte bezig vanuit de gemeente met huishoudelijk afvalbeheer. In de afvalstoffenheffing zijn ca 14 fte (excl. inhuur personeel via Vidar) toegerekend. De extra toegerekende medewerkers zijn in de praktijk beperkt bezig met huishoudelijk afvalbeheer. Sinds ca een jaar is er weer meer (deels tijdelijke) personele capaciteit beschikbaar bij de gemeente waardoor deze zaken weer worden opgepakt: nieuw (regionaal) beleid, start actualisatie van de DVO en meer contact en aansturing van RWM. De opdrachtgever/nemer relatie tussen RWM en de gemeente is vastgelegd in een DVO.
De opbouw van de DVO is overeenkomstig veel andere DVO’s met een overheidsvennootschap voor afvaltaken. De organisatie van RWM is “lean en mean” en uitvoeringsgericht (voornamelijk operationele taken). Dit leidt tot een effectieve uitvoering. Dit laten de cijfers ook zien (zie hoofdstuk 7). Het schaalniveau van RWM is wel wat kleiner dan de gemiddelde overheidsNV (zie ook paragraaf 6.2). Veel functies bij RWM zijn niet “dubbel bezet” wat de organisatie (met name de binnendienst) kwetsbaar maakt. Dit kwam onder meer boven tafel door Corona: uitval van personeel kon niet altijd worden opgevangen met als gevolg dat de dienstverlening niet altijd kon worden uitgevoerd conform overeenkomst. Er wordt eind 2021 een onderzoek gestart naar de toekomst van RWM waarbij er drie scenario’s nader worden onderzocht. Tot de uitkomst van dit onderzoek wordt er beperkt geïnvesteerd in de RWM organisatie (bijv. om kwetsbaarheden te verminderen). Een aantal zaken in de taakverdeling tussen gemeente en RWM is opmerkelijk. Dit geldt onder meer voor beheer en eigendomssituatie van milieuparken en ondergrondse containers, KCC dat door gemeente i.p.v. RWM wordt gerund en communicatie dat door gemeente i.p.v. RWM wordt gerund. Qua dienstverlening (met name op vlak van beleid en communicatie) verwacht de gemeente soms meer dan op grond van de DVO gerechtvaardigd is.
Omdat die dienstverlening niet in de DVO staat, heeft RWM daar in principe geen personeel voor. Drie afvalstromen vallen onder ASL (ca 45% volume). De andere stromen worden vermarkt door RWM. De ASL contracten zijn bijna 10 jaar geleden gesloten toen nog “aantrekkelijkere” verwerkingstarieven en lopen af. De aanbestedingstrajecten daarvoor worden nu opgestart. Vanwege de hogere verwerkingstarieven zullen de kosten voor Sittard-Geleen waarschijnlijk met ordegrootte een half miljoen euro stijgen. De programmalijnen van ASL worden benoemd in het regionale afvalbeleidskader, maar de wijze van inbedding wordt niet aangegeven. ASL is niet betrokken geweest bij het recent vastgestelde regionale afvalbeleidskader.
24 december 2021
REKENKAMERONDERZOEK AFVAL
BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001
37
6.2
Uitvoering in Sittard-Geleen versus de benchmark
In deze paragraaf over de uitvoering van het afvalbeheer gaan we nader in op hoe de uitvoerende organisatie RWM zich verhoudt tot andere uitvoerende organisaties die onder andere het afvalbeheer voor gemeenten verzorgen. We kijken hierbij naar overheidsbedrijven (NV’s) en gemeenschappelijke regelingen (GR’s). Daarnaast kijken we ook naar de dienstverlening van RWM in Sittard-Geleen. In deze paragraaf beschouwen we: A. Het schaalniveau van RWM versus de benchmark B. Het takenpakket van RWM versus de benchmark C. Dienstverlening van RWM in Sittard-Geleen D. Kernbevindingen uitvoering RWM versus de benchmark A. Het schaalniveau van RWM versus de benchmark Het schaalniveau van RWM bepalen we op basis van de grootte van het verzorgingsgebied en de omvang van de organisatie. De vergelijking maken we op basis van 10 geselecteerde NV’s en GR’s. In totaal zijn er 17 overheidsvennootschappen (zoals RWM) en 12 GR’s (zoals RD4) in Nederland. RHDHV heeft deze selectie gemaakt in overleg met de Rekenkamercommissie. In de tabel 5.2 staat deze vergelijking. De informatie in de tabel is verzameld op basis van de websites en jaarverslagen van genoemde organisaties. De gegevens hebben betrekking op 2019 of 2020. Het overzicht laat zien dat RWM ten opzichte van de andere NV’s van relatief klein formaat is.
Zowel qua verzorgingsgebied (gemeten naar huishoudens en inwoners) als bedrijfsomvang (gemeten naar werknemers en omzet) is RWM na RD Maasland de kleinste in het overzicht. In dit onderzoek wordt geen analyse gemaakt naar een optimaal schaalniveau. Er is echter wel een trend zichtbaar naar groter wordende overheidsvennootschappen: steeds meer gemeenten sluiten zich aan bij een overheidsvennootschap en overheidsvennootschappen zelf fuseren (in 2010 waren er 23 NV’s, 2015 20 NV’s en in 2020 17 NV’s).
Naam
Type organisatie
Area
Verzorgingsgebied
Organisatieomvang
Gemeenten (aantal)
Huishoudens
NV
3
85.000
200.000
133
28
ROVA
NV
23
356.222
856.095
390
85
Circulus-Berkel
NV
9
195.000
496.000
650
57
DAR
NV
7
156.000
-
168
45
Saver
NV
4
88.000
-
180
31
RD4
GR
10
142.000
294.000
500
30
AVRI
GR
8
96.000
234.000
324
28
RD Maasland
GR
3
44.080
99.603
45
9,2
GAD
GR
7
116.000
255.000
-
-
RMN
GR
6
110.458
247.285
180
28