Rekenkameronderzoek Quickscan afval gemeente Sittard-Geleen

Rekenkameronderzoek Quickscan afval van de gemeente Sittard-Geleen

15 februari 2022

REKENKAMER COMMISSI E SITTARD-GELEEN

Royal Hasl<on1ngDHV

tnhancing Society Together

HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX AMERSFOORT Transport & Planning Trade register number: 56515154

+31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F reception.ame-la@nl.rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Rekenkameronderzoek Afval Ondertitel: Rekenkameronderzoek Afval Referentie: BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001 Status: P01.01/S0 Datum: 24 december 2021 Projectnaam: Rekenkameronderzoek Afval Projectnummer: BH9663-101-100 Auteur(s): Paul Mul Opgesteld door: Paul Mul en Nina Zaadnoordijk Gecontroleerd door: Jacqueline Vermaak Datum: 24 december 2021 Goedgekeurd door: Paul Mul Datum: 24 december 2021

ClassificatieClassificatie Click to enter "Classified"

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V. en dient voor publicatie of anderszins openbaar maken te worden geanonimiseerd. verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V. en dient voor publicatie of anderszins openbaar maken te worden geanonimiseerd.Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele Friday, 24 December 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

i

Voorwoord De Rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar het afvalbeheer in de gemeente Sittard-Geleen. De afvalstoffenheffing is in 2020 met bijna 12% gestegen. Een jaar eerder was dit 11%. Een stijging ruim boven inflatie en dus reden voor de rekenkamer hier verder onderzoek naar te doen. Het doel van dit onderzoek is inzicht te krijgen in de oorzaak van deze stijging. Om dit goed in beeld te krijgen, is de scope van het onderzoek verbreed naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid en uitvoering van het afvalbeheer. Het onderzoek is uitgevoerd door Royal HaskoningDHV. De afvalinzameling in Sittard-Geleen is uitbesteed aan RWM en deze is dan ook intensief betrokken bij dit onderzoek, net zoals de betrokken medewerkers van de gemeente. Wat met name opvalt, is dat de gemeente Sittard-Geleen jarenlang als koploper gold in Nederland op het gebied van de inzameling van restafval. In 2001 is Diftar ingevoerd waardoor de hoeveelheid restafval (kg/inw) vergeleken met de rest van Nederland enorm daalde. In 2010 is het gescheiden inzameling van plastic verpakkingen ingevoerd en ook toen daalde de hoeveelheid restafval per inwoner in Sittard-Geleen. Nadien is dit constant gebleven en vanaf 2014 is er zelfs sprake van een lichte stijging.

De oorzaken zijn vermoedelijk te vinden in het uitblijven van nieuwe beleidsmaatregelen, niet de optimale strategie en de beperkte communicatie en voorlichting richting inwoners. Er is op dit moment een nieuw uitvoeringsplan voor het afvalbeleid in ontwikkeling wat kansen biedt voor de gemeente Sittard-Geleen om grip te krijgen op het afvalbeleid. Zoals het concretiseren van de nieuwe strategie, de nadere uitwerking van de monitoring en de raming van de ambtelijke capaciteit. De hoogte van de afvalstoffenheffing in de gemeente Sittard-Geleen is al jaren onder het landelijk gemiddelde, maar boven het gemiddelde in Limburg. Hierbij is geconstateerd dat er veel kosten worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing waarvan het de vraag is of deze allemaal even billijk en rechtmatig zijn. Dit verdient volgens de rekenkamer een nadere verdieping. De Rekenkamercommissie is ervan overtuigd dat de aanbevelingen helpen ervoor te zorgen dat er maatregelen kunnen worden genomen waardoor deze stijgende lijn afvlakt. Wij vertrouwen erop dat dit rapport van meerwaarde is voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Tot slot zegt de rekenkamer de raad, het college en de ambtelijke organisatie dank toe voor de constructieve medewerking aan dit onderzoek.

Mr. B.J.H.T. Heesakkers Voorzitter Rekenkamercommissie Gemeente Sittard-Geleen

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

ii

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

1

1

Inleiding

2

2

Conclusies

3

2.1

Conclusies beleid en governance

3

2.2

Conclusies uitvoering afvalbeheer

6

2.3

Conclusies financiële prestaties

8

3

Aanbevelingen

11

4

Onderzoeksverantwoording

14

4.1

Introductie in Afvalbeheer

14

4.2

Onderzoeksvragen

15

4.3

Normenkader

16

4.4

Onderzoeksmethodologie

18

5

Bevindingen Beleid en Governance

20

5.1

Afvalbeleid van Sittard-Geleen

20

5.2

Monitoring van de resultaten van het afvalbeleid

25

5.3

Rol gemeenteraad bij het afvalbeheer in Sittard-Geleen

27

6

Bevindingen Uitvoering Afvalbeheer

30

6.1

Organisatie van het afvalbeheer in Sittard-Geleen

30

6.2

Uitvoering in Sittard-Geleen versus de benchmark

38

6.3

Gerealiseerde prestaties afvalbeheer: de milieuresultaten

41

6.4

Serviceniveau in Sittard-Geleen

47

7

Bevindingen Financiële Prestaties

49

7.1

De kostenstructuur van RWM

49

7.2

Opbouw en trend afvalstoffenheffing

55

7.3

Benchmark financiële prestaties

61

Bijlage 1 Rapportages RWM

64

Bijlage 2 Brief bestuurlijke reactie rekenkameronderzoek afval

67

Bijlage 3 Reactie conclusies rekenkameronderzoek afval

68

Bijlage 4 Nawoord Rekenkamercommissie

69

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

1

1

Inleiding

Aanleiding Rekenkameronderzoek: toename van de afvalstoffenheffing De afgelopen jaren is de afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen ruim boven inflatie toegenomen. In 2020 ging het om een stijging van bijna 12% en in 2021 om een stijging van bijna 11%. Deze trend is niet alleen zichtbaar in Sittard-Geleen, maar ook in andere gemeenten in Nederland. Landelijk zijn de belangrijkste oorzaken voor deze stijgingen onder andere stijgende verwerkingstarieven voor (grof) restafval, de gestegen verbrandingsbelasting voor restafval en toename van het afvalaanbod door COVID. De stijging van de afvalstoffenheffing vormt de directe aanleiding voor dit Rekenkameronderzoek. Om deze stijging goed te kunnen verklaren, heeft de Rekenkamercommissie van Sittard-Geleen de scope van het onderzoek verbreed naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid en uitvoering van het afvalbeheer. Het onderzoek focust op drie onderwerpen: 1. Beleid en governance (afvalbeleid, monitoring en rol raad). 2. Uitvoering afvalbeheer (inzameling via RWM, verwerking via ASL en milieuresultaten). 3. Financiële prestaties (kosten en afvalstoffenheffing). Ontwikkelingen huishoudelijk afvalbeheer in een stroomversnelling Niet alleen in Sittard-Geleen leeft het onderwerp “afval”. De inzameling van huishoudelijk afval is één van de meest zichtbare vormen van gemeentelijke dienstverlening.

De gemeentelijke milieustraat wordt bijvoorbeeld over het algemeen met gemiddeld 4 à 5 keer per jaar vaker bezocht dan het gemeentehuis zelf. Het onderwerp heeft mede daarom vaak veel politieke belangstelling. Naast het eerdergenoemde kostenaspect (stijging afvalstoffenheffing) komt dit onder meer ook omdat veel gemeenten aan de slag willen of al zijn met de transitie naar een circulaire economie. Daarbij staat het (huishoudelijk) afvalbeheer vaak hoog op de prioriteitenlijst, omdat de gemeente daar direct op kan sturen. Ambitieuze doelstellingen Rijk voor afvalbeheer De Rijksoverheid zet ook volop in op de transitie naar een circulaire economie en specifiek ook op de gescheiden inzameling en recycling van huishoudelijk afval. Het Rijk heeft ambitieuze doelen geformuleerd voor 2020 en 2025: in die jaren moet de hoeveelheid restafval worden teruggebracht naar respectievelijk 100 en 30 kg per inwoner. Voor 75% van de gemeenten is dat een grote opgave en extra afvalaanbod door COVID helpt niet mee. Daarom zijn er landelijk vele ontwikkelingen en experimenteren gemeenten volop om het ultieme systeem te zoeken om invulling te kunnen geven aan genoemde doelstellingen. Ook voor Sittard-Geleen vormen de restafval doelstellingen een uitdaging. In 2020 was de hoeveelheid restafval circa 170 kg per inwoner (zie paragraaf 6.3).

Dat betekent dat er nog een flinke reductiestap gezet moet worden. Op dit moment wordt daarvoor een Uitvoeringsplan ontwikkeld met maatregelen om dichterbij de 100 kg per inwoner restafval te komen. Leeswijzer In dit rapport staan de resultaten van het Rekenkameronderzoek afvalbeheer beginnend met de conclusies (hoofdstuk 2) en aanbevelingen (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 staat de onderzoeksverantwoording. In hoofdstukken 5 tot en met 7 zijn de bevindingen van het Rekenkameronderzoek nader uitgewerkt: • Hoofdstuk 5: Beleid en Governance • Hoofdstuk 6: Uitvoering Afvalbeheer • Hoofdstuk 7: Financiële Prestaties.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

2

2

Conclusies

De afgelopen jaren is de afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen ruim boven inflatie toegenomen. In 2020 ging het om een stijging van bijna 12% en in 2021 om een stijging van bijna 11%. Deze stijgingen vormen de directe aanleiding voor dit Rekenkameronderzoek. Om deze stijging goed te kunnen verklaren, heeft de Rekenkamercommissie van Sittard-Geleen de scope van het onderzoek verbreed naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid en uitvoering van het afvalbeheer. Het onderzoek focust op drie onderwerpen. Zo zijn de conclusies ook gestructureerd: 1. Beleid en governance (afvalbeleid, monitoring en rol raad). 2. Uitvoering afvalbeheer (inzameling via RWM, verwerking via ASL en milieuresultaten). 3. Financiële prestaties (kosten en afvalstoffenheffing).

2.1

Conclusies beleid en governance

Conclusie 1: Beleidsdoelen niet langer in lijn met landelijke doelen en andere gemeenten (zie 5.1) Beleidsvorming voor huishoudelijk afval is een taak van de gemeente Sittard-Geleen. In dit onderzoek zijn de opgestelde beleidsdocumenten vanaf 2015 beschouwd (Regionaal Afvalplan 2016-2019, Grondstoffenvisie 2050, Actieplan afval 2018-2021 en het Regionaal Afvalbeleidskader 2021-2025). De doelstellingen waren in alle plannen sinds 2015 in lijn met de landelijke doelstellingen. Centraal daarbij stond de doelstelling om in 2020 maximaal 100 kg restafval per inwoner in te zamelen. Ook voor andere gemeenten in Nederland (waaronder de grotere gemeenten in Limburg) staat dit doel centraal. Sinds enkele jaren ligt de focus landelijk niet alleen meer op kwantiteit (100 kg/inw), maar ook op kwaliteit van afvalstromen om hoogwaardige toepassingen na recycling mogelijk te maken. In het nieuwe regionale afvalbeleidskader van de gemeente Sittard-Geleen is daar ook aandacht voor. De restafvaldoelstelling van maximaal 100 kg/inw in 2020 is niet gehaald in Sittard-Geleen (overigens geldt dit voor ca. driekwart van de andere gemeenten in Nederland). Door extra afvalaanbod vanwege COVID19 is de restafvaldoelstelling verder buiten bereik gekomen. In het nieuwe afvalbeleidskader is in het jaar van doelbereiking van de 100 kg/inw restafval uitgesteld tot 2025.

De landelijke streefwaarde voor 2025 is 30 kg/inw restafval. Conclusie 2: Met vastgestelde strategieën zijn de beleidsdoelen niet haalbaar (zie 5.1 en 6.4) Uit de landelijke benchmark afval blijkt dat er op dit moment maar één strategie is die lijkt te leiden tot het behalen van de milieudoelstellingen: de gecombineerde strategie met prijsdifferentiatie (diftar) en servicedifferentiatie (hoge service grondstoffen en lage service restafval). De strategie prijsdifferentiatie past Sittard-Geleen (met succes) al toe sinds de implementatie van diftar in 2002. Dat leidde destijds direct tot een flinke reductie van de hoeveelheid restafval (min 100 kg/inw) en maakte van de gemeente één van de koplopers m.b.t. deze milieuprestatie. Na de verzelfstandiging van RWM in 2011 zijn door de gemeente echter geen grote maatregelen of “trendbreuk” strategie-wijzigingen meer doorgevoerd. Daarnaast zijn ook veel van de in de beleidsdocumenten geformuleerde maatregelen niet of beperkt uitgevoerd (zie conclusie 3). Het gevolg is dat de milieuresultaten de afgelopen 10 jaar zijn gestagneerd: de hoeveelheid restafval is zelfs licht gestegen. Een verklaring hiervoor staat in conclusie 6. Landelijk hebben veel gemeenten de afgelopen 5 tot 10 jaar juist wel (veel) maatregelen genomen waardoor er landelijk sprake is van een dalende trend.

Daardoor is de positie van Sittard-Geleen verandert van koploper naar goede middenmoter.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

3

De gemeente Sittard-Geleen past (in vergelijking tot de benchmark) zelfs een afwijkende strategie toe met betrekking tot servicedifferentiatie: de service voor het aanbieden van restafval is relatief hoog en de service voor het aanbieden van grondstoffen is juist relatief laag. De lage service op grondstoffen zit bijvoorbeeld in de lage service voor zakkeninzameling van PMD aan huis: 1x per 4 weken in Sittard-Geleen, bij de meeste gemeenten is dit 1x per 2 weken met zakken of een minicontainer. Dat lage serviceniveau leidt ertoe dat inwoners zeer veel PMD naar de milieuparken (moeten) brengen (31%) en dat er nog relatief veel PMD in het restafval zit (21 kg/inw). Deze strategie komt de realisatie van de gestelde doelen niet ten goede. In het Regionaal Afvalplan 2016-2019 staat dat een verregaande systeemwijziging niet nodig is. In het nieuwe Regionaal Afvalbeleidskader staat alleen dat service belangrijk is. Een strategie op hoofdlijnen die kan leiden tot realisatie van de gestelde doelen staat niet in het nieuwe regionale afvalbeleidskader. Restafval in kg per inwoner: Sittard-Geleen vs. Nederland

Restafval in kg/inw

310 280

Sittard-Geleen

250

Nederland

220 190 160

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

100

2010

130

Op basis van de resultaten in andere gemeenten in Nederland en de al 10 jaar stagnerende milieuresultaten in Sittard-Geleen concluderen wij dat een “trendbreuk” noodzakelijk is om de gestelde doelen te bereiken. Dat zal in de praktijk betekenen dat een systeemwijziging zal moeten plaatsvinden met een strategie gericht op een lagere service voor het aanbieden van restafval en een hogere service voor het aanbieden van grondstoffen.

Conclusie 3: Veel vastgelegde maatregelen zijn niet uitgevoerd (zie 6.1) In voorgaande beleidsplannen (Regionaal Afvalplan 2016-2019 en Actieplan 2018-2021) zijn een behoorlijk aantal maatregelen beschreven en door de raad vastgesteld: zelfs 22 in het Actieplan. Een behoorlijk deel daarvan is (nog) niet uitgevoerd. Met name de uitvoering van maatregelen gericht op communicatie, serviceverhoging voor grondstoffen en serviceverlaging voor restafval blijft achter. De beschreven maatregelen zijn wel maatregelen die zich landelijk in de praktijk hebben bewezen. Het niet uitvoeren van de maatregelen is mede de oorzaak dat de eigen en landelijke doelstellingen niet gehaald worden (zie conclusie 1). Het niet (kunnen) uitvoeren van de vastgestelde maatregelen lijkt mede een gevolg te zijn van de beperkte ambtelijke (beleids-)capaciteit die er in de jaren na de verzelfstandiging van RWM beschikbaar was (zie ook conclusie 6). Conclusie 4: Afvaldoelen zijn veelal niet SMART geformuleerd, monitoring en verantwoording vindt conform DVO plaats, maar kan beter (zie 5.2) Idealiter worden ambities omgezet in doelstellingen die SMART gemaakt zijn. Hierbij worden aan de doelstellingen prestatie-indicatoren gekoppeld die periodiek volgens een bepaald protocol worden gemeten. Daarvoor wordt data verzameld.

Op deze manier worden voortgang en trends in prestaties zichtbaar en kan (tijdig) worden bijgestuurd. Dit wordt een monitoringsystematiek genoemd (zie figuur volgende pagina). Drie van de vier doelen uit het nieuwe regionaal afvalbeleidskader zijn niet SMART gemaakt: deze kunnen dus niet worden gemeten waardoor adequate (bij)sturing in de praktijk moeilijk uitvoerbaar is.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

4

Meetprotocol meetwijze

Indicator

Doel

In de DVO tussen gemeente en RWM staat welke data en rapportages RWM moet leveren aan de gemeente. Dit zijn rapportages over afvalhoeveelheden en scheidingspercentages. Daarnaast levert RWM ook verschillende financiële rapportages (begrotingen en eindafrekeningen). Dit biedt de gemeente sturingsinformatie. De afgesproken rapportages worden conform de gemaakte afspraken geleverd. Zowel RWM als de gemeente zien verbeterpunten in de kwaliteit van de rapportages: de verbeterslag zit met name in het creëren van overzicht en het duiden van de cijfers. Daar is inmiddels een start mee gemaakt.

meetwaarde

Monitoringssystematiek

Dataverzameling meten

Gebruik

rapportage

De DVO is echter niet aangepast om aanvullende data op (nieuwe) beleidsdoelen te verzamelen (zie ook conclusie 7). Belangrijk is dat op dit moment er geen “gestructureerd” verband is tussen de doelstellingen, beleidsindicatoren, dataverzameling en rapportage. De gemeente is aan zet om dat proces goed in te richten. De raad wordt via de programmabegroting geïnformeerd over de afvalprestaties. Afval is daarbij echter slechts één van de vele onderwerpen. Er wordt op dit moment niet separaat en op structurele basis teruggekoppeld aan de raad hoe de afvalprestaties zijn t.o.v. vastgesteld beleid (m.u.v. de genoemde programmabegroting). Conclusie 5: Raad heeft vooral aandacht gehad voor dumpingen en bijplaatsingen (zie 5.3) Op basis van analyse van raadsvragen (artikel 43 vragen) in de afgelopen jaren volgt dat de raad vooral aandacht heeft gehad voor de zichtbare en negatieve nevenaspecten van afval(inzameling): namelijk dumpingen van afval en bijplaatsingen van afval bij ondergrondse containers. Mede naar aanleiding daarvan heeft de gemeente maatregelen genomen (zie ook actieplan 2018-2021) om dit terug te dringen. Hieruit is bijvoorbeeld de zogenaamde “hotspot aanpak” voortgekomen om vervuiling en dumpingen snel te verwijderen (uitvoering door RWM).

Aan de preventieve kant zijn door de gemeente minder maatregelen genomen: communicatie en educatie zijn beperkt van de grond gekomen en de netto toegerekende capaciteit voor handhaving (via de afvalstoffenheffing) is de afgelopen drie jaar juist gedaald. Een (vaste) periodieke update aan de raad over stand van zaken en gerealiseerde afvalprestaties (buiten de jaarlijkse programmabegroting, zie vorige conclusie) ontbreekt. Ook een gedetailleerde opbouw van de afvalstoffenheffing ontbreekt in de begroting. In dit onderzoek is niet onderzocht of de behoefte hiervoor leeft bij de raad. Gevolg hiervan kan wel zijn dat de raad vooral aandacht heeft voor zaken die spelen in het hier en nu en minder voor de (lange termijn) doelen t.a.v. het afvalbeleid. De raad is overigens wel intensief betrokken geweest bij het opstellen van het nieuwe regionaal afvalbeleidskader en wordt ook periodiek geïnformeerd over ontwikkelingen bij ASL.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

5

2.2

Conclusies uitvoering afvalbeheer

Conclusie 6: Sinds verzelfstandiging RWM is er beperkte ambtelijke capaciteit (zie 6.1) RWM is in 2011 verzelfstandigd. Veel personeel is toen vanuit de gemeente(n) overgegaan naar RWM. Bij de gemeente Sittard-Geleen bleef er beperkte ambtelijke capaciteit voor afval achter. Dat leverde de eerste jaren weinig problemen op: de gemeente was één van de koplopers in Nederland m.b.t. afvalscheiding, er was net een nieuwe DVO gesloten, de afvalbeheerkosten waren relatief laag en de verwerkingskosten daalden door gunstiger wordende marktprijzen voor afvalverwerking. In de loop der jaren werd dit wel steeds meer een probleem: (nieuwe) beleidsmaatregelen konden beperkt worden uitgevoerd (zie conclusie 3), de afvalprestaties stagneerden (zie conclusie 9), aansturing van RWM was soms beperkt en er ontstond achterstallig onderhoud in de governance (zie conclusie 7). De meest voor de hand liggende verklaring voor deze conclusies is de beperkte ambtelijke capaciteit: er was slechts capaciteit om de bestaande dienstverlening op peil te houden en er was geen capaciteit om te investeren in nieuwe ontwikkelingen. In 2020 is de ambtelijke capaciteit uitgebreid waardoor het achterstallig onderhoud (deels) kon worden opgepakt. Er zijn nu ca 4 fte in de praktijk bezig met huishoudelijk afvalbeheer waaronder 2 fte aan BOA’s.

Conclusie 7: Uitvoering door RWM gaat goed, maar DVO met RWM is niet meer actueel (zie 6.1) Het beeld dat uit dit onderzoek naar voren komt is dat de uitvoering van de door RWM geleverde (inzamel)diensten over het algemeen goed gaat: de uitvoering gaat over het algemeen goed en de gemeente is daarover tevreden. De indruk bestaat ook dat er weinig klachten en meldingen zijn. Dat is vanwege het quickscan karakter overigens niet nader onderzocht in dit onderzoek. De samenwerking tussen de gemeente en RWM is vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst (DVO) en bestaat uit drie delen. Deze opzet is standaard in Nederland om de samenwerking vast te leggen tussen een overheid en een overheidsvennootschap (wat RWM ook is). In de DVO (deel 2) staan de diensten die RWM voor de gemeente verricht (de taken) en de daarbij behorende vergoedingen (deel 3). De diensten die RWM levert zijn na de verzelfstandiging gedurende de jaren daarna (soms licht) gewijzigd. Het DVOdeel met de beschrijving van taken (deel 2) is daarop niet aangepast. Dat is een onwenselijke situatie, omdat RWM dan contractmatig in principe niet (goed) afrekenbaar is. Inmiddels heeft de gemeente in 2021 wel het initiatief genomen om het actualisatieproces op te starten. Het DVO deel 3 met de gespecificeerde vergoedingen wordt overigens wel jaarlijks bijgewerkt.

De taken die de gemeente en RWM in de DVO zijn overeengekomen, zijn “uitvoeringsgericht” en dan met name gerelateerd aan de inzameling en vermarkting van afval. De andere relevante taken voor het huishoudelijk afvalbeheer, zoals communicatie, handhaving en beleidsvorming, zijn een verantwoordelijkheid voor de gemeente Sittard-Geleen zelf. De gemeente verwacht echter soms wel een bijdrage van RWM op andere niet in de DVO staande taken. RWM probeert over het algemeen invulling aan te geven aan verzoeken van de gemeente daaromtrent, maar heeft daar in principe geen (personele) middelen voor, omdat dit niet in de DVO staat. Het gevolg is dat het soms lang duurt voordat RWM aan een gemeentelijk verzoek kan voldoen. Enkele aspecten in de taakverdeling tussen RWM en gemeente die zijn vastgelegd in de DVO zijn minder gebruikelijk in Nederland en waarschijnlijk ook minder (kosten)effectief. Het gaat bijvoorbeeld om de eigendomssituatie van milieuparken en de KCC-functie (klantcontactcentrum) die bij de gemeente zit in plaats van bij de inzamelaar (RWM). In een nieuwe DVO kan deze taakverdeling worden heroverwogen om dienstverlening en efficiëntie te optimaliseren.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

6

Conclusie 8: RWM is lean en mean, maar kwetsbaar (zie 6.2) RWM is een uitvoeringsgerichte organisatie. Daarnaast is RWM “lean en mean” georganiseerd wat leidt tot een efficiënte uitvoering met bijbehorend een laag kostenniveau (zie ook conclusie 12). In vergelijking met andere overheidsvennootschappen is het schaalniveau van RWM wat kleiner. Deze zaken maken dat er binnen de RWM-organisatie weinig “redundantie” is om eventuele calamiteiten op te vangen. Dit maakt de organisatie kwetsbaar. Het bovenstaande geldt met name voor de binnendienst: die is afhankelijk van enkele kennisdragers. Deze kwetsbaarheid kwamen nadrukkelijk boven water in de Corona periode waarbij medewerkers uitvielen. De dienstverlening van RWM kon desondanks (ternauwernood) overeind gehouden worden. Er zijn verschillende mogelijkheden om deze kwetsbaarheid te verminderen. Zo kan het takenpakket worden uitgebreid, het aantal deelnemende gemeenten worden vergroot (zoals via de recente toetreding van EchtSusteren) of kan een (personele) investering in de RWM-organisatie worden gedaan. Daarnaast zijn er ook andere mogelijkheden, zoals een fusie of overname (verkoop) van RWM. Deze mogelijkheden worden begin 2022 door een extern bureau nader onderzocht. Tot de uitkomst van dit onderzoek wordt er beperkt geïnvesteerd in de RWM organisatie (bijv. om kwetsbaarheden te verminderen).

Conclusie 9: Afvalprestaties Sittard-Geleen – kansen bij GFT en PMD (zie 6.3 en 6.4) In vergelijking met de afvalbenchmark scoort Sittard-Geleen iets beter dan gemiddeld (2% meer scheiding en 13 kg/inw minder restafval). Er zijn echter wel mogelijkheden om deze afvalprestaties te verbeteren. De grootste verbeterkansen zitten bij GFT en PMD. Uit een sorteeranalyse van het restafval blijkt dat het restafval voor 48% uit GFT en voor 15% uit PMD bestaat. In eerdere beleidsplannen stonden al maatregelen om het serviceniveau voor deze twee stromen te verbeteren. Deze zijn niet of deels uitgevoerd (zie conclusie 3) door de gemeente. In vergelijking met andere gemeenten biedt de gemeente een laag serviceniveau aan huis aan inwoners voor deze stromen. Dat leidt ertoe dat er meer GFT in het restafval zit dan wordt brongescheiden (tuinafval niet meegerekend) en dat bewoners zich genoodzaakt voelen om PMD-zakken naar de milieuparken te brengen (zie conclusie 2). Om de afvalprestaties te verbeteren, zou de focus moeten liggen op deze twee stromen. Conclusies 10: Veel milieuparken in Sittard-Geleen en daardoor hoge kosten (zie 6.4 en 7.3) Uit de benchmark blijkt dat er in het RWM-verzorgingsgebied veel milieuparken zijn (gerelateerd naar aantal huishoudens dat gebruik maakt van één milieupark): voor Sittard-Geleen geldt dat dit er ongeveer twee keer zoveel milieuparken zijn als gemiddeld.

De gemeente(n) en RWM hebben dit zelf jaren geleden ook al geconstateerd en hebben ook onderzoek gedaan hoe daarmee om te gaan. Een besluit van de gemeente hieromtrent is tot heden niet genomen. Deze kwestie wordt steeds urgenter, omdat de milieuparken in zijn huidige vorm niet toekomstvast zijn en investeringen noodzakelijk zijn: de bestaande milieuparken hebben onvoldoende ruimte om gewenste nieuwe (circulaire) functies en afvalstromen te kunnen accommoderen (transformatie naar circulair ambachtscentrum) en de milieuparken kunnen volgens RWM daardoor niet meer voldoen aan alle eisen van het activiteitenbesluit. Het uitblijven van een keuze over de toekomst van milieuparken is niet zonder financiële gevolgen. Het openhouden van een milieupark in Sittard-Geleen, de exploitatiekosten, bedragen op jaarbasis tussen de circa € 0,4 tot € 0,6 miljoen per milieupark (exclusief de afvoer en verwerking van afvalstromen). Uit de benchmark van de financiële prestaties van Sittard-Geleen blijkt dat de kosten voor inzameling en verwerking van grof huishoudelijk afval € 62 per huishouden zijn versus € 38 in de benchmark. Deze relatief hoge kosten worden veroorzaakt door de keuze van de gemeente om veel milieuparken open te houden (en daarmee een hoog serviceniveau te bieden aan inwoners).

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

7

2.3

Conclusies financiële prestaties

Conclusie 11: Inzamelkosten RWM beperkt gestegen, stijging zit in verwerkingskosten (zie 7.1) De gestegen kosten voor afvalbeheer en daarmee ook de afvalstoffenheffing zijn een aanleiding geweest voor dit onderzoek. Daarom is het kostenaspect uitgebreid onderzocht. De grootste kostenpost van € 8,9 miljoen in de afvalstoffenheffing (ca twee derde) vormt de DVO met RWM. Hiervan is € 5,9 miljoen voor de diensten van RWM en € 3 miljoen voor de verwerking van afval uitgevoerd door derden. Tussen 2015 en 2021 is de totale begrote som van de DVO met RWM gestegen van € 5 miljoen naar € 8,9 miljoen in 2021. Deze stijging zit voor € 0,5 miljoen in gestegen inzamelkosten van RWM (vooral indexatie en uitbreiding service), € 2 miljoen door gestegen verwerkingskosten en € 1,4 miljoen is “administratief” doordat de Nedvang 1 baten vanaf 2020 buiten de DVO (dat is geen feitelijke kostenstijging) worden geboekt. Conclusie 12: Lage afvalbeheerkosten in vergelijking met de benchmark (zie 7.3) Uit de benchmark (2019) blijkt dat de totale afvalbeheerskosten per huishouden circa 12% lager zijn dan gemiddeld (€ 148 per huishouden versus € 168 in de benchmark). Hierbij zijn de inzamelkosten van RWM, verwerkingskosten van afval en enkele overige kosten (incl. overhead) meegenomen.

Wanneer wordt ingezoomd op de inzamelkosten van RWM (de dienstverlening) blijkt dat ook de inzamelkosten van RWM circa 10% lager zijn dan het gemiddelde in de benchmark. Deze kostenpost vormt 44% van de afvalstoffenheffing. RWM zorgt voor de vermarkting van afvalstromen. Het gaat om enkele tientallen stromen waarvan er drie via ASL lopen (restafval, GFT en PMD). De drie ASL-stormen zijn goed voor 45% van het totale tonnage. Voor de vermarkting ontvangt RWM een vergoeding. Uit de benchmark (2019) blijkt dat de kosten voor verwerking laag zijn t.o.v. de benchmark: ruim de helft lager. Hiervoor zijn verschillende verklaringen: Sittard-Geleen heeft relatief weinig restafval, de ASL-verwerkingstarieven zijn relatief gunstig vanwege lang geleden afgesloten contracten en in 2019 waren er weinig PMD-sorteerkosten vanwege de brand bij Veolia waardoor weinig sortering heeft plaatsgevonden. Conclusie 13: Onzekerheid over nieuwe verwerkingstarieven De huidige ASL-verwerkingscontracten zijn in een “gunstige” tijd afgesloten en lopen vanaf 2014 tot 2024. Binnenkort worden de (aanbestedings)procedures opgestart om nieuwe verwerkingscontracten voor restafval, GFT en PMD af te sluiten. In de afgelopen jaren (2015-2020) zijn de verwerkingstarieven voor GFT en restafval behoorlijk gestegen.

De contracttarieven die bij de “Utrechtse versie van ASL” (AVU) zijn ingegaan per 2021 liggen ordegrootte € 30 per ton hoger dan de huidige ASL tarieven. In vergelijking daarmee, zijn de tarieven voor de ASL-gemeenten op dit moment relatief laag. Recent stijgen juist de grondstof- en energieprijzen sterk en wordt de import van afval beperkt (via heffingen). Dit zijn voor gemeenten gunstige ontwikkelingen en heeft ertoe geleidt dat de verwerkingsprijzen voordeliger zijn geworden: verbranden van restafval is goedkoper geworden en de opbrengsten van grondstoffen hoger. Voor PMD kan de gemeente een vaste vergoeding per ton krijgen van Afvalfonds. Daarover loopt de gemeente de komende jaren dan geen of beperkt risico. De vraag is wat de tarieven gaan worden voor de nieuwe ASL-contracten. In ongunstige marktomstandigheden kan dit zomaar leiden tot circa € 0,5 miljoen aan extra verwerkingskosten. Het risico

1

Nedvang zorgt voor de uitvoering van de producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen namens het verpakkende bedrijfsleven. Nedvang zorgt voor de registratie, stimulering en organisatie van de inzameling en recycling van verpakkingsafval in Nederland en zorgt dat gemeenten daarvoor een vergoeding uitgekeerd krijgen.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

8

zit met name bij restafval. Om dat risico te verminderen, is inzetten op betere afvalscheiding en minder restafval een win-win maatregel. Conclusie 14: Zakkeninzameling is goedkoopste variant en leidt tot minste restafval (zie 7.1) Restafval wordt in Sittard-Geleen op drie manieren ingezameld: met minicontainers, via ondergrondse containers en met “dure” zakken. De kosten en milieueffecten zijn voor deze verschillende methoden in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat er met zakken het minste restafval wordt ingezameld per huishouden (124 kg) en met minicontainers het meeste (247 kg). Een verklaring kan zijn dat de grootte van een huishouden gemiddeld groter is bij huishoudens met een minicontainer alhoewel dat geen factor 2 zal schelen. Daarnaast is de zakkeninzameling ook een relatief goedkope vorm van inzamelen. Veel gemeenten hebben de zakkeninzameling de afgelopen jaren juist afgeschaft in verband met ARBO en potentiële vervuiling van de openbare ruimte (bijv. door openscheuren). Maastricht zamelt wel nog steeds met succes het meeste restafval in de stad in middels de dure zak. De hoeveelheid restafval per inwoner is in Maastricht in 2019 lager (98 kg/inw) dan in Sittard-Geleen (133 kg/inw).

Conclusie 15: Hoogte afvalstoffenheffing is gemiddeld, trend is stijgend De hoogte van de afvalstoffenheffing is in Sittard-Geleen (2020) iets lager dan het landelijk gemiddelde en vergelijkbaar met die van het gemiddelde van de grotere gemeenten in Limburg. Dit is voor een groot deel terug te voeren op langjarige gunstige verwerkingscontracten. De afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen had 10-15% lager kunnen liggen in vergelijking met de landelijke en Limburgse gemiddeldes als er minder kosten zouden worden toegerekend aan de heffing (zie conclusie 16). De totale begroting van de afvalstoffenheffing in 2021 is € 13,2 miljoen. De grootste kostenpost is met 62% de inzamel- en verwerkingskosten (o.a. RWM, ASL en Afvalfonds baten). Andere grote kostenposten zijn de toerekening van kosten straatreiniging (13%), BTW (13%) en kwijtscheldingen (7%). De afvalstoffenheffing is “kostendekkend” in Sittard-Geleen: dat betekent dat er tegenover de kosten net zoveel baten staan. Het vaste tarief van € 193 per huishouden vormt 65% van de baten. De overige 35% zijn opbrengsten vanuit het variabele tarief. Iets meer dan de helft daarvan komt vanuit het tarief per kg voor het aanbieden van restafval via de minicontainer.

Hoogte Afvalstoffenheffing: Sittard-Geleen vs. NL € 300 Sittard-Geleen

€ 280

Nederland

€ 260 € 240 € 220 € 200

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

De hoogte van de afvalstoffenheffing is jarenlang tot en met 2019 vrijwel gelijk gebleven. In 2020 en 2021 is er sprake van een behoorlijke stijging van respectievelijk 12% en 10%. Ook landelijk is de afvalstoffenheffing in die jaren omhoog gegaan (8% en 10%). Oorzaken van deze stijgingen liggen grotendeels buiten de invloedssfeer van de gemeente en RWM: stijgende verwerkingstarieven voor (grof) restafval, dalende grondstofprijzen en toename van het afvalaanbod door COVID.

Deze trend lijkt in 2021 te zijn gekeerd: de grondstof- en energieprijzen zijn juist weer gestegen. Dat kan in de eindafrekeningen van 2021 en 2022 gunstig uitpakken. In 2022 zal ook het aanbestedingstraject voor de stromen GFT en restafval (via ASL) worden opgepakt. De uitkomst van die aanbesteding kan een significante impact hebben op de afvalstoffenheffing (zie conclusie 13).

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

9

Conclusie 16: Sittard-Geleen rekent relatief veel kosten toe aan de afvalstoffenheffing (zie 7.2) Uit de tariefberekening van de gemeente Sittard-Geleen blijkt dat er in vergelijking met andere gemeenten relatief veel kosten worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Dit zit vooral in de toerekening van de kosten van straatreiniging en personele kosten. De kosten voor kwijtschelding zijn in lijn met die van andere grote gemeenten in Limburg. Al bij een klein verband met huishoudelijk afvalbeheer (minimaal 10%) mogen kosten van een activiteit worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Gemeenten kunnen zelf beslissen of en zo ja welk percentage van die activiteit ze toekennen. In Sittard-Geleen is bij de toerekening van de kosten straatreiniging zowel het toegerekende percentage hoog (50% i.p.v. meestal maximaal zo’n 33%) als de definitie van activiteiten die onder (straat-)reiniging worden verstaan. Zo worden bijvoorbeeld ook de kosten van o.a. onkruidbestrijding en bladverwijdering betrokken (samen goed voor ruim € 1 miljoen) en voor 50% toegerekend. Het verband van deze activiteiten met huishoudelijk afvalbeheer is echter klein. Het gevolg is dat deze post (toerekening kosten straatreiniging) in Sittard-Geleen 17% van de afvalstoffenheffing is en bij drie andere grote Limburgse gemeenten gemiddeld 5%.

Drie andere grote Limburgse gemeenten rekenen deze kosten helemaal niet toe. Door die 12% hoger dan gemiddelde toerekening is de afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen ca. € 24 per huishouden hoger. Er zijn nu ca. 4 fte medewerkers van de gemeente in de praktijk bezig met huishoudelijk afvalbeheer (zie conclusie 6). In de afvalstoffenheffing worden ca. 10 extra eigen en ingehuurde medewerkers toegerekend aan huishoudelijk afval (totaal ca. 14). Het gaat bijvoorbeeld om meewerkend voormannen van team wijkbeheer en medewerkers van Vidar. Deels vallen deze medewerkers en kosten onder reiniging (zie boven) en deels vallen deze onder de personele kosten incl. bijbehorende overhead. De extra toegerekende kosten onder de post personele kosten komen op ca. € 3 per huishouden per jaar. Daarnaast zit er een post van € 277.000,- onder de personele kosten die in het verleden daar terecht is gekomen vanuit een doorbelasting vanuit openbare ruimte, groen en wegen. Die post is ieder jaar automatisch weer onderdeel geworden van de heffing. Nu is niet meer te achterhalen waar deze post voor is. Deze kan dus (ook volgens medewerkers van de gemeente) uit de begroting van de afvalstoffenheffing worden gehaald. Door deze post is de afvalstoffenheffing ca. € 6 per huishouden hoger. Opvallend is dat op het gebied van handhaving er relatief weinig toegerekend lijkt te worden.

Hiervoor heeft geen uitgebreide benchmark plaatsgevonden, maar ter vergelijking, in Maastricht wordt bijna 5x zoveel handhaving ingezet.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

10

3

Aanbevelingen

Op basis van het Rekenkameronderzoek zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Aanbeveling 1: Kies voor een strategie die een bewezen trendbreuk kan realiseren Aanbeveling 2: Maak een nieuwe strategie milieuparken Aanbeveling 3: Focus op de kansen voor verbetering scheidingsprestaties GFT en PMD Aanbeveling 4: Professionaliseer monitoring en verantwoording Aanbeveling 5: Vergroot de uitvoeringskracht huishoudelijk afvalbeheer van de gemeente Aanbeveling 6: Actualiseer de DVO, gewenste rol RWM en zorg voor bijbehorende capaciteit Aanbeveling 7: Laat nader onderzoek doen naar toerekening kosten aan de afvalstoffenheffing

1. Kies voor een strategie die een bewezen trendbreuk kan realiseren In de afgelopen 10 jaar zijn de milieuprestaties in Sittard-Geleen gestagneerd en stijgt de hoeveelheid restafval zelfs licht. De eigen en landelijke doelstellingen komen daarmee steeds verder uit zicht (zie conclusie 2). Een strategiewijziging die kan leiden tot een trendbreuk is daarom noodzakelijk. Op basis van resultaten van andere gemeenten kunnen succesvolle strategieën worden onderscheiden. Landelijk blijkt dat onderdelen van een succesvolle strategie zijn: • serviceverlaging restafvalinzameling, bijvoorbeeld door: o inzamelfrequentie minicontainers verlagen (naar 1x per 4 weken); o restafval gemeentebreed via ondergrondse containers inzamelen; o restafval via een “dure zak” in te zamelen (leidt nu tot minste restafval in Sittard-Geleen, zie conclusie 14). • serviceniveau grondstoffen te verhogen, bijvoorbeeld door: o inzamelfrequentie PMD-zakken te verhogen (naar 1x per 2 weken); o grondstoffeninzameling bij hoogbouw te optimaliseren incl. invoering van GFT inzameling. • tariefprikkel slimmer inzetten, bijvoorbeeld door: o diftar tarief op GFT heroverwegen (gratis maken); o bewoners meer inzicht geven in (en daarmee prikkel) in tarief/kosten restafval. Genoemde elementen zouden terug moeten komen in het in ontwikkeling zijnde Uitvoeringsplan.

Zonder “grote maatregelen” zijn de gestelde doelen niet haalbaar. 2. Maak een nieuwe strategie milieuparken Al sinds de verzelfstandiging van RWM hangt in de lucht dat er “iets” moet gebeuren m.b.t. de milieuparken in het verzorgingsgebied van RWM. Een besluit daarover is tot op heden niet genomen. De gevolgen worden steeds urgenter en zijn onder andere (zie conclusie 10): • Hoge kosten (€ 62 per huishouden in Sittard-Geleen vs. € 38 in de benchmark). • Niet toekomstvast (geen ruimte om nieuwe (circulaire) functies te accommoderen). • Niet optimaal georganiseerd (onlogische (eigendoms-)verhoudingen tussen gemeente-RWM). Er dient daarom een nieuw (circulair) concept ontwikkeld te worden. Dit kan bijvoorbeeld conform het “hub en spoke” principe waarbij er één of twee centrale hubs zijn met uitgebreide voorzieningen (bijvoorbeeld een circulair ambachtscentrum) en een aantal spokes met beperktere mogelijkheden (m.b.t. service en voorzieningen). Zo kan een optimale combinatie worden geboden tussen service, kosten en toekomstgerichtheid. Landelijk wordt volop er momenteel geëxperimenteerd met circulaire ambachtscentra en er zijn ook landelijke subsidiemogelijkheden. SittardGeleen (en RWM) kunnen daarvan gebruik maken. 24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

11

3. Focus op de kansen voor verbetering scheidingsprestaties GFT en PMD Uit de sorteeranalyses blijkt dat er nog veel GFT en PMD in het restafval zit (zie conclusie 9). Hiervoor zijn twee verklaringen: • Laag serviceniveau: de ophaalfrequentie van PMD is laag (lager dan in andere gemeenten), er staan relatief weinig brengvoorzieningen van PMD (in vergelijking met andere gemeenten) en er wordt geen GFT ingezameld bij hoogbouw. • Tariefprikkel: de tariefprikkels in Sittard-Geleen kunnen als bijeffect hebben dat bewoners onvoldoende geprikkeld worden om PMD en GFT te scheiden: o In Sittard-Geleen moet worden betaald per kg restafval. PMD weegt niet zoveel, maar heeft wel een groot volume. Een volume prikkel werkt voor PMD daarom beter dan een gewichtsprikkel. o Voor GFT moet net als voor restafval ook betaald worden per kg. Weliswaar een lager tarief per kg (€ 0,10 voor GFT vs. € 0,26 voor restafval), maar het kan in de beeldvorming toch ontmoedigen om GFT te scheiden. In het in ontwikkeling zijnde Uitvoeringsplan zouden PMD en GFT twee focuspunten moeten zijn: daar valt de grootste milieuwinst te halen – het restafval bestaat voor 63% uit deze twee stromen. Daarbij moet worden aangegeven hoe de knoppen “service” en “tariefprikkel” effectiever ingezet kunnen worden in Sittard-Geleen om prestaties (onder andere) op deze twee stromen te verbeteren. 4.

Professionaliseer monitoring en verantwoording De afvaldoelen zijn niet SMART geformuleerd (zie conclusie 4). Deze zijn daardoor moeilijk te monitoren met als gevolg dat bijsturen en verantwoording afleggen niet goed mogelijk zijn. Een professionaliseringsslag is daarbij te maken door: 1. Formuleer doelstellingen die meetbaar zijn. 2. Koppel meetbare indicatoren aan die doelstellingen (SMART). 3. Beschrijf hoe de meetwaarde op deze indicatoren wordt bepaald (meetprotocol). 4. Verzamel periodiek data voor de indicatoren. 5. Rapporteer en bespreek de bevindingen periodiek (inzicht in voortgang en trends). De resultaten van de monitoring kunnen gebruikt worden door de eigen organisatie om grip te houden op het afvalbeheer: tijdig bijsturen en inspelen op trends. Dat kan bijvoorbeeld door “online dashboards” te maken die gebruikt kunnen worden in periodieke overleggen en kwartaalrapportages. De monitoring kan ook gebruikt worden om verantwoording over (voortgang in) realisatie van beleidsdoelen af te leggen. Verzoek als raad (bijvoorbeeld woordvoerders afval) om periodiek over het afvalbeleid in de volle breedte (inhoudelijk en financieel) geïnformeerd te worden, zodat de onderlinge verbanden duidelijk zijn en blijven. De nadere uitwerking van monitoring en verantwoording kan ook een onderdeel zijn van het in ontwikkeling zijnde Uitvoeringsplan. 5.

Vergroot de uitvoeringskracht huishoudelijk afvalbeheer van de gemeente Er moet de komende jaren een behoorlijke slag gemaakt worden om ontstane achterstanden (verder) in te lopen en toe te werken naar een systeem waarmee de eigen en landelijke doelen gehaald kunnen worden. Dat vraagt ook om uitvoeringskracht van de ambtelijke organisatie. Op dit moment is er geen ambtelijke capaciteit om naast het in stand houden van de huidige dienstverlening ook (grote) nieuwe projecten en maatregelen te implementeren (zie ook conclusies 3 en 6).

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

12

Gezien de opgave voor de komende jaren, zou de ambtelijke capaciteit moeten worden opgeschaald. In de afvalstoffenheffing zit een post van € 277.000,- onder personele kosten die niet meer herleidbaar is. Die post zou (deels) kunnen worden gebruikt om de ambtelijke capaciteit op te schalen. Onderdeel van het in ontwikkeling zijnde Uitvoeringsplan zou ook een raming moeten zijn hoeveel (extra) ambtelijke capaciteit de komende jaren noodzakelijk is. Afhankelijk van de scope van dat plan zou dan ook verder gekeken moeten worden naar andere ontwikkelingen die op de gemeente af komen de komende jaren met betrekking tot afvalbeheer en circulaire economie, zoals circulaire ambachtscentra en organiseren van lokale/regionale kringlopen. 6. Actualiseer DVO, gewenste rol RWM en zorg voor bijbehorende capaciteit De DVO tussen gemeente en RWM is niet meer actueel en enkele aspecten in de overeengekomen taakverdeling zijn niet logisch en waarschijnlijk ook minder (kosten)effectief (zie conclusie 7). Daarnaast heeft de gemeente ook bepaalde wensen en verwachtingen ten aanzien van dienstverlening van RWM die niet in de huidige DVO zijn opgenomen. Inmiddels zijn de gesprekken tussen de gemeente en RWM opgestart over de actualisatie van de DVO. Er spelen verschillende zaken die belangrijk zijn voor een nieuwe DVO: • Rol in transitie naar een circulaire economie.

De komende jaren moet ook in het afvalbeheer de transitie van een lineaire naar een circulaire economie gemaakt worden. Dat gaat niet vanzelf en kan de gemeente ook niet alleen. RWM kan daarbij een van de partners zijn voor de gemeente en vraagt mogelijk ook om een andere rol van RWM. • Nieuw afvalsysteem. Het systeem voor afvalbeheer zelf zal veranderen in Sittard-Geleen. De basis daarvoor zijn het Afvalbeleidskader en het ontwikkeling zijnde Uitvoeringsplan. Daaraan gerelateerd spelen ook zaken als digitalisering, databeheer en monitoring/verantwoording. De dienstverlening van RWM moet daarop worden aangepast. • Logische en effectieve taakverdeling. Er is geconstateerd dat een aantal aspecten inzake de taakverdeling tussen gemeente en RWM minder logisch is en in de praktijk ook niet altijd even effectief uitpakt. Een nieuwe DVO biedt een kans om daar een slag in te slaan. • Toekomstbeeld RWM. Een onderzoek is aangekondigd naar de toekomst van de RWM-organisatie. De uitkomsten daarvan zijn uiteraard belangrijk voor de verhouding tussen gemeente en RWM. Het bovenstaande maakt duidelijk dat: • er de komende jaren meer op RWM af gaat komen; • dit vanuit een brede blik bekeken dient te worden; • de RWM-organisatie daarop ingericht moet worden. De huidige “lean en mean” uitvoeringsgerichte organisatie is daartoe onvoldoende uitgerust.

Mochten bovengenoemde ontwikkelingen doorgang gaan vinden, dan dient de RWM-organisatie te worden uitgerust met de daarvoor benodigde middelen. De DVO speelt een belangrijke rol om dat mogelijk te maken en rollen en taken ook een formele status te geven (zodat die middelen beschikbaar komen). 7: Laat nader onderzoek doen naar toerekening kosten aan de afvalstoffenheffing Er worden in Sittard-Geleen relatief veel kosten toegerekend aan de afvalstoffenheffing (zie conclusie 16) Geef als raad daarom richting de accountant aan de toerekening van kosten aan de afvalstoffenheffing als aandachtsgebied te duiden. Dit Rekenkameronderzoek was gericht op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het afvalbeleid. De bevindingen ten aanzien van de toerekening van kosten aan de afvalstoffenheffing geven ons inziens aanleiding voor nadere verdieping op de billijkheid en rechtmatigheid van de kostentoerekening

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

13

4

Onderzoeksverantwoording

In dit hoofdstuk komen aan bod: 1. Introductie in Afvalbeheer 2. Onderzoeksvragen 3. Normenkader 4. Onderzoeksmethodologie

4.1

Introductie in Afvalbeheer

Scope Rekenkameronderzoek: is afvalbeheer Afvalinzameling is een schakel in de keten van het huishoudelijk afvalbeheer. Voor dit onderzoek hebben we daarom een ketenbenadering gehanteerd: van ontdoening, via inzameling naar eindverwerking en recycling: integraal afvalbeheer. Zo kunnen ook kosteneffecten het beste verklaard en onderbouwd worden. Schakels in de keten zijn namelijk van invloed op elkaar en voor een goede verklaring voor organisatie en prestaties kan dan het beste een ketenbenadering worden toegepast.

Consumptie

Preventie

Ontdoening

Inzameling

Afvalbeheer

Nieuwe Toepassing

Verwerking / recycling

Circulair product

Afvalbeheer in Sittard-Geleen De inzameling van huishoudelijk afval wordt in de gemeente Sittard-Geleen verzorgd door RWM (Reinigingsdienst Westelijke Mijnstreek). RWM is een overheidsvennootschap waarvan de gemeente Sittard-Geleen de grootste aandeelhouder is. De samenwerking tussen gemeente en RWM is geregeld via een DVO (dienstverleningsovereenkomst) – zie ook paragraaf 6.1. RWM verzorgd ook de vermarkting van de meeste ingezamelde afvalstromen (ca. 55% tonnage). Met vermarkting wordt het aanbesteden en/of contracteren van afvalstromen aan een verwerkingsbedrijf (RWM verwerkt zelf geen afval). Voor drie stromen (ca. 45% tonnage) verzorgt ASL de vermarkting: restafval, GFT en PMD. ASL staat voor Afvalsamenwerking Limburg en is een vereniging waarin naast Sittard-Geleen alle (op één na) Limburgse gemeenten deelnemen. Afvaldriehoek In onze aanpak maken we gebruik van de afvaldriehoek om de prestaties op afvalbeheer te duiden. De afvaldriehoek is een instrument om de prestaties, doelen en ambities ten aanzien van de belangrijkste aspecten t.a.v. afvalbeheer in kaart te brengen: • Milieurendement • Service • Kosten Deze aspecten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: het bieden van een hogere service gaat vaak gepaard met een hoger kostenniveau. Gemeenten maken hierbij een afweging. Deze keuzes kunnen leiden tot een hoger of lager kostenniveau. Om goede resultaten te behalen

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

14

op “milieu”, helpt het bijvoorbeeld als het inzamelsysteem een hoge service biedt op het kunnen aanbieden van grondstoffen en een lagere service op het kunnen aanbieden van restafval. Afvalstoffenheffing De kosten voor het huishoudelijk afvalbeheer (inzameling en verwerking) betaalt de gemeente vanuit de inkomsten van de afvalstoffenheffing. Huishoudens betalen in Sittard-Geleen jaarlijks een vast basisbedrag afvalstoffenheffing en een variabel bedrag op basis van aangeboden type en hoeveelheid afval, zie paragraaf 7.2. De gemeente kan deels zelf bepalen welke kostenposten wel of niet op te nemen in de afvalstoffenheffing (zoals kwijtschelding of kosten straatreiniging) en of de heffing kostendekkend is: de kosten voor huishoudelijk afvalbeheer zijn dan gelijk aan de inkomsten uit de afvalstoffenheffing.

4.2

Onderzoeksvragen

De volgende vraag staat centraal in dit Rekenkameronderzoek: Is de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval (en eventuele andere werkzaamheden die verdisconteerd worden in de afvalstoffenheffing) in Sittard-Geleen doelmatig en doeltreffend georganiseerd (beleid en beheer). Dit mede in vergelijking met gemeenten van vergelijkbare grote en andere reinigingsoverheids NV’s? Naast de centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd en gestructureerd die beantwoord worden in dit Rekenkameronderzoek: Beleid en governance 1. Wat is het afvalbeleid van de gemeente Sittard-Geleen: welke doelstellingen zijn er gesteld? Hoe verhoudt dit zich tot de landelijke doelstellingen en doelstellingen van andere gemeenten? 2. Op welke wijze vindt monitoring van het afvalbeleid en resultaten plaats? a) Is er een monitorinstrument met concrete KPI’s? b) Hoe heeft zich de (kwaliteit van de) taakuitvoering (effectiviteit) ontwikkeld? c) Hoe hebben de kosten en kostprijs van dienstverlening zich ontwikkeld (efficiency)? d) Hoe wordt de raad in positie gebracht? 3. Op welke wijze is/wordt de gemeenteraad betrokken bij en geïnformeerd over de doelstellingen, uitvoering, de resultaten en de inzet van middelen van het afvalbeleid? Uitvoering afvalbeheer 4.

Hoe is de uitvoering van het afvalbeleid vormgegeven? a) Wie voert welke taken uit? b) Wat zijn de uitgangspunten bij (de uitbesteding van) taken geweest, hoe hebben deze zich ontwikkeld en hoe zijn ze geborgd? c) Hoe is de sturings- en verantwoordingsrelatie vormgegeven (beoordeling aan de hand van de gemeentelijke richtlijnen verbonden partijen en het financieel beleid van de gemeente)? 5. Hoe verhoudt RWM zich tot andere organisaties (benchmark)? Focus ligt op omvang/fte, grootte verzorgingsgebied, type dienstverlening (beleidsvorming, uitvoering afvalinzameling, reinigingsdiensten, etc.) en productie van RWM in vergelijking met andere afval- en reinigingsoverheids N.V. ‘s en andere vergelijkbare bedrijven en GR’s? 6. Wat zijn de milieuprestaties van Sittard-Geleen (hoeveelheid restafval en afvalscheiding) en hoe verhoudt zich dat tot de landelijke doelstellingen en andere gemeenten (benchmark)? Is de uitvoering van het beleid doeltreffend? 24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

15

Financiële prestaties 7. Hoe verhouden de afvalbeheerkosten (ingezoomd op de kosten van de dienstverlening door RWM) en afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen zich tot vergelijkbare gemeenten en andere afval- en reinigingsoverheids N.V.‘s? 8. Is het huidige afvalbeheer doelmatig (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? Welke taken/posten wel of niet? 9. Hoe is de afvalstoffenheffing opgebouwd in Sittard-Geleen? Hoe heeft deze opbouw zich ontwikkeld in het afgelopen decennium. Hoe verhoudt dit zich (in hoogte en reikwijdte) tot andere gemeenten. Welke (landelijke) ontwikkelingen spelen hierbij een rol?

€

4.3

Normenkader

De deelvragen uit de vorige paragraaf zijn vertaald naar een normenkader. In het Rekenkameronderzoek staat het normenkader centraal. In het normenkader worden de te onderzoeken aspecten benoemd en worden normen geformuleerd om tot een objectieve beantwoording van de onderzoeksvragen te komen. Onderzoeksvraag

Normen

Beleid en governance 1. Wat is het afvalbeleid van de gemeente Beleid en realisatie daarvan is in lijn met landelijke Sittard-Geleen: welke doelstellingen zijn er doelstellingen en gemiddeldes gesteld? Hoe verhoudt dit zich tot de landelijke doelstellingen en doelstellingen van andere Doelen zijn duidelijk en concreet gemeenten? Relatie doelen en uitvoering is duidelijk en concreet 2. Op welke wijze vindt monitoring van het afvalbeleid en resultaten plaats? a) Is er een monitorinstrument met concrete KPI’s? b) Hoe heeft zich de (kwaliteit van de) taakuitvoering (effectiviteit) ontwikkeld? c) Hoe hebben de kosten en kostprijs van dienstverlening zich ontwikkeld (efficiency)? d) Hoe wordt de raad in positie gebracht?

De meerjarige ontwikkeling van de kwaliteit van de taakuitvoering en de kosten en kostprijs van dienstverlening wordt met concrete KPI’s bijgehouden en gerapporteerd (aan de raad), hetzelfde geldt voor majeure afwijkingen.

De gemeenteraad krijgt periodiek informatie over 3. Op welke wijze is/wordt de gemeenteraad doelstellingen, uitvoering, de resultaten en de inzet van betrokken bij en geïnformeerd over de middelen van het afvalbeleid. doelstellingen, uitvoering, de resultaten en de De raad heeft sturingswensen uitgesproken en zij inzet van middelen van het afvalbeleid? worden over de voortgang hiervan geïnformeerd.

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

16

Uitvoering Afvalbeheer 4. Hoe is de uitvoering van het afvalbeleid vormgegeven? a) Wie voert welke taken uit? b) Wat zijn de uitgangspunten bij (de uitbesteding van) taken geweest, hoe hebben deze zich ontwikkeld en hoe zijn ze geborgd? c) Hoe is de sturings- en verantwoordingsrelatie vormgegeven (beoordeling aan de hand van de gemeentelijke richtlijnen verbonden partijen en het financieel beleid van de gemeente)?

Er wordt voor elke taak gewerkt conform een plan, contract, overeenkomst, etc. Hierin staan de actuele uitgangspunten, doelen en activiteiten.

5. Hoe verhoudt RWM zich tot andere organisaties (benchmark)? Focus ligt op omvang/fte, grootte verzorgingsgebied, type dienstverlening (beleidsvorming, uitvoering afvalinzameling, reinigingsdiensten, etc.) en productie van RWM in vergelijking met andere afval- en reinigingsoverheids N.V. ‘s en andere vergelijkbare bedrijven en GR’s?

RWM heeft voldoende schaalgrootte en slagkracht om taken efficiënt en effectief uit te voeren.

6. Wat zijn de milieuprestaties van SittardGeleen (hoeveelheid restafval en afvalscheiding) en hoe verhoudt zich dat tot de landelijke doelstellingen en andere gemeenten (benchmark)? Is de uitvoering van het beleid doeltreffend?

De landelijke VANG-doelen van maximaal 100 kg/inw restafval en 75% afvalscheiding zijn haalbaar.

Verantwoording op het plan, contract, overeenkomst, etc. vindt minimaal 1 maal per jaar plaats. Sturings- en verantwoordingsrelatie zijn in overeenstemming met de gemeentelijke richtlijnen verbonden partijen en het financieel beleid van de gemeente.

De omvang van de bedrijfsvoering van RWM in geld en fte in relatie tot de productie is niet hoger dan gemiddeld bij andere afval- en reinigingsoverheids N.V. ‘s en andere vergelijkbare bedrijven (indachtig de aard van de dienstverlening).

De milieuprestaties zijn minimaal vergelijkbaar met andere vergelijkbare gemeenten (met vergelijkbare beleidsdoelen).

Financiële prestaties 7. Hoe verhouden de afvalbeheerkosten (ingezoomd op de kosten van de dienstverlening door RWM) en afvalstoffenheffing in Sittard-Geleen zich tot vergelijkbare gemeenten en andere afval- en reinigingsoverheids N.V. ‘s? 8. Is het huidige afvalbeheer doelmatig (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? Welke taken / posten wel of niet? 9. Hoe is de afvalstoffenheffing opgebouwd in Sittard-Geleen? Hoe heeft deze opbouw zich ontwikkeld in het afgelopen decennium. Hoe verhoudt dit zich (in hoogte en reikwijdte) tot andere gemeenten. Welke (landelijke) ontwikkelingen spelen hierbij een rol?

24 december 2021

REKENKAMERONDERZOEK AFVAL

De netto kosten van RWM zijn niet hoger dan gemiddeld bij andere afval- en reinigingsoverheids N.V. ’s en/of andere vergelijkbare bedrijven (indachtig de aard van de dienstverlening). De verwerkingstarieven (van onder andere ASL) zijn marktconform. De kosten van het afvalbeheer in Sittard-Geleen zijn marktconform in vergelijking met de benchmark. De kosten voor de verschillende taken zijn ieder marktconform in vergelijking met de benchmark. De kostenstructuur (incl. kosten en baten) kan inzichtelijk gemaakt worden. De afvalstoffenheffing (opbouw, kosten en baten van de afvalinzameling) in Sittard-Geleen ligt op vergelijkbare hoogte met andere vergelijkbare gemeenten (met vergelijkbare beleidsdoelen).

BH9663-RHD-ZZ-XX-RP-Z-0001

17

4.4

Onderzoeksmethodologie

Bovenstaande vragen en normenkader zijn gebruikt als uitgangspunt voor het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het afvalbeheer in Sittard-Geleen. Er zijn drie onderzoeksmethodes toegepast: • • •

Documentenanalyse: op basis van beleidsplannen, begrotingsstukken, contractstukken en rapporten en is een beeld geschetst van de situatie van het afvalbeheer in Sittard-Geleen. Benchmarking; op basis van openbare benchmarks en kentallen van RHDHV zijn de prestaties (data) van afvalbeheer in Sittard-Geleen vergeleken met benchmark data. Interviews met betrokkenen: de bevindingen van de documentenanalyse zijn verder aangevuld met informatie uit interviews met medewerkers van de gemeente, RWM en ASL.

In deel II van dit Rekenkameronderzoek (de Nota van Bevindingen) worden o.b.v. de bevindingen komend uit deze onderzoeksmethodes de drie onderdelen uit het normenkader per hoofdstuk verder uitgewerkt: • Beleid en governance: hoofdstuk 5. • Uitvoering afvalbeheer: hoofdstuk 6. • Financiële prestaties: hoofdstuk 7.